1. Sistema Normativo Comparado Quanto ao Direito de Greve
No Direito comparado, notamos 5 tipos de tratamento jurídico da greve no setor público: a) reconhecimento expresso ao direito de greve dos servidores públicos, como ocorre em Alto Volta, Benin, Canadá, Costa do Marfim, Espanha, França, México, Noruega, Portugal, Suécia e outros, podendo haver negação ao direito a determinadas categorias de servidores; b) não existir qualquer diferenciação da greve no setor público; poderá, contudo, haver certas restrições, v.g., Itália, Malásia, Malta, Nigéria etc.; c) inexistem regras sobre a licitude ou ilicitude da greve no setor público, com reconhecimento tácito em alguns países e a proibição tácita em outros; d) negam o direito de greve aos funcionários ou servidores públicos; e) países em que a matéria tem se mostrada controvertida na doutrina e jurisprudência, por exemplo, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Holanda e Uruguai.
2. Evolução Legislativa da Greve no Setor Público no Brasil
A Constituição Política do Império (1824) era omissa em relação ao tema. Na Constituição de 1891 (art. 72, § 8º), “a todos é lícito associarem-se e reunirem-se livremente e sem armas, não podendo intervir a polícia senão para manter a ordem pública”. No Texto Constitucional de 1934 (art. 113, XII), “é garantida a liberdade de associação para fins lícitos”. Na Magna Carta de 1937 (art. 122, § 9º), “a Constituição assegura a liberdade de associação, desde que seus fins não sejam contrários à lei penal e aos bons costumes”. (art. 139) “a greve e o lock-out são declarados recursos anti-sociais nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional”. Na Constituição de 1946 (art. 144, § 12), “é garantida a liberdade de associação para fins lícitos”. (art. 158) “É reconhecido o direito de greve, cujo exercício a lei regulará”. Na Carta de 1967 (art. 157, § 28) e EC nº 1, 1969 (art. 153, § 28) “é garantida a liberdade de associação”. (art. 157, § 7º, CF/67) (EC nº 1/69, art. 162), “não será permitida a greve nos serviços públicos e atividades essenciais, definidas em lei” (art. 158, XXI e art. 165, XX, CF/67), “a constituição assegura aos trabalhadores o direito de greve salvo o disposto no art. 157, § 7º da Carta de 1967”.
Influenciado pelo Código Penal italiano, o Código Penal de 1890 proibiu a greve, ainda que pacífica. O Decreto nº 1.162/1890 passou a punir apenas a violência no exercício do movimento grevista. O Dec-lei nº 431/1938, considerou crime o incitamento de funcionário público à greve. O Decreto nº 1.237/1939 punia os empregados que, coletivamente e sem prévia autorização do Tribunal do Trabalho, viessem a abandonar o serviço ou que desobedecer a decisão judicial. O Código Penal (1940) pune a violência decorrente da greve e considera infração penal a paralisação do trabalho seguida de perturbação à ordem pública ou contrária ao interesse coletivo (arts. 200 e 201).
O Dec-lei nº 9.070/46 disciplinou a matéria pela primeira vez, permitindo-a nas atividades acessórias, proibindo-a nas atividades essenciais, inclusive investindo os Tribunais do Trabalho de poderes para determinar a ocupação do estabelecimento e nomear depositário para assegurar a continuidade dos serviços (art. 11, parágrafo único). Nada dispunha sobre a greve no setor público.
A Lei nº 4.330/64 vedava o exercício do direito de greve pelos servidores da União, Estados, Territórios, Municípios e suas autarquias (art. 4º).
Na CF/67, EC nº 1/69, garantiu-se a liberdade de associação, garantido o direito de greve, com exceção à greve nos serviços públicos e atividades essenciais definidas em lei.
Para os trabalhadores em geral, a Constituição de 1988 assegurou o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre sua oportunidade e sobre os interesses que devam ser defendidos, observando a lei nos casos de serviços ou atividades essenciais e prevendo a responsabilidade por abusos (art. 9º).
