Tributário

 

Princípio da capacidade contributiva: um instrumento de políticas públicas voltadas à promoção do desenvolvimento regional com justiça social

Whesley Ramos Soares da Silva
 
 

Resumo: A busca por informações sobre essa temática tem-se intensificado, tendo em vista o contexto atual de entraves na ordem socioeconômica, que a nossa sociedade tem suportado. Dito isso, sabe-se que desde a criação do sistema federalista, busca-se mecanismos de rechaçar as desigualdades sociais e diferenças regionais que sempre existiram, em virtude de diversos fatores históricos e culturais, abaixo elencados, que definiram o panorama atual do (sub) desenvolvimento das regiões em todo território nacional. Pois bem, a temática aqui levantada tem o escopo de estabelecer uma correlação entre o Princípio da Capacidade Contributiva e o Desenvolvimento Regional, ou seja, de que forma o atual Sistema Tributário Nacional, expressado no referido princípio, pode contribuir para a consecução dos objetivos constitucionalmente traçados de desenvolvimento igualitários entre as regiões do Brasil, com a nobre missão de realizá-los com justiça social. Tarefa árdua, vez que ao longo de décadas os mecanismos utilizados até então para a satisfação desse desenvolvimento têm se mostrado ineficientes ou pendentes de uma verdadeira efetividade. Por isso far-se-á necessária tal discussão a fim de novamente trazer à tona a problemática do desenvolvimento regional, sobre um prisma peculiar, da contribuição econômica e tributária, especialmente de como a capacidade contributiva pode se relacionar na consecução dessas metas precípuas, ao Estado Democrático de Direito.        

Palavras-chave: Capacidade contributiva. Desenvolvimento regional. Extrafiscalidade. Justiça social.

Sumário: 1. Introdução 2. Uma breve exposição conceitual e dogmática a luz da CF/88 3. Da efetivação do princípio da capacidade contributiva 4. Relação da capacidade contributiva com os demais postulados constitucionais 5. A natureza peculiar da extrafiscalidade 6. Desenvolvimento regional aspectos constitucionais 7. Guerra fiscal e a “imposição” de limites ao desenvolvimento das regiões do brasil 8. Políticas públicas de desenvolvimento regional sob o prisma econômico e tributário 9. A consecução da justiça social 10. Conclusão. Referências

1. Introdução

O presente ensaio é o resultado de um trabalho de pesquisa jurídico- científico em que se pretende analisar os aspectos relevantes acerca da temática a seguir abordada, cuja finalidade é de também ampliar a compreensão sobre o assunto em tela, trazendo à baila discussões em torno do Sistema Tributário Nacional, debruçando-se sobre os princípios constitucionais tributários, especialmente o princípio da Capacidade Contributiva, percebendo-o como um instrumento de políticas públicas, voltadas à promoção do desenvolvimento regional com justiça social e que para fins essencialmente  didáticos serão assim dispostos:  Uma breve exposição conceitual e dogmática a luz da CF/88; Da efetivação do princípio da Capacidade Contributiva;  Relação da capacidade contributiva com os demais postulados constitucionais; A natureza peculiar da extrafiscalidade; Desenvolvimento regional aspectos constitucionais; A guerra fiscal e a imposição de limites ao Desenvolvimento regional no Brasil; Políticas Públicas de Desenvolvimento Regional sob o prisma Econômico e Tributário; A consecução da justiça social. De modo a facilitar a compreensão do leitor sobre o assunto exposto, a saber.

A tributação é um importante instrumento do Estado para realizar os fins sociais. É por meio da cobrança de tributos que uma nação pode/deve adquirir recursos para implantação de políticas públicas e gerir os serviços essenciais à vida em sociedade, bem como tornar possível a efetivação de direitos fundamentais. Nesse sentido, o Direito Tributário assume papel relevante, pois sua existência se justifica para a proteção do contribuinte em face de excessos eventualmente cometidos na instituição e cobrança de tributos. Por esta razão, faz-se pertinente analisar como a tarefa estatal de desenvolvimento regional deve ser harmonizada com a efetivação de princípios constitucionalmente estabelecidos em prol do cidadão, dos quais é destacada a capacidade contributiva.

Desse modo, percebe-se a relevância dessa abordagem que transcende da discussão meramente teórica, vez que o que se busca é a satisfação e a consecução de objetivos constitucionais, que visam tão somente, o estabelecimento de metas e seu conseguinte atingimento, visando o bem maior, que se traduz num estado de bem-estar social, dentro dos ditames da igualdade da liberdade e fraternidade, comungados como pressupostos de um convívio harmônico nas relações entre os concidadãos e destes com as instituições. 

2. BREVE EXPOSIÇÃO CONCEITUAL E DOGMÁTICA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA À LUZ DA CF/88

Abordado expressamente na Constituição de 1946 e suprimido na Carta Magna de 1967, o princípio da capacidade contributiva foi resgatado pela Constituição Federal de 1988, que o consagrou por meio de seu art. 145, §1º, reproduzido a seguir:

“§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.”

