Licenciamento ambiental: Uma ferramenta (in)questionável de proteção ao Meio Ambiente

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Resumo: O licenciamento ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio

Ambiente, é o mais importante e o mais utilizado pelos Governos para controle das atividades desenvolvidas pelas pessoas físicas e jurídicas quanto lidam com o meio ambiente e interferem nas suas condições naturais. Durante a pesquisa pode-se observar que é uma ferramenta questionável, que pode ser manipulada por questões políticas, administrativas e até mesmo jurídicas e relacionou alguns de seus conflitos para eficiência e efetividade dessa proteção ao meio ambiente. A metodologia utilizada foi da revisão bibliográfica, por meio do método descritivo-dedutivo, como fonte de pesquisa a Constituição Federal, a legislação ambiental, a doutrina, jurisprudências, artigos e trabalhos científicos e um relatório do Tribunal de Contas da União e outras fontes atinentes ao tema.

Palavras-chaves: Licenciamento Ambiental; Eficiência; Meio Ambiente.

Abstract: The environmental licensing as one of the instruments of the National Environment Policy Environment, is the most important and the most widely used by governments to control the activities developed by individuals and companies as they deal with the environment and interfere with their natural conditions. During the research can be seen that is a questionable tool, which can be manipulated by political, administrative and even legal and related some of his conflicts for efficiency and the effectiveness of environmental protection. The methodology used was the review, through descriptive-deductive method, as a source of research the Federal Constitution, environmental legislation, doctrine, jurisprudence, articles and scientific papers and Court of Auditors' report of the Union and other sources relating the theme.

Keywords: Environmental Licensing; efficiency; Environment.

Sumário: Introdução. 1. Licenciamento Ambiental.  1.1.Natureza Jurídica. 2.Atividades sujeitas ao licenciamento ambiental.  3. Procedimento e fases do licenciamento ambiental. 3.1.Procedimento.  3.2. Licença Prévia (LP).  3.3.Licença de Instalação (LI).  3.4. Licença de Operação (LO).  3.5.Prazo para análise das licenças.  4.Competência.  5. Revisibilidade das Licenças ambientais.  6.1.Modificação.  6.2.Suspensão.  6.3.Cancelamento. 7.O licenciamento ambiental e seus conflitos.  Conclusão.  Referências.

Introdução

O Homem, como administrador de todos os recursos naturais presentes no planeta Terra, utiliza o meio ambiente ao seu redor para realizar suas necessidades e satisfazer seus anseios. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 inovou impondo como obrigação da sociedade e do próprio Estado, a preservação e defesa do Meio Ambiente, além dos diversos documentos internacionais que tratam do assunto.

No presente trabalho, trataremos do licenciamento ambiental, o mais utilizado e importante instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente. Por meio dele, a administração pública busca exercer o controle necessário sobre as atividades humanas que interferem nas condições do meio ambiente.

Porém, sua eficácia na proteção e preservação do meio ambiente é questionada, pois, a falta de uma legislação, da inexistência de um sistema claro de repartição de competências e interesses políticos são questionáveis.

A metodologia empregada neste estudo será a da revisão bibliográfica, por meio do método descritivo-dedutivo. A principal fonte de pesquisa foi a legislação ambiental e a doutrina, bem como a Constituição Federal de 1988, jurisprudências, artigos e trabalhos científicos, jornais, relatório do Tribunal de Contas da União e outras fontes atinentes ao tema.

1 Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental “é o instrumento mediante o qual o Poder Público procura controlar as atividades econômicas que degradam ou que simplesmente podem degradar o meio ambiente” (FARIAS, 2010, p. 21).

O artigo 1° da Resolução do CONAMA n. 237/97, pormenoriza esse conceito e estabelece que é o “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.

Esse controle segue ao estabelecido no inciso V, § 1°, artigo 225 da CF/88: “para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”. E, é por meio do licenciamento ambiental que a administração pública busca realizar o domínio das atividades que intervêm no meio ambiente.

O objetivo do licenciamento ambiental é ter o controle de toda ação que possa afetar ao meio ambiente, de modo a estabelecer regras para a construção, a instalação, a ampliação e o funcionamento das atividades que utilizam recursos ambientais e que são consideradas poluidoras ou aquelas que são capazes de degradá-lo.  

