Resumo: O presente artigo analisa o Estudo Prévio de Impacto Ambiental enquanto forma de avaliação de obras e atividades que provoquem significativo impacto ambiental, a fim de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sadia qualidade de vida dispostos no artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Para tanto, estuda os princípios jurídicos ambientais que fundamentam a necessidade de prevenir os danos ambientais, bem como os principais aspectos desse estudo ambiental e seu Relatório de Impacto Ambiental. Ao final, analisa o procedimento das audiências públicas, sendo o momento em que os interessados se manifestam quanto à viabilidade da instalação do projeto.
Palavras chaves: Princípios. Impacto ambiental. Estudo de Prévio de Impacto Ambiental. Audiências Públicas. Relatório de Impacto Ambiental
Resumen: Este artículo analiza el Estudio Previo de Impacto Ambiental como una forma de evaluación de obras y actividades que provocan un impacto ambiental significativo, con el fin de garantizar lo medio ambiente ecológicamente equilibrado y saludable de la vida dispuesto en el artículo 225 de la Constitución República Federativa del Brasil de 1988. Para tanto, estudia los principios jurídicos ambientales que sustentan la necesidad de evitar daños al medio ambiente, así como los aspectos clave del estudio ambiental y su Informe de Impacto Ambiental. Al final, analiza el procedimiento de audiencias públicas, siendo el momento donde las partes se manifiestan sobre la viabilidad de la instalación del proyecto.
Palabras claves: Principios. Impacto ambiental. Estudio Previo de Impacto Ambiental. Relatorio de Impacto Ambiental. Audiencias Publicas.
Sumário: Considerações Iniciais. 1. Noções sobre Princípios Jurídicos 2. Os Princípios Jurídicos Ambientais. 2.1 Princípio da Precaução. 2.2 Princípio da Prevenção. 2.3 Princípio do Poluidor-pagador. 2.4 Princípio do Usuário-pagador. 2.5 Princípio da Reparação integral do dano ambiental. 3. O Estudo Prévio de Impacto AmbientaL – EPIA. 3.1 Definição legal de impacto ambiental. 3.2 Natureza jurídica. 3.3 Atividades, obras e empreendimentos que estão sujeitos ao EPIA. 3.4 Diretrizes gerais e adicionais do EPIA. 3.5 Conteúdo obrigatório mínimo do EPIA. 4. O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA. 4.1 Responsabilidade do empreendedor e da equipe pelo EPIA/RIMA. 5. Audiências Públicas. Considerações Finais
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB estabelece no
seu art. 225, que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem difuso que deve ser defendido e preservado pelo Poder Público e pela coletividade. Diante disso, determina as exigências que a Administração pública deve observar no trato da questão ambiental, como a realização do Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EPIA para a instalação de obras ou atividades que causem significativa degradação do meio ambiente.
Ocorre que a tutela ambiental está pautada em princípios jurídicos, estes são normas que fundamentam do ordenamento jurídico, e cuja atuação no Direito Ambiental ocorre de forma preventiva, reduzindo ou eliminado a ocorrência de danos ambientais, ou de modo repressivo, quando foram consumados os efeitos negativos sobre o meio ambiente, caso em que devem ser aplicadas as sanções cabíveis ao agente causador do dano.
Desse modo, o EPIA serve de instrumento para avaliar os possíveis impactos positivos e negativos que podem ocorrer com a instalação do projeto, que juntamente com o seu Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, permitirão que o Poder público e a sociedade conheçam a intensidade e amplitude dos mesmos, e assim poderão analisar a viabilidade da instalação da obra ou atividade.
A audiência pública que poderá ser realizada com a conclusão do EPIA e do RIMA, exporá aos interessados todas as informações do projeto, permitindo que estes manifestem críticas e sugestões sobre o mesmo, a serem consideradas pelo orgão licenciador no instante da análise e parecer final da possível concessão da licença ambiental.
Assim, serão expostos os principais aspectos do EPIA e do RIMA, como instrumentos que permitem a avaliação de obras ou atividades que possam causar significativo impacto ambiental, a fim de garantir a sustentabilidade ambiental com projetos voltados para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sadia qualidade de vida.
1. NOÇÕES SOBRE PRINCÍPIOS JURÍDICOS
Princípio, do latim principium, significa começo; base; origem[1]. Para Paulo Nader, “O fundamental, tanto na vida como no Direito, são os princípios porque deles tudo decorre”[2]. Desse modo, a conduta do ser humano em sociedade está pautada nos seus princípios, assim como o Direito os aplica na solução dos casos concretos. Assim, este capítulo se dedica a estudar estas espécies de norma que fundamentam o ordenamento jurídico.
As normas podem ser compreendidas como regras e princípios e tal assertiva é resultado de uma evolução a cerca do conceito de princípios. Para o jusnaturalismo[3] estes assumiam dimensão abstrata, fundamentada em valores éticos voltados aos postulados de justiça. De acordo com Flórez-Valdés, a corrente jusnaturalista entende que “os princípios são normas universais de bem obrar. São os princípios de justiça constitutivos de um Direito ideal. São, em definitivo, um conjunto de verdades objetivas derivadas da lei divina e humana”[4].
