Resumo: O artigo realiza o estudo sobre a Lei 14.309/02 que dispõe sobre política florestal e proteção à biodiversidade no Estado de Minas Gerais (a qual fora regulamentada em 2004 pelo Decreto 43.710). Por tal norma, se observa uma verdadeira desapropriação para que seja atendido o mandamento legal, ou seja, reservar fora da área de preservação permanente, 20% (vinte por cento) da área de uma propriedade rural com finalidade de conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e o abrigo e proteção da fauna e flora nativas. Todavia este procedimento se torna um desrespeito ao direito de propriedade, uma verdadeira desapropriação ou confisco a área pertencente ao produtor rural, pois este tem que ceder parte de seu terreno e nada receberá para tanto, e mais, caso tenha alguma cultura plantada que não atenda à finalidade da reserva legal teria que desfazer da primeira para atender o preceito normativo.
Palavras-chave: Cultura, Reserva Legal, Desapropriação, Propriedade.
Abstract: The paper makes the study of Law 14.309/02 which deals with policy and protection of forest biodiversity in the State of Minas Gerais (which had been regulated by Decree 43,710 in 2004). By this standard, we observe a real expropriation to be served the legal commandment, ie booking outside the area of preservation, 20% (twenty percent) of the area on a farm with the purpose of conservation and rehabilitation of ecological processes , conservation of biodiversity and shelter and protection of native flora and fauna. However, this procedure becomes a disrespect for property rights, expropriation or confiscation real area belonging to the farmer, because it has to cede some of their land and have nothing to do so, and more if you have any crop planted that does not meet purpose of the legal reserve would have to undo the first to meet the legal precept.
Keywords: Culture, Legal Reserve Expropriation, Land.
INTRODUÇÃO
O presente artigo tem por finalidade demonstrar como a Lei Florestal de Minas nº 14.309/02 (que fora regulamentada pelo Decreto 43.710/04[1]) quando leciona a respeito da reserva legal, pode se tornar uma forma de desapropriação, ou melhor, uma forma de confisco vez que o proprietário rural não é indenizado pela reserva que lhe é exigida pelo governo.
A Lei chega a tal ponto de interferência que se o proprietário possui pequeno módulo rural todo cultivado ainda assim terá que se adequar desmatando sua cultura (caso não e enquadre como forma de reserva) reflorestando com seus próprios recursos o percentual da reserva por lei instituído, lembrando que poderá adquirir de terceiros a área exigida para preservação ambiental desde que seja dentro da mesma microbacia.
Importante destacar nessa abordagem que o governo não oferece indenização na área a ser preservada ou na adquirida, bem como qualquer ajuda na compra do material de plantio para atender a finalidade de reserva legal.[2]
Neste contexto cabe ressaltar que a proposta de trabalho não é contrária a finalidade pretendida com a preservação ambiental, que seria benéfica a toda coletividade, ou seja, um quebra de paradigmas onde o coletivo prevaleceria sobre o individual. Mas a finalidade principal é demonstrar que não pode o Estado passar a suas principais responsabilidades para o particular, ainda mais quando se pensa em modalidade de desapropriação o que verdadeiramente acontece quando ocorre essa tomada de área na forma impositiva pelo governo, sendo um total desrespeito ao instituto secular do direito de propriedade. Sabe-se que a propriedade tem que atender uma função social, porém tudo dentro de uma razoabilidade, para que não se abra precedentes que venham enfraquecer esse importante instituto jurídico.
No final busca-se demonstrar que a atitude correta a ser tomada para respeitar o instituto da propriedade seria indenizar o proprietário rural que já possuísse tal área ou oferecer subsídios mensais para aquele que possua cultivo e tenha que se desfazer de seu plantio para observar a determinação ambiental.
Não se pode esquecer que o proprietário deve atender várias determinações administrativas que geram custos até que se chegue à averbação de determinada área na escritura do bem através do Cartório de Registro de Imóveis.[3]
2 DIREITO DE PROPRIEDADE
O termo propriedade deriva do latim proprietate “veiculando a qualidade daquilo que é próprio, aquilo que pertence por alguém conferindo-lhe direito de uso e gozo da forma que melhor lhe convenha.” (ARIMATÉA, 2003, p. 17).
Desde a antiguidade o direito de propriedade é considerado um dos mais importantes institutos jurídicos, na Babilônia lei que data cinco mil anos a.C já fazia menção a propriedade individual, o próprio Código de Hamurabi no parágrafo 57[4] já mencionava sobre o direito de propriedade, contudo não disciplinava o instituto de maneira completa.
Menção a respeito da origem coletiva da propriedade, esta nos precedentes germânicos, lembrando que nos países em que a história relata terem abolido a propriedade individual, o que acontecera foi a concentração da propriedade nas mãos do Estado.
Na Grécia antiga e no Direito Romano primitivo não se tinha de forma autônoma um conceito de propriedade, sendo considerada como extensão do pátrio poder sobre as coisas e pessoas.
“A patria potestas justificava o poder sobre as coisas, residindo ai a concepção primitiva que mais tarde viria a ser o instituto da propriedade.” (FIGUEIREDO, 2008, p.60).