Na opinião de Andréas Joachin Krell, a função do licenciamento ambiental é fazer as atividades potencial ou efetivamente causadoras de degradação ao meio ambiente, pertencentes a particulares ou ao Poder Público, possam ser previamente analisadas e compatibilizadas. Annelise Monteiro Steigleder afirma que o licenciamento ambiental é plurifuncional, pois desempenha as funções de controlar as atividades potencialmente poluidoras, de impor medidas mitigatórias para a degradação ambiental que está prestes a ser autorizada e de marcar o limite de tolerância dos impactos ambientais (KRELL, 2004, p. 58; STEIGLEDER, 2005 apud FARIAS, 2010, p. 27).

1.1 Natureza Jurídica

Um dos aspectos mais polêmicos em relação ao licenciamento ambiental é a sua natureza jurídica, já que a maior parte da doutrina o classifica como um procedimento administrativo, conforme é descrito o seu conceito na norma. No entanto é de extrema importância se estabelecer a natureza jurídica para o controle das atividades e concessão do licenciamento ambiental.

É por meio da definição da natureza jurídica do licenciamento ambiental que questões importantes poderão ser solucionadas, a exemplo da possibilidade de recusa ou não da concessão da licença ambiental por parte do órgão ambiental competente, da circunstância em que essa recusa poderia se dar, da possibilidade de retirada da licença ambiental, das formas e das condições dessa retirada e de suas consequências econômicas e jurídicas (FINK E MACEDO, p. 10 apud FARIAS, 2010, p. 168).

De acordo com Maíra Luísa Milani de Lima os efeitos objetivos da discussão a respeito da natureza jurídica da licença ambiental são: a) Se considerado um ato administrativo vinculado e definitivo, a licença ambiental seria um direito do empreendedor que cumprisse todas as exigências do Poder Público. Dessa forma, a Administração não poderia impedir a implementação de um projeto que tivesse, por exemplo, seu EIA-RIMA aprovado e atendesse a todas as medidas de prevenção, mitigação e de compensação de danos ambientais; b) Se considerado um ato administrativo discricionário e precário, o termo “licença” deveria ser substituído por “autorização”. Nesse caso, o Poder Público poderia, baseado em critérios de conveniência e oportunidade, deixar de emitir a autorização ambiental para empreendimento que, embora indicasse medidas de prevenção de danos ambientais para sua implementação, fosse repudiado pela opinião pública ou, então, comportasse riscos de tal magnitude que, segundo o juízo do administrador, não valesse a pena correr (2006, p. 81-82).

Uma nova classificação para o licenciamento ambiental compreende que ele é “uma manifestação clara do poder de polícia do Estado sobre as atividades que possam perturbar e/ou comprometer a vida, a segurança e o bem-estar da coletividade.” (BECHARA, 2009, p.89).

Assim, a licença ambiental seria um ato vinculado à finalidade total de proteção ambiental instituído pela Lei n. 6.938/81, o que implica fundamentalmente em uma avaliação de cada caso concreto, por meio de determinação tecnicamente fundada. Existindo qualquer dúvida séria e motivada, a decisão privilegiará o lado da proteção ambiental, em virtude do princípio da precaução (VAN ACKER, s/d, p. 05).

2 Atividades sujeitas ao Licenciamento Ambiental

As atividades que estão sujeitas ao licenciamento ambiental são as “utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental” (artigo 10 da Lei n. 6.938/81).

A Resolução do CONAMA n. 237/97, em seu anexo I, agrupa tais atividades em 23 categorias: extração e tratamento de minerais; indústria de produtos minerais não metálicos; indústria metalúrgica; indústria mecânica; indústria de material elétrico; eletrônico e comunicações; indústria de material de transporte; indústria de madeira, indústria de papel e celulose, indústria de borracha, indústria de couros e peles; indústria química; indústria de produtos de matéria plástica; indústria têxtil; de vestuário; calçados e artefatos de tecidos; indústria de produtos alimentares e bebidas, indústria de fumo; indústrias diversas; obras civis; serviços de utilidade; transporte, terminais e depósitos; turismo; atividades diversas; atividades agropecuárias; uso de recursos naturais.

Porém, o referido rol é meramente exemplificativo, uma vez que os requisitos apresentados no artigo 10 da Lei n. 6.938/81 admitem várias outras que não foram elencadas pelo CONAMA (BECHARA, 2009, p. 92). E, a legislação não teria capacidade de acolher toda e qualquer atividade que possa ser desempenhada e que afete ao meio ambiente, de modo que prever antecipadamente um rol exaustivo de obras ou outras atividades que devam se sujeitar ao licenciamento ambiental é tarefa impossível e inútil. É preciso que o legislador estabeleça genericamente qual situação pretende protegida pela norma. E, nesse caso, o legislador constitucional fez: obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente.

