A Constituição Federal e o Pacto Para o Desenvolvimento Regional

Autor: Fábio Gutierres Kanashiro – Graduado em Direito (2010), pela Universidade Católica Dom Bosco – UCDB. Advogado atuante em Direito Civil e Direito Bancário.

Resumo: Este trabalho tem como espectro inicial, identificar os fatores que impedem a efetividade plena de um pacto para redução das desigualdades regionais, bem como o desenvolvimento nacional, em especial traçando a base constitucional sob a qual assentou essa perspectiva dirigista em nossa sociedade. Com a identificação das causas em que o Estado manteve-se ineficiente na citada premissa, determinar quais políticas foram eficientes e os estados que obtiveram devido sucesso na ratificação do pacto, por meio da análise do direito interno, assim como do direito comparado de Atores estrangeiros.  Assim, construir uma ideia robusta sob o prisma constitucional, que vai além das folhas de papel como aponta Lassale, estabelecendo um norte para que o panorama da desigualdade seja efetivamente reduzido, como propôs o constituinte originário.

Palavra-chaves: Direitos Humanos, Direito Constitucional, Filosofia do Direito e Desenvolvimento Sustentável.

 

Abstract: This paper has as its initial spectrum, to identify the factors that prevent the full effectiveness of a pact to reduce regional inequalities, as well as national development, in particular tracing the constitutional basis on which this leading perspective in our society was based. With the identification of the causes in which the State remained ineffective in the aforementioned premise, determine which policies were efficient and the States that obtained due success in ratifying the pact, through the analysis of domestic law, a well as the comparative law of foreign states . Thus, building a robust idea under the constitutional prism, which goes beyond the sheets of paper as Lassale points out, establishing a direction for the inequality panorama to be effectively reduced as proposed by the original constituent.

Keywords: Human Rights, Constitutional Law, Economic Law and Philosophy of Law

 

Sumário:  Introdução. 1. A Constituição Federal e os objetivos fundamentais da República. 1.1. O modelo federativo. 1.2. O pacto, a Constituição Federal e a intervenção do Estado na economia. Conclusão. Referências.

 

Introdução

A essência de um país é sentida e observada por quem integra o corpo social do próprio ordenamento, bem como de quem o comtempla fora das linhas geográficas daquele lugar, e quando esse periscópio é apontado para o Brasil, o senso comum que reverbera a característica problemática mais profunda da nação chama-se desigualdade. Sob a plataforma constitucional, desde a Velha República, onde foram lançadas as bases desenvolvimentistas, passando por períodos ditatoriais mesclado com progressismo, sedimentaram uma nova ordem industrial e urbana, chegando até os dias atuais da revelada “supremocracia” em que o STF – Supremo Tribunal Federal sentinela da constituição de 1988, aparece como protagonista em dirigir o alinhamento desenvolvimentista regional, como objetivo fundamental da República. Assim, pondera-se neste trabalho uma análise holística sobre o papel constitucional na efetivação e determinação do binômio desenvolvimento nacional e redução das desigualdades regionais.

 

1. A Constituição Federal e os objetivos fundamentais da República

A irradiação das normas constitucionais em sua amplitude não acontece de forma instantânea, ao contrário, segue muitas vezes vagarosa como a gota d’agua que moldura uma rocha calcarenosa. Assim, os valores constitucionais do art. 3º e incisos da CF/88, enumera todos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, porém, a teleologia da referida norma, lança mão dos escopos indicados, tendo em vista a consequente desigualdade observada nos dias atuais.

 

O esteio sob o qual repousa a passividade legislativa na fomentação de leis que reduzem as desigualdades regionais e a falta efetividade da gestão pública, são eixos que se propagam no tempo e que atualmente são rechaçados pelos operadores da coisa pública e parte da sociedade civil, contudo, entre sobrados e mucambos, rurais e urbanos, oligarcas e liberais progressistas, a herança literária de Gilberto Freyre entrelaçou, ainda que de forma difusa, a importância do pacto para a construção de uma sociedade.

Ainda hoje, quase um século depois da tentativa de Freyre em demonstrar uma aliança e criar um Estado ideal, sofremos com abismo das desigualdades regionais e a consequente falta de desenvolvimento nacional, onde em especial os estados-membros, ainda atrelados ao ideário de uma elite rural, acomodada com seus privilégios, ratifica sua posição sem observar a grande e valiosa oportunidade de uma aliança (pacto) com setores industriais e progressistas, alavancados e fomentados pelo Estado consciente de suas funções constitucionais .

