Custeio da Previdência Social

Ilton Brito Filho, Joseval Martins Viana

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo principal analisar a natureza das contribuições sociais no Brasil e, regulamentada pela Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, levantar a questão acerca da atuação direta e indireta do Estado no rol dos tributos. Com os exemplos aplicados no trabalho em análise, foram identificados os pontos importantes ligados ao Estado, Município e União e sua forma de contribuição para o Sistema Previdenciário no Brasil. Para a elaboração deste trabalho foi utilizada a pesquisa bibliográfica, que consistiu no exame de obras de vários autores das áreas de direito previdenciário e constitucional. A concentração da maior parcela da renda nas mãos de poucos faz com que a pobreza se constitua em um problema social. Desta forma, as situações vivenciadas pelo homem, decorrentes da má distribuição da renda, este, necessita do auxilio do Estado, que se vale de seus instrumentos de proteção contra as necessidades sociais para precaver e suprir suas necessidades, refletindo, assim, na ordem jurídica.

Palavras-chave: Previdência Social; Custeio; Contribuições; Natureza Jurídica.

 

ABSTRACT

The main objective of this paper is to analyze the nature of social contributions in Brazil and, regulated by Law 8,212 of July 24, 1991, raise the question about the direct and indirect action of the State in the role of taxes. With the examples applied in the study under analysis, the important points related to the State, Municipality and Union and their form of contribution to the Social Security System in Brazil were identified. For the elaboration of this work the bibliographical research was used, which consisted in examining the works of several authors of the areas of social security and constitutional law. The concentration of the greater part of the income in the hands of few causes poverty to become a social problem. In this way, the situations experienced by man, resulting from the poor distribution of income, need the assistance of the State, which uses its instruments of protection against social needs to guard and supply their needs, thus reflecting on the legal order .

 

Keywords: Social Security; Costing; contributions; Legal Nature.

 

INTRODUÇÃO

A Seguridade Social é financiada basicamente por meio das contribuições sociais prescritas no art. 195 da Constituição Federal de 1988.  À luz do enquadramento jurídico e doutrinário da contribuição à Seguridade Social, nos utilizaremos de uma interpretação histórica, lógica e sistemática do ordenamento jurídico vigente.

A presente pesquisa consiste na abordagem acerca das várias fontes de financiamento da Seguridade Social, instituídas pela Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, de responsabilidade da União, dos Estados e dos Municípios.

Será tratada a discussão doutrinária que envolve o tema, concernente à natureza das contribuições sociais. Para parte dos doutrinadores as contribuições sociais são espécies tributárias vinculadas à atuação indireta do Estado. O outro lado sustenta que as contribuições sociais não fazem parte do rol dos tributos.

As contribuições sociais possuem regime jurídico bem definido. Em razão da cobrança diferenciada, definida pela lei 8.212/91 e alterações posteriores, como a Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998.

O trabalho acadêmico em questão tem por objetivo, à luz do ordenamento jurídico brasileiro, analisar as várias fontes de financiamento da Seguridade Social, especialmente no estudo da aplicabilidade e conveniência dos princípios sobre as contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal de 1988.

Consoante os termos da Lei 8.212/1991, regulamentada pelo Decreto 3.048/1999, a relação jurídica previdenciária de custeio, objeto do presente estudo, pode originar uma relação de custeio ou uma relação de benefício.

 

1 A EVOLUÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

1.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Ao examinarmos a Seguridade Social, surge a necessidade de lembrarmos sua origem e buscar o entendimento de novos conceitos e instituições que foram surgindo com seu desenvolvimento ao passar dos anos.

A mais remota notícia que se possui da preocupação do homem em relação ao infortúnio é de 1344, quando se deu a realização do primeiro contrato de seguro marítimo, dando origem, logo após a cobertura de riscos contra incêndios. Associações com fins religiosos, as confrarias compreendiam indivíduos de uma mesma categoria ou profissão, que pagavam taxas anuais, visando utilizá-las em caso de velhice, pobreza e doença. No Império Inca, com o objetivo de satisfazer necessidades alimentares dos idosos, enfermos, inválidos e órgãos que não tinham capacidade de produção, realizava-se o cultivo de terras, por meio do trabalho em comum.[1]

Na Inglaterra, em 1601, editou-se a Poor Relidf Act (lei de amparo aos pobres), instituía contribuição compulsória para fins sociais, onde o indigente tinha o direito de ser amparado pela paróquia. Os juízes das Comarcas lançavam impostos, que eram arrecadados e aplicados por inspetores nomeados por cada uma das paróquias, que deveriam ser pagos por todos os ocupantes e usuários de terras.

A declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão da Constituição francesa, de 1793, a Constituição francesa de 1848, já previam os conceitos “previdência” e “assistência pública”, onde a sociedade e a República devem proteger e sustentar os cidadãos, provendo-lhes, na falta da família, meios de subsistência aos que não possuíssem condições de trabalhar.