Do texto constitucional, extrai-se a finalidade do princípio, que é adequar a tributação a condição econômica do contribuinte, ou seja, ao volume de seu patrimônio, sua riqueza, suas atividades empresariais e seu poder de compra. Significa que a expropriação promovida pelo tributo deve considerar as disponibilidades do contribuinte, sem lhe retirar o exercício de direitos fundamentais.

A doutrina jurídica tem se debruçado sobre alguns termos contidos no dispositivo citado, em decorrência de dúvidas quanto à sua aplicabilidade. É o que ocorre com a expressão “sempre que possível” e com a palavra “impostos”.

Quanto à primeira questão, adere-se ao entendimento que afasta a impossibilidade de aplicação do princípio em certas ocasiões, o que ficaria a cargo do legislador decidir. Assim compreende o tributarista Hugo de Brito Machado (2015, p. 40), para quem “não é razoável entender-se que o legislador tem ampla liberdade para resolver quando é e quando não é possível exigir-se obediência ao princípio da capacidade contributiva porque tal compreensão anula inteiramente sua supremacia”. Em sentido contrário, Luciano Amaro (2005, p. 139), para quem a ressalva foi feita justamente para indicar a inviabilidade de sua aplicação em determinadas situações: “dependendo das características de cada imposto, ou da necessidade de utilização do imposto com finalidades extrafiscais, esses princípios podem ser excepcionados”.

Em respeito à segunda questão, invoca-se, novamente, o pensamento de Hugo de Brito Machado (2015, p. 40), que considera ser possível a aplicação do princípio a outras espécies tributárias além dos impostos, expressamente positivados no texto constitucional. O doutrinador informa, por exemplo, que a capacidade contributiva orienta a isenção de certas taxas e da contribuição de melhoria, “em situações nas quais é evidente a inexistência da capacidade contributiva daquele de quem teria de ser o tributo cobrado”. Não é este, entretanto, o entendimento de Dirley da Cunha Júnior (2008, p. 26), que afirma que “o princípio da capacidade contributiva só se impõe aos impostos” e, em complemento, argumenta que impostos indiretos, suportados pelo consumidor final, seriam incompatíveis com o princípio. Discorda-se deste argumento, pois como afirma Luciano Amaro (2005, p. 141), “não fosse assim, o princípio poderia ser abandonado, para efeito de tributação de alimentos básicos e remédios, a pretexto de que os contribuintes de direito dos impostos aí incidentes são empresas de altíssimo poder econômico”. 

Corroborando com esse entendimento o doutrinador Leandro Paulsen, assim afirma:

“A capacidade contributiva não constitui, apenas, um critério de justiça fiscal capaz de fundamentar tratamento tributário diferenciado de modo que seja considerado como promotor e não como violador da isonomia. Configura verdadeiro princípio a orientar toda a tributação, inspirando o legislador e orientando os aplicadores das normas tributárias (PAULSEN, 2012) ”.

Ainda sim, exsurge nesse debate, a necessidade de compreender a extensão do nobre princípio implícito no art. 145, da CF/88. Embora se remeta aos impostos, tem-se admitido pacificamente a extensão da aplicação da capacidade contributiva para outras espécies tributárias, inclusive a taxa, ponto de divergência na doutrina, por entender que o pagamento das taxas decorre da utilização efetiva ou não, de serviço público específico e divisível, e que, portanto, tratar-se-ia de justiça comutativa e não distributiva como afirma parte da doutrina.

Ao derradeiro, tem-se que a acepção da capacidade contributiva, hoje um princípio imperativo a ordem tributária, constitui sem embargo, um reforço indispensável a limitação do poder de tributar do estado, vez que se apresenta de forma multifacetária diante da necessidade de sua aplicação, em que pese, a opinião quanto a temeridade da extensão da sua aplicabilidade, deve-se considerar conforme aludido supra pelo nobre pensador, a saber: deve estar a serviço da orientação do legislador e do contribuinte, sob uma ótica social e econômica, afim de atender parâmetros de justiça e razoabilidade, nos moldes em que se propõe o objeto desse estudo, um instrumento de políticas públicas.            

3. DA EFETIVAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

A positivação do princípio da capacidade contributiva na Carta Magna de 1988 veio acompanhada da delimitação de circunstâncias relativas às atividades fiscais destinadas à cobrança e arrecadação de tributos. Assim, o §1º do art. 145 da Lei Maior dispôs que, para conferir efetividade ao princípio, a administração tributária tem a faculdade de “identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.

Observa-se que, de acordo com o texto constitucional, a ação fiscal do Estado, voltada à aferição de riqueza do contribuinte, não será absoluta, pois deve respeitar direitos individuais e os termos da lei. De acordo com o tributarista Luciano Amaro (2005, p. 143), embora a atuação do Fisco já presuma o respeito às garantias individuais, que compreendem desde imunidades e isenções a pressupostos de segurança jurídica, como a legalidade, a irretroatividade e anterioridade da lei tributária, as atividades fazendárias são antes de uma faculdade, um dever. A positivação da obediência ao devido processo legal é, portanto, um reforço que a Carta Magna faz sobre a necessidade de compatibilizar o esforço para identificar a capacidade contributiva com outros princípios constitucionais, independentemente de sua natureza tributária, como a dignidade e a privacidade.

