Tornou-se comum de tempos em tempo falar-se que o sistema previdenciário brasileiro está “falido” e isto está claramente demonstrado pelos déficits do sistema ano após ano.
Acabo de me deparar com reportagem Previdência: Impacto no crescimento publicada na Revista Seguros & riscos edição março/abril de 2006 que como conclusão destaca que “a única solução que pode ser considerada para a previdência social é a privatização”[1]. Porém, estas informações preocupam-me posto que a previdência social pública é de vital importância para a sociedade brasileira, haja vista que os integrantes de nossa sociedade não têm capacidade econômica para arcar com os custos da previdência provada ou gerida por instituições privadas. Fique claro desde logo que é necessário um choque de gestão na previdência social brasileira que desde a década de 1950 vem sendo gerida politicamente e não tecnicamente. Temos que otimizar os gastos com a previdência social de forma a tornar mais abrangente e eficiente a proteção previdenciária. Os gastos com a previdência social saltaram de 6,47% do PIB em 2002 para 7,57% do PIB em 2005.
Há um paradoxo interessante a ser considerado nesta temática qual seja, a arrecadação do sistema previdenciário vem crescendo, porém o déficit continua aumentando. [2]
A Fundação ANFIP em estudos realizados e comprovados ao longo de décadas demonstra que segundo os dados da Secretaria da Receita Previdenciária no ano de 2005 a Previdência arrecadou R$ 108 bilhões, que somados a outros recursos que são destinados para o Fundo da Seguridade Social como COFINS, CSSL e CPMF chegaram a R$ 277 bilhões. Sendo que as despesas do sistema previdenciário foram da ordem de R$ 221 bilhões. Assim subtraindo-se o total das receitas e subtraindo-se as despesas chega-se a um saldo de R$ 55 bilhões conta o déficit apresentado pela União da ordem de R$ 37,6 bilhões [3].
De acordo com o art. 195 da Constituição Federal são contribuições para a seguridade social as que incidem sobre: folha de salários e demais rendimentos, receita faturamento, lucro, remuneração dos trabalhadores e contribuição dos não trabalhadores, receita de concursos de prognósticos e sobre importação de bens e serviços do exterior.
Assim, se de acordo com as bases de financiamento previstas no art. 195 e seus incisos da Constituição Federal a seguridade social é financiada por contribuições incidentes sobre folha de salários e demais rendimentos, receita, faturamento, lucro, receita de concursos de prognósticos e importação de bens e serviços do exterior somando-se a receita das contribuições arrecadadas pelo INSS (contribuições previdenciárias stricto sensu) e a decorrente da arrecadação delegada Assim, não há que se falar em déficit do sistema previdenciário. Haveria déficit se os valores todos chegassem ao seu destino constitucional e não fossem suficientes para a cobertura das despesas.
Ressaltando-se que seguridade social segundo o caput do art. 194 da Constituição Federal é “conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade que atuará nas áreas de saúde, assistência social e previdência social”.
No alegado déficit da previdência social precisamos ponderar alguns aspectos como: a utilização do mecanismo da capacidade tributária (poder de delegar a fiscalização e arrecadação de uma pessoa jurídica para outra) que ocorre com a COFINS, CSSL, CPMF e PIS/COFINS Importação. A grande dificuldade é que não vem ocorrendo transparência no repasse destes valores para o orçamento da seguridade social. Em que pesem nossas leis orçamentárias determinarem que até o dia 20 de cada mês deve a Receita Federal apresentar relatório da arrecadação mensal e dos repasses efetivados.
Destaco ainda informação da ANPAF que os valores arrecadados através do parcelamento especial – REFIS em relação aos créditos previdenciários algo em torno de R$ 4 bilhões ainda não forma repassados ao INSS.