Com o advento do juspositivismo[5], desenvolvido entre o século XIX até a primeira metade do século XX, o Direito se resumia ao conjunto de normas vigentes, consideradas como dogmas. Nesse período, os princípios passaram a constar nos códigos jurídicos com a feição de normas subsidiárias, que adentraram no ordenamento jurídico para garantir a eficácia da lei e não por serem de direito natural. Esse pensar está conforme Gordillo Cañas o qual esclarece que “os princípios entram nos Códigos unicamente como ‘válvula de segurança’, e não como algo que se sobrepusesse à lei ou lhe fosse anterior, senão que, extraídos da mesma, foram ali introduzidos para estender sua eficácia de modo a impedir o vazio normativo”[6].
Posteriormente, juristas como Dworkin e Alexy contribuíram para a formação do pós-positivismo, sustentando o princípio jurídico como norma de valor que fundamenta o ordenamento jurídico. Portanto, para a corrente pós-positivista, os princípios não devem ser compreendidos como fontes subsidiárias das regras, e sim como normas que devem ser observadas pelo Poder Público e a sociedade.
A partir de então, os princípios são concebidos como normas que dotadas de generalidade[7] e abstração, pronunciam valores e constituem o fundamento do ordenamento jurídico. Princípios exprimem valores na medida em que estabelecem preceitos fundamentais aos quais todos os seres humanos concordam, como a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a igualdade. De acordo com Johannes Hessen, valores são “aquilo que há de comum em todos os homens. Referem-se àquela mais profunda camada do ser que se acha presente em todos os indivíduos humanos”[8].
Nesse sentido, cabe destacar a diferença entre princípios e valores, enquanto aqueles são entendidos como mandamentos de otimização, expressando o dever-ser, os valores são dotados de caráter axiológico e podem comportar qualificações[9]. Essa atuação dos princípios como normas-valores é esclarecida por Sérgio Cunha ao afirmar que:
“À base de cada norma encontram-se não apenas as opções valorativas (os princípios) correspondentes ao sistema a que ela pertence, mas também as opções valorativas (inclusive as opções técnicas) feitas livremente pelo seu autor, desde que compatíveis com o sistema.”[10]
Portanto, reside diferença entre princípios, valor e juízo de valor. Os princípios são espécies de normas que fundamentam a ordem jurídica e comportam valores. Valor é o objetivo que une os homens em torno do bem-comum, como a vida e a liberdade[11], enquanto juízo de valor corresponde a uma valoração subjetiva de algo, sendo alterada conforme o sujeito que valora[12].
Outrossim, princípios são fundamentos do ordenamento jurídico pois não se restringem à simples determinações; exigências, mas auxiliam na solução dos casos concretos suprindo as lacunas das regras com os valores que comportam. Nesse sentido, Canotilho explica que princípios “são normas jurídicas de optimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fáticos e jurídicos”[13].
Cabe ressalvar que os princípios abrigando valores diversos, podem colidir no caso concreto[14], devendo ser adotada a dimensão do peso, para preponderar o princípio de maior valor.[15] Esse sistema de sopesamento[16] permite que os princípios sejam contrapostos um ao outro, e através de uma hierarquia de valores será aplicado o princípio mais adequado ao conflito de interesses.
Além disso, o pós-positivismo permitiu que os princípios constantes nos Códigos como fontes subsidiárias das regras, transitassem para as Constituições, transformando-se em princípios constitucionais. Conforme Bonavides explica:
“As Constituições fazem do século XX o que os códigos fizeram no século XIX: uma espécie de positivação do Direito Natural, não pela via racionalizadora da lei, enquanto expressão da vontade geral, mas por meio dos princípios gerais, incorporados na ordem jurídica constitucional, onde logram valoração normativa suprema[17].”
Os princípios constitucionais assumem o nível mais elevado da hierarquia normativa, expressando valores que direcionam todo o ordenamento jurídico[18]. Portanto, as Constituições comportam princípios que direcionam a interpretação do seu texto e das leis, e tal hermenêutica não pode prejudicar a coerência do sistema constitucional, conforme estabelece o princípio da Unidade da Constituição[19]. Canotilho explica que as normas constitucionais devem ser compreendidas “como se fossem obras de um só autor, exprimindo uma concepção correcta do direito e da justiça”[20].
Assim, as normas são gênero, do qual são espécies os princípios e as regras. Os princípios pronunciam valores fundamentais que regem a ordem jurídica, essas normas podem colidir em um caso concreto, devendo ser adotado o sistema de sopesamento para preponderar o princípio considerado mais relevante para a solução do conflito.
2. OS PRINCÍPIOS JURÍDICOS AMBIENTAIS.
Como analisado no capítulo anterior, os princípios jurídicos são espécies de norma que exprimem valores. Diante disso, cabe analisar os princípios jurídicos ambientais previstos na Constituição República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB e reconhecidos pela comunidade internacional através da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Essas normas objetivam a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, e orientam o desenvolvimento econômico e social nos ditames da sustentabilidade ambiental, especialmente com a adoção de medidas preventivas dos danos ambientais.