No período romano a propriedade privada imóvel estava limitada a duas geiras de terra, “que podiam servir para construir casa e plantar a horta. Evidentemente, porém grandes terras aráveis foram distribuídas em propriedades particular, já antes das XII Tábuas no V século a.C.” (MARKY, 1971, p.89).
Lembrando que no início da civilização romana somente os patrícios eram proprietários de terras, entretanto a plebe organizada buscara com todas suas forças dois objetivos que seriam: a) a participação política e acesso a propriedade de terras.
“Para conseguir seus objetivos, a plebe, em 493(a.C) retirou-se para o Monte Sagrado, localizado a poucos quilômetros de Roma, exercendo pressão sobre os patrícios que dela dependiam. O resultado foi a criação de magistraturas especiais para defender os interesses plebeus, os conhecidos tribunos da plebe. Conseguiu a plebe, portanto, seu primeiro objetivo. O segundo, o acesso à propriedade de terra, foi alcançado em 367 (a.C), com a reforma agrária instituída pelas leis licínias, quando foi promovida a distribuição das terras tornadas disponíveis, entre os cidadãos romanos pobres. A propriedade adquirida pelos plebleus passou a ser conhecida por propriedade bonitária, regida pelo jus gentium.”(ARIMATÉA, 2003, p.21-22).
Com a queda do Império Romano do Ocidente 476 d.C., os cidadãos ficaram em completo abandono no que tange a segurança, uma vez que não tinham mais proteção pelo Estado, surgindo nesse período o feudalismo, um sistema senhorial, no qual dava proteção completa aqueles que prestassem serviços nas terras dos senhores feudais.
Cabe ressaltar que nas regiões da Europa que haviam sido governadas por Roma, o advento do feudalismo refletiu a segurança dada àqueles que entes da queda depositavam no governo imperial, em outros espaços a atividade feudal abre possibilidade daqueles que ainda viviam como nômades ou voltados somente para guerra se fixarem em um local certo.
Neste período tem-se uma relação de caráter pessoal vitalício entre o vassalo que era o detentor da posse da terra e seu senhor, sendo uma verdadeira relação de dominação e subordinação, uma troca de cultura da terra pelo vassalo em favor do senhor feudal o qual oferecia proteção.
No entanto, em virtude dos desmandos dos senhores feudais e para atender o desejo do mercado que estava em franca expansão surge uma nova classe social, a burguesia.
“Entre as estagnadas classes sociais do feudalismo surgiram pessoas dedicadas ao comércio, os mercadores, e aos ofícios manuais, os artesãos, que mais tarde constituíram a burguesia, cujos interesses não eram contentados pelo sistema feudalista. Os reis, eles mesmos grandes proprietários de terras aglutinavam em torno da corte outros proprietários de terra, formando a nobreza, mas todos dependiam do dinheiro dos comerciantes e banqueiros. Esta estrutura atendeu aos interesses da burguesia….
Enriquecida a burguesia, a estrutura do Estado monárquico absolutista não mais atendia aos seus interesses políticos, econômicos e sociais. A burguesia queria liberdade econômica e igualdade política. Com estes ideais, promoveu a Revolução Francesa de 1789”. (ARIMATÉA, 2003, p.23).
Com fortalecimento da burguesia, a qual abarcava ideais iluministas, tem-se um grande marco na história do direito que seria a Revolução Francesa, neste meio o direito de propriedade se banhava de caráter religioso sendo também considerado inviolável. Tal dogma era adotado tanto pela própria Revolução quanto pela Declaração dos Direitos do Homem quando menciona em seu artigo 19 “ Como a propriedade é um direito inviolável e sagrado ninguém pode ser privado a não ser quando necessidade pública legalmente comprovada o exigir evidentemente e sob condição de justa e prévia indenização.”
Observa-se que desde a antiguidade a forma de tomada de uma propriedade privada, precede de uma necessidade pública comprovada, e ainda de prévia e justa indenização.
Todavia com a mudança de um Estado Liberal (onde a propriedade privada era tida como extensão da própria figura do homem) para um Estado Social, o pensamento de propriedade privada muda, agora figurando uma concepção não individualista, mas um pensamento que deveria atender uma função social.
O marco dessa nova percepção está na Constituição Germanica de 1919 a denominada Constituição de Weimar, a qual em seu artigo 153 relata que a propriedade e seu uso e exercício devem representar uma função no interesse social, bem como no artigo 155 fica demonstrado que o trato e a utilização do solo é dever do proprietário para com a comunidade.
2.1 Direito de Propriedade e as Constituições Brasileiras
Desde a Constituição do Império o direito de propriedade esta consagrado, todavia por ser de influência portuguesa e esta retratava ideais franceses o direito de propriedade refletia o pensamento liberal vigente à época. O Artigo 179, XXII da Constituição do Império mostra
“É garantido o direito de propriedade em toda sua plenitude. Se o bem público, legalmente verificado, exigir o uso e o emprego da propriedade do cidadão. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única excepção, e dará as regras para determinar a indenização.”
