As normas de conduta dos agentes públicos

Resumo: A Administração Pública pratica seus atos disciplinados em lei através de seus agentes, que em nome da mesma, atua de acordo com suas funções preestabelecidas visando um fim específico. Assim, na atuação do agente público, o mesmo deverá observar os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, em total consonância com as regras para sua execução. Não é sem motivo que a Administração Pública deverá pautar a conduta dos agentes públicos em prol de tais objetivos. O presente estudo visa uma abordagem das normas de conduta dos agentes públicos, dissertando sobre seus deveres e penalidades, quando de seu descumprimento.

Palavras-chave: Normas. Conduta. Agente. Público.

Abstract:  The Public Administration disciplined practice their acts into law through their agents, on behalf of the same acts according to your preset functions aimed at a specific purpose. Thus, the action of the public official, it must observe the constitutional principles of legality, impersonality, morality, transparency and efficiency in full compliance with the rules for its implementation. It is not without reason that public administration should guide the conduct of public officials in support of such objectives. This study aims to approach the standards of conduct for public officials, expounding on their duties and penalties when the noncompliance.

Keywords: Standards. Conduct. Agent. Public.

Sumário: Introdução. 1. Os Deveres dos Agentes Públicos. 2. As penalidades Disciplinares. Conclusão. Referências.

Introdução

Os recursos humanos constituem a massa de pessoas físicas que, sob variados vínculos e algumas vezes sem qualquer liame, prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades de sua responsabilidade. Essas pessoas são os agentes públicos. Podem ser definidos como todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua responsabilidade (GASPARINI, 2008, p. 139).

Com efeito, todo aquele que, de alguma forma, sob qualquer categoria ou título jurídico, desempenha função ou atribuição considerada pelo Poder Público como a si pertinente, seja em virtude de relação de trabalho, seja em razão de relação contratual, encargo público ou qualquer outra forma de função de natureza pública, será, enquanto a desempenhar, um agente público (ARAÚJO, 2010, p. 276).

Por sua vez, reputa-se agente público, para os efeitos da Lei nº 8.429/92, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual.

Antes da Constituição de 1988, ficavam excluídos os que prestavam serviços às pessoas jurídicas de direito privado instituídas pelo Poder Público (fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Hoje o artigo 37 exige a inclusão de todos eles. Perante a Constituição de 1988, com as alterações introduzidas pela Emenda nº 18/98, pode-se dizer que são quatro as categorias de agentes públicos: agentes políticos; servidores públicos; militares e particulares em colaboração com o Poder Público (PIETRO, 2013, p. 585).

Assim, a expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente (MELLO, 2006, p. 234).

1. Os Deveres dos Agentes Públicos

A transgressão dos deveres e proibições a que está sujeito, no exercício de suas funções o indivíduo que trabalha para o Poder Público em caráter permanente, profissional, sob o vínculo de dependência, ocasiona a caracterização do ilícito administrativo, com a consequente responsabilização funcional ou disciplinar. Não raro, de igual forma, pode ocasionar o ilícito administrativo penal, deflagrador também da responsabilidade criminal (ARAÚJO, 2010, p. 399).

Quando do provimento de um cargo, o agente público assume deveres para o fiel cumprimento de suas funções, pois atual em prol do interesse público, em nome da Administração. Portanto, o agente público, desde a sua posse e exercício assume deveres para o bom desempenho de suas funções.

Por isso, o servidor deverá exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; ser leal às instituições a que servir; observar as normas legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais.

Além disso, nas atividades desempenhadas o agente levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração.

Somados a estes, o zelo pela economia do material e a conservação do patrimônio público; a guarda do sigilo sobre assunto da repartição; a manutenção de conduta compatível com a moralidade administrativa; a assiduidade; o tratamento urbano com as pessoas; e, representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder, também são deveres previstos no art. 116, da Lei nº 8.112/90.

No que tange à relação entre os agentes públicos e os administrados, os primeiros deverão atender com eficiência ao público em geral, prestando às informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; expedindo as certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal; respondendo às requisições para a defesa da Fazenda Pública.

Visando cumprir o princípio da eficiência consagrado no art. 37, da Constituição Federal, necessária se tornou a imputação de proibições aos agentes públicos no exercício de suas funções, bem como a punição correspondente.

