Apontamentos sobre a Reserva Florestal Legal: A necessidade de uma nova Política Florestal no Brasil

Resumo: O presente artigo tem como propósito analisar a busca da efetividade do instituto jurídico ambiental da Reserva Florestal Legal, levando em conta os diferentes contextos históricos em que esteve inserido o instituto, desde o contexto de ocupação do território, passando pela regulamentação dos recursos naturais enquanto matérias-primas, até o momento atual de busca de desenvolvimento sustentável. A análise caminha para a necessidade de uma nova legislação ambiental, instituidora de uma nova Política Florestal, mais atualizada e integradora de todos os institutos florestais (Unidades de Conservação, a Própria Reserva e as Áreas de Preservação Permanente), bem como sintonizada com as demais Políticas Ambientais e com as práticas de Gestão.           

Palavras-chave: Reserva Legal – Políticas Ambientais – Instrumentos de Planejamento. 

1. Introdução:

Para se tratar do tema Reserva Florestal Legal devem ser retomados alguns aspectos que fazem parte do processo histórico de formação do Direito Ambiental.

Primeiro a premissa histórica de que a formação da regulamentação ambiental está diretamente associada à relação do homem com o território. A Reserva Florestal Legal representa o reflexo de interesses em destacar parcela do território, mais especificamente, da propriedade rural privada, com finalidades distintas de proteção ao longo da história. Ou seja, o processo de ocupação do território brasileiro foi marcado por diferentes propósitos, políticas e legislações. O tema Reserva Florestal Legal acompanhou esta tendência de diversidade de propósitos e bases legais, surgindo, num primeiro momento, no sentido de se viabilizar a ocupação do território e o acesso a recursos naturais para o processo produtivo e chegando nos dias atuais na busca de um regime jurídico próprio que seja coerente e equilibrado com a necessidade atual da propriedade rural cumprir sua função social de forma efetivamente sustentável, o que implica conciliar finalidades econômicas, sociais e ambientais.

Assim, o tema Reserva Florestal Legal é representativo da série de descompassos causados por previsões legais de diversas legislações que, mesmo produzidas nos mais variados períodos históricos, ainda estão em vigor e fazem parte da disciplina Direito Ambiental.

Além disso, a efetividade da aplicação da legislação relativa à Reserva Florestal Legal não se limita aos contornos da Lei, ou seja, atender as exigências da legislação relativas ao tema demanda necessariamente o conhecimento de técnicas e saberes que estão além do conteúdo normativo da legislação ambiental, justificando assim uma integração do tema com a experiência interdisciplinar da Gestão Ambiental, como possibilidade de aprimoramento do regime jurídico da chamada Reserva Florestal Legal.

Somado a tudo isto, tem-se que o tema tem gerado grande discussão nacional desde que foi tratado pelo Decreto Federal n. 6.514, de 23 de julho de 2008, com a disposição que a sua não regularização por parte dos proprietários rurais geraria a condição de infração administrativa ambiental, sob pena da incidência de multas diárias vultosas. Tal fato suscitou grande pressão do setor produtivo em face dos efeitos de tal regulamentação, bem como surgiram uma série de problemas técnicos, institucionais e legais relativos à forma de cumprimento de tal exigência prevista na legislação, o que gerou a suspensão e o processo de revisão de referido documento normativo na busca de preceitos legais mais factíveis e coerentes com a busca de um desenvolvimento sustentável nas suas dimensões sociais, econômicas e ambientais.

Tal processo resultou na publicação, em 10 de dezembro, do Decreto Federal 6.686/08, que alterou e acrescentou dispositivos ao Decreto no 6.514, de 22 de julho de 2008.

Mais recentemente, no final do ano passado, em 11 de dezembro de 2009, foi publicado novo Decreto de n. 7.029, que prorrogou para 11 de junho de 2011 o prazo para a averbação da Reserva Florestal Legal. O que de forma alguma representou o consenso jurídico e técnico sobre a questão, pelo contrário aflorou ainda mais a busca por um regime jurídico interdisciplinarmente coerente para o tema. Tudo isso demonstra que o instituo da Reserva Florestal legal ainda está em busca de um maior consenso teórico e normativo, condicionante para a sua maior efetividade.  