Os princípios jurídicos ambientais são direcionados à atuação preventiva dos impactos ambientais, mas também orientam medidas repressivas quando da ocorrência dos mesmos, haja vista que a tutela do meio ambiente se trata de interesse difuso e por isso não se admite que o agente causador do dano ambiental fique sem arcar os efeitos negativos da sua atividade econômica. Assim, José Afonso da Silva entende que:
“As normas constitucionais assumiram a consciência de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do homem, é que há de orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente. Compreendeu que ele é um valor preponderante, que há de estar acima de quaisquer considerações como as de desenvolvimento, como as de propriedade, como as da iniciativa privada[21].”
Desse modo, o ilustre doutrinador explica que a proteção do meio ambiente deve preponderar caso esteja em conflito com o desenvolvimento econômico e social, pois garante o direito fundamental à vida, que é imprescindível para a efetivação dos demais direitos fundamentais. Daí a razão dos princípios jurídicos ambientais que serão explicados adiante, serem aplicados como forma de garantir a sustentabilidade ambiental, evitando a instalação de projetos que proporcionam crescimento econômico e social, sem objetivar também o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sadia qualidade de vida.
2.1 Princípio da Precaução
Aplica-se o princípio da precaução para enfrentar a incerteza científica de possíveis danos que a ação humana por meio de obras ou atividades possa causar sobre o meio ambiente. Milaré afirma que a precaução “sugere cuidados antecipados com o desconhecido, cautela para que uma atitude ou ação não venha a concretizar-se ou a resultar em efeitos indesejáveis”[22]. Portanto, para evitar que danos ambientais se concretizem devem ser adotadas medidas para identificá-los na respectiva intensidade e amplitude.
O Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro sobre meio ambiente, determina que os Estados devem adotar os critérios de precaução diante das informações científicas insuficientes para constatar os possíveis danos ambientais[23]. Nesse sentido, os estudos ambientais são instrumentos aptos para solucionar a falta de certeza científica, indicando quando a obra ou atividade pode causar significativo impacto ambiental.
Conforme o art. 225, §1º, IV, da constituição federal, compete ao poder público exigir Estudo Prévio de Impacto Ambiental quando o projeto for potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente[24]. A referida exigência decorre da observância ao Princípio da Precaução, impondo-se ao empreendedor o ônus de provar que o seu projeto não comporta significativos impactos ambientais.
Desta forma, o melhor para o meio ambiente e para a sociedade é evitar a ocorrência os danos ambientais, pois os custos da reparação ambiental podem ser mais elevados e inviáveis, por isso devem ser realizados estudos ambientais[25], que oportunizam a avaliação dos impactos que a atividade econômica pode causar sobre o meio ambiente, com o intuito de evitar a instalação de projetos que possam prejudicar o equilíbrio das relações ecológicas e a sadia qualidade de vida[26].
Assim, o Princípio da Precaução é invocado para evitar a instalação de obras ou atividades que podem causar significativo impacto ambiental, mas que o Poder Público nem a sociedade tem o conhecimento da dimensão dos efeitos negativos das mesmas sobre o meio ambiente, sendo necessária a realização de EPIA que identifique os possíveis danos.
2.2 Princípio da Prevenção
Este princípio jurídico ambiental é aplicável quando os impactos ambientais ocasionados com a obra ou atividade são conhecidos, e por isso se tem a certeza de que o projeto é ou não causador de significativa degradação do meio ambiente, com este conhecimento, o Poder Público analisa a viabilidade de conceder a respectiva licença ambiental.
Nesse sentido, o Princípio da Prevenção é aplicado quando os danos ambientais já foram identificados e comportam medidas mitigadoras que visam reduzi-los ou eliminá-los, tal princípio está disposto constitucionalmente no art. 255, §1º, V[27]. Assim, compete ao empreendedor custear essas medidas, caso contrário, a licença ambiental não será concedida, e caso o empreendimento esteja em operação, a respectiva licença pode ser suspensa ou cancelada. Com relação a este princípio, Milaré esclarece que:
“Na prática, o princípio da prevenção tem como objetivo impedir a ocorrência de danos ao meio ambiente, através da imposição de medidas acautelatórias, antes da implantação de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras[28].”
Desse modo, o Princípio da Precaução se destina a evitar a instalação de projetos de significativa degradação do meio ambiente, sem que haja o conhecimento dos seus efeitos sobre o meio ambiente, enquanto o Princípio da Prevenção é aplicável aos casos em que o Poder Público através dos estudos ambientais, toma conhecimento da intensidade e amplitude dos efeitos de determinado empreendimento sobre o meio ambiente, podendo conferir ou não a licença ambiental para a instalação do projeto.