A Constituição de 1891 em seu artigo 72 parágrafo 17 demonstra “O direito de propriedade mantém-se em toda plenitude salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indemnização prévia.”.
É de se observar que já se tem uma flexibilização da plenitude do direito de propriedade privada, uma vez que a lei permite desapropriação por necessidade pública, entretanto a indenização prévia é considerada requisito.
A Constituição de 1934 refletindo o pensamento presente na Constituição de Weimar , quando disciplina a propriedade privada demonstra que esta deve atender um interesse social ou coletivo, tal previsão esta consolidada no artigo 113, 17:
“É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija ressalvando o direito a indemnização ulterior”.
O texto da Constituição de 1934, não foi copiado pela Constituição de 1937, a qual em seu artigo 122, inciso 14 não disciplina o interesse social, contudo mantém a possibilidade de desapropriação mediante interesse público desde que precedida de indenização “o direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade púbica, mediante indenização prévia.”
Após Segunda Guerra Mundial tem-se um novo pensamento:
“Após a Segunda Guerra Mundial o Brasil foi assolado por idéias democráticas que culminaram com o fim da era Vargas e a edição de uma nova Constituição. Através da Constituição de 1946 o direito de propriedade passou a ser condicionado ao bem-estar social.
Muito embora de cunho autoritário as Constituições de 1967 e 1969 declaram explicitamente a função social da propriedade”[5]·. (CAMPOS JÚNIOR, 2004, p.97).
Para finalizar destaca-se que a Constituição Federal de 88 trata de forma bem definida o tema direito de propriedade, pois o assegura no artigo 5º, inciso XXII “é garantido o direito de propriedade” e no próximo inciso determina que a propriedade deve atender uma função social “a propriedade atenderá a sua função social”[6]. A Carta Magna de 88 não esgota o tema somente nestes dois incisos, ao longo de suas disposições menciona a função social como princípio da atividade econômica[7], no que tange a propriedade imobiliária rural determina parâmetros para que atenda a função social, em seu artigo 186:
“Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”. (CAHALI, 2009.p.124)
Observa-se que o direito de propriedade não é absoluto como antigamente, esbarra hoje em uma função social, todavia hipóteses de retirada da propriedade do seu titular como no caso de desapropriação não pode ser feita de qualquer modo, deve atender certos requisitos para que não se pense em confisco da propriedade privada que acontece na atualidade somente em casos de culturas ilegais de plantas psicotrópicas, caso este que não haverá indenização.
2.2 Função Social da Propriedade
Desde o início dos trabalhos, verificou-se que a propriedade privada era marcada por um caráter absoluto, todavia tal pensamento fora sendo modificado, principalmente após a flexibilização dos ideais liberais e a mudança para um Estado Social onde o coletivo deve prevalecer sobre o individual. Neste contexto busca-se classificar função social da propriedade.
Léon Duguit entende que:
“A propriedade deve ser compreendida como uma contingência, resultante da evolução social; e o direito do proprietário, como justo e concomitantemente limitado pela emissão social que se lhe incumbe em virtude da situação particular em que se encontra”. (DUGUIT, 1996, p.29).
Pelo conceito de Duguit somente a propriedade que cumprisse um interesse social mereceria proteção.
Para Raimundo Alves de Campos Júnior,
“Ao mesmo tempo em que a Carta Magna preserva o direito à propriedade privada, imediatamente exige que a propriedade atenda a uma função social. Impõe, pois, a harmonização entre o interesse individual e o coletivo.
O proprietário é dizer, o possuidor de uma riqueza tem, pelo fato de possuir essa riqueza, uma função social a cumprir; enquanto cumpre essa função, seus atos de propriedade estão protegidos. Se não os cumpre a intervenção dos governantes é legítima para obrigá-lo a cumprir sua função social de proprietário, que consiste em assegurar o emprego das riquezas que possui conforme seu destino”. (CAMPOS JÚNIOR, 2004, p.102-103).
Cristiane Derani entende que “a propriedade deve responder a uma função social, está-se impondo uma nova configuração pelo modo como o sujeito irá se apropriar do objeto e transformá-lo”. (DERANI, 2002, p.60).
Para Luiz Guilherme Muller Prado:
“Falar em função social da propriedade sob o aspecto negativo implica em considerar as limitações impostas ao exercício da mesma com as mais variadas finalidades, entre as quais podemos citar a segurança, a saúde a economia popular, a proteção ao meio ambiente e ao patrimônio histórico. Tratar de tal função sob o aspecto positivo leva a obrigação de fazer consistente no dever de utilização da propriedade”. (PRADO, 2007, p.16).
Logo pelos conceitos apresentados, deve-se entender que a propriedade privada ainda constitui um importante direito, todavia esse direito não pode ser exercido sem parâmetros, o agente deve dar uma destinação social à sua propriedade para que a propriedade atenda tanto seus interesses e não venha prejudicar os interesses sociais.
3 INTERVEÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
Sabe-se que a forma mais abrupta de intervenção na propriedade privada esta na desapropriação. “A desapropriação é a forma mais contundente de intervenção do Estado na propriedade privada, de forma a transferi-la compulsoriamente para o domínio público”. (ARIMATÉA, 2003, p.103).
