Resumo: Ao passo que se faz necessário a reformulação do conceito de propriedade e o acesso ao direito de propriedade, com a finalidade maior de garantia dos direitos fundamentais esculpidos em nossa Constituição Cidadã, revela-se igualmente importante a efetiva materialização e fiscalização da função social da propriedade, que apesar de ter posição emblemática na Carta Magna como direito fundamental, na prática é mitigada e banalizada. A finalidade social da propriedade é elemento fundamental para a própria legitimidade da propriedade, evitando as insurgências sociais. Enquanto a propriedade é um direito fundamental do proprietário, portanto, um direito privado, a função social da propriedade é um direito coletivo da sociedade de não sofrer violações diante de uma propriedade mal utilizada ou inutilizada.
Palavras-chave: direito à propriedade, função social da propriedade, direito fundamental, lutas sociais.
Abstract: While it is necessary to recast the concept of ownership and access to the right of ownership, with the aim of greater guarantee of fundamental rights in our Constitution carved Citizen, it is also important to the effective materialization and monitoring the social function of property, that despite having flagship position in Supreme Letter as a fundamental right in practice is tempered and trivialised. The social purpose of ownership is a fundamental element for the very legitimacy of ownership, avoiding the social protest. While the property is a fundamental right of the owner, therefore, a private law and the social function of property is a collective right society does not suffer from violations before a property misused or destroyed.
Keywords: right to property, social function of property, fundamental right, social struggles.
Sumário: 1. Introdução; 2. Evolução histórica da propriedade; 3. A natureza constitucional da propriedade privada inflamada pela função social. 3.1. Função social da propriedade urbana e o Estatuo da Cidade. 3.2. A função social da propriedade rural e Reforma Agrária. 4. Apontamentos sobre a função social da posse. 5. Conclusão. Referências Bibliográficas.
1. Introdução
A propriedade privada é um instituto foco de conflitos e disputas sócio-econômicas, o que desestabiliza as relações jurídico-sociais, tanto entre os particulares, como entre esses e o Estado. A cobrança da sociedade sobre este último é crescente a cada momento histórico, a qual se apresenta, atualmente, como um desequilíbrio latente no meio social. O Direito, por sua vez, passa a buscar meios para a proteção desse direito concomitantemente a tentativa de pacificar as questões atinentes aos seus efeitos, no sentido de superar as violentas especulações a respeito de sua amplitude.
Assim dispõe o Código Civil em seu art. 1.228:
“Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.”
Percebe-se, portanto, que essas lutas e pressões sociais tiveram decisiva participação na efetivação e concretização da função social da propriedade.
Há no Direito Positivo Brasileiro, tanto no âmbito do direito material quanto no âmbito do direito processual, um arcabouço de proteção a propriedade e seus consectários. A propriedade, então, recebe um regime jurídico constitucional e infraconstitucional no qual é claro o elemento de cuidado e cautela rigorosa no que diz respeito ao direito de propriedade, não obstante seus reflexos na sociedade. O que se cobra do Direito hoje é a solução pacífica dos conflitos emergentes da posse e propriedade sociais.
Nosso objetivo no presente trabalho é estimular uma nova análise do conceito de propriedade privada e das conseqüências da influência de sua função na comunidade. Inicialmente, vamos definir a propriedade privada constitucional e a partir daí passaremos ao estudo de sua regulamentação na legislação esparsa e seu importante papel na definição das relações sociais, submetendo-se incondicionalmente ao princípio da função social da propriedade privada, considerando que continua a ser elemento essencial para a determinação da estrutura econômica e social do Estado.
2. Evolução Histórica da propriedade
Diferentemente da posse, que apresenta-se,,primeiramente com uma situação de fato, a propriedade representa claramente um direito. O conceito de propriedade tem extensão diversa em cada sociedade e momento histórico. Vale, ainda, ressaltar que a propriedade, ao contrário da posse, tem difícil apreensão intuitiva, já que sendo a posse um fato natural, que converte-se em fato jurídico, é mais fácil a percepção da apreensão material do bem e o animus de ser dono do mesmo.
A amplitude da propriedade privada, até atingir a concepção moderna, sofreu significante influência no decorrer da história da humanidade, principalmente, em razão da organização política.