Outro aspecto da efetivação do princípio, trazida por Hugo de Brito Machado (2015, p. 40) é a possibilidade do controle de sua aplicação perante o Judiciário em casos concretos ou por meio de ação direta de inconstitucionalidade. O doutrinador avança na reflexão do tema para argumentar que isenções concedidas para impostos que incidem sobre patrimônio ou renda tendem a ferir a capacidade contributiva se o beneficiário revelar possuir riqueza a ser tributada. Esta violação não ocorreria, contudo, se o fato gerador do tributo não estiver associado ao patrimônio, como também se a isenção for conferida para proteger pessoa cuja riqueza seja ínfima, hipótese na qual o princípio estaria realizado.

Dito isso, tem se que, estabelecer de que forma o nobre princípio pode contribuir para o desenvolvimento regional não é tarefa fácil, mas vejamos alguns aspectos dos quais, restem inequívocos para a compreensão quanto a sua aptidão de promover as diretrizes constitucionais de dar efetividade ao plano de desenvolvimento regional.

Entender a capacidade contributiva como um instrumento de políticas públicas, (objeto do nosso estudo) já é um bom começo, mas como chegamos a essa percepção, é o que nos comove a se debruçar na ideia de que, se levarmos em consideração que ao favorecer os meios de produção e elevarmos o poder econômico do contribuinte, notadamente o fisco, numa perspectiva a longo prazo se beneficiará dessa melhoria macro econômica, ou seja, se hoje, expropriar o contribuinte (e é essa a função do Fisco), ou exigir que pague tributos é tão sacrificante, vide a baixa média do poder aquisitivo da sociedade brasileira,  na medida de seu patrimônio ou renda, uma vez elevada essa renda e acrescido esse patrimônio, haverá, sem embargo um aumento significativo na arrecadação tributária, mas isso só seria possível dentro de um cenário em que o Estado, ou os estados, propiciem esse acréscimo e essa valorização dos seus concidadãos ao ponto de não restar mais sacrificante, àquela obrigação de compartilhar com este Estado parte do que lhe pertence. E respeitar esse dinamismo é imprescindível para o alcance dessas metas de desenvolvimento, pois é nesse sentido que a capacidade contributiva pode ser interpretada como um instrumento que favorece a evolução social e econômica. 

4. RELAÇÃO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA COM OS DEMAIS POSTULADOS CONSTITUCIONAIS

     A acepção acerca da capacidade contributiva decorre de um arcabouço principiológico notadamente encabeçado pelo princípio da igualdade ou isonomia, em sentido lato se pelo prisma da justiça social e em sentido stricto se vislumbrado sob o prisma da justiça fiscal.  Esse é o panorama em que se insere a compreensão do princípio da capacidade contributiva, consubstanciado no chavão, “quem pode mais paga mais”, de modo a permitir que o contribuinte menos abastado possa arcar com suas obrigações fiscais sem que a exação onere-o a tal ponto, que comprometa o sustento próprio e dos que dele dependam, mantendo um equilíbrio social e fiscal, a fim de atender aos preceitos de “mínimo existencial” corolário da dignidade humana.

Importante mencionar a correlação e de quão tênue pretende ser a linha que divide a preservação do mínimo a sobrevivência digna e a vedação do confisco, ou seja, o Estado no exercício de suas atribuições arrecadatórias, não pode/deve embaraçar a vida dàqueles que já encontram dificuldades em razão da sua realidade econômico-social nem tão pouco tolher a pretensão à acumulação de riquezas desses que já somam vultosos patrimônios, sob pena de incorrer em práticas confiscatórias, por isso a necessidade de estabelecer a extensão da aplicação desse princípio de relevância sem igual à consecução efetiva dos ideais de justiça fiscal.

Nessa perspectiva de similitude relevante entre os postulados, note-se a relação entre o nobre princípio objeto deste estudo, e os princípios da progressividade, proporcionalidade, seletividade e da personalização todos em comunhão, de modo a expressar a instrumentalidade que se propõe a capacidade contributiva como derivada dos ideais de igualdade, se utilizando de critérios objetivos para distinguir os contribuintes, que por sua vez terão tratamento igual ou desigual na medida de seus respectivos enquadramentos socioeconômicos, e tais princípios institucionalizados merecem tratamento pormenorizado a seguir.

Pois bem, é sabido de que esses institutos decorrem dos ideais de igualdade em sentido amplo, e torna interessante desvendar a correlação da capacidade contributiva com a progressividade por exemplo, isso por que, ao mencionar o caráter progressivo de um tributo, ainda que numa perspectiva mais remota, leva-se em consideração também a capacidade econômica daquele contribuinte, uma vez que em razão de determinadas circunstâncias a alíquota daquela espécie tributária será elevada para atender aos preceitos de justiça fiscal, que está estritamente ligada a capacidade contributiva, ou seja, há uma interligação conceitual, se entendermos todos esses princípios de forma sistêmica, cuja missão precípua é de atender ao critérios constitucionais de limites ao poder de tributar, e satisfazer os anseios de tratamento isonômico e igualitário dos contribuintes, e de que a mesma lógica interpretativa pode ser comtemplada aos demais princípios mencionados.