2.3 Princípio do Poluidor-pagador
O referido princípio deve ser compreendido em dois aspectos, o primeiro tem caráter preventivo e corresponde à internalização dos custos ambientais pelo empreendedor, em outras palavras, devem ser empregadas medidas preventivas com o intuito de impedir a externalização dos efeitos negativos da sua atividade sobre o meio ambiente. Conforme esclarece Juliana Gerent “as externalidades negativas do meio ambiente são efeitos prejudiciais do sistema produtivo. Trata-se da coletivização dos efeitos negativos daquele sistema, visto que a poluição e o depósito de dejetos industriais são sentido por todos”.[29] O aspecto preventivo está disposto no Princípio 16 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992[30].
A instalação de um empreendimento inevitavelmente ocasiona degradação ambiental, contudo, a partir do instante que esta alteração do meio ambiente for prejudicial, por exemplo, para a sadia qualidade de vida, compete ao empreendedor arcar com medidas mitigadoras para internalizar o impacto ambiental, do contrário, estará sujeitos às sanções aplicadas pelo Poder Público.
Desse modo, a sanção reside no aspecto curativo do princípio do poluidor-pagador, previsto no art. 225, §3º da CRFB e no princípio 13 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992[31], em que o poluidor é passível de responsabilização cível, por meio da ação civil pública nos moldes da lei nº 7.347/85[32], penal, prevista na lei nº 9.605/98[33] e administrativa regulada pelo decreto nº 6.514/08[34].
Diante disso, o princípio do poluidor-pagador objetiva evitar o dano ambiental e atividades econômicas que almejem apenas o lucro, sem o investimento em medidas preventivas para reduzir ou eliminar os impactos ambientais, por isso se o empreendedor não custear a internalização dos efeitos negativos da sua atividade, arcará com as respectivas sanções.
2.4 Princípio do Usuário-pagador
O referido princípio ambiental é aplicado como forma de desestimular o consumo demasiado dos recursos naturais, considerando a capacidade limite de suporte dos mesmos e a possibilidade de uso pelas futuras gerações. Com relação às finalidades deste princípio, Rodrigo Musetti explica que se trata de “evitar que o custo zero dos serviços e recursos naturais acabe por conduzir o sistema de mercado à hiperexploração do meio ambiente”[35].
O usuário de recursos naturais, tendo ou não finalidade econômica, deve arcar com taxas e preços em razão do consumo desses bens ambientais. Cabe destacar que o art. 4º, VII, da lei 6.938/81, determina que o usuário dos recursos ambientais com fins econômicos deve contribuir pelo respectivo consumo. Assim, o referido princípio visa inibir o uso excessivo dos recursos naturais, como a água e o solo, por se tratarem de bens difusos cuja proteção interessa à coletividade.
Portanto, reside diferença entre o princípio do usuário-pagador e o princípio do poluidor-pagador, pois àquele é cabível como forma de evitar o consumo exagerado de recursos naturais, enquanto este assume dois aspectos, sendo relacionado à adoção de medidas preventivas de danos ambientais e ao estabelecimento de sanções ao agente causador dos mesmos.
2.5 Princípio da Reparação integral do dano ambiental
Este princípio estabelece que eventual dano causado ao meio ambiente deve ser reparado integralmente pelo agente, mesmo que não seja provada a respectiva culpa, pois este assume o risco integral da operação da sua atividade. Nesse sentido, Morato Leite afirma que “A reparação integral significa que o dano ambiental deve ser recomposto na sua integridade, e não ilimitadamente, trazendo uma proteção mais efetiva ao bem ambiental”[36].
A reparação integral do dano tem seus fundamentos no art.225, §3º da Constituição Federal[37], art. 927, parágrafo único do Código Civil[38] e no art.14, §1º da lei 6.938/81[39], sendo aplicada a responsabilidade objetiva ao causador da lesão, bastando ser comprovada a relação entre a atividade poluidora e o impacto negativo sobre o meio ambiente. Por não existir disposição legal limitando a reparação do dano, esta deverá ser feita de forma integral.
Enquanto os princípios da Precaução, da Prevenção, e do Poluidor-pagador no seu primeiro aspecto, que se refere à internalização dos efeitos negativos da atividade sobre o meio ambiente, objetivam evitar a ocorrência do dano ambiental, seja através estudos ambientais ou de medidas mitigadoras, o Princípio da Reparação integral do dano é aplicado após a ocorrência dos danos ambientais, e almeja a recuperação mais próxima possível do meio ambiente, seja com medidas de recuperação ambiental, como a recomposição florística, ou com a indenização pecuniária.
3. O ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL – EPIA
O art. 225 da Constituição Federal estabelece que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Desse modo, o EPIA corresponde a uma forma de garantia desse direito tendo em vista que visa coibir projetos que possam alterar significativamente o meio ambiente.
O EPIA é realizado com o objetivo de analisar os possíveis danos ambientais, por isso deve ser elaborado antes do início da execução da obra ou atividade. Milaré citando R. K. Jain acredita que o EPIA é “um estudo das prováveis modificações nas diversas características socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto”[40].