Qual é o papel constitucional para fomentar o pacto para a redução da desigualdade regional e o consequente desenvolvimento nacional? O que o modelo federativo pode auxiliar para o crescimento dos estados-membros e quais os setores da sociedade podem ativamente pugnar por essa mudança?

Vislumbramos uma constituição econômica e uma nova ordem econômica, para alterar a ordem econômica existente, rejeitando o mito da autorregulação do mercado. E isto ocorre justamente por causa da expansão do sufrágio e da incorporação dos setores economicamente desfavorecidos na esfera de atuação estatal (BERCOVICI, 2005, p.33- 37).

Garantir o desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades regionais são categorias fundamentais, instituídas no texto constitucional, que apontam para os operadores da res pública os ditames necessários para concepção integral do Estado Democrático de Direito.

 

1.1 O modelo federativo

Pelas dimensões territoriais, o Brasil não teria efetividade em identificar quais são seus principais problemas, em especial as desigualdades regionais, se não fosse a forma de Estado imputada na Carta Fundamental da República que conclama a federação como núcleos territoriais e autônomos dotadas de governo próprio.

Debruçando-se sobre a teoria fundante da política moderna e sua aplicabilidade decisiva na dogmática do entendimento acadêmico do modelo federativo, repousa-se a profunda lição de Alexis de Tocqueville sobre o tema:

 

“Não sei de condição mais deplorável que a de um povo que não pode defender-se nem bastar-se a si mesmo. Foi para unir as vantagens diversas que resultam da grandeza e da pequenez das nações que o sistema federativo foi criado. Basta lançar um olhar aos Estados Unidos da América para perceber todos os bens que decorrem para eles da adoção desse sistema. Nas grandes nações centralizadas, o legislador é obrigado a dar as leis em caráter uniforme, que não comporta a diversidade dos locais e dos costumes; não sendo nunca instruído dos casos particulares, só pode proceder com base em regras gerais; por isso os homens são obrigados a curvar-se ás necessidades da legislação, pois a legislação nunca sabe acomodar-se as necessidades e aos costumes dos homens, o que é uma grande causa de dificuldades e miséria. “ (TOCQUEVILLE, 1998, p. 126).

 

O Estado brasileiro, dimensionado de forma continental, reveste-se por apregoar a forma federativa de forma robusta e vantajosa para seus cidadãos, como também compreendia os escritos de Hamilton, Madson e Bay, no fundamental texto dos pais fundadores:

 

“Talvez se diga que um povo, espalhado em uma vasta região, não pode, como os numerosos habitantes de um pequeno distrito, ser infetado de violentas paixões e coalizar-se para a execução de projetos injustos. Bem longe de querer pôr em dúvida a importância dessa distinção, já em um dos capítulos antecedentes fiz ver que era essa precisamente uma das mais importantes vantagens do sistema federativo”(HAMILTON, MADISON E JAY, 2003, p.382).

 

Inobstante o paradigma federativo irromper com a regionalização e identificar as necessidades locais, nosso ordenamento jurídico não abarca a finalidade proposta pelo dirigismo do Documento Fundante da República, qual seja, art. 3º, incisos II e III da CF/88, que nas palavras do Professor Fábio Konder Comparato são dissimulações políticas divididas em duas concepções, sendo uma delas a manutenção dos poderes da elite, vejamos:

 

“Nunca fomos uma autêntica democracia, no sentido original da palavra na língua de Homero, porque entre nós o poder supremo, ou seja, a soberania jamais pertenceu ao povo (demos)”, destaca. Ou seja, sempre tivemos uma Constituição, por vezes muito bem-acabada, enquanto peça legal, e outra, como um código velado, que de fato funcionava na prática. É o que chama de a Constituição “oficial” e a “subliminar”. A segunda sempre esteve focada na manutenção dos poderes de uma elite que até mesmo usava da própria “constituição oficial” para assegurar sua dominação. “Até mesmo durante os regimes autoritários ou ditatoriais, fizemos questão de promulgar uma Constituição. Assim foi em 10 de novembro de 1937 para justificar a instituição do Estado Novo getulista, e em 24 de janeiro de 1967 em pleno regime militar. Tratou-se, pura e simplesmente, de mais uma dissimulação política, dentre as inúmeras que tivemos em toda a nossa História, sempre com acentos de retórica. Em 1988, a Constituição simbólica tinha que enfatizar a soberania popular e os direitos humanos, para contrastar com o regime militar”, analisa. E recomenda: “o que este país precisa não é uma simples reforma constitucional, mas uma mudança de poder soberano, com o abandono da tradição oligárquica e uma profunda reforma de costumes[1]”