Com a CF/88, originariamente, garantiu-se ao servidor público civil o exercício ao direito de greve nos termos da lei complementar (art. 37, VII, CF). Na EC nº 19, os limites da greve no setor público passaram a ser atribuição de lei específica.
Como esclarece Sergio Pinto Martins:[1] “Haverá uma lei específica, ordinária, editada pelo Congresso Nacional para tratar da greve dos servidores públicos da União. Existirá outra lei ordinária votada pela Assembléia Legislativa para prever a greve dos servidores públicos estaduais. No mesmo sentido, haverá lei ordinária no Distrito Federal para o mesmo fim. Em cada município, haverá lei ordinária tratando do tema, editada pela respectiva Câmara dos Vereadores.”
Constitucionalmente, são vedadas ao servidor público militar das Forças Armadas (Aeronáutica, Exército e Marinha) e das Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios a sindicalização e a greve (art. 142, § 3º, IV, art. 42, § 1º).
A Lei nº 7.783/89 disciplinou o exercício do direito de greve nos serviços ou atividades essenciais (art. 9º, § 1º, CF). Por previsão do art. 16, da Lei nº 7.783, outra lei definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido no setor público.
Com a previsão constitucional de greve no setor público, passou-se a discutir a eficácia do preceito constitucional. Formaram-se duas correntes, uma atribuindo ao dispositivo constitucional eficácia limitada e, a outra, eficácia contida.
3. A Doutrina e as Teorias Envolvendo o Dispositivo Constitucional
A maior parte da doutrina vê no inciso VII, do art. 37, um direito constitucional de eficácia limitada. Entre eles, Manoel Gonçalves Ferreira Filho,[2] José Afonso da Silva,[3] José Cretella Júnior, [4] Celso Ribeiro Bastos,[5] Orlando Teixeira da Costa, Eduardo Gabriel Saad, Almir Pazzianotto,[6] Sergio Pinto Martins.
De outro lado, uma pequena parte da doutrina sempre defendeu a eficácia contida do inciso VII, art. 37, da Constituição. Entre eles, Octávio Bueno Magano,[7] Antônio Álvares da Silva,[8] Enoque Ribeiro dos Santos e Juliana Araújo Lemos da Silva.[9]
4. A Posição do Supremo Tribunal Federal
Instado a se manifestar sobre o exercício do direito de greve do servidor público (art. 37, VII, CF), o STF acabou por adotar, no primeiro momento, a teoria da eficácia limitada quando analisou os mandados de injunção nº 20, Rel. Min. Celso de Mello, e nº 438, Rel. Min. Neri da Silveira.[10] Posicionamento confirmado em outros julgamentos.[11]
Para o STF, o mandado de injunção não era o meio para compelir o Congresso Nacional a disciplinar a matéria.[12]
No final de 2007, com a nova composição dos Ministros e diante da omissão legislativa por quase duas décadas em regulamentar a previsão constitucional, STF acabou por rever seu entendimento e passou a aplicar as limitações impostas às atividades essenciais previstas pela Lei nº 7.783 à greve no serviço público, fixando o percentual de 30% para prestação de serviços mínimos (STF – TP – MI nº 670/ES – Rel. Min. Maurício Correia – j. 25/10/2007).
5. O Pagamento no Período da Greve
Anteriormente à posição adotada pelo STF sobre a aplicação das regras da Lei nº 7.783 à greve no serviço público (MI nº 670/ES), o entendimento era que em não havendo a prestação do trabalho ou exercício das funções públicas não haveria o pagamento dos dias parados.
Sérgio Pinto Martins,[13] transportando situação equivalente do setor privado, entendia que “o pagamento dos dias de paralisação dependerá do que for acordado para pôr fim à greve, como, por exemplo, trabalhar número maior de horas por dia para compensar os dias parados. Não havendo acordo, a Administração não terá obrigação de pagar os dias de paralisação, pois não houve a prestação de serviços, podendo haver prejuízo para férias, licença-prêmio etc.”