Como será analisado adiante, existem atividades que dependem de EPIA para que possam ser licenciadas. Machado explica que “quando o projeto comportar o EPIA, qualquer decisão precipitada da Administração Pública licenciando antes do EPIA/RIMA é nula, e a nulidade pode ser pronunciada pela própria Administração Pública ou pelo Judiciário”[41]. Assim, os tribunais pátrios tem decidido pela nulidade das licenças ambientais concedidas com a ausência de Estudo de Impacto Ambiental[42].
Portanto, se a obra ou atividade depender de realização de EPIA para o licenciamento, o empreendedor não tem a faculdade de optar pelo estudo ambiental, e sim o dever de custeá-lo, pois corre o risco de ter a licença ambiental declarada nula. Diante disso, cabe analisar os principais aspectos do EPIA, como a definição de impacto ambiental, as diretrizes gerais e o seu conteúdo mínimo.
3.1 Definição legal de impacto ambiental
A definição de impacto ambiental guarda previsão legal no art. 1º da Resolução do CONAMA 001/86[43]. Sendo possível afirmar que impacto ambiental é preliminarmente degradação, porque é capaz de alterar as propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, porém, como esta modificação prejudica qualquer das situações dispostas nos incisos do art.1º da RC 001/86, ele é considerado poluição, tendo em vista que a definição desta, prevista no art. 3º, III, da lei nº 6.938/81[44], traduz idêntico ao disposto como impacto ambiental.
Portanto, deve ser considerado que poluição não se trata de mera alteração das características do meio ambiente, mas de degradação capaz de afetar, por exemplo, a saúde, a segurança e o bem-estar da população. Desta forma, se a operação de um projeto é capaz de gerar poluição, e assim prejudicar a sadia qualidade de vida e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, além do mesmo ser enumerado exemplificativamente na RC 001/86, será necessário realizar o EPIA.
De acordo com o art.225, §1º, IV da CF, é dever do Poder Público exigir o EPIA, antes da instalação de obras, atividades e empreendimentos que possam causar significativa degradação do meio ambiente. Em outras palavras, atividades que produzam poluição. Diante disso, Álvaro Mirra destaca que:
“Impacto ambiental não é qualquer alteração do meio ambiente, mas uma degradação significativa do ambiente. Por outras palavras, considera-se ‘impacto ambiental a alteração drástica e de natureza negativa da qualidade ambiental”[45].
Assim, o EPIA é exigido quando o projeto produzir efeitos negativos de poluição, e não só em seu funcionamento, pois de acordo com Milaré, “na implantação de um projeto sempre haverá alteração adversa das características do meio ambiente”[46], portanto é necessário que a alteração das características do meio ambiente prejudique qualquer das situações dispostas no art.1º da RC 001/86.
3.2 Natureza jurídica
O EPIA trata-se de um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, de acordo com o previsto no art. 9º, III, da lei nº 6.938/81, de modo que, esse estudo ambiental, faz uma avaliação do projeto, que pode ser favorável ou desfavorável à sua instalação. Milaré entende que o EPIA é modalidade de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o considera “um dos mais notáveis instrumentos de compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação do meio ambiente”[47].
Além de ser instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, o EPIA também tem natureza jurídica de procedimento público, sendo necessária a intervenção do orgão ambiental competente no decorrer de seu desenvolvimento, pois deve ser realizado conforme os parâmetros dispostos na legislação. Assim, a RC 001/86 determina nos arts. 5º e 6º, as diretrizes e instruções gerais a serem seguidas na formulação do estudo ambiental, podendo os Estados e Municípios fixarem outros requisitos que julgarem necessários para a avaliação do projeto[48].
Trata-se de procedimento público, tendo em vista que a sua realização deve obedecer a respectiva legislação ambiental, e por ser custeado pelo proponente do projeto, também é considerado como estudo privado nos termos do art. 8º da RC 001/86 e art. 11 da RC 237/97[49]. Portanto, aquele que intenciona auferir lucro com a atividade econômica deve custear as despesas para a formulação do EPIA.
Diante disso, o EPIA comporta natureza jurídica de instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, cuja realização é custeada pelo proponente do projeto, motivo pelo qual é considerado um estudo privado que deve ser realizado de acordo com as prescrições legais, como as dispostas na RC 001/86, logo, o EPIA também é dotado de natureza jurídica de procedimento público.
3.3 Atividades, obras e empreendimentos que estão sujeitos ao EPIA
A RC 001/86 estabelece quais os projetos causadores de significativa degradação ambiental, que necessitam de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto
ao Meio Ambiente, para que possam ser licenciados pelo orgão ambiental competente[50]. Estas obras e atividades são consideradas de significativa degradação do meio ambiente, e por isso exigem a realização de EIA/RIMA para o licenciamento.
Cabe destacar que as obras e atividades dispostas na RC 001/86 são exemplificativas, sendo admitida a realização de EIA para outros projetos causadores de poluição, desde que tal exigência esteja prevista em lei. Diante disso, Mirra apresenta algumas leis que dispõem sobre a realização EIA para atividades e empreendimentos diversos do art.2º da RC 001/86, como a “Lei nº 11.418/2006, a qual dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, com a previsão da realização de EIA/RIMA na hipótese de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente (art. 15)”[51].