Quando muito, pode o legislador – ou o poder regulamentar – indicar uma lista de situações específicas nas quais é recomendável o licenciamento. E foi exatamente o que fez o Conselho Nacional do Meio Ambiente por meio da Resolução CONAMA n. 237/97, de 19 de dezembro (FINK; MACEDO, p. 18 apud BECHARA, 2009, p. 92).

Diante desse questionamento quanto às atividades, estarem ou não elencadas no rol, a doutrina traz os dois posicionamentos, o primeiro de que “sem prévia inclusão em lei ou em regulamento a Administração Pública não pode exigir que a pessoa física ou a pessoa jurídica sejam licenciadas ou autorizadas” (MACHADO, 2000, p. 267). E o segundo de que para as atividades citadas no Anexo I da Resolução do CONAMA n. 237/97 o licenciamento é indispensável, e às demais atividades que não foram citadas o licenciamento ambiental poderá ser exigido, isso ocorrerá se o órgão ambiental achar que se trata de uma atividade capaz de degradar o meio ambiente (HENKES; KOHL, p. 411 apud FARIAS, 2010, p. 45). Sendo a segunda utilizada por nosso regulamento, assim, se enquadrando ao elencado no artigo 10 da

Lei n. 6.938/81 estará sujeita ao licenciamento ambiental.

3 Procedimento e fases do Licenciamento Ambiental

No entendimento de Talden Farias, as “fases e procedimentos devem ser compreendidas as etapas, os estudos ambientais, a documentação necessária e os prazos a serem cumpridos no processo administrativo de licenciamento.” (2010, p. 63).

Este procedimento desenvolve-se por meio da obtenção de três licenças, que estão previstas no artigo 19 do Decreto n. 99.274/90:

Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I – Licença Prévia – LP, na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

II – Licença de Instalação – LI, autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e

III – Licença de Operação – LO, autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.

3.1 Procedimento

O artigo 10 da Resolução do CONAMA n. 237/97 estabelece os procedimentos para licenciamento ambiental:

“I – Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

II – Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

III – Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;

IV – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

V – Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

VI – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

VII – Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;

VIII – Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

§ 1º – No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.

§ 2º – No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental – EIA, se verificada a necessidade de nova complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor, poderá formular novo pedido de complementação.”

Em se tratando da competência para a concessão do licenciamento ambiental, independente de qual seja a sua esfera, federal, estadual ou municipal, tem igual relevância.

Sendo que é a Prefeitura, por meio da concessão da certidão de uso e ocupação do solo, que inicia o processo de licenciamento, e que sem essa certidão não iniciam o processo (FARIAS,

2010, p. 75).

3.2 Licença Prévia (LP)

Segundo Fabiano Oliveira: “A licença prévia reveste-se na mais importante das licenças ambientais. É concedida na fase preliminar de planejamento e visa aprovar a concepção do projeto. Durante essa fase aprova-se a localização do empreendimento, após verificar a compatibilidade do empreendimento ou atividade com o zoneamento, o plano diretor e os planos e programas governamentais. Esse é um aspecto particular importante, vez que antes de se iniciar o licenciamento o empreendedor deve obter do Município em que se localizar o empreendimento ou atividade a certidão de regularidade com o uso e ocupação do solo. Nessa fase não se autoriza o início das obras nem o funcionamento da atividade” (2009, p. 94).

Talden Farias explica que é nessa fase inicial que: O empreendedor manifesta à intenção de realizar a atividade, devendo ser avaliadas a localização e a concepção do empreendimento de maneira a atestar a sua viabilidade ambiental e a estabelecer os requisitos básicos para as próximas fases, devendo ser também elaborados os estudos de viabilidade do projeto. Após a análise, a discussão e a aprovação desses estudos de viabilidade, o órgão ambiental concederá a licença prévia, que por ser a primeira licença ambiental deverá funcionar como um alicerce para a edificação de todo o empreendimento (2010, p. 65).

A Cartilha de Licenciamento Ambiental, do Tribunal de Contas da União, destaca a extrema importância no atendimento ao princípio da prevenção. A ação preventiva é a melhor solução, uma vez que, torna-se ineficaz tentar reparar um dano, e é impossível recompor o meio ambiente, em sua forma primaria, após a degradação de áreas naturais, pois muitas vezes o impacto negativo é irreversível e irreparável (TCU, 2007, p. 17).

