Resumen: Las posiciones que se esgrimen en materia de organización internacional han sido variadas. Ello hace que sea muy difícil elaborar un concepto al respecto, tras no encontrar una tesis uniforme aplicable a las mismas. Así, tomar un punto de partida para precisar dicha categoría se hace muy difícil, por el temor de que la misma no sea representativa para una tipología de organización interestatal. Por tanto, el propósito del presente artículo es analizar los enfoques tradicionales y modernos referentes a las organizaciones internacionales, en aras de hacer una aproximación a dicho vocablo, para coadyuvar a su mejor compresión.
Sumário: 1. Breve introducción. 2. Idea preliminar. 3. Las catalogalizaciones lacónicas. 4. Las catalogalizaciones modernas. 4.1. Las catalogalizaciones que se basan en la caracterización de las organizaciones internacionales. 4.2. La catalogalización de organización internacional a la luz de la Comisión de Derecho Internacional. 5. A modo de conclusión. Bibliografía
1. BREVE INTRDUCCIÓN.
Definir una institución del Derecho Internacional Público (DIP) implica desafiar obstáculos, con el propósito de lograr un nivel de generalización que refleje los elementos esenciales de la categoría que se analiza. Las disquisiciones sobre organizaciones internacionales (OI) no están exentas de esa barrera. El término Organización Internacional ha tratado de catalogarse de diferentes maneras.[1]
De la tradicional y lacónica catalogalización se aprecian en las Convenciones de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 (entre Estados) y 1986 (entre Estados y OI u OI entre sí), llamándolas “organizaciones intergubernamentales”, pasa a ser más amplia en el Proyecto de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) de las Naciones Unidas en materia de Responsabilidad de las OI, aprobado en última lectura en el año 2009. Cuando se examina de cerca el término, se nota que el propósito de su amplitud está dirigido a abarcar otras entidades que han proliferado en la actualidad,[2] formando parte del entramado de relaciones que se suscitan en el marco de las OI.
En este sentido es de crucial importancia afrontar el tema, para de esa forma profundizar en las tendencias clásicas y modernas al respecto. De ahí que el presente artículo se propone analizar las catalogalizaciones tradicionales y modernas sobre organización internacional, en aras de hacer una aproximación a dicho vocablo, para coadyuvar a su mejor compresión. Para ello se tiene en cuenta las definiciones esgrimidas por la doctrina y el ámbito convencional.
2. IDEA PRELIMINAR.
A criterio del mencionado ABDULAH existen tres clases de definiciones de OI.[3] Las primeras, se denominan las tradicionales y clásicas. Las segundas, se remontan al pasado, pero tratan de traerlas al presente. Como parte de las terceras, se encuentra una noción que subraya una serie de elementos a tener en cuenta para una definición de organización internacional. Por último, y aunque no figura como parte de la tripartita clasificación, se hace hincapié en una tendencia que viene manifestándose fuertemente en los últimos años, con el tema de los bloques de integración. La misma se refiere a las organizaciones de integración económica.
Los autores del presente trabajo son partidarios de dos criterios esenciales para definir a las OI. Ello son las concepciones lacónicas y las modernas. Las lacónicas están en correspondencia con la primera idea a la cual alude ABDULAH, es decir, las tradicionales, al no emplear muchas palabras para aludir a las OI. Las modernas, se basan en una fusión de las segundas y tercera del párrafo anterior, ampliando el horizonte de aspectos jurídicos que pueden integrar la estructura de una organización internacional.[4] Desde la perspectiva histórica del Derecho Internacional (DI), se alude de un derecho clásico antes de 1945, y del contemporáneo, después del mencionado año. Por ende, estudio de las definiciones de las OI, se realiza desde la aludida visión y se le añade como parte del DIP el análisis de las organizaciones de integración económica. Cada una de las concepciones se abordan en los siguientes subepígrafes.