Não se consegue definir a origem do instituto, existindo divergências quanto ao seu aparecimento na história, todavia certo que na antiguidade romana a desapropriação existira não como regra, mas exceção para permitir que as grandes obras do Império fossem possíveis. “Não se olvide que a construção de obras de defesa das cidades exigiam a desapropriação.” (MALUF, 1997, p.160).
No período feudal a desapropriação refletia o poder do mais forte, destacando que a justa indenização estivera presente.
No Brasil a noção de propriedade estivera sempre limitada a uma função social, sendo que a não observância dessa função serve de justificativa para desapropriação, contudo a justa indenização marcara este procedimento.
3.1 Conceito
A desapropriação esta elencada no artigo 5º inciso XXIV: “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”(CAHALI, 2009, p.25)
Celso Antonio Bandeira de Mello define desapropriação como:
“O procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos e rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado o valor real.” (BANDEIRA DE MELLO, 1999, p.577)
No direito alienígena, como no caso do direito português a desapropriação é conceituada como:
“A relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública, extingue-se os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o patrimônio da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemmização compensatória”. (ARIMATÉA apud CAETANO, 2003, p.106).
Verificam-se certos requisitos para a desapropriação que segundo Luiz G. Prado,
São elementos indissociáveis desse instituto: a) estar fundamentada em lei; b) ser a transferência compulsória da propriedade privada para o poder público; c) haver a necessária existência de interesse público que a justifique e d) efetuar-se o pagamento de prévia e justa indenização ao expropriado. (PRADO, 2007, p.37).
Sendo que o último requisito, ou seja, indenização prévia em dinheiro é excepcionado nos artigos 182 parágrafo 4º, inciso III e 184 da Carta Magna.
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 4º – É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I…
II…
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. (CAHALI, 2009, p.122-123)
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei”. (CAHALI, 2009, p.123)
Cabe verificar que o artigo 223 da Constituição da República, excepciona a indenização, neste caso não se pode falar em desapropriação, mas sim em confisco.
“As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei”. (CAHALI, 2009, p.139)
3.2 Requisitos
Viu-se que o artigo 5º inciso XXIV, menciona que a desapropriação acontecerá para atender necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, sendo que a definição de tais institutos foram bem efetivadas por Hely Lopes de Meirelles:
“Necessidade Pública surge quando a Administração defronta situações de emergência que para serem resolvidas satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de terceiros para o seu domínio.
Utilidade Pública apresenta-se quando a transferência de bens de terceiros para a Administração é conveniente, embora não seja imprescindível.
Interesse Social ocorre quando as circunstâncias impõe a distribuição ou o condicionamento da propriedade para melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público”. (MEIRELLES, 2006, p.607-608).
Se observa que a necessidade pública se verificara somente quando a atuação da administração pública não puder ser retardada, pois caso contrário não se poderá desapropriar. Quando se demonstrou o que seria utilidade pública o caráter de urgência não foi exigido, mas é de fácil percepção que o bem a ser desapropriado tem que ser útil e conveniente para satisfazer necessidades da coletividade, se a administração não pretende usar a coisa não há que se falar em desapropriação por utilidade pública.
No caso do interesse social, se verifica que esse tipo de desapropriação visa reduzir desigualdades ou dar um melhor aproveitamento de um bem que não era devidamente utilizado, visando transferir no todo ou em parte a pessoas que dariam melhor utilização a coisa, nesta modalidade de desapropriação pretende-se dar uma utilização econômica e racional a propriedade.
Outro requisito que permeia a desapropriação do artigo 5º XXIV seria a justa e prévia indenização em dinheiro. No processo de desapropriação (regido pelo decreto lei 3.365/41), quando o juiz designa perito para avaliar de forma provisória o bem, determina o depósito do valor provisório encontrado, o qual normalmente não é muito diferente do valor final da indenização.
“A avaliação provisória é feita em face da exigência do artigo 5º inciso XXIV da Constituição da República Federativa do Brasil, para que a indenização seja justa e prévia e tendo em conta que o Estado pode alegar a urgência e pedir sua imissão provisória na posse do bem (art. 15 do Decreto-Lei 3.365/41). A imissão provisória na posse do Estado na posse do bem, só é possível mediante o depósito prévio do valor da indenização apurado na avaliação provisória. O expropriado será citado e se aceitar o valor da indenização poderá levantá-lo e o juiz homologará a concordância e decretará a desapropriação (art. 22 Decreto-Lei 3365/41). Não aceitando o valor da indenização, o expropriado poderá apresentar a contestação, mas só poderá versar sobre vícios processuais e sobre o valor da indenização.” (ARIMATÉA, 2003, p.119).
A lei cita o termo justa indenização, a doutrina assim define:
“A indenização justa é aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixa o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio consubstanciando-se em importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento.” (BANDEIRA DE MELLO, 1999, p.592).