Ao passo que, em se tratando da seletividade, resta clara e evidente sua correlação na medida em que todo tributo deve atender aos critérios de essencialidade do bem, ou seja, quanto maior sua importância, menor será os seus encargos tributários, tendo em vista, a indispensabilidade deste bem para o gozo de uma vida digna. Respeitando a similitude entre ambos institutos temos que parece muito obvio a obediência a capacidade econômica, na medida em que determinados bens são entendidos como essenciais a uma vida razoavelmente digna, dentre eles alguns itens de uso doméstico, ou seja, o respeito a qualidade do contribuinte é condição sine qua non, sob o qual vislumbra-se a satisfação do princípio, vez que àquele contribuinte menos favorecido, merece proteção cuja a seletividade e a capacidade contributiva podem promover, quando da aquisição desses itens essenciais a uma vida digna.

Ainda assim, inevitável a correlação do principio da capacidade contributia com a razoabilidade e a proporcionalidade, ora não se pode entender aplicação de um se não observado os preceitos dos outros e vice-versa, de modo que para o professor Para Celso Antonio Bandeira de Mello, “o princípio da proporcionalidade não é senão faceta do princípio da razoabilidade”, ou seja, ambos possuem uma essência constitucional semelhantes, embora carreguem peculiaridades, mas para esse estudo, nos parece oportuno compreende-los de forma conjunta, pois em se tratando de limites ao poder de tributar e de forma mais específica a vedação ao confisco, são institutos manejados para a proteção do contribuinte como assevera o jurista:      

“Em resumo, o princípio da razoabilidade, em harmônico convívio com o postulado da proporcionalidade, apresenta-se no cenário em que o excesso e as atitudes incongruentes são proibidos à Administração, disposta a homenagear a prudência no nobre exercício da função estatal [...]” ( SABBAG, 2013)

Ao fim, sabendo que o foco desse estudo é o desenvlvimento regional, não como não trazer a baila a discussao sobre a uniformidade geográfica, preconizado na CF/88:

“Art. 151. É vedado à União:

I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País.”

Por sua vez, a proteção a que se refere a Carta Política, diz respeito a priori, aos tributos federais, asseverando que estes não podem tratzer diferentes exaçoes quando instituídos ou majorados, explicando melhor, tal desígnio visa promover um ideal de tratamento isonomico destinado as diferentes regioes do Brasil. Entretanto, o próprio texto constitucional, destaca a possibilidade de isenções fiscais especificas para a consecução de uma justica social e fiscal mais efetiva, por exemplo a zona frana de Manaus.  

Assim, comungados a capacidade contributiva e a uniformidade geográfica cuja a natureza juridica está imbricada, o atigimento do desenvolvimento regional perpassa sem embargo, pela observância desses postulados, onde o primeiro leva em conta o poder econômico, de um prisma mais especifico, no seio da individualidade do contribuinte, e o outro sob um prisma macro, no respeito as peculiaridades regionais, em que pese a obrigação de uniformidade, nada obsta como já dito, uma concessão ou incentivo fiscal por força do mesmo dispositvo constitucional.                  

5. A NATUREZA PECULIAR DA EXTRAFISCALIDADE

Em que pese à natureza do Sistema Tributário seja em sua essência, a arrecadação de tributos cuja finalidade é de custear os anseios da sociedade, sob um espectro do poder estatal legitimado pelo contrato social, existem, como define parte da doutrina obrigações ou missões paralelas àquelas essencialmente fiscais, ou seja, toda vez que o Estado busca mecanismos de controle socioeconômico através do sistema tributário, esta função assume a roupagem de extrafiscalidade, mormente são os instrumentos de regulação do mercado, de promoção ao desenvolvimento regional, promoção a sustentabilidade e combate as desigualdades sociais, como assevera o nobre doutrinador citado abaixo.

“Extrafiscalidade se abre para a consecução de propósitos paralelos, como a “redistribuição da renda e da terra, a defesa da economia nacional, a orientação dos investimentos privados para setores produtivos, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial”. (SABBAG, 2013, pg 174).

Para tanto o Estado e seu braço forte fiscal, lança mão de políticas ou ações específicas a fim de dar cumprimento ao objetivo pretendido, cuja satisfação em regra se dar de forma imediata, vide a majoração ou redução de alíquotas de tributos que exercem uma função de controle no mercado de exportação e importação (essa relação precisa de acompanhamento amiúde pelos agentes econômicos), bem como tributos específicos ligados a utilização e exploração de recursos naturais de maneira sustentável, a progressividade dos impostos sobre a propriedade rural e urbana a fim de dar efetividade à função social da propriedade, e tantos outros assegurados constitucionalmente.  

