Tributário

 

Tributação do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU sobre aterros (terrenos de marinha)

Henrique Sampaio Goron
 
 

Resumo: O presente estudo busca fazer uma análise sobre a tributação do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU sobre os Terrenos de Marinha, especificamente os aterros. Para tanto, inicialmente, procura-se apresentar razões indicativas de que os aterros são efetivamente Terrenos de Marinha. Em sequência, faz-se uma breve análise do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU seguida do estudo que leva ao raciocínio de que é equivocada a exigência do referido Imposto sobre tais terrenos, concluindo-se pela flagrantemente impossibilidade jurídica de se fazê-lo.

Palavras-chave: Aterros. Terrenos de Marinha. IPTU.

Abstract: The present study seeks to make an analysis on the taxation of the Land and Urban Tax (IPTU) on the Marine Lands, specifically landfills. To do so, initially, we try to present reasons indicating that landfills are effectively Marine Lands. Following is a brief analysis of the Urban Land and Territorial Tax - IPTU followed by the study that leads to the reasoning that it is mistaken the requirement of said tax on such lands, concluding for flagrantly legal impossibility to do so.

Keywords: Landfills. Lands of Navy. IPTU.

Sumário: Introdução. 1. Terrenos de Marinha – Propriedade da União Federal. 2. Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU. 3. Da Equivocada Exigência do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU dos Imóveis de Propriedade da União Federal (Terrenos de Marinha). 3.1 Flagrante Inconstitucionalidade do Artigo 32 do Código Tributário Nacional. 3.2 Inexistência do Critério Material na Incidência do IPTU Sobre Terrenos de Marinha. 3.4 Imunidade Recíproca. Conclusão. Referências Bibliográficas.

INTRODUÇÃO

Pretende-se com o estudo ora apresentado questionar a tributação dos terrenos de marinha, especificamente, a exigência do Imposto Predial e Territorial Urbano sobre imóveis localizados em aterros. Sabe-se que inúmeras cidades brasileiras, grandes capitais estaduais, inclusive, possuem parcela de seus imóveis construídos em aterros, uma forma de ampliar a área terrestre destas cidades.

No entanto, há que se adentrar na real possibilidade jurídica de cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano em tais situações. Aterros, consoante será logo visto, são terrenos pertencentes à União Federal e com tais não devem sofrer a incidência de qualquer tributo.

Assim, doravante apresenta-se uma análise sobre os terrenos de marinha e o Imposto Predial e Territorial Urbano, suas convergências jurídicas e as relevantes razões para sua dissociação.

1. TERRENOS DE MARINHA – PROPRIEDADE DA UNIÃO FEDERAL

Primeiramente, cabe esclarecer quais dos imóveis pertencentes à União Federal são os chamados terrenos de marinha. Nesta linha, parcela considerável do patrimônio imobiliário daquele ente político encontra-se localizada nos terrenos que, em regra, limitam-se às praias brasileiras, todavia devem ser incluídos nesta parcela os aterros.

Veja-se as informações prestadas a respeito pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão[1]:

“Tais áreas são conhecidas como terrenos de marinha, e correspondem à faixa de 33 metros a contar da preamar média do ano de 1831.

Portanto, os terrenos da união são identificados a partir da média das marés altas do ano de 1831, tomando como referência o estado de situação da consta brasileira naquele ano.

Os terrenos que se formam a partir da linha de preamar média do referido ano, em direção ao mar, tanto os aterros como aqueles resultantes do recuo do mar no tempo, são denominados acrescidos de marinha.”

O Decreto-Lei nº 9.760/46[2], que dispõe sobre os bens imóveis da União Federal, assim, prescreve:

“Art. 1º. Incluem-se entre os bens imóveis da União:

a) Os terrenos de marinha e seus acrescidos.[...]

Art. 3º. São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagos, em seguimento aos terrenos de marinha.”

A simples leitura da legislação deixa transparecer que nela se está a tratar dos aterros quando se refere aos terrenos formados artificialmente.