2. O que é reserva legal e a  busca por um consendo técnico e normativo.

O Decreto Federal n. 23.793, publicado em 23 de janeiro de 1934 foi a referência legal que introduziu no nosso ordenamento a primeira concepção de “Reserva Florestal Legal” ao prever, no seu artigo 23, que nenhum proprietário de terras poderia abater mais de três quartas partes da vegetação existente, salvo, nos termos do art. 24, se as florestas fossem resultantes de sua própria iniciativa, ou seja, se tivessem sido plantadas pelos próprios proprietários. Referida regulamentação tinha nitidamente propósito de regulamentação do regime jurídico de exploração das florestas existentes na época, como se depreende pelos artigos 19 e seguintes do Decreto, ou seja, reservava uma parte de floresta existente como condição de exploração do excedente.

Tal perspectiva foi mantida pela redação original do Código Florestal de 1965, instituído pela Lei Federal n. 4771 de 15 de setembro de 1965, que regulamentou a possibilidade de exploração das florestas de domínio privado desde que reservados determinados percentuais florestais na propriedade a ser explorada.

Em outros termos, continuou sendo o foco principal a perspectiva utilitarista de regulamentação dos recursos naturais, no caso recursos florestais, sendo a Reserva Florestal Legal um condicionante mínimo para a supressão e exploração florestal existente no restante da propriedade, é o que se depreende da redação original do artigo 16 do Código Florestal: “Art. 16. As florestas de domínio privado, não sujeitas ao regime de utilização limitada e ressalvadas as de preservação permanente, previstas nos artigos 2° e 3° desta lei, são suscetíveis de exploração, obedecidas as seguintes restrições”.

O Código Florestal de 1965 continua em vigor, tendo recebido ao longo dos tempos uma série de alterações, especialmente por meio da Lei Federal n. 7.803, de 18 de julho de 1989 e de forma mais incisiva pela Medida Provisória n. 2.166-67, de 25 de agosto de 2001.

Apesar disso, a base legal da Reserva Legal continua sendo mesmo o art. 16 da Lei Federal 4.771/65, com a mesma redação que condiciona a supressão florestal à atenção de percentuais de reserva florestal, agora definidos pela Medida Provisória 2.166-67, de 25 de agosto de 2001, em linhas gerais, na medida de 80% na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal; 35% na propriedade rural situada em área de cerrado da Amazônia Legal e 20% nas demais propriedades rurais do País. Em outros termos, estes percentuais de manutenção de vegetação nativa, que variam de acordo com regiões geográficas do território brasileiro e o tipo de vegetação para o território da Amazônia Legal, é que constitui a chamada Reserva Florestal Legal.

No entanto, a lógica de aplicação e interpretação da mesma base legal do instituto jurídico da Reserva Florestal Legal foi alterada nos últimos tempos, ou seja, a exigência de que seja reservada uma parcela do território para proteção florestal não é cobrada como condicionante para o processo de exploração florestal enquanto riqueza natural existente no restante da propriedade, mas sim enquanto forma das propriedades privadas rurais cumprirem uma função ambiental de forma equilibrada e sustentável com a sua inerente função econômica, associada à produtividade. Neste sentido é o conceito de Reserva Florestal Legal advindo com a Medida Provisória 2.166-67/2001, que acresceu o inciso III, no artigo primeiro do Código Florestal:

“[…] área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas.”

Em decorrência dessa nova perspectiva da antiga Lei 4771/65, a grande questão é como aprimorar a efetividade e as regras jurídicas disciplinadoras dessa exigência de destacamento de toda e qualquer propriedade rural do percentual cabível de reserva florestal legal. O histórico legislativo deste instituto demanda que as ações para seu cumprimento sejam mais flexíveis e negociáveis para que sejam equilibrados os diferentes comandos gerados ao longo dos tempos para a questão da reserva florestal.

O contexto atual exige novas possibilidades para o cumprimento desta exigência, para que seja primado o efetivo equilíbrio do desenvolvimento sustentável entre a atividade agrária produtiva e o respeito à legislação ambiental, justificando assim a busca de alternativas técnicas na experiência interdisciplinar da Gestão Ambiental para que ao invés de uma Reserva Legal, imposta, fragmentada e isolada (enquanto paisagem neutra) pelo comando e controle, se tenha uma Reserva Ambiental efetivamente sustentável no contexto da atividade agrária desenvolvida pela propriedade rural.