Nesse sentido, percebe-se a relevante transcendência da extrafiscalidade, dando azos às diretrizes principiológicas fundadas na CF/88, ao passo que satisfaz o atendimento das incessantes aspirações sociais com sua atribuição arrecadatória fiscal, em que o Estado levanta recursos para sustentar-se, e quando ataca de interventor/mediador direto ou indireto se utiliza desses mecanismos análogos, para obtenção dos objetivos específicos a exemplo dos já mencionados. Ressalte-se ainda que a natureza jurídica desse condão paralelo da extrafiscalidade é característica singular e acessória da função essencial dos tributos, numa relação de complementação ou afago ante a imposição e a utilização permanente desse braço forte do Estado que, por vezes pesa injustamente, principalmente se afastada a devida obediência a capacidade econômica e demais preceitos que visam tão somente a proteção do contribuinte.

6. DESENVOLVIMENTO REGIONAL ASPECTOS CONSTITUCIONAIS 

A temática do desenvolvimento regional recebe tratamento especial no texto Maior, cuja previsão está esparsa em toda sua extensão normativa, tal qual, como objetivos da República, expressamente traduzidos nesses dois dispositivos:   

“Art. 3.º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais, e regionais;

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;”

Assim, dispõe a CF/88 acerca dessa matéria cuja missão precípua é de promover através de políticas públicas, com instrumentos eficazes, capaz de transbordar ao mundo fático, esses preceitos constitucionais, que se destinam a preocupação com os ideais de igualdade de bem-estar-social, de dignidade humana, e nesse diapasão em 2007 instituiu-se o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional, através do Decreto n° 6.047/07 que cria o PNDR, que perpassa por uma tentativa de positivação desses princípios constitucionais, e que a partir de então será o ponto de partida legal, para alcançar esses objetivos traçados em nossa Constituição.

Pois bem, a saber, o PNDR, traça diretrizes de consecução desses objetivos, cuja missão é de favorecer ou promover o desenvolvimento intra e inter regiões, como parte integrante e sem o qual, seria impossível alcançar os índices de desenvolvimento nacional, com ações de fomento ao desenvolvimento socioeconômico nas regiões em que naturalmente sofrem com mazelas sociais, vez que inevitavelmente acabam por ser preteridas pelos conglomerados econômicos situados nas grandes capitais do país, seja em razão do clima, da localização ou da ausência de mão-de-obra especializada.         

Consoante esse cenário, algumas instituições foram manejadas no intuito de dar efetividade a essas ações, quais sejam: a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, que foram extintas em momento posterior, mas suas missões guardavam semelhança dentro desse bojo estabelecido pela nossa Carta e o Dec. n° 6.047/07, de promover o desenvolvimento nessas regiões, a favor da justiça social, do combate as desigualdades sociais e regionais, e a igualdade entre as regiões de modo a permitir que também detenham capacidade e autonomia para geração de emprego e renda, tornando a economia local mais sólida e independente dos grandes centros econômicos do Brasil, reduzindo o êxodo populacional tão peculiar em tempos de ausência dessas políticas.    

Dito isso, conforme infra afirmado no texto constitucional busca-se ainda formas de “compensações tributárias” a fim de promover a igualdade regional e estabelecer um padrão uniforme de desenvolvimento, a saber: 

Art. 151, I, CF/88 - "a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País".

Por sua vez, são dispositivos bem como os já mencionados supra, que traduzem expressamente os objetivos constitucionais para com a temática e a problemática da promoção do desenvolvimento regional.

Ou seja, alguns institutos jurídicos, obedecem por vezes, a esse viés social quando da busca pela plenitude da satisfação de necessidades específicas, cito o referido dispositivo que trata dos benefícios das isenções fiscais, que pela própria natureza atende aos critérios de capacidade econômica, razão pela qual a CF/88 permite que o legislador promova através de legislações extravagantes isenção da exação para tributos específicos, a determinados entes da administração direta e indireta, corroborando esse caráter peculiar da extrafiscalidade, que fora discutido no tópico antecedente.     

7. GUERRA FISCAL E A “IMPOSIÇÃO” DE LIMITES AO DESENVOLVIMENTO DAS REGIÕES DO BRASIL  

       Para alcançar o pleno desenvolvimento de uma região são necessárias uma gama de fatores que se complementem para um objetivo maior, que perpassa desde fatores econômicos, sociais, culturais etc., de fato aspectos estruturais comungados no atingimento de metas anteriormente traçadas para esse fim.

A saber no que tange aos fatores econômicos, talvez o mais preponderante, por que vivemos numa era essencialmente capitalista, e de que dele, derive todos os outros aspectos supra firmados,  devidamente engendrados para o alavancar de determinada localidade,  e em se tratando de desenvolvimento econômico, um setor ganha tamanha notoriedade em dias atuais, no que diz respeito ao uso de tecnologias recentes, na busca por eficiência energética e desenvolvimento sustentável, e isso, de forma inequívoca, contribui para o desenvolvimento como um todo.

Isso nos leva a perceber, e utilizando como exemplo a busca por geração de bioenergias, que através de combustíveis renováveis tornou-se uma meta insuscetível de retração em todo mundo, um alvo incessante na corrida para o desenvolvimento de tecnologias e acima de tudo, insumos que possam de alguma forma serem extraídos biocombustíveis capazes de substituir os fósseis, que, num futuro breve perecerão.