Anteriormente ao período romano, só existia a propriedade de coisas móveis, apenas sobre os objetos de uso pessoal. O solo pertencia a toda comunidade, aos membros da tribo ou família. O homem não estava diretamente ligado a terra, devido a sua constante movimentação em busca de recursos naturais da caça, pesca e agricultura.
A concepção de propriedade imóvel individual na sociedade romana, de acordo com algumas fontes, surgiu com a Lei das XII Tábuas. Nesse momento o indivíduo recebia uma pequena porção de terra para cultivar, mas, terminada a colheita, esta terra voltava a ser coletiva. Foi-se fixando, gradativamente, o costume de entregar a mesma terra sempre as mesmas pessoas. O pater familias ali se instalava com sua família e escravos, construindo sua moradia e, assim, forma-se na sociedade romana o espírito da propriedade individual e perpétua. A Lei das XII Tábuas estimula a idéia do ius utendi, fruendi et abutendi. O domínio sobre a terra era tido de forma absoluta.
A propriedade privada ligava-se a religião, e esta a família, através do culto aos antepassados, os deuses Lares. O lar da família, lugar do culto, tinha grande relação com o solo, onde habitam também os deuses, ou seja, se situam ali o altar e a propriedade do solo e das coisas que se encontravam sob o poder do pater. Eis a fonte da concepção ocidental sagrada do lar. Conclui-se que a religião garantiu, nesse momento, a propriedade, pois as divindades domésticas a protegiam.
Essa noção romana da propriedade é passada a Europa Ocidental pelos glosadores.
Porém, a propriedade perde na Idade Média o caráter unitário e exclusivista[1], pois, com a influência das culturas bárbaras os conceitos jurídicos foram modificados. O território passa a significar poder e a propriedade é ligada à soberania nacional.
Sobre o direito a propriedade, o Direito Canônico traz a idéia de que o homem está legitimado a adquirir bens em razão de ser a propriedade privada a garantia de sua liberdade individual.
A escola do direito natural, a partir do séc. XVIII, passa a reclamar uma legislação referente a propriedade privada. A Revolução Francesa, por sua vez, absorve a idéia romana e, em conseqüência, o Código de Napoleão[2] define a conhecida concepção exacerbadamente individualista desse instituto. E, como sabemos, essa noção foi recepcionada pela maior parte dos ordenamentos jurídicos do mundo.
Somente no séc. XIX, esse exagerado individualismo é superado pela revolução e o desenvolvimento industrial e com as doutrinas sociais, através da busca por um sentido social da propriedade.
3. A natureza constitucional da propriedade privada inflamada pela função social
Sabe-se que no presente século a propriedade imóvel adquire relevante importância no meio social, não obstante a importância da propriedade móvel, tal é a relevância daquela percebida pelo crescimento populacional e má distribuição da renda, que são mazelas quase que mundiais. Por isso, por envolver a propriedade imobiliária questões de uso e moradia, faz-se necessário a definição da amplitude de sua finalidade e utilidade social.
A experiência russa, na época da URSS, nos traz a convicção de que a negação da propriedade não é o melhor caminho, mas, por outro lado, o modelo liberal-individualista deve também ser expurgado da política governamental, dado o fracasso quanto ao controle sobre a violação dos direitos coletivos e sociais.
Tem-se na atualidade a intervenção crescente do Estado na propriedade privada, variando, apenas, sua intensidade de acordo com cada nação. Com isso, o Estado não pode se reservar a não regulamentação do regime jurídico social da propriedade. Deve fornecer instrumentos eficazes de proteção ao direito fundamental a propriedade contra a intervenção de terceiros ou do próprio Poder Público, ao passo que cria medidas legais efetivas e justas para tornar qualquer bem útil e produtivo no âmago da questão social e axiológica, considerando que a má utilização e não utilização do imóvel causam inquietação social, gerando violência e injustiça. A fixação do princípio da função social da propriedade combinada com o instituto da desapropriação para fins sociais deve servir para ensejar a utilidade social do bem.
Excelente colocação faz o Mestre Venosa (2003: V, p.155) sobre a coexistência do direito fundamental da propriedade e a necessidade de sua finalidade social:
“A justa aplicação do direito de propriedade depende do encontro do ponto de equilíbrio entre o interesse coletivo e o interesse individual. Isso nem sempre é alcançado pelas leis, normas abstratas e frias, ora envelhecidas pelo ranço de antigas concepções, ora falsamente sociais e progressistas, decorrentes de oportunismos e interesses corporativos. Cabe a jurisprudência responder aos anseios da sociedade em cada momento histórico.”