Cotejando a questão com conhecimentos interdisciplinares, tem-se, segundo Jean Paul Metzger (2001, p. 7), que:

“Para compatibilizar uso das terras e sustentabilidade ambiental, social e econômica, é necessário planejar a ocupação e a conservação da paisagem como um todo. Por exemplo, a proteção de apenas um fragmento de vegetação ou um trecho do rio não é suficiente se o entorno do fragmento ou as cabeceiras estiverem comprometidas. O homem está na origem dos problemas ambientais, mas é parte também das soluções[1]”.

Esta busca pelo equilíbrio na questão da regularização da Reserva Florestal Legal, que representa em última análise a busca pelo desenvolvimento efetivamente sustentável na relação do homem com o território através da propriedade, é ressaltada por manifestação do Secretário do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, Xico Graziano (2008, p. 2):

“Principalmente no caso da Reserva Legal, as discussões que aproximam ambientalistas e ruralistas implicam em concessões no fundamentalismo, existente em ambos os lados. Lideranças mais radicais dos agricultores querem acabar com a Reserva Legal. Argumentam que, se o governo quiser manter tais áreas impedidas ao uso agropecuário, que indenize os produtores rurais. Ecologistas extremados, por sua vez, exigem a qualquer custo que os agricultores cerquem e abandonem a área da Reserva Legal, mesmo que ela esteja explorada há décadas.

[…]

Ruralistas e ambientalistas procuram sabedoria para encontrar uma saída de bom senso, unindo a preservação florestal com a produção rural. Uma condição, porém, deveria nortear qualquer solução do conflito: firmar um pacto contra a devastação, uma moratória a favor da floresta. Até que prevaleça a nova legislação e se assente uma verdadeira política de desenvolvimento sustentável no campo.”

A legislação ambiental traz algumas vias de compensação do percentual de reserva legal, mas todas vinculadas ao limite territorial da bacia hidrográfica de localização da propriedade, conforme Art. 44, parágrafo 4˚ do Código Florestal.

O contexto direciona para uma investigação no sentido de ampliar o campo de possibilidades das vias de compensação da chamada Reserva Florestal Legal, através do intercâmbio com as práticas e conhecimento interdisciplinares que compõem a Gestão Ambiental. Possibilidades mais amplas das já estabelecidas pelo atual campo normativo do direito ambiental, que tem um vínculo muito rígido com a questão da propriedade, em detrimento de um tratamento mais amplo da questão ambiental na escala da paisagem real deixada pelos usos ao longo do tempo do território brasileiro.

No mesmo sentido do proposto pelo Desembargador da Câmara especializada em Direito Ambiental do Tribunal de Justiça de São Paulo, José Renato Nalini (2008):

“Por que não flexibilizar a compensação ambiental e investir em novas propostas? Nem sempre será possível o reflorestamento na mesma bacia hidrográfica. Mas existem parques estaduais abandonados ou já contaminados por invasões heterogêneas. […]. A retomada das áreas dos mananciais é tarefa de que o poder público não se desimcumbirá sem a parceria com a iniciativa privada.”

Tudo isso enfatiza a busca de um referencial teórico para o tema que possibilite equilibrar a exigência legal com o entendimento técnico aplicado, para que ao final sejam apresentadas novas possibilidades de cumprimento da chamada Reserva Florestal Legal, não como um mero fragmento florestal isolado, com função preponderantemente legal, conforme prevê sua origem histórica, mas como um instituto efetivo e sustentável de Direito Ambiental, como uma Reserva além de Legal também efetivamente Ambiental, como uma Reserva atualizada no tempo e voltada muito mais para o seu futuro do que para o seu passado.