A Cartilha cita ainda que, nessa fase:

“- são levantados os impactos ambientais e sociais prováveis do empreendimento;

– são avaliadas a magnitude e a abrangência de tais impactos;

– são formuladas medidas que, uma vez implementadas, serão capazes de eliminar ou atenuar os impactos;

– são ouvidos os órgãos ambientais das esferas competentes;

– são ouvidos órgãos e entidades setoriais, em cuja área de atuação se situa o empreendimento;

– são discutidos com a comunidade, caso haja audiência pública, os impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras e compensatórias; e

– é tomada a decisão a respeito da viabilidade ambiental do empreendimento, levando-se em conta sua localização e seus prováveis impactos, em confronto com as medidas mitigadoras dos impactos ambientais e sociais” (TCU, 2007, p. 17).

Ainda segundo a cartilha, o prazo de validade da Licença Prévia será idêntico ao “estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade”, ou seja, ao período necessário para a concretização do planejamento, sendo que, não poderá ser superior a cinco anos (TCU, 2007, p. 17).

3.3 Licença de Instalação (LI)

De acordo com Talden Farias é nessa fase que se prepara o Projeto Executivo, que é uma “reestruturação do projeto original com muito mais detalhes e no qual são fixadas as prescrições de natureza técnica capazes de compatibilizar a instalação do empreendimento com a proteção do meio ambiente por meio de medidas técnicas adequadas”. A LI somente é expedida após a aprovação do projeto executivo, que deverá conter as especificações de natureza legal e técnica para a eficaz proteção ambiental, sendo que, a autorização da implantação da atividade ocorre somente a partir daí. Caso haja alguma alteração na planta ou nos sistemas instalados, está deverá ser formalmente encaminhada ao órgão licenciador para avaliação (2010, p.69-70).

De acordo com referida cartilha, ao outorgar a licença de instalação, o órgão gestor de meio ambiente terá:

“- autorizado o empreendedor a iniciar as obras;

– concordado com as especificações constantes dos planos, programas e projetos ambientais, seus detalhamentos e respectivos cronogramas de implementação;

– verificado o atendimento das condicionantes determinadas na licença prévia;

– estabelecido medidas de controle ambiental, com vistas a garantir que a fase de implantação do empreendimento obedecerá aos padrões de qualidade ambiental estabelecidos em lei ou regulamentos;

– fixado as condicionantes da licença de instalação (medidas mitigadoras e/ou compensatórias)” (TCU, 2007, p. 18).

O prazo de validade da licença de instalação deverá ser idêntico ao desenvolvido pelo cronograma de instalação, não podendo ser superior a seis anos (TCU, 2007, p. 18).

Resumindo, é nesta etapa que se permite a construção, edificação, o corte de árvores desde que autorizado, enfim, todos os atos que forem necessários para o empreendimento (OLIVEIRA, 2009, p. 95).

3.4 Licença de Operação (LO)

Para Talden Farias a LO é um: “Ato administrativo conclusivo pelo qual o órgão licenciador autoriza o funcionamento das atividades depois da verificação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças anteriormente concedidas, por meio da avaliação dos sistemas de controle e monitoramento ambientais propostos e considerando as disposições legais e regulamentares aplicáveis ao caso específico” (2010, p. 70).

A respeito dessa fase, ainda explica que: “Logo depois de instalada ou edificada a atividade o órgão administrativo ambiental deve vistoriar a obra ou o empreendimento a fim de constatar se todas as exigências de controle ambiental feitas nas fases anteriores foram devidamente cumpridas. Somente então é que será concedida a licença de operação, autorizando o início do funcionamento da atividade. Nas restrições da licença de operação estão determinados os métodos de controle e as condições de operação. Sendo assim, a licença prévia e a licença de instalação são concedidas preliminarmente, ao passo que a licença de operação é concedida em caráter definitivo se as exigências previstas para as licenças anteriores já tiverem sido devidamente cumpridas” (FARIAS, 2010, p. 70).

A LO possui três características fundamentais: [I] ela é outorgada após a comprovação, pelo órgão ambiental, da execução das condicionantes instituídas nas licenças anteriores; [II] possui avaliações de controle ambiental que servirão de limite para o funcionamento da atividade; e [III] aponta as condicionantes estabelecidas para a operação do empreendimento, sendo que o cumprimento é imprescindível, sob pena de suspensão ou cancelamento da operação (TCU, 2007, p. 19).

3.5 Prazo para análise das licenças

De acordo com o parágrafo § 1º do artigo 19 do decreto n. 99.274/90 “os prazos para a concessão das licenças serão fixados pelo CONAMA, observada a natureza técnica da atividade”.

Já o artigo 14 da Resolução do CONAMA n. 237/97 dispõe que: “O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 06 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses” (BRASIL, 1997).

