O desafio da aplicação dos Princípios Constitucionais-Administrativos na administração pública brasileira

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Sumário: Introdução. Legalidade. Impessoalidade ou Finalidade. Publicidade. Eficiência. Moralidade. Conclusão.


Introdução.


Este foi o texto básico utilizado na palestra de mesmo título realizada no III Ciclo Jurídico do EJUR no ICEC de Cuiabá, em 17.09.2010.


Princípio é o momento inicial da existência de algo ou de uma ação; é o seu começo; ponto de partida. Princípio também é a base de alguma coisa; é a causa primeira, raiz ou razão. Por princípio também se entende ditame moral, regra, lei ou preceito. Por fim, princípio é proposição elementar e fundamental que serve de base a uma ordem de conhecimentos.[1] 


O bom administrador deve observar regras permanentes e obrigatórias chamadas por Meirelles de princípios básicos da administração pública. Segundo o autor, são princípios básicos da administração pública a legalidade, a moralidade, a impessoalidade, a razoabilidade, a publicidade e a eficiência.[2]


Estes são os padrões que pautarão os atos administrativos. São os fundamentos da ação administrativa ou “os sustentáculos da atividade pública”.[3]


O dia a dia administrativo, entretanto, revela que nem sempre os princípios administrativos são respeitados. O que muito se constata é, sim, a inobservância dos mesmos em função dos objetivos pessoais de alguns ou de muitos agentes ganharem maior relevância, a despeito de sua ilegalidade e, por que não, de seu caráter imoral.


A realização das atividades administrativas pelos agentes e entes administrativos é pautada por normas específicas para cada setor e por princípios gerais com amplos campos de atuação. São os princípios jurídicos da Administração Pública brasileira.[4]


Legalidade.


O agente público está sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum em toda a sua atividade funcional. A sanção ao descumprimento das mesmas seria a responsabilização disciplinar, civil e criminal, de acordo com cada situação. [5]


Na Administração Pública não pode prevalecer a vontade pessoal. Enquanto os particulares podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, na Administração Pública só se é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ´deve fazer assim’.” [6]


Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública tem toda a sua atividade limitada e subordinada aos mandamentos da lei, não podendo desta se afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. As ações estatais sem o correspondente fundamento legal são antijurídicas e se sujeitam à anulação.[7]


O princípio da legalidade passou a ser imposição legal no Brasil com o advento da Lei nº 4.717 de 1965 – lei da ação popular e ganhou posição constitucional com a Carta de 1988.


Pelo princípio da legalidade, a Administração deve sujeitar-se às normas legais. 


A Administração, no desempenho de suas atividades, tem o dever de respeitar todas as normas do ordenamento.[8]


Impessoalidade ou Finalidade.


O princípio da impessoalidade, do artigo 37 da Constituição, nada mais é do que o clássico princípio da finalidade. Ou seja, o administrador público só pode praticar qualquer ato para o seu fim legal.  O fim legal é o objetivo do ato a ser praticado, de forma impessoal.


A promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em relação às suas realizações administrativas também deve ser excluída conforme o princípio da impessoalidade.


A finalidade tem como objetivo o interesse público. Os atos que se afastarem do interesse público serão caracterizados como desvio de finalidade. A Lei nº 4717 de 1965, em seu art. 2º, parágrafo único, “e” conceitua desvio de finalidade como o “fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência” do agente.


O administrador está impedido de buscar outro objetivo ou finalidade que não o interesse público.   


O intuito essencial do princípio da impessoalidade seria impedir que razões pessoais prevaleçam e sejam praticadas no âmbito da Administração Pública. O princípio da impessoalidade visaria a impedir situações geradas por antipatias, simpatias, vinganças, represálias, nepotismo e favorecimentos diversos, tão comuns em todos os setores da vida social e especificamente na Administração Pública.


Publicidade.


A publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. O objetivo de adquirir-se validade universal seria a razão pela qual as leis, os atos e os contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas externas aos órgãos que as produzem exigem que seja feita a sua publicação, que se lhe dê a devida publicidade.[9]


A publicidade seria apenas um requisito de eficácia e moralidade do ato. Ela não é elemento formativo do ato. O ato irregular não se regulariza pela sua simples publicação e nem o ato regular dispensa sua publicação quando exigida esta por lei ou regulamento.[10]


Em virtude de se tratar de administração pública, revestidos deste caráter devem ser todos os seus atos. O sigilo só será aceito nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesses superiores da Administração Pública, nos moldes da Lei nº 8.159 de 08 de janeiro de 1991 e do Decreto nº 2.134, de 24 de janeiro de 1997.