Tratava-se de uma solução política e de bom senso, mas nada jurídica em caso de se entender inexistente a negociação coletiva no setor público pelas limitações constitucionais e que o exercício do direito de greve, seus limites e conseqüências jurídicas dependiam de legislação específica, dando ao dispositivo constitucional (art. 37, VII) eficácia limitada.
O STF e o SJT admitiam o desconto dos dias parados.[14]
Com novo entendimento do STF (MI nº 670), o desconto ou não dos dias parados dependerá do julgamento sobre a legalidade (ou abusividade) do movimento paredista. Até porque a greve abusiva não gera efeitos, sendo incompatível com a declaração de abusividade do movimento grevista o estabelecimento de quaisquer vantagens ou garantias a seus partícipes, que assumiram os riscos inerentes à utilização do instrumento de pressão máximo.[15]
Bibliografia
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 13ª ed. e 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 1990 e 2002.
CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Forense Universitária, 1992.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1997.
JORGE NETO, Francisco Ferreira; CAVALCANTE, Jouberto de Quadros Pessoa. Direito Processual do Trabalho. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 3ª ed., 2007.
________ . Direito do Trabalho. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 4ª ed., 2008.
MAGANO, Octavio Bueno. “Sindicalização e Direito de Greve dos Servidores Públicos”. In Curso de Direito Constitucional do Trabalho. São Paulo: LTr, 1991, v. 2.
MARTINS, Sérgio Pinto. Greve no Setor Público. São Paulo: Atlas, 2001.
PINTO, Almir Pazzianoto. “O Servidor Público Civil – Sindicalização – Direito de Greve”. In Revista LTr, v. 54, nº 2.
SANTOS, Enoque Ribeiro dos. SILVA, Juliana Araújo Lemos da. “Direito de Greve do Servidor Público como Norma de Eficácia Contida”. In Revista de Direito do Trabalho. Coord. Nelson Mannrich. São Paulo: RT, out./dez./2004.
SILVA, Antônio Álvares da. Os Servidores Públicos e o Direito do Trabalho. São Paulo: LTr, 1993.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15ª ed., São Paulo: Malheiros, 1998.
Notas:
[6] Pinto, Almir Pazzianotto. “O Servidor Público Civil – Sindicalização – Direito de Greve”, in Revista LTr, v. 54, nº 2, p. 158.
[7] Magano, Octávio Bueno. “Sindicalização e Direito de Greve dos Servidores Públicos”, in Curso de Direito Constitucional do Trabalho, p. 298.
[9] Santos, Enoque Ribeiro dos; Silva, Juliana Araújo Lemos. “Direito de Greve do Servidor Público como Norma de Eficácia Contida”, in Revista de Direito do Trabalho nº 116, out./dez. 2004, p. 230.
[10] “Mandado de injunção coletivo. Direito de greve do servidor público civil. Evolução desse direito no constitucionalismo brasileiro. Modelos normativos no direito comparado. Prerrogativa jurídica assegurada pela Constituição (art. 37, VII). Impossibilidade de seu exercício antes da edição de lei complementar. Omissão legislativa. Hipótese de sua configuração. Reconhecimento do estado de mora do Congresso Nacional. Impetração por entidade de classe. Admissibilidade. Writ concedido. Direito de greve no serviço público: o preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor público civil não basta – ante a ausência de auto-aplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituição – para justificar o seu imediato exercício. O exercício do Direito Público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política. A lei complementar referida – que vai definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público – constitui requisito de aplicabilidade e de operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situação de lacuna técnica, precisamente por inviabilizar o exercício do direito de greve, justifica a utilização e o deferimento do mandado de injunção. A inércia estatal configura-se, objetivamente, quando o excessivo e irrazoável retardamento na efetivação da prestação legislativa – não obstante a ausência, na Constituição, de prazo prefixado para a edição da necessária norma regulamentadora – vem a comprometer e a nulificar a situação subjetiva de vantagem criada pelo texto constitucional em favor dos seus beneficiários. Mandado de injunção coletivo: a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de admitir a utilização, pelos organismos sindicais e pelas entidades de classe, do mandado de injunção coletivo, com a finalidade de viabilizar, em favor dos membros ou associados dessas instituições, o exercício de direitos assegurados pela Constituição. Precedentes e doutrina” (STF – TP – MI nº 20 – Rel. Min. Celso de Mello – j. 19/5/94 – DJ 22/11/96 – p. 45.690).