3. LAS CATALOGALIZACIONES TRADICIONALES (LACÓNICAS).
Las primeras nociones sobre OI tienen como esencia la intergubernamentalidad. Dicho vocablo se puede identificar en el precepto 2, párrafo. 1, apartado i) de la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados entre Estados, de 1969. La misma categoría, se aprecia en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y OI o entre OI, de 1986: “se entiende por “organización internacional” una organización intergubernamental”.[5] El último tratado internacional de los dos referidos, añade un nuevo elemento, la capacidad de celebración de tratados. Además, limita el ámbito de celebración de tratados entre las OI y los Estados. Ello se explica por la importancia que tiene el Estado como sujeto originario y por excelencia del DI. El Estado goza de competencias generales y puede delegarlas en las OI, para que puedan actuar.
A los precedentes anteriores, se une el artículo 1, párrafo. 1.1 y 2, de la Convención de Viena sobre la representación de los Estados en sus relaciones con las OI de carácter universal, de 14 de marzo de 1975 que preceptúa: “ Para los efectos de la presente Convención: 1) se entiende por “organización internacional” una organización intergubernamental; 2) se entiende por “organización internacional de carácter universal” las Naciones Unidas, sus organismos especializados, el Organismo Internacional de Energía Atómica y cualquier organización similar cuya composición y atribuciones son de alcance mundial”.[6] Resalta igualmente el elemento intergubernamental, y se iguala a las organizaciones internacionales con los organismos internacionales.
En el Derecho de Tratados Internacionales se hayan dos instrumentos jurídicos que aluden al elemento gubernamental como carácter fundamental. El precepto 1, párrafo 1, apartado n), de la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de tratados de 23 de agosto de 1978 y el artículo 2, inciso d), de la Convención de Nueva York sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, de 21 de mayo de 1997.[7]
Las ideas antes expuestas demuestran que varias convenciones se han referido sucintamente a la expresión de “organización internacional” como “organización intergubernamental”.[8] En relación con el referido criterio es preciso cuidar que no se incurra en esa posición. Desde el punto de vista semántico la intergubernamentalidad brinda la idea de que las OI están compuesta por gobiernos. De ahí que es más apropiado que se emplee el término interestatal en sustitución de la integubernamentalidad, pues una organización se compone esencialmente por sujetos estatales. Los puntos de vistas anteriores se circunscriben al ámbito de las codificaciones, pues se dan sólo para los efectos de las mismas y no en una escala de mayor amplitud. Por otro lado, se caracterizan por ser breves, y brindan una primera aproximación al tema. Asimismo, adolecen de los restantes aspectos jurídicos que la doctrina internacional ha identificado como requisitos que integran la definición, los cuales son de dominio de las concepciones ampliadas.[9]
4. LAS CATALOGALIZACIONES MODERNAS (AMPLIADAS).
Las conceptualizaciones modernas se caracterizan por abrir un poco más el diapasón de elementos para definir las OI. Además de tener en cuenta el elemento gubernamental, se basan en un grupo de características que le dan un nuevo matiz al concepto.
4.1. LAS CONCEPCIONES QUE SE BASAN EN LA CARACTERIZACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES.
Una tesis en la que se enuncian dos elementos en relación a las OI es la de AKEHURST. El mismo expresa: “el término <<organización internacional>> es generalmente utilizado para describir una organización establecida mediante acuerdo entre dos o más estados”.[10] Dicho autor amplía la noción de OI, pues se destacan como elementos caracterizadores el acuerdo concertado entre Estados, el cual constituye la base jurídica para constituirlas. Es una concepción que se restringe solamente a hablar del tratado fundacional y de los Estados como parte de su composición.
Las OI, según PASTOR RIDRUEJO se pueden ver desde dos vertientes. Su definición se resume de la siguiente forma: “la expresión <<organización internacional>> se utiliza en nuestra disciplina en dos sentidos principales. El primero de ellos se refiere, a la manera de cómo está organizada la sociedad internacional; es decir, a su armazón general o a su estructura. El segundo alude a organizaciones internacionales en concreto”.[11] Está claro que cuando se enfrenta el estudio de los sujetos del DIP sale a la luz cómo está integrada la comunidad jurídica internacional, siendo uno de sus miembros las OI.