3. A Reserva Florestal Legal e a necessidade de uma Política Florestal integrada com as demais.

Entende-se que a complexidade em se efetivar o instituto da Reserva Florestal Legal está diretamente relacionada com a falta de uma Política Ambiental Florestal atualizada e em sintonia com as demais Políticas Públicas Ambientais. Conforme foi mencionado, o instituto da Reserva Florestal se baseia ainda em fundamentos legais criados em momentos históricos onde o foco das legislações não estava centrado no desenvolvimento sustentável, mas sim na regulamentação dos recursos naturais enquanto matérias-prima do processo produtivo. Por mais que se revise e altere, o Código Florestal brasileiro de 1965 traz sempre a sua marca do contexto histórico de origem. O Código Florestal precisa ser substituído por uma nova roupagem que renove a efetividade das conquistas que ele apresenta, mas que também traga avanços através de uma efetiva Política Nacional Florestal, respaldada em legislação da ordem do dia em sintonia com as demais Políticas Ambientais.

 Passo semelhante foi dado pela Política Nacional de Recursos Hídricos, que no ano de 1997, através da Lei Federal n. 9433, é criada e avança, e muito, o então desatualizado Código das Águas de 1934. A Política Nacional de Recursos Hídricos então renasce moderna, em sintonia com os princípios da sustentabilidade, e com vários mecanismos para Gestão dos recursos hídricos. A Política de Recursos Hídricos regionaliza a gestão das águas através da figura dos comitês de Bacias e traz importante instrumento de Planejamento, no caso os Planos de Recursos Hídricos, que através de diagnósticos diferenciados de acordo com as diferentes regiões e localidades, possibilita uma relação diferenciada das águas quanto aos seus usos quantitativos e qualitativos.

Há que se ressaltar que todas as Políticas Públicas que envolvem aspectos ambientais mais recentes trazem essa característica do planejamento em conformidade com diagnósticos diferenciados da realidade ambiental projetada no território. Desde a Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal n. 6938/81, passando pela Política Urbana, instituída pela Lei Federal n. 10 257/2001, Agrícola, instituída pela Lei Federal n. 8.171/1991, de Saneamento, criada pela Lei Federal n. 11.445/2/2007 e Climática, instituída pela Lei Federal n. 12.187/2009, todas trazem instrumentos de Planejamento e Zoneamento, que possibilitam uma gestão diferenciada dos diferentes aspectos ambientais, de acordo com suas peculiaridades técnicas apresentadas de forma diferenciada no território. Ou seja, todas as determinações legais dessas Políticas geram seus efeitos a partir de Planos que irão trazer o diagnóstico da realidade.

O Código Florestal de 1965 não traz essa concepção. O Código Florestal, na sua versão primeira, é de uma época em que o planejamento ambiental não era tão importante como hoje. Como se sabe o planejamento ambiental e seus instrumentos fazem parte de uma realidade recente. 

Uma nova Política Florestal teria que recepcionar o atual Sistema Nacional de Unidades de Conservação, previsto na Lei Federal n. 9985/2000, para que um mesmo diploma legal contemplasse todos os tipos de espaços protegidos (Unidades de Conservação, Áreas de Preservação Permanente e Reservas Florestais Legais) integrando os mesmos e propiciando o direcionamento da proteção para áreas mais significativas em termos de representação de bioma, com ganhos ambientais e de efetividade para todos os institutos. Através de uma Política Florestal unificada e atualizada é possível estabelecer com clareza as necessárias formas de compensação entre Unidades de Conservação, Reservas Florestais Legais e Áreas de Preservação Permanente, aprimorando as já existentes, mais uma vez com ganhos ambientais, sociais e econômicos e, por conseqüência, também de efetividade para os institutos.

Uma Política Florestal manteria os instrumentos de Planejamento das Unidades de Conservação, o Plano de Manejo, e traria a exigência de Planos Florestais a serem desenvolvidos pelos entes federativos (União, Estados e Municípios), com o diagnóstico detalhado das potencialidades e fragilidades da situação florestal em cada ente federativo do país e que, a partir do cruzamento com os Planos das demais Políticas Ambientais, como Recursos Hídricos, Urbana, Agrícola, Climática, de Saneamento, serviria de referência para se estabelecer o direcionamento do aspecto ambiental a prevalecer em cada situação territorial. Nesse sentido, de acordo com os Planos Florestais e seus cruzamentos com outras Políticas teríamos situações em que se prevaleceria a recuperação florestal e outras com a prevalência de outros elementos da Política, ficando claro que estes aspectos podem ser modulados no âmbito dos Municípios, dos Estados e da própria União.