O valor a ser pago a título de indenização deve conter: 1 o valor do bem expropriado, incluindo-se aqui as benfeitorias que já existiam no imóvel antes do ato expropriatório; 2 lucro cessante e danos emergentes; 3 juros compensatórios, devendo ser observadas as Súmulas 164 e 618 do STF e a Súmula 69 do Superior Tribunal de Justiça; 4 juros moratórios; 5 honorários advocatícios; 6 custas e despesas processuais; 7 correção monetária e 8 despesas relativas ao desmonte e transporte de mecanismos instalados no imóvel desapropriado, tal possibilidade esta amparada pelo artigo 25, parágrafo único do Decreto-lei nº 3.365/41.
Destaca-se ressaltar que o artigo constitucional em comento determina a justa em previa indenização em dinheiro salvo em certos casos previstos na própria Constituição, os quais acima foram destacados, ou seja, nos casos dos artigo 182, parágrafo 4º inciso III (desapropriação feita pelo Município) e 184 (desapropriação para fins de reforma agrária feita pela União) nestas situações o pagamento não será feito previamente em dinheiro, mas respectivamente em títulos da dívida pública e agrária com prazo de resgate.
Lembrando ainda que o artigo 243 da Carta Magna também traz possibilidade de tomada de propriedade privada pelo Estado, neste caso não existe uma desapropriação, mas um confisco,vez que não se existirá pagamento de indenização àquele que cultiva ilegalmente em sua propriedade plantas psicotrópicas,neste caso o proprietário somente será expropriado caso tenha conhecimento que sua propriedade estava sendo utilizada para tais culturas.
De forma resumida busca-se apresentar duas fases pertinentes ao procedimento de desapropriação. A primeira fase é conhecida como declaratória onde a administração declara o bem como sendo de utilidade pública ou de interesse social, esta fase pode ser administrativa quando o expropriado e a administração acordam sobre a indenização a ser recebida a segunda fase é a judicial, quando a administração ingressa com a ação expropriatória frente ao judiciário.
Na primeira fase a administração confecciona uma declaração expropriatória, onde explana o porquê do bem ser considerado de utilidade pública ou interesse social, declaração esta que pode ser feita pelo Executivo via Decreto ou pelo próprio Legislativo, por meio de Lei.
Lembrando que esta declaração deve conter o responsável pela desapropriação, a descrição do bem, a declaração de utilidade pública ou interesse social, a finalidade que se pretende aplicar àquele bem, os recursos previstos no orçamento destinados a desapropriação.
Sendo expedida a declaração, esta possuirá os efeitos de 1 submeter o bem à força expropriatória do Estado; 2 determinar como o bem se encontra demonstrando suas condições, as benfeitorias, seu estado de conservação; 3 abrir possibilidade a administração de ingressar no bem sem abuso e excesso de poder com o fito de medir e verificar o bem e 4 iniciar o prazo de caducidade da declaração, lembrando que essa caducidade se diferencia conforme a natureza da declaração, ou seja, se necessidade ou utilidade pública a caducidade será de cinco anos e se fundar em interesse social dois anos, porém o artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41 permite renovar a declaração após um ano contado da data em que acontecerá a caducidade da última declaração.
Se houver acordo entre o expropriado e a administração quanto a valores da indenização, observa-se a formalidade de compra e venda, devendo a Administração se bem imóvel providenciar o registro no Cartório de Registro de Imóveis[8].
Inexistindo acordo entre as partes, resta recorrer ao Judiciário para dirimir o conflito, sendo que não podendo o juiz analisar outros requisitos da desapropriação (salvo casos de ilegalidade) salvo o referente a indenização. Uma vez acordando sobre o valor da indenização o juiz homologará o acordo e essa decisão servirá para registro no Cartório de Registro de Imóveis, se o acordo não existir cabe ao juiz fixar o quantum da indenização.
4 DESAPROPRIAÇÃO AS AVESSAS EM VIRTUDE DA RESERVA LEGAL AMBIENTAL
O direito ambiental é assunto de extrema importância na atualidade, muito se discute sobre um meio ambiente saudável e o dever que o particular tem para com a coletividade, todavia não se pode esquecer que o Estado também é responsável por essa qualidade ambiental pretendida, não podendo passar para ao particular todas suas responsabilidades ou passá-la de maneira desmedida não observando garantias fundamentais previstas pela Carta Magna de 1988. Nesse contexto será analisado a Lei Estadual 14.309/02 (que fora alterada em alguns pontos pelo Decreto 43.710) a qual visa regulamentar no Estado de Minas Gerais, a reserva legal ambiental prevista pelo Código Florestal[9] a qual tivera nova disposição pela MP 2166-67/01.
“Legislar sobre as florestas é competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art.24, caput c/c inc. VI da CF). Logo os Estados podem suplementar a legislação federal sobre essas reservas, isto é, podem acrescentar normas mais severas, mas não podem exigir menos do que a norma federal.” (MACHADO, 2002, p.704).
Observando a ressalva de Paulo Afonso Leme Machado, passa-se a analisar o conceito doutrinário e legal sobre reserva ambiental.