CARRILLO SALCEDO destaca dentro de su tesis la intergubernamentalidad y la personalidad jurídica de las OI. Para él las OI son: “las organizaciones internacionales intergubernamentales son entidades creadas mediante tratados celebrados entre varios Estados, dotados de órganos propios y de voluntad propia, con el fin de gestionar la cooperación entre los Estados en un determinado ámbito de materias”.[12] Precisamente, la personalidad de las OI, es diferente a la de sus Estados miembros. El reconocimiento de su personalidad jurídica hace que sean sujetos imputables en el plano internacional.
Según HIGGINS: “para vislumbrar la presencia de las organizaciones internacionales deben figurar: capacidad para contratar; capacidad para demandar y ser demandado; capacidad para contar con bienes propios; voluntad propia, es decir, capacidad para tomar decisiones vinculantes para sus miembros, aun cuando algunos de esos miembros no hubiesen favorecido esa decisión”.[13] La mencionada tesis adolece del elemento que se identifica como base jurídica, en la cual se plasman los componentes a los cuales el propio autor alude.
Entre tanto, BECERRA expresa: “Las organizaciones internacionales son sujetos del indiscutibles del derecho internacional; tienen características propias que las singularizan de los otros sujetos: son creadas por medio de un tratado internacional; pueden participar en la creación de una nueva organización internacional, una vez creadas se diferencian se los Estados que le dieron origen, esto es, tienen una voluntad propia, independiente; su ámbito de competencia no es territorial sino funcional, es decir, su competencia se refiere a ciertas materias(económicas, culturales, políticas, etcétera), poseen un derecho interno propio que regula el funcionamiento de sus órganos internos y su personal; en su actividad exterior están reguladas por el derecho internacional”.[14]
El enfoque referido concibe otros aspectos jurídicos de las OI. Por medio de la misma se alude a la diferenciación de la personalidad de las OI con al de sus Estados miembros. Las OI tienen subjetividad independiente y personalidad jurídica derivada. Están compuestas por órganos y ellas son sujetos de DI. De esa manera, tienen que acatar las normas internacionales derivadas de dicho derecho, o de lo contrario, responderían ante el incumplimiento de una obligación internacional.
Una opinión muy parecida a la de BECERRA es la de SOBRINO HEREDIA, cuando se refiere a las OI desde una visión global. El mismo apunta que son: “asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídica distinta de la de sus miembros”.[15] Dicho criterio deja de incluir elementos como responsabilidad jurídica internacional y la posibilidad de creación de derecho en un ámbito restringido.
En la doctrina internacionalista alemana se encuentra la tesis de HERDEGEN referida a las OI: “El concepto de organizaciones internacionales se refiere principalmente (también en su actual presentación) a las organizaciones interestatales, en las que participan los Estados y otros sujetos del derecho internacional (organizaciones intergubernamentales). Estas organizaciones interestatales se designan, en sentido estricto, con el nombre de organizaciones internacionales para diferenciarlas de las organizaciones internacionales no-estatales (organizaciones no gubernamentales)”.[16] La noción de HERDEGEN incorpora el aspecto interestatal, esencial para su constitución. Al mismo tiempo, incluye una nota importante, al diferenciarlas de las organizaciones no gubernamentales, las que no son sujetos, en principio, del DIP.[17]
4.2. LA CATALOGALIZACIÓN DE ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL A LA LUZ DE LA COMISIÓN DE DERECHO INTERNACIONAL.
La CDI ha tenido un papel preponderante al definir qué entender por organización internacional. El Relator EL-ERIAN en su tercer informe sobre responsabilidad internacional por la comisión de hechos ilícitos de los Estados establece la siguiente definición: “Por ‘organización internacional’ se entenderá toda asociación de Estados instituida por tratado que posea constitución y órganos comunes y tenga una personalidad jurídica distinta de la de los Estados miembros”.[18] Se está ante una tesis que pone de relieve los siguientes elementos: la base convencional y la personalidad distinta a la de sus miembros.