 

O federalismo e sua capacidade em especificar as peculiaridades e problemas regionais, deparou-se com a tradição centralizadora do Império, criando uma origem centrífuga para a federação, partindo de um Estado unitário para a fragmentação em estados-membros. A criação e execução das normas sob o prisma constitucional e reflexamente na legislação ordinária, ainda possui o axioma da condição originária sublinhada pela elite econômica.

Em profunda e densa obra literária Gilberto Freyre, na década de 30, tenta consolidar o entendimento regionalista no Brasil, sob o panorama de um pacto ainda que embrionário entre as oligarquias rurais e a nova e pujante indústria fomentada por Getúlio Vargas.

 

“A porosidade do conceito de região tornou-se, entre 1933 e 1945, o eixo central em torno do qual G. Freyre e a elite dirigente do poder central agiram em busca de soluções que se apresentavam como pertinentes, na conjuntura, aos problemas sociais que o conceito revelava, negociadas dentro do recente âmbito estatal entre grupos dominantes. (MESQUITA, 2012, p.16) ”.

 

Atualmente, quase cem anos depois, resta cristalino que a convergência das elites ainda não propôs uma efetiva vontade em sanar essa demanda, tão pouco a aplicabilidade da Carta Constitucional por meio dos agentes públicos torna-se esse pacto possível. Os estados-membros são o retrato indesejável do declínio da mencionada aglutinação de forças, aguardando, inerte, que o objetivo fundamental da República realize-se em todos os seus termos.

 

1.2 O pacto, a Constituição Federal e a intervenção do Estado na economia

O instrumento conhecido como pacto, é por indução um pressuposto bilateral, pois muitas vezes o sinônimo de pactuação também tem o significado de contrato, um instrumento jurídico que possui pressupostos e dimensões jurídicas de direito privado, abarcado pela autonomia da vontade.

Não obstante, as reveladas características, na filosofia política moderna os contratualistas como Hobbes, Locke e Rousseau lançam os pilares teóricos da pactuação entre a sociedade e Estado, firmando a gênesis dos direitos fundamentais, que ultrapassa a ideia privatista supramencionada.

Em linhas gerais, a sistematização de pactos, seja ele singelo, como trocas de mercadorias, ou grandioso ratificado com um acordo de paz, leva-se os atores que o propõem uma singular oportunidade de satisfação e efetivação do que objetivam em suas vontades.

Inobstante, tal postulação parecer sempre o ideal, muitas vezes sua concretização não passa pelo crivo da simples especulação, principalmente quando trata-se de polos extremos.

Em parágrafos pretéritos, observamos que a Carta Fundamental da República, estabelece como alicerce de sua efetivação o modelo federativo para o país, e como já salientamos nas palavras de Alexis de Tocqueville, o referido sistema, entre outras finalidades, serve para verificar as particularidades de cada região ou lugar, para determinar quais são as dificuldades regionais de cada unidade regional.

Identificado o paradigma do sistema, verifica-se que, perfazendo uma leitura jurídico-sociológica do ordenamento brasileiro, observamos que as matrizes para compactação de extremos econômicos, jurídicos e sociais foram lançadas no início do Século XX, em especial na década dos anos 30, onde a simbiose de elementos que compõem a plataforma nacional mostrou-se essencial para um novo modelo de sociedade.

O exemplo Freyriano, reverbera-se claramente nos instrumentos jurídicos daquela época, principalmente a luz das constituições de 1934 e 1937, que pela primeira vez temos o Estado como ator fomentador e fiscalizador das atividades econômicas.