É comum a ocorrência do vício burocrático consistindo na ocultação de atos e contratos administrativos sob a índole de sigilosos quando estes deveriam ser de conhecimento de todos em razão de serem atos públicos.[11]


O princípio da publicidade será concretizado também pelos institutos constitucionais do mandado de segurança, do direito de petição, da ação popular, do habeas data e da suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa.


O princípio da publicidade abrange quase toda a atuação estatal, tanto no sentido de divulgação oficial de seus atos, quanto no de possibilitar o conhecimento da conduta interna de seus agentes. Serão públicos, assim, os atos concluídos e os em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos, as atas de julgamento das licitações, os contratos, os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes.[12]


Serão publicados no órgão oficial os atos concluídos e determinadas fases de certos procedimentos administrativos como nos de licitação.  O fundamental, no entanto, é que se proceda à publicação do objeto e nome dos interessados, além do número do processo.


Produzem efeitos jurídicos as publicações do órgão oficial da Administração, ou seja, do Diário Oficial e dos jornais contratados com este fim. Também são considerados publicados os atos e as leis municipais afixados na sede da Prefeitura ou da Câmara, onde inexistir órgão oficial, de acordo com a Lei Orgânica do Município.[13]


Os atos e contratos administrativos que não forem publicados não produzem seus efeitos regulares e podem ser invalidados pela falta deste requisito constitucional.


A publicidade também não poderá ser realizada para a promoção pessoal do agente público, de acordo com o §1º do art. 37 da Constituição Federal de 1988.


Eficiência.


O princípio da eficiência requer atividade administrativa realizada com presteza, perfeição e rendimento funcional.[14] A eficiência deve nortear toda a atuação da Administração Pública.


O princípio da eficiência já existia na legislação brasileira e se tornou princípio constitucional com a reforma administrativa de 1998.


Moralidade.


A moralidade administrativa, em virtude da sua previsão no art. 37, caput da Carta Magna de 1988, é pressuposto de validade de todo ato da administração pública.


A moralidade administrativa tem caráter jurídico e pode ser entendida como “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”.[15]  


O agente administrativo deve distinguir o honesto do desonesto, o bem do mal. Na sua atuação deve estar presente o elemento ético. As suas decisões se estenderão além da escolha entre o legal e o ilegal, entre o justo e o injusto, mas também entre o honesto e o desonesto. É que a moral administrativa se impõe à conduta interna do agente público, de acordo com as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação que é o bem comum.


O Decreto nº 1171, de 22 de junho de 1994 aprovou o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil Federal e reafirmou o princípio da moralidade administrativa.


O princípio da moralidade administrativa é um aspecto específico e singular do princípio da licitude.[16]


A moralidade administrativa atuaria, também, como uma forma diferenciada da moral comum, afinal, a sua aplicação deve ser realizada sob os aspectos de legitimidade política e finalidade pública.


A imoralidade administrativa adviria da simples utilização dos poderes funcionais do agente para fins que não os de interesse público a que deveria atender. [17]  


Lúcia Valle Figueiredo lembra que a moralidade administrativa é frequentemente mais exigente do que a própria legalidade.[18]


Conclusão.


A realização destes princípios passa por uma concreta preparação e conscientização dos agentes públicos de seu fundamental papel na construção do Estado de Direito e no respeito às leis de maneira geral.


 


Notas:

[1] Houaiss, Dicionário da língua portuguesa, 1ª edição. RJ: Objetiva, 2001, verbete princípio.

[2] Meirelles, Hely Lopes. “Direito Administrativo Brasileiro” – 24ª ed. atualizada por Eurico Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. SP: Malheiros Editores, 1999, pp.81-89. 

[3] P.81.

[4] Medauar, Odete. “Direito Administrativo Moderno”, 5ª edição revista e atualizada, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001,  pp. 142-156.

[5] idem pp.82-83.

[6] Idem.

[7] Gasparini, Diógenes, Direito Administrativo, 13ª edição, São Paulo: Saraiva, 2008, p.8.

[8] (2001:147).

[9] Ob. Cit. pp. 87-89.

[10] Idem p.87.

[11] Idem.

[12] Idem p. 88.

[13] Idem.

[14] (1999:89).

[15] Meirelles, Ob. Cit. Ant. p.83 apud Hauriou, Précis Élementaires de Droit Administratif, Paris, 1926, pp. 197 e segs.

[16] Moreira Neto, Diogo de Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, 14ª edição, Rio de Janeiro: Forense, 2006, pp. 95-96.

[17] Moreira Neto, (2006:96).

[18] Figueiredo, Lúcia Valle, Curso de Direito Administrativo, 4ª edição, São Paulo: Malheiros, 2000, p.52.

Informações Sobre o Autor

Francisco Mafra.

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.


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