Pois bem diante desse cenário o Brasil largara na frente há algumas décadas atrás com o desenvolvimento do etanol e continuou suas pesquisas até chegarmos nas tecnologias utilizadas atualmente, na área de produção de bioenergias como a extração do óleo da mamona, da soja e o sebo bovino, tornaram-se insumos para a produção do biodiesel, e com isso resolveríamos boa parte dos problemas ligados à área energética em nosso país, tendo em vista o aumento da demanda, os altos custos de produção e distribuição de energia nuclear ou termelétrica e a urgente necessidade em substituir o combustível fóssil poluente, por outros que agreguem eficiência energética e desenvolvimento sustentável.    

Na contramão do resto do mundo, não houve no Brasil um investimento considerável em fatores que pudessem favorecer e atrair investidores estrangeiros a trazer suas plantas industriais para o país, e com isso de certa forma, o Brasil fora “obrigado” a compensar essa ingerência recorrente nos últimos anos, com a ausência de políticas públicas e investimentos de infraestrutura, com a política de abertura da arrecadação, ou seja, buscou-se compensar, os fatores estruturais essenciais que não tiveram atenção devida nos anos passados.

 O estado brasileiro, lançou mão de mecanismos de políticas fiscais para atrair a produção de biocombustíveis no Brasil. A saber concessões de isenções, de redução de alíquota de base de cálculo, entre outras formas de incentivos, que de alguma forma favorecessem a instalação dessa tecnologia aqui, uma vez que, gozamos de fatores naturais e econômicos que de fato alavancariam essa produção. Mas os acontecimentos mais recentes, tem-se demonstrado que foram insuficientes, tendo em vista a descontinuação de produção de biocombustíveis em alguns estados, vez que àquela política de incentivos, não comtemplou a instalação à manutenção e a eventual recuperação das empresas desse segmento, o que inevitavelmente culminou na suspensão da produção em algumas regiões do Brasil, desacelerando toda aquela meta de crescimento que se iniciara com a perspectiva de continuidade da produção de bioenergias, que impulsiona a economia naquela região  em diversos segmentos, desde o plantio ou extração ( no caso do sebo bovino) até a distribuição e revenda ao consumidor final, que não obstante agradaria em todos os sentidos, tendo em vista, o notório desenvolvimento local, frustrado pelos problemas já mencionados, e toda aquela política de incentivo fiscal, de perda de arrecadação na expectativa de um retorno em outros tributos agregados, fora por água abaixo, por ausência de uma política séria a longo prazo. 

Dito isso, deu-se margem para que os entes federativos iniciassem por conta própria mecanismos de atratividade dessas indústrias, e daí iniciou uma corrida ainda sem fim, de conceder uma gama de benefícios em especial os fiscais, para a instalação de indústrias de produção de biocombustíveis, dando margem a concorrência entre os estados, o que se entende hoje por guerra fiscal, e que ao que parece, o setor privado tem-se valido dessa concorrência para barganhar com os estados, e obviamente quem oferecer as melhores condições e incentivos, levará como troféu a instalação dessas indústrias, lembrando que tal cenário, a priori se “justifica” pela ausência de outrora não ter buscado a consecução das diretrizes constitucionalmente traçadas de desenvolvimento regional e nacional, que demandam principalmente investimentos contínuos em infraestrutura.

Por isso, o que se espera é uma retomada da importante notoriedade que tinha  o Brasil em matéria de biocombustíveis, e que de fato haja uma preocupação e uma integração entre os estados, de modo que seja possível o desenvolvimento destes sem que necessariamente demandem concessões absurdas em matéria fiscal dentre outras, e que de forma harmônica possam coexistir e se desenvolverem, atraindo as indústrias desse segmento promovendo um crescimento exponencial na produção de biocombustíveis, uma vez que os fatores naturais nos favorecem, e através de políticas  descentralizadas de cunho fiscal, econômico, social, além de valorização da mão-de-obra e investimento de infraestrutura, possam finalmente estabelecer metas futuras para dar efetividade aos preceitos constitucionais, ao PNDR e a sustentabilidade.       

8. POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL SOB O PRISMA ECONÔMICO E TRIBUTÁRIO  

A compreensão da ideia de desenvolvimento regional requer uma abordagem amparada em estudos de Economia. Na lição de Celso Furtado (1980, p. 15) há dois sentidos comumente utilizados para definir desenvolvimento. Segundo o autor, a primeira perspectiva está associada “à evolução de um sistema social de produção na medida em que este, mediante a acumulação e progresso das técnicas, torna-se mais eficaz, ou seja, eleva a produtividade do conjunto de sua força de trabalho. ” Já a segunda “relaciona-se com o grau de satisfação das necessidades humanas”. O professor ainda acrescenta uma terceira dimensão, representada pela “consecução de objetivos que almejam grupos dominantes de uma sociedade e que competem na utilização de recursos escassos (FURTADO, 1980, p.16). ”

Da convergência das três dimensões anteriormente expostas, tem-se que o desenvolvimento está intimamente relacionado ao aumento da eficácia de métodos produtivos, do que resulta um aumento do fluxo de bens e serviços para a população. Trata-se da conjugação de eficiência e riqueza. Ainda de acordo com Furtado (1980, p. 43), é a criatividade humana, o seu poder de inovar, o grande vetor do desenvolvimento, já que do incremento de produtividade proporcionado pela ação criativa é que se torna possível a acumulação de excedentes, ou seja, produtos que vão além das necessidades essenciais (FURTADO, 1980, p.49).