Ainda em relação a este artigo, seus parágrafos acrescentam que durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou caso haja necessidade de prestar esclarecimentos por parte do empreendedor, o prazo descrito no caput será suspenso. E estabelece ainda que, tais prazos poderão ser alterados, desde que, sejam justificados e que tanto o empreendedor quanto o órgão ambiental competente estejam de acordo (artigo 14, §§ 1º e 2º).

No que diz respeito à prestação de esclarecimentos e complementações, o empreendedor deverá apresentá-las, no prazo máximo de 04 (quatro) meses, que serão contados a partir do recebimento da notificação (artigo 15).

Caso tais prazos não sejam cumpridos, o artigo 16 da Resolução citada estabelece que o licenciamento ambiental seja sujeitado “à ação do órgão que detenha competência para atuar supletivamente” e o empreendedor “ao arquivamento de seu pedido de licença”. Porém, como ressalta o artigo 17, tal arquivamento não impede a apresentação de novo requerimento de licença.

4 Competência

Competência “é a modalidade de poder de que se reveste os órgãos ou entidades paraestatais para o desempenho de suas funções, ou a atribuição facultada a um órgão, entidade ou agente do Poder Público para tomar decisões” (SILVA, p. 419 apud FARIAS, 2010, p. 88).

Para a repartição das competências de licenciamento ambiental entre os órgãos integrantes do SISNAMA foi adotado como fundamento o conceito de significância e abrangência do impacto ambiental direto decorrente do empreendimento ou atividade. Ou seja, a distribuição de competências entre os entes federativos segue, em regra, o critério da predominância do interesse. À União compete às matérias relacionadas ao interesse nacional, logo, aos Estados e Municípios competem às matérias relacionadas aos interesses estaduais ou locais (FARIAS, 2010, p. 89).

O artigo 4º da Resolução do CONAMA n. 237/97 atribuiu a responsabilidade pelo licenciamento dos empreendimentos e atividades considerados de expressivo impacto de âmbito nacional ou regional ao IBAMA quando:

“I – localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;

II – localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;

IV- destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar, e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica”.

O artigo 5º da Resolução CONAMA n. 237/97 determinada à competência aos órgãos estaduais e distrital de meio ambiente para o licenciamento dos empreendimentos e atividades abaixo listados:

“I – localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II – localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;

IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio”.

Aos municípios ficou determinado a competência o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e as que o Estado delegar por instrumento legal ou convênio.

5 Revisibilidade das licenças ambientais

Uma das características mais importantes da licença ambiental é a possibilidade de modificação ou de retirada em algumas situações. Sendo que a licença é o ato administrativo decorrente de um processo dessa natureza, ela poderá ser modificada posteriormente se for descoberto algum erro ou omissão relevante ou se houver qualquer motivo superior que o justifique (FARIAS, 2010, p. 157).

Tal possibilidade vem estabelecida no artigo 19 da Resolução do CONAMA n.

237/97: “O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer: I – Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais. II – Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença. III – Superveniência de graves riscos ambientais e de saúde”.

Desse modo, enquanto as condições fixadas pela licença ambiental atenderem ao fim maior que é a preservação do meio ambiente saudável, será mantida; caso deixe de atendê-lo, a licença deverá ser revista. Infere-se, portanto, que a licença ambiental é dotada, implicitamente, de uma verdadeira clausula rebus sic stantibus, ou seja, se as condições originais que deram ensejo à concessão da licença mudar, esta também pode ser alterada ou retirada (FINK, MACEDO; FIGUEIREDO, p. 12,51 e 54 apud MILARÉ, 2007, p. 422).

5.1 Modificação

Modificação, de acordo com Plácido e Silva significa “[…] a alteração ou a substituição de uma coisa, em parte ou no todo, cujo modo de ser era um, para novo modo de ser, tomando assim nova forma, nova ordem, ou nova disposição” (1999, p. 922).

Assim, “quando houver uma situação de inadequação circunstancial da licença ambiental, é possível a sua modificação, sobretudo para manter incólume o princípio constitucional do desenvolvimento econômico e social” (MILARÉ, 2007, p. 423). Também associada à teoria da imprevisão[1], que é aplicada aos contratados administrativos, ao dispositivo da Resolução CONAMA 237/97, que autoriza a alteração ou modificação da licença ambiental.

“É correta a premissa segundo a qual a clausula rebus sic stantibus aplica-se às licenças ambientais. Afinal, os atos administrativos, ao longo do tempo, também estão sujeitos a circunstancias imprevisíveis que fogem à vontade do empreendedor e da Administração Pública” (MILARÉ, 2007, p. 423).