Por su parte, el Relator Especial GIORGIO GAJA, las define como: “…A los efectos del presente proyecto de artículos, se entiende por “organización internacional” una organización, que incluye Estados entre sus miembros, en la medida en que ejerce en su propio nombre ciertas funciones de gobierno”.[19] Se vuelve a reafirmar el criterio que las OI están conformadas por Estados. Sin embargo, es requisito imprescindible que tenga potestad, sobre la base de que tomen decisión propia en su ámbito de actuación.
En relación a la idea aludida, la propia comisión codificadora en el Texto del proyecto de artículos sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales aprobado por la Comisión en primera lectura en el 2009, en el artículo 2.a) preceptúa: “Se entiende por “organización internacional” una organización instituida por un tratado u otro instrumento regido por el derecho internacional y dotada de personalidad jurídica internacional propia. Las organizaciones internacionales pueden contar entre sus miembros, además de Estados, otras entidades”.[20]
Al igual que las posiciones consignadas en las convenciones que abrieron el debate en el presente epígrafe, las dos enunciadas se consideran apropiadas para el ámbito del proyecto de artículos, al no pretender ser una definición para todos los efectos. Destaca ciertas características comunes de las OI a las que se considera que se aplican los siguientes preceptos. El hecho de que una organización internacional no posea una o varias de las características indicadas en el apartado a) del precepto 2 del proyecto, y por lo tanto, no corresponda a la definición a los efectos del mismo, no significa que dejen de aplicarse también a esa organización algunos principios y normas enunciados en los artículos siguientes.[21]
La frase “otras entidades”,[22] implica aceptar en las OI a organismos internacionales, territorios y organizaciones no gubernamentales como parte de sus miembros. Es válido destacar que las organizaciones interestatales tienen las competencias especiales que le han sido adjudicadas por sus Estados miembros y le son propias. En principio, se conforman por Estados, estableciéndose en virtud de un tratado u otro instrumento conexo,[23] y son sujetos de responsabilidad internacional. Por otro lado, las organizaciones no gubernamentales están empezando a ganar espacio en el plano internacional, al considerarse actoras en el DI.
Tal hecho ha permitido que se le abra un espacio en el marco de las OI. A pesar de ello, una organización no gubernamental se constituye en virtud del derecho interno y su membresía se conforma por sujetos particulares. Esta idea tiene conexión con la naturaleza de su instrumento constitutivo, basándose en instrumentos regulados por el derecho doméstico y su responsabilidad es civil.
Es de apuntar, que los autores del presente artículo, no comparten la idea de que las organizaciones no gubernamentales sean parte de las OI, pues basta con recordar la historia de la humanidad para percatarse que las mismas han violado derechos humanos.[24] Además, la subjetividad jurídica del referido actor, en la mayoría de las veces se le atribuye en virtud del derecho interno de los Estados. Esto hace que cuando se infringe una obligación internacional y se demuestre el vínculo directo de la misma con una organización, responda la última por hechos de los particulares.
Tampoco se soslaya que la práctica del DI se ha ido imponiendo construir una noción más abarcadora que ilustrara el tema de las organizaciones actuales. Habrá que seguir su curso, pues lo cierto es que de la clásica definición simplificada, se ha dado paso a una concepción más amplia en el proyecto de la CDI sobre responsabilidad de las OI de 2009, lo que puede tener repercusión en el ámbito de la responsabilidad internacional de las mismas. Esto puede dar al traste a supuestos tales como los hechos ilícitos realizados por particulares, imputables a una organización internacional.
En aras de cerrar el debate en el epígrafe en relación al vocablo OI, es de destacar que en los últimos tiempos se han ido firmando tratados multilaterales entre las OI de integración con sus Estados miembros.[25] Un ejemplo lo constituye la Unión Europea. Ello ha hecho que se comience a vislumbrar en convenciones una nueva tendencia en relación al fenómeno organizacional, siendo aquella que versa sobre las organizaciones de integración económica regional. La nueva concepción se colma de características muy peculiares que la distinguen la definición clásica de organización interestatal. Así se puede observar un sujeto que se enmarcan dentro de un orden jurídico particular, que puede ejercer competencias estatales exclusivas, celebrar tratados internacionales. Además, ellas actúan porque sus Estados miembros le han cedido competencias en materia administrativa, ejecutiva. Como parte de la integración se eliminan las barreras arancelarias, lo que brinda la posibilidad de un comercio libre.