Considerar que o rol dos projetos sujeitos ao EIA/RIMA são exemplificativos, em nada interfere quanto à obrigatoriedade da sua realização, portanto, se a atividade ou obra constar na RC 001/86, o empreendedor deverá, obrigatoriamente, submeter o projeto ao procedimento do EIA/RIMA. Mirra acredita que “a Resolução 001/86 do CONAMA, na realidade estabeleceu um mínimo obrigatório, que pode ser ampliado, mas jamais reduzido”[52].
Nesse sentido, as atividades e obras descritas na RC 001/86, apresentam presunção absoluta (juris et de jure) de significativa degradação ambiental, embora haja opinião contrária, como sustenta Milaré, que acredita na presunção relativa (juris tantum), ao afirmar que “o empreendedor, querendo, poderá produzir prova no sentido de que a obra ou atividade pretendida não provocará impacto ambiental significativo”[53].
Se considerarmos que o empreendedor pode levantar provas de que seu projeto não ocasionará significativo impacto ambiental, ele poderá apresentar laudos periciais e estudos técnicos, mas o EIA não deixa de ser o meio probatório mais eficaz para comprovar a viabilidade da instalação do projeto, portanto, o empreendedor deverá custear a realização desse estudo ambiental, se a obra ou atividade constar na RC 001/86 ou em legislação ambiental diversa. Assim, merece prosperar o entendimento de Mirra, ao afirmar que:
“(…) não aparece como lógico e nem razoável que a enumeração da atividades sujeitas ao EIA, mesmo sendo exemplificativa, não as torne obrigatórias, pois nesse caso resultaria sem efeito e verdadeiramente inócua a providência normativa de listar pormenorizadamente algumas obras e empreendimentos potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente[54].”
Assim, se a obra ou atividade corresponder àquelas dispostas na RC 001/86, existe a presunção absoluta de ser causadora de significativa degradação ambiental, e deverá se submeter ao EIA. Entretanto, se o projeto não se estiver previsto na referida Resolução, o orgão ambiental competente pode determinar a realização de outros estudos ambientais para o respectivo licenciamento, conforme o previsto no art. 3º, parágrafo único da RC 237/97[55].
3.4 Diretrizes gerais e adicionais do EPIA
Conforme analisado no tocante à natureza jurídica do EPIA, este trata-se de procedimento público, tendo em vista que deve seguir as prescrições legais para a sua realização. Assim, a RC 001/86 dispõe quais as diretrizes gerais a serem observadas durante o desenvolvimento do EPIA, essas diretrizes são normas que orientam a realização desse estudo ambiental[56].
Portanto, de acordo com o art.5º, I e II da RC 001/86, o EPIA deve analisar todas as alternativas tecnológicas e de localização da obra ou atividade, tratam-se de diretrizes dúplices, devendo prevalecer a menos danosa para o meio ambiente. De igual modo, os impactos ambientais devem ser avaliados antes do licenciamento do projeto e durante a autorização para o seu funcionamento.
O inciso III do art.5º da referida Resolução determina que o EPIA deve definir os limites da área geográfica que direta ou indiretamente suportará os impactos ambientais, ou seja, a área de influência do projeto, que em todos os casos é determinada pela bacia hidrográfica na qual ele será localizado, sendo esta a base territorial a ser considerada para estudo dos impactos ambientais do projeto.
O EPIA também deve analisar a compatibilidade do projeto com os planos e programas governamentais, assim, deve ser considerado se a atividade ou obra é compatível com os recursos naturais e o clima do local onde poderá ser instalada, do contrário, não será viável desenvolver o projeto, conforme o disposto no inciso IV do art. 5º da RC 001/86.
Cabe destacar que as diretrizes gerais dispostas no art.5º da RC 001/86, não são exaustivas, devem ser consideradas como orientações mínimas, pois o orgão estadual ou municipal competente poderá fixar diretrizes adicionais para a avaliação do empreendimento.[57] Portanto, as orientações constantes na RC 001/86, não devem ser desconsideradas na realização do EPIA, e quando necessário, podem ser ampliadas pelo orgão ambiental competente.
3.5 Conteúdo obrigatório mínimo do EPIA
Como visto, o EPIA deve seguir diretrizes gerais durante a sua realização, sendo necessário que o seu conteúdo seja desenvolvido em conformidade com as orientações previstas no art.5º da RC 001/86 e sendo o caso, com as demais fixadas pelo orgão ambiental estadual ou municipal.
A RC 001/86 também fixa o conteúdo obrigatório do estudo ambiental em comento[58], são as denominadas instruções gerais que não podem ser suprimidas na realização do EPIA, do contrário, o licenciamento ambiental pode se tornar inválido. Diante disso, Mirra afirma que a “inobservância do seu conteúdo obrigatório mínimo, acarreta a possibilidade de invalidação de todo o processo de licenciamento em andamento ou já concluído”[59].