5.2 Suspensão

Suspender, segundo Plácido e Silva é empregado no sentido de “[…] interromper, sustar, sobrestar, impedir, privar, proibir, sempre em sentido temporário ou limitado” (2007, p.1354). Em outras palavras, a suspensão da licença ambiental é a sua interrupção, diante das hipóteses legais, até a atividade se adequar às exigências ambientais.

É importante destacar que a suspensão pode ser tanto de atividades licenciadas quanto de atividades não licenciadas. No caso das atividades licenciadas, a atividade iniciou o funcionamento com o consentimento do órgão ambiental e em seguida a Administração Pública constatou que a mesma não cumpriu as condições gerais ou específicas do licenciamento, e caso das atividades não licenciadas a atividade começou a operar de maneira ilícita, e este fato já justifica a suspensão, independentemente de ter, ou não, causado dano ao meio ambiente (MACHADO, p. 299 apud FARIAS, 2010, p. 163).

5.3 Cancelamento

Cancelamento significa “[…] o ato pelo qual se desfaz, se anula, ou se torna ineficaz ato anteriormente praticado, ou porque tenha ele cumprido já sua finalidade, ou porque se tenha motivo para sua anulação” (SILVA, 2007, p. 247).

De acordo com Luiz Gonzaga Pereira de Melo Filho “[…] o cancelamento ou retirada da licença ambiental pode ocorrer por meio da cassação, da revogação ou da anulação” (2010,

p. 03).

A esse respeito, Talden Farias ressalta o posicionamento de Annelise Monteiro Steigleder que destaca: “A anulação da licença ambiental ocorre nos casos de omissão ou falsa descrição de informações relevantes que servirem para fundamentar a expedição da licença; a revogação ocorre nos casos de inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais e de superveniência de graves riscos para o meio ambiente e para a saúde pública; e a cassação ocorre quando houver violação dos condicionantes. Ocorre nos casos em que a licença é expedida em flagrante dissonância com a ordem jurídica, quando subsidiada por falsa descrição de informações relevantes, ou, ainda, pela superveniência de graves riscos para o ambiente e a saúde, insusceptíveis de superação mediante a adoção de medidas de controle e adequação” (STEIGLEDER, 2005 apud FARIAS, 2010, p. 164).

Por fim, a probabilidade de modificação, suspensão ou cancelamento da licença atende, de forma simultânea, os interesses da coletividade e do empreendedor, este em menor alcance, sendo que: “Da coletividade, porque deixa claro e inquestionável que a licença, mesmo dentro do seu prazo de validade, pode deixar de surtir seus efeitos se o empreendedor desrespeitar os comandos legais, as exigências do órgão ambiental ou se simplesmente a atividade se afigurar gravemente perigosa para o meio ambiente e para a saúde publica. Ou seja, diante de uma situação ameaçadora ao meio ambiente e à saúde, a atividade poderá ser interrompida a qualquer tempo. Do empreendedor, porque assegura que a licença não será alterada, suspensa, cancelada (cassada, invalidada, retirada por caducidade ou revogada) se ele não fraudar o licenciamento e, licenciamento regular feito, permanecer cumprindo as exigências legais e as condicionantes da licença” (BECHARA, 2009, p. 108).

6 O licenciamento ambiental e seus conflitos

A competência é um dos conflitos mais graves do licenciamento ambiental, já que não existe um sistema claro de repartição de competência. Com dois entes federativos em conflito, no que refere a competência para licenciar uma atividade que se encontra sob a responsabilidade do outro, ou ainda quando para eximir-se de uma responsabilidade, aquele que se encontra responsável pelo licenciamento ambiental entende que a competência para licenciar é do outro (ANTUNES, p. 104 apud FARIAS, 2010, p. 87/88).

A competência do agente público, assim como a finalidade, o objeto, a forma e o motivo, é uma das condições para a validade do ato administrativo. Por esse motivo, se o licenciamento ambiental tramitou junto ao órgão que era incompetente, será considerado nulo, assim como o deferimento ou o indeferimento da licença ambiental que provir dele (FARIAS,

2010, p. 88).

Em outras palavras, os conflitos costumam ocorrer porque “[…] todos querem licenciar determinados empreendimentos. Outros, ninguém se habilita. Politicamente, por vezes, uma atividade é interessante. Outras representam um ônus sem retorno” (FINK; MACEDO;DAWALIBI, 2004, p. 53 apud TRENNEPOHL E TRENNEPOHL, 2007, p. 3).