Feitas essas considerações, nota-se que a aplicação do princípio da capacidade contributiva deve ter em conta que a expropriação gerada por um tributo deve se dar na medida das disponibilidades dos contribuintes que integram uma certa região, de modo a não lhes retirar seu poder de acumulação ou dificultar a satisfação de suas necessidades essenciais. Com efeito, se o Produto Interno Bruto é a medida de fluxo de bens e serviços e, portanto, uma das principais formas de aferir o desenvolvimento, as políticas públicas que visem ao progresso regional devem ser orientadas ao manejo de seus componentes, a saber: despesas de consumo, investimentos, gastos do governo e saldo positivo das transações comerciais. Isto quer dizer que tais políticas podem ser direcionadas ao consumo familiar, mas também podem estar voltadas à manutenção da máquina estatal, o que deve ser harmonizado com a função fiscal.

Para a teoria econômica, contudo, o foco deve estar nas despesas de investimento. Isto ocorre porque “um acréscimo nessas despesas apresenta efeito multiplicador sobre o nível da renda, daí sua grande importância” (CLEMENTE e HIGACHI, 2000, p. 27). Desta forma, a adoção de políticas de investimento deve considerar dois fatores: em primeiro lugar, a tributação permite ao próprio Estado investir em condições estruturais para movimentar a economia; por outro lado, limitações ao poder de tributar, como a capacidade contributiva, visam assegurar que os investidores privados mantenham seu poder de investir. Cabe, portanto, ao formulador da política de desenvolvimento regional, encontrar um ponto de equilíbrio entre as ações estatal e particular.

Uma implicação desta difícil busca de conciliação de interesses pode ser observada no artigo 6º, inciso VI, do Decreto n° 6.047/07, que prevê incentivos e benefícios fiscais como instrumentos de implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Fundamentado no art. 151, inciso I, da Constituição Federal de 1988, dispositivo que consagra o princípio da Uniformidade Geográfica, o mencionado artigo expressa uma política que, à primeira vista, desconsidera a capacidade contributiva. Nas palavras de Hugo de Brito Machado, “isenção de imposto de renda a empresa industrial, a pretexto de incrementar o desenvolvimento regional, sem qualquer consideração ao montante do lucro auferido, constitui flagrante violação do princípio da capacidade contributiva” (2015, p. 40).

Em que pese esta observação, com a qual se concorda em parte, observa-se não ocorrer a anulação do princípio em comento, visto que, nestas circunstâncias, os postulados precisam ser ponderados a fim de reparar distorções e, em última instância, o aumento no fluxo de bens e serviços proporcionados pela medida, tende a gerar incremento na arrecadação em decorrência de outros fatos geradores, o que é possível com a continuidade do processo de produção de excedentes. Em outras palavras, a promoção do desenvolvimento gera aumento da capacidade contributiva da sociedade, que poderá ser revertida em arrecadação. Por outro lado, é importante ressalvar que o uso deste instrumento deve ser visto com prudência, já que o incentivo pode ser oferecido sem necessariamente isenção de tributo, conforme particularidades do negócio e do espaço que se deseja desenvolver, sempre em caráter transitório.

9. A CONSECUÇÃO DA JUSTIÇA SOCIAL

De fato, buscasse entender como esses mecanismos tributários e econômicos podem promover o atingimento desses princípios norteadores de uma sociedade justa e igualitária, vez que esse é o objeto deste estudo, de tal maneira que prescinde a essa discussão sobre o desenvolvimento regional. Tendo em vista, a necessidade de análise da viabilidade das metas e dos objetivos propostos, para então lançar mãos desses mecanismos que se dispõe ao consectário de tais pretensões.

Pois bem, sem alongar-se muito na discussão acerca da evolução histórica do conceito de justiça, pois revela-se um tanto quanto difícil defini-la por motivos intrínsecos a sua concepção essencialmente filosófica. Levemos em conta, que desde os primórdios, buscava-se conceituar justiça, passando pelos filósofos gregos e romanos, até chegarmos na idade média quando as ciências antropológicas começam a ganhar notoriedade com o marxismo e as teorias iluministas, até alcançarmos o mais próximo da acepção atual com base nesses elementos içados em épocas anteriores, como assevera o referido pensador:

Nesse diapasão, pode-se extrair da concepção de justiça em sentido amplo, qual seja a satisfação da pretensão individual ou coletiva que decorre dos ideais de moral e ética, além de influência das ciências antropológicas e filosóficas, se atendo a preceitos jurídico-sociais pré-estabelecidos.