O art. 117, da Lei n.º 8.112/90 ficou responsável para elencar todas as proibições, senão vejamos: a) ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; b) retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição; c) recusar fé a documentos públicos; d) opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço; e) promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; f) cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; g) coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político; h) manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil; i) valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; j) participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário; l) atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro; m) receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições; n) aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro; o) praticar usura sob qualquer de suas formas; p) proceder de forma desidiosa; q) utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares; r) cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias; s) exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho; t) recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.

As vedações ou proibições, por alguns denominadas deveres negativos do servidor, dizem o que, quando nessa qualidade, ele não pode fazer ou praticar, representando um freio (atitude de abstenção, inércia) à conduta do agente em relação ao Poder Público em geral, em relação à própria repartição onde trabalha e à forma de prestação de seus serviços à pessoa jurídica estatal. Como se sabe (princípio da restritividade), "o agente do Estado pode fazer apenas o que a norma jurídica o autoriza expressamente, ao passo que o cidadão comum pode fazer tudo aquilo que não seja proibido pela lei." Portanto, as vedações dizem mais à condição funcional do servidor, além do procedimento e da forma pelos quais são prestados os respectivos serviços. (ARAÚJO, 2010, p. 411)

Portanto, a infração aos deveres inerentes à função pública acarreta inúmeros efeitos jurídicos, segundo os princípios jurídicos comuns e usuais. A infração pode conduzir à responsabilização exclusivamente na dimensão administrativa, mas também pode importar efeitos no âmbito político, civil e penal. O sujeito investido no exercício de competências estatais se encontra em situação de responsabilização administrativa no sentido de submissão ao direito e vinculação à realização dos fins que justificam a existência do Estado. (JUSTEM F., 2008, p. 804)

2. As penalidades Disciplinares

Primeiramente, vejamos o conceito de sanção administrativa funcional na lição de Marçal Justen Filho, senão vejamos: Sanção administrativa funcional é uma punição consistente na restrição a direitos ou na ampliação de deveres, cominada em lei como decorrência da prática de fração funcional reprovável e imposta por meio de processo administrativo. A sanção administrativa apresenta clara natureza punitiva. Não se trata de instrumento de promover o ressarcimento de prejuízos ou danos. Tem cunho retributivo, sendo orientado a infligir um mal àquele que exteriorizou conduta reprovável. Mas é evidente o cunho preventivo, funcionando a ameaça de punição como instrumento de desincentivo à prática de atos reprováveis. (JUSTEN F., 2010, p.810)

Nos termos do art. 127, da Lei n.º 8.112/90, são penalidades disciplinares: a) advertência; b) suspensão; c) demissão; d) cassação de aposentadoria ou disponibilidade; e) destituição de cargo em comissão; f) destituição de função comissionada.

Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar.

No que tange à advertência, a mesma será aplicada por escrito, nos casos de violação de proibição constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, da Lei n.º 8.112/90, e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, que não justifique imposição de penalidade mais grave.

Já a suspensão, esta será aplicada em caso de reincidência das faltas punidas com advertência e de violação das demais proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias. Também será punido com suspensão de até 15 (quinze) dias o servidor que, injustificadamente, recusar-se a ser submetido à inspeção médica determinada pela autoridade competente, cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a determinação. Quando houver conveniência para o serviço, a penalidade de suspensão poderá ser convertida em multa, na base de 50% (cinquenta por cento) por dia de vencimento ou remuneração, ficando o servidor obrigado a permanecer em serviço.

As penalidades de advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso de 3 (três) e 5 (cinco) anos de efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado nova infração disciplinar. No entanto, o cancelamento da penalidade não surtirá efeitos retroativos.

A penalidade mais grave, ou seja, a demissão, somente será aplicada nos seguintes casos: a) crime contra a administração pública; b) abandono de cargo; c) inassiduidade habitual; d) improbidade administrativa; e) incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; f) insubordinação grave em serviço; g) ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem; h) aplicação irregular de dinheiros públicos; i) revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; j) lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; l) corrupção; m) acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; n) transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117, da Lei nº 8.112/90.

Merece destaque o fato de que, detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a autoridade administrativa notificará o servidor, por intermédio de sua chefia imediata, para apresentar opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência e, na hipótese de omissão, adotará procedimento sumário para a sua apuração e regularização imediata, mediante processo administrativo disciplinar.