Outro aspecto importante diz respeito às recorrentes autorizações do Congresso Nacional para utilização de recursos da seguridade social para outras áreas em que pese a previsão do art. 167, inciso VIII e XI da Constituição Federal. Por intermédio de sucessivas autorizações legislativas bilhões de reais têm sido destinadas a outras áreas distintas da seguridade social.
Art. 167. São vedados:
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
Outro aspecto que vem impactando a receita previdenciária é a previsão da Emenda Constitucional 27/00 prorrogada pela EC 42/2003 que prevê a DRU (Descentralização das Receitas da União) e prorrogada pela EC 42/2003. Com a DRU fica autorizada a desvinculação de 20% dos valores obtidos pela arrecadação decorrentes de contribuições sociais. Assim, a seguridade social tem que cumprir 100% de suas despesas com apenas 80% dos valores arrecadados.
O artigo 2º da EC 42/2003 dá nova redação ao art.76 do ADCT.
Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2003 a 2007, vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 1º O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma dos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se refere o art. 159, I, c, da Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 2o Excetua-se da desvinculação de que trata o caput deste artigo a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o art. 212, § 5o, da Constituição.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 2000)
Ainda outro fator a ser destacado é que o sistema previdenciário vem perdendo sua capacidade de reposição de base, ou seja, é cada vez mais crescente a informalidade na sociedade brasileira (hodiernamente temos 60% das pessoas com ocupação ou que trabalham por conta própria, não estão vinculadas formalmente à previdência social). Fato que se agrava em modelos previdenciários que adotam o regime de repartição.
Aspecto mais distante diz respeito aos valores emprestados pela União nas décadas de 50 e 60 do sistema previdenciário brasileiro e ainda não pagos. Assim, parte do chamado ‘milagre brasileiro’ (construção de Brasília, construção da Transamazônica, da ponte Rio-Niterói, da construção de Itaipu, construção das usinas atômicas de Agra dos Reis dentre outras) foi financiado com recursos dos trabalhadores brasileiros , porém estes recursos não foram devolvidos ao sistema, uma vez que tais valores foram objeto de empréstimo e não de doação e que fazem parte agora que o sistema previdenciário encontra-se maturado.
Para se equacionar as dificuldades de base do sistema previdenciário para evitar que ele entre num círculo vicioso perigoso é premente e urgente: a criação de mecanismos visando a inclusão previdenciária[4], o estabelecimento de mecanismos que faça com que os recursos destinados à seguridade social cheguem integralmente ao seu destino, a recuperação do mecanismo de recuperação dos estoques de dívida ativa decorrentes de dívidas de empresas estatais e privadas junto à Previdência Social que ultrapassam R$ 250 bilhões com a alocação de servidores e procuradores em número suficientes e com a montagem de uma estrutura capaz de obter recursos visando a rápida e eficiente cobrança judicial[5], caso contrário movimenta-se apenas papel que tem um valor representativo, porém o que o sistema previdenciário necessita são dos valores em pecúnia recuperados de forma definitiva. Destaque-se que nem os últimos parcelamentos especiais (REFIS e PAES) conseguiram fazer com houvesse o incremento efetivo da porcentagem de recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa, além de se rever a legislação e eliminar as inúmeras hipóteses de renúncia fiscal. As hipóteses de renúncia fiscal são: imunidade das entidades beneficentes de assistência social, dos empregadores rurais pessoa física, dos clubes de futebol profissional, dos segurados especiais, do empregador doméstico e das empresas inscritas no Simples. Entre os anos de 2003 e 2005 a renúncia fiscal atingiu R$ 33,2 bilhões e a sonegação teria chegado a R$ 88,8 bilhões. Segundo Paulo César de Souza (vice-presidente da Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social ANASP) estima-se a renúncia fiscal em R$ 16 bilhões.
Informações Sobre o Autor
Miguel Horvath Júnior
Mestre e Doutorando em Direito Previdenciário pela PUC/SP, Procurador Federal, Professor Universitário, Autor da obra Direito Previdenciário, 7ª ed. Quartier Latin, 2008 e outras