Além da competência, outro grande entrave, são os problemas políticos, técnicos e operacionais no licenciamento ambiental. No que se refere aos políticos, ela cita a dependência do órgão ambiental de recursos financeiros do governo, que são cada vez mais insuficientes; e, a pressão política que é praticada, quando empreendimentos de interesse do governo ou de instituições governamentais são submetidas ao licenciamento ambiental (ASSUNÇÃO, 2006, p. 216).

Em termos técnicos e operacionais, temos:

“(a) Problemas em relação à equipe técnica que analisa processos de licenciamento – (I) pouco investimento em cursos de capacitação; (II) reduzido número de servidores; (III) grande pressão política e econômica; (IV) falta de capacidade analítica ou de desconhecimento sobre determinadas substâncias utilizadas em processos produtivos e/ou tipologias de empreendimentos; (V) demanda crescente e excessiva, ou seja, numero elevado de processos para serem analisados por um reduzido número de funcionários; (VI) falta de definição na norma legal de prazo para análise dos pedidos de licença […].

(b) Problemas operacionais – (I) inexistência de dados e informações confiáveis e atualizadas para subsidiar o processo decisório; (II) não operacionalização dos demais instrumentos da política ambiental, cujos dados gerados são necessários para subsidiar o processo decisório, como é o caso do ZEE e dos padrões de qualidade; (III) falta de integração com os demais instrumentos da política ambiental; (IV) inexistência de normas técnicas disciplinando etapas do processo de licenciamento; (V) inexistência de métodos de análise ambiental de projeto; e tratamento diferenciado para uma mesma tipologia empreendimentos.

(c) Com relação ao empreendedor – (I) falta de normatização sobre as informações a serem solicitadas, a respeito da caracterização técnica do empreendimento que devem subsidiar a análise do requerimento da licença ambiental; (II) inexistência, em muitos órgãos, de manual de orientação ao empreendedor, contendo informações sobre documentos necessários, os procedimentos e as etapas do licenciamento; (III) exigências descabidas de documentos e informações que atrasam o processo e descaracteriza o instrumento; (IV) tratamento diferenciado para uma mesma tipologia de empreendimento; (V) falhas na divulgação do empreendimento e da Audiência Pública; (VI) atraso no cumprimento de condicionantes.

(d) Sobre os documentos – (I) EIAs/RIMAs com dados inconsistentes e sem seguir as recomendações contidas no Termo de Referência; (II) inexistência de grandes projetos sem a apresentação de alternativas locacionais e tecnológicas; (III) inexistência de programas complementares, que definam medidas que devem ser adotadas para minimização dos impactos e acompanhamento desses; (IV) RIMA com linguagem inacessível aos membros de comunidades afetadas pelos efeitos adversos das intervenções.

(e) Problemas institucionais – (I) falta de articulação com órgãos que fornecem documentos complementares; (II) duplicidade de procedimentos; (III) falta de definição de estratégia de acompanhamento do cumprimento de condicionantes pelos empreendedores; (IV) inexistência de uma política de aproveitamento dos dados contidos nos estudos ambientais, de modo a subsidiar outros empreendimentos a serem instalados na mesma área de influência direta e indireta do projeto; (V) dificuldade para proceder uma fiscalização sistemática nos empreendimentos licenciados; (VI) falta clareza na legislação ambiental, no que se refere à licença ambiental e em alguns procedimentos; (VII) inexistência de métodos para delimitação da área de impactos ambientais diretos; (VIII) inexistência de controle social de processos de significativos impactos; (IX) falta de transparência no processo de licenciamento; (X) fraca participação da sociedade nas audiências públicas; e (XI) inexistência de normas que consolide e valorize a participação da sociedade no processo decisório” (ASSUNÇÃO, 2006, p. 216-217-218).

O TCU aprovou, em setembro de 2009, um relatório no qual apontou falhas em licenciamentos ambientais concedidos pelo IBAMA. De acordo com o relatório, a fase de acompanhamento de riscos e impactos ambientais das obras é considerada, pelo IBAMA, menos importante que os recursos despendidos no processo de licenciamento. Verifica-se que muito cuidado é destinado à elaboração de um EIA e à exigência de que o projeto agrupe um amplo programa de mitigação de impactos, entretanto, aprovado o projeto, há um empenho pequeno em conferir se ele foi realmente implantado conforme o prescrito e se as medidas mitigadoras alcançaram a finalidade da proteção ambiental (TCU, 2009, p. 50).