“1. Mandado de injunção. Direito de greve. Constituição, art. 37, VII. 2. Legitimado este sindicato a requerer mandado de injunção, com vistas a ser possibilitado o exercício não só de Direito Constitucional próprio, como dos integrantes da categoria que representa, inviabilizado por falta de norma regulamentadora. Precedente no mandado de injunção nº 347-5-SC. 3. Sindicato da área de educação de Estado-membro. Legitimidade ativa. 4. Reconhecimento de mora do Congresso Nacional, quanto à elaboração da lei complementar a que se refere o art. 37, VII, da Constituição. Comunicação ao Congresso Nacional e ao Presidente da República. 5. Não e admissível, todavia, o mandado de injunção como sucedâneo do mandado de segurança, em ordem a anulação de ato judicial ou administrativo que respeite ao Direito Constitucional cujo exercício pende de regulamentação. Nesse sentido, não cabe mandado de injunção para impugnar ato judicial que haja declarado a ilegalidade de greve no serviço público, nem por essa mesma via, e de ser reconhecida à legitimidade da greve. Constituição, art. 5º, LXXI. 6. Mandado de Injunção conhecido, em parte, e, nessa parte, deferido, para o fim acima indicado” (STF – TP – MI nº 438 – Rel. Min. Neri da Silveira – j. 11/11/94 – DJ 16/6/95 – p. 18.267).
[14] STF – 2ª T – RE nº 185944 – Rel. Min. Marco Aurélio – j. 17/4/98 – DJ 7/8/98 – p. 42. STJ – 5ª T – ROMS nº 10728/PA – Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca – j. 16/3/2000 – DJ 17/4/2000 – p. 73. STF – TP – ADIn nº 1696 – Rel. Min. Sepúlveda Pertence – j. 16/5/2002 – DJ 14/6/2002 – p. 126. STJ – 5ª T – RESP nº 402674/SC – Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca – j. 4/2/2003 – DJ 24/2/2003 – p. 271. STJ – 6ª T – ROMS nº 15662/PR – Rel. Min. Vicente Leal – j. 11/3/2003 – DJ 7/4/2003 – p. 338.
Informações Sobre os Autores
Jouberto de Quadros Pessoa Cavalcante
Advogado. Professor da Faculdade de Direito Mackenzie. Ex-coordenador do Curso de Direito da Faculdade Integrada Zona Oeste (FIZO). Ex-procurador chefe do Município de Mauá. Mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Mestre em Integração da América Latina pela Universidade de São Paulo (USP/PROLAM). Autor de várias obras jurídicas em co-autoria com Francisco Ferreira Jorge Neto, com destaques para: Direito do Trabalho (4ª ed., no prelo) e Direito Processual do Trabalho (3ª ed., 2007), todos pela Lumen Juris.
Francisco Ferreira Jorge Neto
Desembargador Federal do Trabalho (TRT 2ª Região). Coordenador e Professor da Pós-Graduação Lato Sensu do Pró-Ordem em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho em Santo André (SP). Professor Convidado: Curso de Pós-Graduação Lato Sensu da Escola Paulista de Direito. Mestre em Direito das Relações Sociais – Direito do Trabalho pela PUC/SP. Autor de livros, com destaques para: Direito do Trabalho (5ª edição) e Direito Processual do Trabalho (4ª edição), publicados pela Lumen Juris, em co-autoria com Jouberto de Quadros Pessoa Cavalcante