O artigo 20 da Constituição Federal[3], em seu inciso VII, nitidamente recepcionou o referido Decreto-Lei datado de 1946, pois também prescreve que os terrenos de marinha e seus acrescidos são bens da União. Por óbvio, não obstante o legislador constituinte não tenha se utilizado da expressão mais adequada, dizer que os terrenos da marinha não bens da União, é o mesmo que afirmar ser a União deles proprietária.

Tanto assim é que a União Federal exige Taxa de Ocupação, que é uma das espécies das suas receitas patrimoniais que provém da ocupação de seus imóveis, sendo calculada sobre o valor de avaliação do imóvel. A instituição dessa Taxa está autorizada no artigo 127[4], do já citado Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, que reza ser devedor aquele que ocupar os terrenos da União.

Desta forma, os aterros, porções de terra formados em direção ao mar, rios e/ou lagoas, são terrenos acrescidos de marinha, portanto, de propriedade da União Federal.

2. IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – IPTU

A Constituição Federal, na norma inserta em seu artigo 156, I[5], fundamenta a instituição do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, designando a competência para sua instituição aos municípios.

O legislador infraconstitucional, entendendo a expressão “propriedade” trazida pela Constituição Federal de modo amplo, pois utilizada com acepção comum, atécnica, delimitou, no Código Tributário Nacional, artigo 32, os fatos geradores do referido Imposto.

Nesta linha, (a) proprietário é quem usa, goza ou dispõe do imóvel, podendo, ainda, reivindicá-lo de que injustamente o detenha; (b) tem a posse, para fins de incidência do Imposto em questão, aquele que intenta tornar-se proprietário do bem, pois com a posse tem-se apenas o uso e o gozo o bem, mas dele não se dispõe. É a chamada posse ad usicapionem; (c) por fem, o domínio útil corresponde ao direito transferido pelo proprietário ao possuidor, para que este use, goze e disponha da propriedade, conservando-se com aquele o domínio direto (FREITAS, 2005, p. 96). Para fins de incidência do IPTU, assim como a posse, o domínio útil deve transparecer a intenção de adquirir a propriedade.

3. DA EQUIVOCADA EXIGÊNCIA DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – IPTU DOS IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DA UNIÃO FEDERAL (TERRENOS DE MARINHA)

3.1. FLAGRANTE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTTIGO 32 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL

Como já referido anteriormente, a competência municipal para a instituição do Imposto Predial e Territorial Urbano vem autorizada pela Constituição Federal. E o texto constitucional é nítido quando delega dos municípios a instituição do referido tributo apenas sobre a propriedade.

No entanto, o Código Tributário Nacional, assim desenha o critério material da regra matriz de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano:

“Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.”[6]

A inconstitucional ampliação dos estritos limites da prerrogativa outorgada pelo texto constitucional para a instituição do Imposto Predial e Territorial Urbano, por parte do legislador infraconstitucional, é evidente.

A Constituição Federal não autoriza a tributação da posse nem do domínio útil de imóvel por parte do Município, portanto, flagrantemente inconstitucional o artigo 32 do Código Tributário Nacional em razão do seu descompasso com a Legislação Maior.

Entender de modo diverso é afrontar o artigo 110 do mesmo Código Tributário Nacional, pois se está alterando o alcance da norma constitucional.

“Art. 110. A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.”[7]

Tem-se, portanto, nesta linha de raciocínio, que o Imposto Predial e Territorial Urbano apenas pode ser exigido daquele que detém a propriedade do imóvel, mas jamais o poderá sê-lo em relação ao detentor do mero domínio útil ou do possuidor.

3.2. INEXISTÊNCIA DO CRITÉRIO MATERIAL NA INCIDÊNCIA DO IPTU SOBRE TERRENOS DE MARINHA

Ainda que se pudesse concluir, de forma equivocada, que a posse e o domínio útil fazem-se presentes no texto constitucional que autoriza a instituição do Imposto Predial e Territorial Urbano, mesmo assim não poderia incidir tal tributo sobre os terrenos de marinha, tendo em vista a inexistência do critério material da regra matriz.