A reserva legal ambiental é classificada pela doutrina como:
“Áreas de cobertura arbórea, dentro de um imóvel onde não é permitido o corte raso (aquele em que todas as árvores de determinada área de povoamento florestal são derrubadas, fazendo com que o solo fique temporariamente sem cobertura arbórea). Encontram de um lado como fundamento constitucional a função socioambiental da propriedade, e de outro, como destinatários as gerações futuras; no plano ecológico justifica-se pela proteção da biodiversidade, que a toda evidência não está assegurada com as áreas de preservação permanente, diante de sua configuração geográfica irregular e descontínua”. (CAMPOS JÚNIOR. 2004 p.173-174).
Guilherme Figueiredo mostra “reserva legal constitui restrição parcial à modificabilidade da propriedade e também restrição a faculdade de sua fruição, na medida em que o proprietário não pode dar ao imóvel o uso que bem entender.” (FIGUEIREDO, 2008, p.232).
O artigo primeiro parágrafo segundo inciso III do Código Florestal (incluído pela MP 2166-67/2001) e o artigo 14 da Lei Estadual Mineira sobre políticas florestais e proteção a biodiversidade dispõe:
“§ 2o Para os efeitos deste Código, entende-se por:
III – Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas;
Artigo 14 – Considera-se reserva legal a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, ressalvada a de preservação permanente, representativa do ambiente natural da região e necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas, equivalente a, no mínimo, 20% (vinte por cento) da área total da
propriedade.”
Não se esquecendo que o Decreto Estadual 43.710/2004 regulamenta a Lei 14.309/02 conceituando a reserva legal, no artigo 16:
“Considera-se reserva legal a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, de utilização limitada, ressalvada a de preservação permanente, representativa do ambiente natural da região e necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas, equivalente a, no mínimo, 20% (vinte por cento) da área total da propriedade.”
Importante destacar que a reserva legal não se confunde com área de preservação permanente, inclusive a definição de área de preservação permanente alterada pela MP 2166-67/2001 passa a ter seguinte redação no artigo º1 inciso II do Código Florestal.
“II – área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.”
Os artigos 2º e 3º do Código Florestal dispõem:
“Artigo 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será: (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
1 – de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
2 – de 50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
3 – de 100 (cem) metros para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
4 – de 200 (duzentos) metros para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
5 – de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; (Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação. (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
i) nas áreas metropolitanas definidas em lei. (Incluído pela Lei nº 6.535, de 1978) (Vide Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.(Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
Artigo 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público.”
Dessa forma não se pode confundir reserva lega com área de preservação permanente:
“Pelo seu caráter obrigatório em todo território nacional as reservas florestais legais não se confundem com as áreas de preservação permanente, apesar de que, pela nova redação do artigo 16 do Código Florestal dada pela MP 2661/2001, estas podem ser computadas na área daquelas. As áreas de preservação permanente são localizadas de acordo com a ocorrência de bens ambientais a que visam proteger e não podem ser exploradas em nenhuma hipótese. Já as reservas florestais legais são espaços especialmente protegidos que se destinam à proteção da biodiversidade, pois a proibição do corte raso, de modo contínuo e em todas as regiões do país faz com que todas as forma de vida existentes sejam mais efetiva.” (CAMPOS JÚNIOR, 2004, p.175).
Depois de analisar o que seria a reserva legal, chega-se ao ponto central desse trabalho, ou seja, demonstrar que na verdade estar-se-ia de uma desapropriação, ou melhor, de um verdadeiro confisco da propriedade produtiva.
Inicialmente destaca-se o fato que o proprietário para adequar sua propriedade ao que a norma estadual leciona tem que reservar um percentual de 20 % (vinte por cento) da área total não lhe sendo reembolsado nenhum valor pela área a qual não mais poderá utilizar economicamente[10]. Observando que se o produtor rural não tem a quantidade área exigida para preservação deverá com seu próprio capital adquirir de outrem o percentual que deveria ter em sua propriedade rural desde que na mesma microbacia.[11]
Agrava ainda mais a condição do proprietário rural quando este possui área toda cultivada e a cultura não atende o que a Lei Ambiental Estadual pede, nesta situação o proprietário deve desmatar sua cultura e reflorestar[12], todavia os custos até mesmo com as mudas serão de sua responsabilidade, é o que se aufere da leitura do artigo 19, parágrafo 7º do decreto 43.710/04 que regulamenta a Lei Florestal mineira de 2002 “para o plantio destinado à recomposição de área de reserva legal, o IEF, disponibilizará em seus viveiros, com ônus para os interessados, mudas de espécies nativas da região, dentro de um planejamento preestabelecido.”
Para que para que a reserva legal tenha validade é necessário averbação no Cartório de Registro de Imóveis competente, frisando mais uma vez à custa do produtor.[13]
Se o proprietário deixa de averbar pode sofrer uma sanção, conforme leciona o artigo 55 do Decreto Federal 6.514/08 “deixar de averbar a reserva legal: Penalidade de advertência e multa diária de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da área de reserva legal.”