 

A Constituição brasileira de 1934 aderiu ao novo discurso de manifestador das ideias imperantes, introduzindo pela primeira vez, um título configurador da nova postura do Estado dentro da ordem liberal. O ingresso do Estado para atuar no mercado gera uma nova ordem a ser disciplinada, a Ordem Econômica e Social. Já a Constituição Federal de 1937 é a primeira a valer-se da expressão “intervenção do Estado no domínio econômico”. (LEOPOLDINO DA FONSECA, JOÃO BOSCO, 2004, p. 261/263).

 

Assim, temos o retrato, ainda que desfocado, de uma nova composição, onde a sociedade civil e o Estado entrelaçam seus interesses para construção de novo modelo de nação.

O pacto institucionalizado pela busca da redução das desigualdades regionais passa exatamente por essa perspectiva, encaixar os interesses privados e públicos para o crescimento comum. Entretanto, tal apontamento, não obstante figurar como cláusula pétrea e deter um axioma verdadeiramente singular, de forma prática não planifica qualquer efeito estruturante no contexto atual.

Problemática antiga e personificada na atualidade o desenvolvimento nacional e sua consequente redução das desigualdades regionais são objetos de análise por quem compreende que a formalização realista de uma pactuação são condições essenciais para a deflagração de um crescimento econômico conjugado com a aplicabilidade normativa.

Assim entende Roberto Mangabeira Unger[2] sobre a ideia desenvolvimentista e suas negociações setoriais para a ascendência da sociedade brasileira no que tange a busca pela redução das desigualdades:

“Três vertentes formam o primeiro rumo. 1) Primazia dada à conquista da confiança financeira (sem, contudo, conquistá-la): garantir condições, como liberdade irrestrita de movimentação do capital e autonomia do Banco Central, que impeçam qualquer desvio nosso da falsa ortodoxia recomendada pelos países ricos ao resto do mundo. 2) Negociações setoriais (“pactos”), sob a égide do governo, entre os interesses organizados da sociedade brasileira, para acertar o que muda e quem paga. 3) Políticas sociais de compensação, como programas contra a fome, destinadas a atenuar o sofrimento dos mais pobres.”

Como ponderamos até aqui o modelo federativo e os instrumentos de pactuação já estabelecidos pelo texto constitucional são os meios que a sociedade e o Estado comungam para o objetivo fundamental da República. Neste recorte, vamos apontar como prefigura-se o cenário sócio econômico e como modelos alienígenas consubstanciaram verdadeiramente frutíferos nessa busca pelo desenvolvimento local.

Não é heresia criticar, por exemplo, o agronegócio que é responsável por quase 22% do PIB (Produto Interno Bruto) do Brasil, e observar que outros setores como a Industria, que foi em grande medida responsável pelo voluptuoso crescimento do país na primeira metade do século XX, atualmente arrastar-se com um declínio vertiginoso de produção, sendo cada vez mais palatável o entendimento de uma atuação menos diversificada dos setores de produção com um irresistível protagonismo para somente um setor.

No modelo estruturalista Keynesiano, vislumbramos que uma economia pouco diversificada, alinhada com uma legislação hermética e anestesiada, não alcança êxito em um modelo de desenvolvimento nacional para a erradicação das desigualdades regionais. Cumpre aos atores, em especial o Estado, prefigurando sua atuação pelo texto constitucional, fomentar com temperança e responsabilidade, mecanismos para o celebrado e virtuoso princípio aqui debatido.

O incentivo/fomento estatal e a convergência dos atores privados para essa dualidade são prospectos de sucesso quando tomamos exemplos no direito comparado, em casos como: Estados Unidos na redução de encargos fiscais no Vale do Silício ou mesmo a Coreia do Sul e seus planos quinquenais de desenvolvimento econômico com forte apelo estatal no domínio econômico.

Empiricamente estudos apontam que uma economia baseada em uma complexidade reduzida, agronegócio por exemplo, possuem uma competitividade muito menor e abrangente de países e locais onde uma alta complexidade produtiva captura significativamente um desenvolvimento robusto e prolongado do ordenamento.

Nessa linha de raciocínio os autores seguem classificando diversos países e chegam a correlações impressionantes entre níveis de renda per capita e complexidade econômica. Uma das medidas importantes do atlas da complexidade é a de proximidade. Dois produtos são “próximos” se vários países exportam esse par. Por exemplo, vinhos e uvas. Muitos países exportam só uvas, muitos outros exportam só vinhos, mas uma quantidade razoável de países do banco de dados exporta ambos, onde se conclui que vinhos e uvas são próximos, em linhas gerais a produção unicamente de uvas seria de baixa complexidade e a produção de vinhos utilizaria máquinas e capital humano, estabelecendo um rito mais complexo e abrangente neste paradigma.