Com relação à propriedade, como referido, para fins de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano é delineada pelos limites normativos de usar, gozar e dispor do bem, no caso imóvel, podendo, ainda, reivindicá-lo em determinadas situações.

Ora, os terrenos de marinha são de propriedade exclusiva da União Federal. Tanto isto é verdade que o artigo 132 do Decreto-Lei nº 9.760/46, prescreve que:

“Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.”

Portanto, indiscutível que a propriedade, dos terrenos de marinha, está ausente do critério material da regra matriz de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano, uma vez que esses são da União Federal e a imunidade recíproca impede a ação do Município.

No que diz da posse, é pacífico o entendimento de que, para fins de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano, a ela deve-se agregar a intensão de adquirir a propriedade, até mesmo porque a posse é atributo da propriedade e deve ser incluída no conceito desta. E isto não ocorre nos casos que que há utilização dos terrenos de marinha por particulares.

O outro verbo do critério material ampliado pelo Código Tributário Nacional, é o domínio útil que, assim como a posse, também é atributo da propriedade para fins de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano, e deve ser exercido com o desejo de adquirir a propriedade, não só pela exteriorização da capacidade contributiva, mas também em razão de que aquele que possui o domínio útil do imóvel tem apenas o direito de usufruí-lo modo amplo. Todavia, aquele que tem o domínio direto, neste caso a União federal, mantém para si a substância do imóvel. Ou seja, quem detém o domínio útil não possui a essência do imóvel.

Da mesma forma que a posse, tributasse o município o domínio útil, estaria obrigado a demonstrar a intenção de aquisição da propriedade por parte do contribuinte.

Desta forma, a toda evidência o critério material da regra matriz de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano relativamente à tributação dos terrenos de marinha é vazio.

3.3; IMUNIDADE RECÍPROCA

Ainda que se entenda pela constitucionalidade dos critérios adotados pelo Código Tributário Nacional e, por conseguinte, pela possibilidade de exigência do referido tributo em relação aos terrenos de marinha, há a chamada imunidade recíproca prevista no artigo 150 da Constituição Federal[8] (integralmente reproduzida no Código Tributário Nacional):

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:[...]

VI - instituir impostos sobre:

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;”

Pela melhor interpretação da legislação constitucional, o município está impedido de exigir qualquer tributo da União Federal. Ademais, caso entenda-se que o conceito de “propriedade” é amplo, ou seja, para fins de tributação também engloba a posse e o domínio útil, está-se obrigado a entender que a imunidade recíproca também é ampla e alcança a posse e o domínio útil, tendo em vista que o legislador constituinte é um só, e suas intenções evidentemente também o são.

Não há como num momento conceder uma interpretação ampla à “propriedade” (incluindo-se posse e domínio útil) e noutro interpretá-la modo restritivo (sem a posse e o domínio útil). Ou seja, dizer que o “patrimônio” da dicção do artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, alcança somente a propriedade, excluindo a posse e o domínio útil, foge ao bom senso. Quer dizer, primeiro a interpretação da norma constitucional sugere que a “propriedade” alcança posse e domínio útil; logo a diante, na mesma Constituição Federal, sugere-se que a imunidade recíproca não alcança nem posse tampouco domínio útil!? Por desencadeamento lógico de raciocínio, o detentor da posse ou do domínio útil de terreno de marinha, evidentemente é abraçado pela imunidade.

Ademais, a imunidade nada mais é do que a norma jurídica constitucional que impede pessoas políticas, que teriam competência para tanto, de expedirem regras instituidoras de tributos. Nos dizeres de Paulo de Barros Carvalho (CARVALHO, 2003, p. 181):

“A classe finita e imediatamente determinável de normas jurídicas contidas no texto da Constituição Federal, e que estabelecem, de modo expresso, a incompetência das pessoas políticas de direito constitucional interno para expedir regras instituidoras de tributos que alcancem situações específicas e suficientemente caracterizadas.”