Pois bem, destrinchando o entendimento acerca da justiça, chegamos a satisfação da justiça social, obviamente intrinsicamente ligada a um anseio coletivo, a direitos difusos e intergeracionais, que agregam valor a vida em sociedade, dos quais são essenciais ao bem-estar desta, cujos objetivos são comuns, ou seja, é sem embargo interesse de todos, que se promova condições básicas de vivência, a saber: os direitos à vida, à liberdade, saúde, educação, a um emprego digno, e tantos outros consagrados, na Lex Maior,  e o Estado deve ser o garantidor desses fundamentais direitos, e para tanto se utiliza de instrumentos jurídicos, sociais, econômicos e tributários, e é nesse diapasão, que se enxerga a presença da capacidade contributiva engendrada na consecução da justiça social.

Notadamente, satisfazer esses anseios, não é tarefa fácil, e soa um tanto quanto utópico, vez que discursos demagógicos e políticas sociais que não levam a lugar nenhum, tem sido praxe na atual conjuntura político-social do nosso país, isso porque promover uma sensação de justiça a uma dada sociedade, significa dizer que todos têm os mesmos direitos, a tratamento igualitário, bem como acesso a todo e qualquer mecanismo que se preste a finalidade de uma vida digna, não no plano da abstração e sim de uma realidade factual, que garanta o agora e promova o amanhã.

Desse modo a própria Constituição entende a justiça social como uma meta precípua a ser alcançada, especialmente entre os capítulos que tratam da Ordem Econômica e Social, onde depreende-se destes dispositivos, como por exemplo a livre iniciativa, valorização do trabalho humano, a redução das desigualdades sociais e especialmente a existência digna, a preocupação com um desígnio  primordial da CF/88,  em que pese, supostamente não ser tratado de maneira direta, mas está implícita no bojo dos preceitos constitucionais, e toda organização de institutos e instituições em nosso ordenamento jurídico, visam tão somente o atingimento da justiça social, atrelada as igualdades e as liberdades.

Por fim, compreende-se de um ponto de vista teleológico desses princípios, cujo escopo é norteador, e compõe o núcleo essencial do conjunto de direitos, garantias e instrumentos de alcance a justiça social, constituem preceitos básicos de satisfação, numa relação de completude, de modo que não há que se falar em justiça social, sem que sejam assegurados por exemplo alguns “princípios” dispostos no art. 170 da CF/88, quais sejam:   I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

10. CONCLUSÃO

As considerações aqui realizadas revelam a pertinência temática do nosso estudo, vez que como já mencionado transborda ao mundo fático, especialmente por que trata sobre os avanços socioeconômicos em matéria de desenvolvimento regional, pois assim vislumbra a nossa Constituição amparada nos princípios norteadores da realização dessas metas constitucionais, a fim de viabilizar a consecução das diretrizes postas a serviço do máxime dever de alcançar o bem-estar-social.

Desse modo nota-se o caráter interdisciplinar de certas problemáticas enfrentadas no Direito. De fato, para preservar o princípio constitucional da capacidade contributiva e promover o desenvolvimento regional, é necessário adotar uma visão sistêmica dos fenômenos sociais em torno dos quais são construídas políticas públicas. Reconhece-se, nesse sentido, a necessidade de amparo em demais campos do saber, como a Economia, não obstante, impossível esgotar o tema neste breve estudo.

De modo sucinto, depreende-se que a realização plena do princípio analisado só ocorrerá se houver uma prévia avaliação das circunstâncias de tempo e espaço em que estão inseridos os contribuintes, de modo que se possa extrair seu nível de riqueza adequadamente e, em consequência, graduar o montante do tributo a ser pago. A compatibilização da capacidade contributiva com as políticas de desenvolvimento regional passa, portanto, pela consideração de outros princípios igualmente válidos, bem como da natureza extrafiscal de determinados tributos, aspectos que não inviabilizam o princípio, mas, em perspectiva mais ampla, o realizam.

Ademais, tal relevância fomenta discussões no mundo jurídico cujas opiniões doutrinárias são diametralmente opostas, traduzindo os efeitos práticos dessa discussão essencialmente teórica.

Ao fim, tem-se que, de suma importância esses dispositivos constitucionais, que como já dito, assumem a expressão de objetivos essenciais ao desenvolvimento regional, mas que guardam certa preocupação, na medida em que não se pode olvidar, que o legislador constituinte originário tenha demandado tanta preocupação com esse tema, mas que infelizmente por força de políticas de governos (àquelas cujas as pretensões são passageiras e partidárias) não houve implementação eficaz dessas diretrizes traçadas na CF/88. E que, portanto, fica a ressalva no tocante a necessidade premente de se revisitar essas questões, ainda pendentes de uma maior efetividade, já que os fins propostos a época ainda padecem de solução.

 

Referências
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Informações Sobre o Autor

Whesley Ramos Soares da Silva

Advogado Especialista em Direito Público

 
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Informações Bibliográficas

 

SILVA, Whesley Ramos Soares da. Princípio da capacidade contributiva: um instrumento de políticas públicas voltadas à promoção do desenvolvimento regional com justiça social. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIX, n. 153, out 2016. Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18132&revista_caderno=26>. Acesso em fev 2017.


 

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SILVA, Whesley Ramos Soares da. Princípio da capacidade contributiva: um instrumento de políticas públicas voltadas à promoção do desenvolvimento regional com justiça social. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIX, n. 153, out 2016. Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18132&revista_caderno=26>. Acesso em fev 2017.