Estes Planos serviriam inclusive para direcionar situações de onde e como atender da melhor forma a exigência da Reserva Florestal Legal, pois conforme apontado no item anterior, há muito mais ganhos ambientais e sociais, se ao invés de fragmentos florestais isolados e estanques se privilegie formações florestais contínuas, interligadas, com efetivo transito de biodiversidade. Os Planos Florestais propiciariam situações de diagnósticos florestais que possibilitariam inclusive a identificação de formações florestais remanescentes em determinadas propriedades particulares com excedentes dos percentuais legais de reserva florestal, capazes de regularizar outras propriedades particulares sem o instituto constituído, propiciando a realização de compensação entre esses particulares, mais uma vez com ganhos econômicos, sociais e ambientais.

Os Planos Florestais além de facilitarem esta identificação de potencialidades para a política de compensação entre particulares, possibilitam também a aproximação das Políticas que envolvem aspectos ambientais. Por exemplo, os Planos Florestais propiciariam um melhor diálogo com a Política Agrícola direcionando as práticas de regularização florestal, através da via compensatória, para áreas que possuem maior aptidão para formar maciços florestais e mantendo a frente produtiva em áreas que tradicionalmente exercem esta função. O Plano Florestal pode ter paralelos com a Política de Recursos Hídricos, buscando um primeiro olhar mais regionalizado (na busca de soluções para as demandas) e cada vez ampliando mais a escala de integração entre os entes federativos, como ocorre nos Comitês Federais de Bacias. Além disso, os levantamentos florestais devem realizar o papel de integração com a Política de Recursos Hídricos, para que sejam priorizadas em termos de recomposição florestal as regiões de recarga de mananciais.   

 Portanto, não há como a questão florestal, simbolizada aqui na questão da Reserva Florestal Legal, buscar soluções para sua efetividade caminhando em sentido contrário a todas as demais Políticas Ambientais, que já absorveram e estão em processo de implementação dos instrumentos de Planejamento Ambiental. A questão florestal deve sim caminhar no mesmo sentido, buscando através de instrumentos jurídicos e técnicos, cada vez mais se integrar com as demais Políticas. Não basta somente pensar em percentuais exatos de destacamento de Reserva Florestal Legal na propriedade privada e as conseqüentes responsabilizações pelo descumprimento; é preciso ampliar o foco da discussão para que a obrigação do cumprimento função social por todas as propriedades seja contextualizada com os inúmeros usos do território, levando-se em conta o processo histórico de ocupação, bem como o melhor uso de cada parcela do território ponderando as suas variáveis ambientais, sociais e econômicas.

E o momento presente é o mais propício para reformulações, uma vez que há já um consenso estabelecido quanto a necessidade de mudanças na base legal atualmente em vigor[2] por todas as classes interessadas, devendo ser aproveitada da melhor forma esta oportunidade histórica.

      4. Considerações Finais

Fato é que não existe solução exata para a questão, mas entende-se que a Reserva Florestal Legal só tem condições de avançar a partir de uma nova Política Florestal que privilegie o planejamento ambiental e possibilite uma gestão não somente focada em percentuais matemáticos de destacamento do território particular, mas sim a realidade ambiental e econômica do território de todos os entes federativos, propiciando buscas escalonadas de soluções, primeiro nos Municípios, depois nos Estados e por fim na União, sempre na busca da efetiva sustentabilidade nos usos do território.

Informações Sobre o Autor

Rafael Costa Freiria

possui graduação em Direito pela Universidade Federal do Paraná – UFPR 2000; mestrado em Direitos Difusos e Sociais pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – UNESP 2005; doutorado em Saneamento e Ambiente pela UNICAMP 2010; pós-doutorado no Programa de Direito Ambiental e Sustentabilidade da Universidade de Alicante – Espanha 2013. Atualmente é Professor da Faculdade de Tecnologia da Unicamp. Atua principalmente nos seguintes temas: direito e legislação ambiental avaliação de impactos ambientais políticas públicas ambientais planejamento e gestão ambiental e direito agrário