Por tanto, debe entenderse como organización de integración regional aquella que agrupa a Estados de una determinada zona geográfica. Además, se constituyen en virtud de un tratado regido por el DI, en un ámbito particular. Por consiguiente, gozan de competencias restringidas, pues dependen de las que le hayan otorgado su Estados miembros en el acto fundacional. De esta forma, su membresía realiza una sesión de atribuciones a la misma, posibilitando firmar, ratificar, aceptar, aprobar o adherirse a un tratado.
Con el propósito de cerrar el debate sobre la definición de organización internacional, es de apreciar que ese torna difícil desde el punto de vista doctrinal aunar esfuerzos para definir a una organización internacional.[26] La anterior complejidad radica en buscar una conceptualización que sea representativa para todas las organizaciones internacionales. A pesar de ello, los autores del presente artículo entiende por organización internacional a una asociación de Estados y/o organizaciones internacionales y/o organizaciones no gubernamentales establecidos por un tratado internacional, con personalidad y subjetividad jurídica independiente de sus miembros, lo que la hace acreedora de derecho y obligaciones y su voluntad difiere de la de sus miembros. Además, está compuesta por una estructura orgánica en la cual pueden figurar órganos de carácter permanente y propio. La misma puede crear derecho en un ámbito restringido, en virtud de la atribución de competencias realizadas por sus miembros, consignadas en la base jurídica que posibilita su surgimiento y como parte de sus finalidades gestiona intereses colectivos.
5. A MODO DE CONCLUSIÓN
1. Para las posiciones lacónicas un aspecto jurídico esencial para concebir a una organización internacional es la intergubernamentalidad.
2. En la actualidad, son muy variadas las conceptualizaciones sobre las OI. En la doctrina internacional no se ha logrado una definición definitiva sobre Ias mismas.
3. En el Texto del proyecto de artículos aprobado en lectura definitiva por la CDI en el año 2009 (Responsabilidad del las Organizaciones Internacionales. Comentarios y observaciones recibidos de las organizaciones internacionales. CDI 61 período de sesiones, Ginebra, 4 de mayo a 5 de junio y 6 de julio a 7 de agosto de 2009 (documento A/CN.4/609 de 13 de marzo de 2009) adopta una definición amplia de OI. El mismo abre la posibilidad a considerar otros miembros de distinta estructura: gubernamentales y no gubernamentales.
4. La definición estipulada en el Texto del proyecto de artículos aprobado en lectura definitiva por la CDI en el año 2009 está a tono con los momentos que vive la historia del DI.
5. Se entiende por organización internacional a una asociación de Estados y/o organizaciones internacionales y/o organizaciones no gubernamentales establecidos por un tratado internacional, con personalidad y subjetividad jurídica independiente de sus miembros, lo que la hace acreedora de derecho y obligaciones y su voluntad difiere de la de sus miembros. Además, está compuesta por una estructura orgánica en la cual pueden figurar órganos de carácter permanente y propio. La misma puede crear derecho en un ámbito restringido, en virtud de la atribución de competencias realizadas por sus miembros, consignadas en la base jurídica que posibilita su surgimiento y como parte de sus finalidades gestiona intereses colectivos.
Informações Sobre os Autores
Yoelsy Pérez Bernal
Doctorando del Programa de Doctorado en Ciencias Sociales y Jurídicas, de la Escuela Internacional de Doctorado de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, bajo la coordinación de las doctoras D.a Ángeles Cano Linares y Pilar Trinidad Núñez, profesoras del Departamento de Derecho Público II y Filología, de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Es Licenciado en Derecho y Máster en Derecho Internacional Público, por la Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas y la Universidad de La Habana, Cuba, respectivamente
Pura Bernal Medina
Estagiária