Logo, o proprietário rural da forma como a legislação se apresenta esta sendo onerado em demasia, não que o estudo defenda a não existência da função social da propriedade, muito antes pelo contrário, busca-se harmonizar institutos, ou seja, deve sim o proprietário rural buscar se adequar para que a reserva legal se torne realidade, mas não se pode esquecer um Direito Fundamental elencado pela Constituição de 1988 que é o direito de propriedade, o qual não é absoluto, pois existe o instituto da desapropriação a qual é precedida de uma justa indenização, mediante a comprovação de interesse social e utilidade pública. Quando se fala em reserva legal facilmente se observa o interesse social e a utilidade pública, todavia o proprietário nada recebe por dar sua contribuição social e abrir mão para o Estado de parte de seu direito, ao contrário ainda é onerado com custos de registro e adequação de uma propriedade que pode ser plenamente produtiva.
Alguns justificam que a falta de indenização se daria em virtude do não prejuízo econômico causado.
“As Áreas de Preservação Permanente e as Reservas Florestais Legais, por não atingirem todo imóvel do proprietário privado, geralmente não inviabilizam sua exploração econômica daí a razão de não serem indenizáveis.
Em ponto algum as áreas de preservação permanente e as de reserva florestal legal não reduzem a nada o direito dos proprietários, em termo de utilização do capital representado pelos imóveis atingidos.
Em regra o Poder Público não tem de indenizar pela instituição de áreas de preservação permanente e reservas florestais legais. (CAMPOS JÚNIOR, 2004, p.175-176)
Considerada a generalidade da obrigação de instituir Reservas Florestais, não cabe indenização ao proprietário por parte do Poder Público. A obrigação de instituir e manter a reserva não grava um proprietário somente, mas todas as propriedades rurais privadas.” (MACHADO, 2002, p.707).
O que fora apresentado pelos autores acima, não pode prosperar, pois a reserva legal pode inviabilizar a exploração econômica de uma propriedade, bem como reduz o direito ao solo que o homem do campo possui, pois naquela área averbada como reserva ambiental nem mesmo corte raso se admite e mais, imagine um proprietário rural que tenha sua propriedade toda em cultura a qual não é considerada como hábil meio de reserva, se este proprietário não tiver mesma microbacia como adquirir uma reserva ambiental de outrem, terá que desfazer de sua cultura e reflorestar, podendo assim inviabilizar ou diminuir sua atividade rural.
Também não se pode admitir esse ônus tendo por argumento o artigo 225 da Constituição Federal de 1988 “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”
A norma Constitucional menciona que é dever da coletividade e do próprio Poder Público proporcionar um meio ambiente ecologicamente equilibrado, no caso trazido por este trabalho, o particular já esta fazendo sua parte, pois conserva em sua propriedade a área de preservação permanente e se sujeita as condições estabelecidas para atender a reserva ambiental, enquanto o Poder Público esta transferindo suas responsabilidade ao particular, desrespeitando o direito de propriedade e criando uma nova modalidade de desapropriação, ou melhor, um confisco de parte da área do produtor uma vez que nem se fala em indenização, todavia o confisco hoje existente e estudado no item 3.1 reflete um agir ilícito com cultura de plantas psicotrópicas.Mas pergunta-se: será que o proprietário rural estaria praticando um ilícito para ter parte de sua propriedade tomada de forma impositiva pelo Estado?
A resposta a essa pergunta com certeza seria negativa, o que se verifica é o Estado repassando somente ao particular aquilo que também é de sua responsabilidade.
Pode-se até tentar ressarcir o proprietário pelo menos no Estado de Minas Gerais, utilizando a chamada Bolsa Verde, que fora instituída pela Lei Estadual 17.727/08, a qual dispõe no artigo 1º.
“O Estado concederá incentivo financeiro a proprietários e posseiros rurais, sob a denominação de Bolsa Verde, nos termos desta Lei, para identificação, recuperação, preservação e conservação de:
I – áreas necessárias à proteção das formações ciliares e à recarga de aqüíferos
II – áreas necessárias à proteção da biodiversidade e ecossistemas especialmente sensíveis, conforme dispuser o regulamento.”
Observa-se que o artigo demonstra que o benefício será para preservação e conservação de áreas necessárias à proteção da biodiversidade, se enquadrando então no conceito de reserva legal a qual em sua definição também relata a finalidade de conservar a biodiversidade
Todavia mesmo se houver busca de algum tipo de compensação da área de reserva legal utilizando a Bolsa Verde a indenização não seria suficiente para cobrir os prejuízos causados ao proprietário rural, uma vez que o pagamento por hectare conservado esta girando em torno de R$ 200,00 (duzentos reais) por ano[14] limitado a
cinco anos, uma quantia totalmente irrisória frente ao valor comercial de hectare.
Por tudo que fora apresentado, destaca-se mais uma vez que o presente trabalho não é contra a preservação do meio ambiente, ao contrário defende-se que toda a coletividade deve fazer sua parte, enquadrando assim o proprietário rural, mas para que isso aconteça não pode o Estado interferir de qualquer maneira na propriedade, como se viu no caso da reserva legal ambiental de forma específica em Minas Gerais.