Portanto, no EPIA deve constar o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, que consiste na análise da situação do meio ambiente antes da instalação da obra ou atividade, esse diagnóstico descreve o meio físico, biológico e socioeconômico da área. Sendo necessário ainda, a análise dos impactos ambientais positivos e negativos do projeto e o grau de reversibilidade destes.
Cabe ressalvar que o EPIA não aponta apenas os impactos ambientais negativos do projeto, mas também define quais as medidas mitigadoras eficientes que podem ser aplicadas para evitá-los[60], portanto, esse estudo não se limita à aspectos técnicos, mas também verifica as possibilidades de prevenção dos danos ambientais, seja na instalação ou na operação do projeto.
Além disso, o EPIA deve conter o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais. Desse modo, esse estudo ambiental não objetiva apenas discriminar os impactos ambientais, mas também deve apontar programas que visem acompanhar o projeto após o seu licenciamento[61].
Assim, o EPIA deve ser realizado de acordo com todas as instruções gerais previstas na RC 001/86, pois são consideradas como seu conteúdo mínimo, sendo admitido que o orgão ambiental estadual ou municipal fixe instruções adicionais[62], da mesma forma que pode indicar as diretrizes adicionais. Desse modo, as diretrizes gerais e adicionais são normas principiológicas que orientam o desenvolvimento do conteúdo do EPIA, a ser realizado pela equipe técnica.
4. O RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL – RIMA
Com o término do EPIA, deverá ser feito o Relatório de Impacto Ambiental que consiste nas respectivas conclusões do referido estudo ambiental, este documento descreve, por exemplo, as situações favoráveis que o projeto pode proporcionar e os danos ambientais que podem ocorrer com a sua instalação. Portanto, ele pode ser considerado como a parte mais compreensível do estudo. Nesse sentido, Machado aponta as principais diferenças entre EPIA e RIMA:
“O estudo é de maior abrangência que o relatório e o engloba em si mesmo. O EPIA compreende o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de laboratório e a própria redação do relatório […] Ficando patenteado que o EPIA precede o RIMA e é seu alicerce de natureza imprescindível […] Dissociado do EPIA, o RIMA perde a validade”[63].
Seu conteúdo mínimo está previsto no art. 9º da RC 001/86, devendo conter os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais[64]; a descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação, a área de influência, as matérias-primas, e mão de obra, as fontes de energia, os processos e técnicas operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos e perdas de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados[65]; a síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto[66], dentre outras conclusões dispostas nos demais incisos do referido artigo.
Cabe ressalvar que todas as informações do RIMA devem constar de forma clara e adequada, em linguagem acessível ao público, pois este e a administração pública poderão compreender o que foi concluído com o EIA e analisar a viabilidade do projeto. Mirra entende que “o RIMA deve revelar, necessariamente, a recomendação da equipe multidisciplinar quanto à alternativa mais favorável do ponto de vista ambiental”[67].
Após a entrega de 05 vias do RIMA no orgão ambiental competente, este será disponível para o público nos termos do art. 11 da RC 001/86, devendo o mesmo orgão determinar o prazo para as respectivas manifestações e sendo o caso, a promoção de audiência pública para análise deste relatório e dos impactos ambientais causados com a instalação do projeto.
Assim, o conteúdo do RIMA não se trata de mera formalidade, mas apresenta caráter obrigatório, pois possibilita a participação popular para a concessão da licença ambiental, tendo em vista que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem difuso, cuja proteção interessa à todos.
4.1 Responsabilidade do empreendedor e da equipe pelo EPIA/RIMA
Considerando que o EPIA e o RIMA são imprescindíveis para o processo de licenciamento de atividades causadoras de significativa degradação ambiental, é possível que o estudo seja desenvolvido sem a imparcialidade necessária, principalmente em razão da interferência do empreendedor na realização do estudo, com o intuito de prejudicar os resultados do mesmo.
Assim, o grupo técnico consiste nos profissionais que realizam o EPIA, como afirma Milaré, são “profissionais técnicos que desempenham funções ou atribuições típicas de funcionário público”[68], enquanto o empreendedor, será o encarregado de custear o estudo ambiental, ele e o grupo técnico são responsáveis pelo conteúdo constante no mesmo.
Com relação à co-responsabilização do empreendedor, Antonio Inagê afirma que esta sanção reforça “o ponto de vista que a punição visa a coibir que sejam introduzidos nos estudos de impacto ambiental dados inexatos ou manipulados com a intenção de facilitar o licenciamento do empreendimento”[69].
Nesse sentido, o grupo técnico e o empreendedor estão sujeitos às sanções administrativas, cíveis e penais nos termos do parágrafo único do art. 11 da RC 237/97[70]. O empreendedor está sujeito às sanções administrativas previstas no art. 3º do Decreto 6514/08[71], na esfera cível, a responsabilidade será objetiva, independendo da comprovação de culpa, conforme o disposto no art. 14, §1º da lei 6.938/81[72].
No âmbito da responsabilidade penal, aplica-se para o grupo técnico a pena estabelecida no art. 66 da lei 9.605/98[73], ou seja, reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, e multa, por se tratarem de profissionais inscritos no Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, de acordo com o art. 17, I da lei 6.938/81[74].
5. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
Com a conclusão do EPIA/RIMA, o orgão ambiental competente deve dispor a cópia dos referidos documentos aos interessados, haja vista que a Constituição Federal determina em seu art. 225, §1º, IV, que deve ser conferida publicidade ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental[75].
Nesse sentido, a audiência pública é um exemplo do Princípio da Participação Comunitária, porque assegura aos cidadãos o direito às informações relativas aos projetos que possam causar significativa degradação do meio ambiente, que podem manifestar a respectiva opinião, pois se trata de bem difuso cuja tutela não importa apenas ao Poder Público.
O procedimento das audiências públicas está previsto na RC 009/87 do CONAMA[76], elas podem ser promovidas pelo próprio orgão licenciador ou à pedido de entidade civil, do Ministério Público ou por cinquenta ou mais cidadãos.[77] O prazo para requerer a audiência é fixado pelo orgão ambiental competente, e será de no mínimo 45 dias a ser divulgado em edital e na imprensa local[78].
Sendo solicitada a audiência pública, a licença ambiental só poderá ser concedida após a realização da mesma, do contrário, será considerada inválida. Conforme as peculiaridades do projeto, pode haver mais de uma audiência pública para análise do EIA e seu RIMA, e ao final de cada uma, deverá ser lavrada a respectiva ata, a ser considerada pelo orgão ambiental no processo de licenciamento. Diante disso, Machado afirma que:
“A Audiência Pública é a última grande etapa do procedimento de Estudo Prévio de Impacto Ambiental […] não poderá ser posta de lado pelo orgão licenciador, como o mesmo deverá pesar os argumentos nela expendidos, como a documentação juntada[79].”
Considerando que compete ao Poder Publico e à sociedade a defesa e preservação do meio ambiente, a audiência pública é um instrumento importante para a efetivação deste dever, e não pode ser pormenorizada no processo de licenciamento ambiental das atividades causadoras de significativa degradação ambiental.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como analisado ao longo deste artigo, o ordenamento jurídico é composto por regras e princípios, estes são normas que exprimem valores e fundamentam o ordenamento jurídico, portanto, ao se colidirem no caso concreto, deve ser adotado o sistema de sopesamento para preponderar o princípio que traduz o valor mais relevante para a solução do conflito.
Desse modo, o Direito Ambiental se utiliza de princípios para dirimir conflitos de interesses que normalmente envolvem desenvolvimento econômico e tutela ambiental. É o que se observa com a aplicação do princípio da Precaução, com a finalidade de impedir instalação de obras ou atividades sem o conhecimento prévio dos riscos que podem causar sobre o meio ambiente e à comunidade ao seu redor, e com a observância ao princípio da Prevenção e ao Poluidor-pagador – no seu aspecto preventivo, em que o EPIA também deve indicar quais as medidas mitigadoras a serem custeadas pelo proponente do projeto, que podem ser exigidas pelo órgão ambiental competente para a concessão da licença ambiental, como forma de prevenir a ocorrência dos danos ambientais.
Cabe ressaltar que embora as medidas preventivas surtam mais eficiência para a proteção ambiental, pode ocorrer que o empreendedor deixe de adotá-las, caso em que eventual dano sobre o meio ambiente deve ser sancionado conforme estabelece os princípios do Poluidor-pagador – no aspecto curativo, e o da Reparação integral do dano, ambos aplicados de forma repressiva ao agente causador dos danos ambientais.
Portanto, a tutela do meio ambiente está pautada em princípios e nas disposições da CRFB de 1988, que determina competir ao Poder Público exigir o EPIA e o RIMA, para projetos causadores de significativa degradação ambiental, com o intuito de garantir a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida.
O EPIA é o instrumento da política nacional do meio ambiente, cujo procedimento é regulado pela RC 001/86, sendo custeado pelo proponente de projeto capaz de causar poluição. Assim, este estudo deve ser realizado com observância às diretrizes gerais e ao conteúdo mínimo previsto na referida Resolução, e ao que for exigido pelo orgão ambiental competente.
Considerando que o RIMA que reflete as conclusões do EPIA, ele deve ser realizado em linguagem acessível à sociedade, para possibilitar a efetiva participação popular nas audiências públicas, que objetivam analisar da viabilidade da instalação do projeto, tendo em vista que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem difuso, cuja proteção interessa à todos.
Sinteticamente, o EPIA é uma forma de evitar a instalação de obras e projetos causadores de significativo impacto ambiental sem que o Poder Público e a sociedade saibam dimensão desses danos ambientais, garantindo o desenvolvimento econômico sem comprometer a tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado e da sadia qualidade de vida.
Informações Sobre o Autor
Anina Di Fernando Santana
Advogada e Professora da Universidade Federal do Pará. Doutoranda em Ciências Jurídicas pela Pontificia Universidad Católica Argentina. Especialista em Direito Ambiental pela Universidade da Amazônia e em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito Damásio de Jesus. Bacharel em Direito pela Faculdade de Belém