No Brasil, o conceito técnico de propriedade ainda é o mesmo desde a promulgação do Código Civil de 1916, porém, não significa, considerando as noções programáticas das várias Constituições brasileiras, que a noção de propriedade é a mesma dos tribunais no início do século XX.
Sendo assim, a propriedade vem sendo concebida como o domínio de um sujeito sobre um bem abstraindo-se a relação com um sujeito passivo dito universal[3], pois trata-se de todas as demais pessoas não proprietárias do bem em tela.
A Constituição Federal de 1988, ao dispor no caput do art. 5º que a propriedade é uma garantia inviolável do indivíduo, elevou esse direito a posição de garantia fundamental, que, contudo, não pode ser tratada como matéria eminentemente privada. Assim dispõe o art. 170 do referido diploma constitucional:
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I – omissis
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade; (…)”
Predomina atualmente o entendimento de que a propriedade compreende um complexo de normas jurídicas de direito privado e de direito público, cujo conteúdo é determinado pelo direito positivo (cf. Silva, 1991: 240, apud Vladimir da Rocha França[4]).
Portanto, o regime jurídico da propriedade é definido por um complexo normas oriundas de todos os ramos do Direito, cabendo apenas ao Direito civil regular as relações jurídicas civis dela advindas. A Constituição concede a propriedade uma concepção mais ampla, impondo também seus limites, tanto positivos, ou seja, limite substancial e conteudista, quanto negativos, referindo-se as limitações da ação de terceiros, com o fito de informa-la sobre sua função de bem-estar social[5].
“O Texto Constitucional, ao dar independência à proteção da propriedade, tornando-a objeto de um inciso próprio e exclusivo, deixa claro que a propriedade é assegurada por si mesma, erigindo-se em uma das opções fundamentais do Texto Constitucional, que assim repele modalidades outras de resolução da questão dominial como, por exemplo, a coletivização estatal”. (Bastos, 1989: 193, apud VRF).
Pelo exposto, a função social da propriedade caracteriza-se pela destinação dada pelo seu proprietário a produtividade, observando as normas ambientais, trabalhistas e sociais. Mas, assim como o faz a Constituição, vale distinguir a função social da propriedade urbana da propriedade rural. A propriedade então, sofre limitações de diversas naturezas, conforme nos ensina Venosa, desde os limites lançados pelo Código Civil de 1916, que se estenderam até o código vigente, em razão do direito de vizinhança, até as de ordem constitucional e administrativa para a preservação do meio ambiente, patrimônio artístico, cultural, etc.
3.1. Função social da propriedade urbana e o Estatuto da Cidade
Sobre a política urbana o legislador constituinte determina, no art. 182, §1º, que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.
A Constituição ordenou, portanto, a política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo Governo Municipal, visando o pleno desenvolvimento, e adequada fiscalização, das funções sociais da cidade. Mencionando o plano diretor, torna-o obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes. Percebemos que essa norma preocupa-se com a devida utilização do solo urbano, através do aproveitamento correto pelo seu proprietário.
A Lei nº 10.257/01, autodenominada de Estatuto da Cidade, visa a regulamentação desses dispositivos constitucionais, que acabou sendo atropelada pelo novo Código Civil, que dá à propriedade tratamento semelhante, o que dificulta a interpretação dos institutos.
Levando em conta que a população do país se concentra basicamente n ambiente urbano, o diploma supra torna-se um estatuto do cidadão, pois seus reflexos são direcionados ao direito de propriedade. Seu caráter é essencialmente social, já que visa, de pronto, o melhor aproveitamento da propriedade urbana.
Sua objetividade jurídica é inserir o cidadão em um ambiente urbano e meio ambiente adequados, nos quais tenha a possibilidade de viver dignamente com sua família, abarcando as questões sobre desenvolvimento sustentável.
Portanto, é passível de fiscalização e sanção a propriedade urbana que esteja incluída no plano diretor, sendo solo não edificado, subutilizado ou não utilizado, mesmo que edificado. As sanções aplicáveis são: a) parcelamento ou edificação compulsórios; b) imposto progressivo no tempo; c) desapropriação, que só ocorre se infrutíferas as anteriores.
Conclui-se que a função social do solo urbano é atingida pela sua utilização econômica integral, não importando se edificado ou não, logicamente, respeitando sua localização geográfica e condições topográficas.