Veja-se o entendimento de Celso Ribeiro Bastos sobre a imunidade (BASTOS, 2012, p. 615):

“Dá-se o nome de limitações constitucionais ao poder de tributar, ou imunidades tributárias, àquelas normas constantes da Constituição que, em vez de conferir competências positivas para tributar, cifram-se a fazer justamente o contrário, isto é, a proibir que determinadas situações por elas descritas sejam colhidas pela força tributária do Estado. Pode-se dizer que as limitações constitucionais ao poder de tributar colaboram para a fixação do campo competencial das pessoas de direito público com capacidade política, no que diz respeito à criação de tributos.”

Ora, a regra do artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, impede expressamente que o Município expeça qualquer norma que institua tributos sobre a propriedade da União Federal, seja essa interpretada com ou sem a posse e o domínio útil em seu bojo. O Município não possui aptidão política para tributar, pois sua ação legislativa esbarra na norma constitucional.

Cabe sublinhar que a imunidade recíproca, neste caso, não contempla a pessoa física ou jurídica, nem muito mesmo a atividade exercida na propriedade da União Federal. Como a imunidade é o impedimento de o Município exigir tributos sobre a propriedade da União Federal, desimporta que ou para que se usufrui a norma.

Desta forma, parece indiscutível que está o Município impedido de exigir o IPTU dos Terrenos de Marinha, pela simples razão de que pertencem ao patrimônio da União Federal, imune à incidência de tributos.

CONCLUSÃO

A questão específica que se impõe neste estudo é a tributação dos aterros nas inúmeras cidades brasileiras. Os municípios que constroem aterros em direção às águas objetivando ampliar sua área terrestre estão impedidos de cobrar o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana.

Como trazido no decorrer deste texto, os aterros são partes acrescidas aos terrenos de marinha, sendo assim, seja pela inconstitucionalidade perpetrada pelo Código Tributário Nacional, seja pela inexistência do critério material da regra matriz de incidência do referido Imposto, ou, ainda, em razão da imunidade recíproca, resta evidente que os Municípios não possuem embasamento jurídico capaz de lhes permitir exigir o tributo em questão.

Por fim, cabe destacar, que os tribunais ainda não enfrentaram esta matéria. Portanto, a jurisprudência nacional está totalmente aberta para alegações plausíveis e coerentes acerca do tema. Claro que, em alguns municípios, a tributação dos imóveis localizados em aterros resulta numa grande receita (é o caso de Porto Alegre, por exemplo), o que pode gerar decisões políticas nos tribunais, infelizmente.

 

Referências
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 2012.
BRASIL. Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão. Os Terrenos de Marinha e as Atividades Imobiliárias da SPU – Informações de Interesse do Cidadão – Disponível em http://www.spu.planejamento.gov.br/conteudo/apresentacao/terrenos.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
_____. Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del9760.htm. Acesso em Acesso em 26 fev. 2016.
_____. Código Tributário Nacional. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
_____. Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
CARVALHO. Paulo de Barro. Curso de Direito Tributário. 15 ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
FREITAS. Vladimir Passos de. Código Tributário Nacional Comentado. 3 ed. São Paulo: RT, 2005.
 
Notas
[1] Os Terrenos de Marinha e as Atividades Imobiliárias da SPU – Informações de interesse do cidadão – Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em http://www.spu.planejamento.gov.br/conteudo/apresentacao/terrenos.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[2] Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del9760.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[3] Art. 20. São bens da União:[...]
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos. BRASIL. Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[4] Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação. BRASIL. Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del9760.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[5] Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana; BRASIL. Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[6] BRASIL. Código Tributário Nacional. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[7] BRASIL. Código Tributário Nacional. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
[8] BRASIL. Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 26 fev. 2016.
 

Informações Sobre o Autor

Henrique Sampaio Goron

Mestre em Direito pela PUCRS; Professor de Direito na Graduação da Ulbra e no de Pós-Graduação em Direito Tributário e Empresarial da UniRitter como Convidado

 
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Informações Bibliográficas

 

GORON, Henrique Sampaio. Tributação do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU sobre aterros (terrenos de marinha). In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 164, set 2017. Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19586>. Acesso em out 2017.


 

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GORON, Henrique Sampaio. Tributação do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU sobre aterros (terrenos de marinha). In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 164, set 2017. Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19586>. Acesso em out 2017.