A destituição de cargo em comissão exercido por não ocupante de cargo efetivo será aplicada nos casos de infração sujeita às penalidades de suspensão e de demissão. E ainda, será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão.

A demissão ou a destituição de cargo em comissão poderá implicar a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.

No que tange ao abandono de cargo, podemos configurá-lo quando da ausência intencional do servidor ao serviço por mais de trinta dias consecutivos. Em outra vertente, entende-se por inassiduidade habitual a falta ao serviço, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o período de doze meses.

Nos termos do art. 141, da Lei n.º 8.112/90, as penalidades disciplinares serão aplicadas: a) pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade; b) pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas mencionadas no inciso anterior     quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias; c) pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias; d) pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de cargo em comissão.

A pretensão punitiva administrativa prescreverá em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão. Quanto à suspensão, a prescrição será em 2 (dois) anos. Por fim, as infrações punidas com advertência prescreverão em 180 (cento e oitenta) dias. O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido. 

Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime. A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente. Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.

Conclusão

O agente público, quando da posse e exercício em um cargo público, deverá desempenhar suas funções com fidelidade aos princípios da Administração Pública, bem como aos princípios éticos de razoabilidade e justiça.

Ora, pelo princípio da legalidade, o agente público estará sujeito aos mandamentos da lei. Logo, a administração legítima deve revestir-se de legalidade e probidade administrativas, pois deve atender às exigências da lei em consonância aos preceitos institucionais.

Por isso, os agentes que representam a Administração Pública deverão pautar suas condutas nos deveres acima aduzidos, sob pena de incidirem em ilícito administrativo, além da responsabilidade penal, visando a garantia da legalidade e moralidade administrativa.

 

Referências
ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito Administrativo Descomplicado. 21ª. ed. São Paulo: Método, 2013. 1052p.
ARAÚJO, E. N. Curso de Direito Administrativo. 5ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. 1348p.
FILHO, J. S. C. Manual de Direito Administrativo. 25ª. ed. São Paulo: Atlas, 2012. 1250p.
FILHO, M. J. Curso de Direito Administrativo. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. 1017p.
GASPARINI, D. Direito Administrativo. 13ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. 1056p.
JÚNIOR, D. C. Curso de Direito Administrativo. 7ª. ed. Salvador: Juspodivm, 2008. 588p.
MARINELA, F. Direito Administrativo. 3ª. ed. Salvador: Juspodivm, 2007. 512p.
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 21ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 1040p.
PIETRO, M. S. Z. D. Direito Administrativo. 26ª. ed. São Paulo: Atlas, 2013. 938p.

Informações Sobre os Autores

Carolina Lins de Castro Pires

Professora Universitária do Curso de Direito do Instituto de Ensino Superior Integrado – IESI, mantido pela Fundação Educacional Nordeste Mineiro – FENORD. Mestranda em Gestão Integrada do Território pela Universidade Vale do Rio Doce – UNIVALE

Gustavo Alves de Castro Pires

Especialista em Direito Civil e Processual Civil pelo Centro Universitário Newton Paiva. Mestrando em Gestão Integrada do Território pela Universidade Vale do Rio Doce – UNIVALE. Coordenador Geral do IESI/FENORD da Fundação Educacional Nordeste Mineiro.

Hálisson Rodrigo Lopes

Possui Graduação em de Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2000), Licenciatura em Filosofia pela Claretiano (2014), Pós-Graduação em Direito Público pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2001), Pós-Graduação em Direito Administrativo pela Universidade Gama Filho (2010), Pós-Graduação em Direito Civil e Processual Civil pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2011), Pós-Graduação em Filosofia pela Universidade Gama Filho (2011), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Estácio de Sá (2014), Pós-Graduado em Gestão Pública pela Universidade Cândido Mendes (2014), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2014), Pós-Graduado em Direito Educacional pela Claretiano (2016), Mestrado em Direito pela Universidade Gama Filho (2005), Doutorando em Ciências da Comunicação pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Atualmente é Professor Universitário da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE) nos cursos de Graduação e Pós-Graduação e na Fundação Educacional Nordeste Mineiro (FENORD) no curso de Graduação em Direito; Coordenador do Curso de Pós-Graduação da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE). Associado ao Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI); e Assessor de Juiz – Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – Comarca de Governador Valadares


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