Não se pode esquecer a importância do direito de propriedade que historicamente fora objeto de libertação de classes marginalizadas, direito esse que garante a própria dignidade do homem, todavia para atender uma função social não pode ser considerado absoluto, pois não cumprindo essa função e quando o Estado verificar um interesse social ou utilidade pública do bem, mediante um decreto expropriatório e uma justa e prévia indenização é permitido o ingresso na propriedade privada dando uma destinação a coletividade. Embora se verifique a possibilidade de confisco do bem quando o proprietário utilizar de sua propriedade para cultivo de plantas psicotrópicas, não tendo direito a indenização.
Da maneira que Lei Estadual regulamenta a reserva legal ambiental, causa enorme prejuízo ao proprietário rural bem como institui uma nova modalidade de desapropriação sem necessidade de decreto expropriatório ou justa indenização, podendo se chegar ao extremo de mencionar um confisco de área produtiva, observando vários fatores que sustentam esta afirmação, como, a não indenização pelas terras que são conservadas para a reserva (e a quantia ínfima quando se fala em bolsa verde), o não custeio quando se tem o corte de culturas para atender a Lei (nem mesmo as mudas para o reflorestamento são fornecidas pelo órgão competente sem ônus) e o não benefício ou ajuda para averbar frente ao Cartório de Imóveis competente, são alguns pontos de destaque[15].
Deve o Poder Público fazer sua parte e não somente exigir do particular um dever que também lhe fora conferido, certo que se passa por uma mudança de paradigmas de um Estado Liberal onde a vontade e a intervenção mínima do Estado foram abandonadas em virtude de um Estado Social onde o benefício a coletividade deve prevalecer e a intervenção do Estado se mostra necessária para que o bem comum seja alcançado, todavia tal intervenção não pode chegar ao ponto de desrespeitar direitos constitucionalmente assegurados como o de propriedade, a não ser que assim o faça conforme a lei determina, ou seja, mediante um ato motivado e pagamento daquilo que é justo ao proprietário do bem. A intervenção do Estado é importante para a segurança social, entretanto de maneira desmedida tornar-se-á instrumento de abusos inaceitáveis como a própria história comprova.
5 CONCLUSÃO
Durante a pesquisa buscou-se demonstrar que institutos jurídicos como desapropriação e propriedade estariam sendo desvirtuados em razão da Lei Estadual de Minas 14.309/02 que trata da política florestal e proteção à biodiversidade, a qual fora regulamentada em 2004 pelo Decreto 4.3710.
Verificou-se que o proprietário rural teria que reservar vinte por cento de sua propriedade a título de reserva legal ambiental visando à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e o abrigo e proteção da fauna e flora nativas. Todavia para que atenda o dispositivo legal o proprietário nada receberia pela porção de terra não mais utilizável, já que averbado como reserva legal não poderia mais explorar economicamente aquela área com culturas sazonais, observando que pode o produtor se valer da bolsa verde, todavia, como se comprovou receberia no máximo pela terra expropriada o valor de duzentos reais por hectare. Também se destacou que o proprietário que não tivesse em suas terras área para reserva legal teria que adquirir de outrem e com recursos próprios desde que na mesma microbacia o percentual que fora determinado a título de reserva ou se tiver a propriedade toda cultivada, poderia desmatar e reflorestar o local estipulado sendo que até mesmo as mudas para este plantio seriam cobradas. Até a averbação perante o Cartório de Imóveis competente fica a cargo do produtor, podendo sofrer sanções caso não a faça.
Assim a reserva legal trazida pela Lei mineira estaria sendo uma verdadeira desapropriação sem decreto e sem justa e prévia indenização, pois de forma impositiva o particular cede parte de seu terreno ao Estado ajudando que este cumpra seu papel, todavia não aufere nenhum benefício, ao contrário somente custos se observam para constituição da reserva legal.
Este estudo é plenamente a favor da observância da função social da propriedade e que a coletividade (incluindo o proprietário rural) preserve o meio ambiente e assumindo seu papel para que este seja equilibrado, todavia não se pode concordar que para que isso aconteça direito constitucionalmente assegurado como o da propriedade seja desrespeitado sem que se tenha um decreto que motive a expropriação e uma justa e prévia indenização àquele que tenha sido privado mesmo que de uma parte de seu bem, não se pode por vias oblíquas criar nova modalidade de desapropriação ou confisco.
Ressarcindo o proprietário pelo terreno determinado para reserva bem como os custos que este tivera para tal, seria uma forma de respeito tanto ao sistema jurídico pátrio como uma forma de se demonstrar que o Estado realmente assumira sua parte a fim de proporcionar um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Notas:
Informações Sobre os Autores
Rodrigo Almeida de Magalhães
Doutor e Mestre em Direito Privado Pela PUC-Minas. Professor de Graduação e Pós-Graduação da PUC-Minas. Professor da UFMG e advogado.
Aluer Baptista Freire Júnior
Doutorando em Direito Privado pela PUC-Minas. Mestre em Direito Privado pela PUC-Minas. MBA em Direito Empresarial. Especialista em Direito Privado Direito Público Direito Penal e Processual Penal. Professor da Fadileste Reduto-MG. Advogado