3.2. A função social da propriedade rural e Reforma Agrária
Ao tratar da política agrícola e fundiária, dispõe a Constituição em seu art. 186:
“Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”
Portanto, o texto constitucional define claramente as condições ao cumprimento da função social da propriedade rural, descrevendo em cada inciso os requisitos objetivos ao alcance dessa finalidade.
Quanto a essa espécie de propriedade, tivemos, anteriormente, a edição das Leis nº 8.174/91 e 8.629/93, que regulamentam os dispositivos constitucionais que tratam da a Reforma Agrária.
Sabe-se que é admitida pelo ordenamento jurídico brasileiro a desapropriação para fins de Reforma Agrária. O art. 189 da Constituição Federal expressamente determina que os beneficiários da distribuição de imóveis rurais advindos da Reforma Agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso indisponíveis pelo prazo de 10 anos. Porém, a realidade é diversa, pois, geralmente, os beneficiados pela reforma acabam negociando ilegalmente esses imóveis, formando um significativo mercado informal, o que fortalece os argumentos ruralistas contrários a reforma.
4. Apontamentos sobre a função social da posse
Decorrente do princípio analisado no presente estudo, coloca-se o princípio da função social da posse, que apresenta semelhança substancial com aquele. Seria esse princípio caracterizado pela necessidade de preservação do direito fundamental e imediato à moradia e ao sustento material da família.
Aqui se destaca o direito, derivado do princípio da dignidade humana, a uma moradia adequada, protegendo, segundo Ihering, uma situação fática já constituída, passível da apropriação.
Para exemplificar essa situação, podemos citar a questão dos posseiros, tidos por invasores, pois inicialmente a posse era injusta, de terras federais. Nesse caso, a União não se insurgindo contra a posse e passado o prazo de 1 ano e 1 dia, esta torna-se justa e a coisa passível de apropriação, já que, mesmo o órgão federal intentando ação de reintegração de posse, o órgão julgador tomaria por base a função social da posse, considerando que os bens públicos não são usucapíveis, e aquelas famílias, que geralmente, não são em pouca quantidade de membros, são desprovidas de outra possível moradia e, caso perdessem a posse do imóvel em questão provavelmente pereceriam, ficando em pior situação do que a atualmente sofrida. Entendimento esse, corroborado, principalmente, na situação de não utilidade da terra federal, e, juntamente com a ausência de qualquer política pública relevante a comunidade, como escolas e hospitais, a ser implantada nesse terreno.
5. Conclusão
Cabe então a jurisprudência firmar aceitação desse princípio em prol da função social da propriedade, não apenas a privada, pois se a Constituição determina esse fundamento as propriedades particulares, presume-se que as públicas devem segui-lo mais rigorosamente.
Portanto, diante do exposto sobre a propriedade privada e sua função social, esta cuida da repressão do abuso do direito de propriedade, pois, nos termos do art. 187 do Código Civil de 2002, “são defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem”. Toda propriedade, sem exceção, respeitando o direito do proprietário, deve cumprir com sua função social. Percebemos que o individualismo histórico exacerbado é afastado pelas disposições de nosso ordenamento jurídico, que buscam coibir o uso abusivo da propriedade e sua inserção na utilidade comum, mas infelizmente não presenciamos isso na realidade prática.
Nas palavras de França, “a função social da propriedade não constitui sacrifício à propriedade privada, mas sim a garantia mais sólida de sua existência pacífica”.
Como princípio informador da propriedade, a função social é resultado de intensas lutas do povo, felizmente absorvidas pelo legislador constituinte, mas ainda precária em sua efetivação enquanto justiça social. É frustrante ver que o Brasil, frente a evolução mundial dos direito humanos ainda encontra-se com dificuldades na matéria de posse da terra, cujo fator determinante é a concentração da renda e, consequentemente a da terra, que apresenta-se, por sua vez, como uma das causas principais das injustiças sociais e da miséria nacional.
Por isso, materializar o princípio da função social é um desafio enorme ao Poder Público, mas não impossível se contar com o apoio do Judiciário e da sociedade, não apenas pressionando, mas sendo conscientizada da visão atual da finalidade social e funcional da propriedade, superada a concepção absoluta e individualista e rumo a utilidade e bem-estar comum.
Informações Sobre o Autor
Thainá Lima Bittencourt De Castro
Advogada. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Pará.