Esse indicador pode ser tomado como uma proxy do desenvolvimento econômico relativo entre países. Japão e Alemanha estão sempre entres os 10 primeiros países no ranking dos últimos 10 anos e possuem uma das mais baixas desigualdades do mundo.

Não é difícil perceber que o desenvolvimento econômico, trata-se de domínio de técnicas de produção mais sofisticadas que em geral levam a produção de maior valor adicionado por trabalhador e uma economia mais abrangente e diversificada. Essa condição instiga a norma constitucional ser aplicada, quando pondera-se a harmonização do desenvolvimento nacional por meio da redução das desigualdades regionais.

 

Conclusão

Como podemos vislumbrar, a longa marcha pelo ideal desenvolvimentista inicia-se a mais de um século e ainda continuamos em busca da concretização e implementação de mecanismos para redução de desigualdades regionais.

A visão estabelecida pelo pacto parece não ter sua plenitude, por ainda existir resistências, das que outrora foram oligarquias rurais, e hoje revestem-se de competitivos agroindustriais, ou por medo do ativismo estatal e ainda pela crença na regulação da mão invisível do mercado para harmonizar um sistema que jamais irá fluir em sua integralidade sem a participação efetiva e conjunta dos atores Estado e sociedade.

A possibilidade redentora que se perfaz, não deve ser o panorama reacionário pelo qual nos deparamos a longos anos, eis que erradicação das desigualdades regionais e o consequente desenvolvimento nacional deve ser rosa principiológica no jardim das prioridades.

 

Referência

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, 52. ed.atual. São Paulo: Saraiva, 2015.

 

BERCOVICI, Gilberto. Política econômica e direito econômico. Pensar, Fortaleza, v. 16, n. 2, p. 562-588. 2011

 

COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. 12ª edição. São Paulo: Saraiva, 2019.

 

DALLARI, Dalmo de Abreu, Elementos da teoria geral do Estado. 28 ed. São Paulo: Saraiva: 2003.

 

FREYRE, Gilberto. Casa-grande & senzala. 42. ed. Rio de Janeiro: Record, 2001.

 

LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004.

 

HAMILTON, Madison e Jay, O federalista. Belo Horizonte: Líder: 2003.

 

HESSE, konrad, A Força Normativa da Constituição, Rio de Janeiro.

 

MESQUITA, Gustavo Rodrigues. O projeto regionalista de Gilberto Freyre e o Estado Novo: da crise do pacto oligárquico à modernização contemporizadora das disparidades regionais do Brasil – Dissertação (Mestrado em História) – Faculdade de História Universidade Federal de Goiás Faculdade de Filosofia. Goiania, 2012.

 

GALA, Paulo Sérgio de Oliveira Simões. O Atlas da Complexidade Econômica: um novo breakthrough empírico para os economistas estruturalistas. 2015. Disponível em https://www.paulogala.com.br/o-atlas-da-complexidade-economica-um-novo-breakthrough-empirico-para-os-economistas-estruturalistas/ https://atlas.cid.harvard.edu/

 

TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América. 4ª edição. São Paulo: Editora Itatiaia Limitada, 1998.

 

UNGER, Roberto Mangabeira. Depois do Colonialismo Mental: repensar e reorganizar o Brasil. 1ª edição. São Paulo: Autonomia Literária, 2018.

 

VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremocracia. 2008. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/revdireitogv/article/view/35159/33964

 

 

[1] SANTOS, João Vitor. Num Brasil de duas Constituições concomitantes, a democracia é incompleta. Entrevista Especial com Fábio Konder Komparato. São Leopoldo – RS, 30 de abril de 2018. Disponível em: http://www.ihu.unisinos.br/159-noticias/entrevistas/578166-num-brasil-de-duas-constituicoes-concomitantes-a democracia-e-incompleta-entrevista-especial-com-fabio-konder-comparato

[2] UNGER, Roberto Mangabeira, Depois do Colonialismo Mental: repensar e reorganizar o Brasil – São Paulo : Autonomia Literária, 2018.p 157.