Otto Von Bismarck introduziu, a partir de 1883, instituiu uma série de seguros sociais, com o intuito de amenizar a tensão existente nas classes trabalhadoras. A primeira medida adotada foi a instituição do seguro-doença (Krankunversicherung), que era custeado por contribuições dos empregados, empregadores e do Estado. A reforma organizada por Bismarck, por meio das leis instituídas, tinha cunho político, visando impedir movimentos socialistas fortalecidos com a crise industrial e obter apoio popular, evitando, assim, tensões sociais.[2]

Segundo alguns autores, em Roma, a família, por meio do pater famílias, tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes, por meio de associação, mediante contribuição de seus membros, visando a ajudar os mais necessitados.

Com o advento de um novo século, surge um novo período, chamado constitucionalismo social. À partir dessa fase, as Constituições dos países passam a tratar de direitos sociais, trabalhistas e econômicos, e ainda direitos previdenciários. O seguro social foi incluído em uma Constituição pela primeira vez em 1917, pelo México, prevendo que os empresários eram responsáveis pelos acidentes e pelas moléstias dos trabalhadores, em função do exercício da profissão. A Constituição Sovíética, de 1918, também abordou os direitos previdenciários.[3]

No Brasil, em 1543, Braz Cubas criou um plano de pensão para os empregados que trabalhavam na Santa Casa de Santos. Em seguida, vieram as Constituições, que, mesmo de forma tímida, abordaram o tema, evidenciando cada vez mais a necessidade de embasamento para a matéria. A primeira delas foi a Constituição de 1824, que em seu artigo 179, inciso XXXI, prescrevia a composição dos socorros públicos.[4]

A palavra “aposentadoria” foi encontrada pela primeira vez na Constituição de 1891, prevendo aposentadoria aos funcionários públicos em caso de invalidez. Neste caso o benefício era concedido sem ter havido, anteriormente, nenhuma contribuição, pois não havia fonte instituída para tanto. Era uma espécie de ressarcimento.

 

1.2.  A LEI ELOY CHAVES

Neste período diversas Leis instituíram benefícios importantes para a sociedade, como a Lei nº 3.724, de 15-1-1919, que tratava do seguro obrigatório pago aos empregados que tivessem sofrido acidente de trabalho. Contudo, a lei de maior relevância no cenário da época foi a Lei Eloy Chaves (Decreto nº 4.682, de 24-1-1923), considerada como o marco inicial da Previdência Social no Brasil, que criou as Caixas de Aposentadorias e Pensões aos ferroviários de todo o país, tornando-se o primeiro regulamento a instituir a Previdência Social no Brasil.[5]

Contudo, seu objetivo não era conceder aposentadorias. Em suma, a Lei Eloy Chaves estabelecia estabilidade ao ferroviário que possuísse dez anos de empresa, pois estes tinham receio de se associar à caixa e perder o emprego. No custeio, participavam os trabalhadores, que recolhiam 3% sobre os salários e 1,5% era recolhido pelos usuários de transportes.

Na época da Revolução, à partir de 1930, sistema previdenciário passou a abranger as categorias profissionais, deixando de ser estruturado por empresa.           A Constituição de 1934 trouxe inovações ao tratar, na alínea h, do § 1º do art. 121, da assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, garantindo a esta descanso, antes e após o parto, não correndo o risco de perder o emprego ou ficar sem o salário, através da contribuição da União, do empregador e do empregado.

A Lei de 1934 inseriu também, no já mencionado art. 121, a forma tripartite de custeio, com a contribuição dos empregados, dos patrões e do Poder Público, sendo compulsória a contribuição.

A Carta Magna de 1937 pouco inovou em matéria previdenciária. Em apenas um de seus artigos, o art. 137, faz menção à instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para acidentes de trabalho. Segundo Sergio Pinto Martins, a Carta de 1937 emprega bastante a expressão “seguro social”, em vez de previdência social, consolidando, assim, o termo.[6]

O Decreto-lei nº 7.526, de 7-5-1945 cria apenas um tipo de instituição de previdência social, O Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB), embasado no Plano de Beveridge. No entanto, o ISSB, na prática não foi implantado pelo fato de o governo Dutra não lhe ceder meios financeiros necessários.

Promulgada em 18-9-1946, a Constituição de 1946 incluiu a matéria previdenciária no mesmo artigo que versava sobre Direito do Trabalho, tendo inserido a expressão “previdência social”, caindo em desuso a expressão anteriormente em voga: “seguro social”. A forma tríplice de custeio foi mantida, que instituía a contribuição do empregado, do empregador e do Poder Público.

A Constituição Federal de 1988 foi promulgada em 5-10-1988, reservando um capítulo completo para tratar da Seguridade Social (arts. 194 a 204). O art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal de 1988 dispõe que os benefícios de prestação continuada terão seus valores revistos, com o intuito de restabelecer-se o valor aquisitivo que tinham na data de sua concessão, observando-se tal critério até a implantação dos planos de custeio e benefícios referidos no art. 159.[7]

 

2          O CONCEITO DE CUSTEIO

Uma relação, para ser considerada jurídica, implica a existência de duas pessoas e a norma, sem a qual se daria à relação natureza social. Assim, uma relação jurídica tem o escopo de atribuir direitos e obrigações na esfera do Direito, aos sujeitos participantes dela. A relação jurídica cria um vinculo relacional entre o sujeito ativo e o passivo, por meio de um objeto, que na previdência social será representado por um benefício ou por um serviço (prestações), na relação jurídica de benefícios; ou por uma contribuição social, na relação jurídica de custeio.