Existe ainda a falta de uma padronização no processo de licenciamento ambiental, sem um rol de requisitos que caracterizem os EIA, podendo assim, surgir estudos que não realizem sua função que seja garantir a proteção ao meio ambiente. Com EIA de qualidade e finalidade questionável: “Sem saber quais são as regras do jogo, devido à ausência de manuais técnicos e metodologias formais, indicadores e critérios de avaliação destes estudos para cada tipologia de obra, os empreendedores acabam apresentando EIAs incompletos e deficientes. Os EIAs de má qualidade geram insegurança aos analistas, que por precaução, exigem um maior nº de condicionantes para suprir as deficiências apresentadas nos estudos e evitar problemas que possam ser gerados por causa de estudos mal embasados. A insuficiência de padrões também resulta em um excesso de discricionariedade que, eventualmente, pode fazer com que o analista ambiental seja responsabilizado judicialmente por causa de sua decisão. Assim, existe um forte estímulo para que os analistas sempre optem por decisões mais conservadoras e mais rígidas, o que resulta, também, no aumento do número de condicionantes” (TCU, 2009, p. 50).

Ainda, essa inexistência de regras claras para o licenciamento de cada tipo de obra, pode fazer com que o IBAMA analise de maneira distinta casos semelhantes, colocando em risco a impessoalidade e a eficiência das licenças.

No que diz respeito à pressão política, o relatório afirma que pressões políticas induziriam o órgão a autorizar obras sem o cumprimento das exigências legais. Segundo o relatório, tal pressão foi alegada por técnicos do próprio órgão como motivo de problemas no licenciamento. De acordo com a auditoria, a liberação de licenças acontece sem que haja o cumprimento das condicionantes estabelecidas, acumulando-as para a etapa seguinte do licenciamento (TCU, 2009, p. 50).

Por fim, verifica-se que o excesso de trabalho determinado para acompanhar a realização do crescido volume de condicionantes, faz com que o IBAMA não acompanhe de forma contínua seu cumprimento, retornando assim, à questão da falta de acompanhamento dos impactos ambientais. Formando assim, um círculo vicioso, cuja consequência é a emissão de licenças ambientais sem a garantia eficaz de que os impactos ambientais ocasionados pelo empreendimento foram evitados, minimizados ou compensados (TCU, 2009, p. 50).

Assim, diante das falhas e conflitos acima expostos, cabe o seguinte questionamento: será o licenciamento ambiental um instrumento eficaz na proteção do meio ambiente? Tendo em vista o que foi estudado e exposto neste trabalho, podemos afirmar que o licenciamento ambiental não é um instrumento eficaz na proteção do meio ambiente. Uma vez que, não possui regras claras, não há uma análise sobre os estudos de impactos ambientais apresentados pelos empreendimentos, não há fiscalização do cumprimento das condicionantes, que tornaram o projeto viável e o mais grave, não há uma definição clara de quem é competente para conceder a licença ambiental.

Conclusão

Observou-se no decorrer do estudo que o licenciamento ambiental é um processo lento. Apesar disso, o licenciamento possui caráter preventivo e não corretivo no que diz respeito aos danos ambientais, pois, o principal objetivo dele é o de garantir a preservação dos recursos naturais. Assim, é essencial que o desenvolvimento econômico e social seja compatível com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.

A relevância do licenciamento ambiental diz respeito a sua finalidade que é de analisar e avaliar o potencial poluidor de qualquer atividade que causem impactos aos recursos naturais, e propor medidas que garantam a mitigação destes impactos e a proteção ambiental, garantindo, assim, o direito da sociedade ao desenvolvimento sustentável, aludido na Constituição Federal de 1988.

Sendo assim, este trabalho verificou que as falhas do licenciamento ambiental (falta de eficiência e falta de efetividade) estão relacionadas a aspectos procedimentais específicos do licenciamento e à forma com que o Estado cria e reformula suas normas ambientais.

 

Referências
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Notas:
[1] Teoria da Imprevisão: “todo acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa para o contratado. […] essa teoria nada mais é que a aplicação da antiga cláusula rebus sic stantibus, […] que é considerada implícita em todos os contratos de prestações sucessivas, significando que a convenção não permanece em vigor se as coisas não permanecerem (rebus sic stantibus) como eram no momento da celebração.” (DI PIETRO, 2009, p. 282).

Informações Sobre os Autores

Márcio Batista de Oliveira

Especialista em Direito e Processo do Trabalho. Graduado em Direito pela UFMS

Lauren Christyne Urzedo Nunes

Advogada em Minas Gerais


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