Para que seja qualificada como relação jurídica existe a exigência da preexistência da norma ao fato jurídico. A lei descreve certos fatos hipotéticos, constituindo os aspectos material, espacial e temporal dos mesmos, para que ocorra a incidência do fenômeno da subsunção, ou seja, submeter o fato real às normas jurídicas. Desta forma, verificado que os fatos ocorreram conforme o que prescreve a norma abstrata, nascem obrigações tributárias decorrentes da relação, ocorrendo, assim a chamada subsunção. Na relação jurídica, seja de custeio ou de benefício, certos atos são ordenados, proibidos ou permitidos em benefício da coletividade, não sendo admitida qualquer prática que vá contra os ditames constitucionais, usurpando assim os direitos da sociedade.[8]

A relação jurídica de custeio tem o objetivo de dar sustentabilidade ao sistema de Seguridade Social, principalmente a previdência social. A quantia que é lançada ao sistema por toda a sociedade, de maneira direta ou indireta, e convertida em benefícios e serviços, na hipótese de um risco social (relação de benefícios), é denominada custeio. Todavia, se após o custeio, o segurado (contribuinte) sofre algum risco, passará a ser beneficiário do sistema na posição de sujeito ativo do mesmo, surgindo assim a relação jurídica de beneficio previdenciário.[9]

 

2.1  FONTES DE CUSTEIO

O art. 195 da CF de 1988 prevê que a Seguridade Social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos moldes da lei, por meio de recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendendo os direitos garantidos à previdência social, saúde e assistência social.[10].  O termo financiamento não deve ser confundido como o que temos, por exemplo, em um empréstimo bancário. A Seguridade Social será financiada, ou seja, será custeada conforme a prescrição do art. 195 da Carta Magna.

Entende-se por fonte de custeio, os meios econômicos e, principalmente, financeiros obtidos e destinados para a concessão e manutenção das prestações da Seguridade Social. Parte dos recursos obtidos provém da sociedade e destinam-se a uma parcela dela: os beneficiários. Conforme afirma Feijó Coimbra desta forma o funcionamento financeiro das instituições de seguro social de maneira geral segue a dois tipos: o da capitalização e o da repartição. No sistema da capitalização as contribuições dos segurados são colocadas em reserva, permitindo o pagamento das prestações a que o segurado fizer jus. Já no sistema da repartição, o volume de quantias arrecadadas em certo período servirá para o custeio das prestações devidas no mesmo período.[11]

No que se refere às contribuições sociais, em regra, estas devem destinar-se diretamente ao custeio da seguridade social, integrando seu orçamento. Ocorre que no momento da entrada do recurso no sistema, o local onde este será aplicado não é definido, sendo incluído simplesmente em favor da seguridade social em sua totalidade. A adição do inciso XI ao art. 167 da CF de 1988, através da Emenda Constitucional nº 20/1998, proibiu a utilização de recursos derivados da arrecadação das contribuições devidas ao INSS com a realização de outras despesas que não sejam o pagamento de benefícios do Regime Geral de previdência social.[12]

As fontes diretas são compreendidas pelas contribuições sociais previstas no art. 195 da CF de 1988, arrecadadas dos trabalhadores e empregadores. Nesse sistema de financiamento as contribuições suportadas pelas empresas ou pessoa física equiparada a ela decorrem de sua função social. Além desta função social, o que justifica a contribuição por parte do empregador é o fato de existir uma conexão anterior à contribuição que vincula a empresa e o empregado. Verifica-se, portanto, que há de se reconhecer de que haja correlação, ainda que indireta, entre os beneficiários da ação do estado e os entes que são chamados a contribuir, ou seja, a relação entre os efeitos ou causa da ação do Estado (sujeito ativo), custeada pela contribuição e seus contribuintes (sujeitos passivos).[13]

O financiamento indireto se realiza por meio dos orçamentos. A União, os estados, distrito federal e os municípios têm a obrigação de destinar parte de seus orçamentos para a seguridade social, pois são detentores do poder de tributar através da cobrança de impostos (tributos não vinculados).

 

2.2  NATUREZA JURÍDICA DA CONTRIBUIÇÃO À SEGURIDADE SOCIAL

Ao analisarmos o sistema jurídico pátrio, por meio da investigação da natureza do instituto jurídico, verifica-se que as contribuições sociais possuem natureza tributária. A Constituição Federal de 1988 estruturou de maneira rigorosa a natureza jurídica tributária das contribuições sociais. Geraldo Ataliba explica que toda exigência coercitiva de caráter patrimonial realizada pelo estado que se traduza em dinheiro, então o sistema que se lhe aplica é o tributário. Existem diversas teorias que informam a natureza jurídica da contribuição previdenciária.

Assim, a Seguridade Social é um instrumento de política social para garantir um equilibrado desenvolvimento socioeconômico e uma distribuição equitativa da renda, devendo tais programas de Seguridade Social, ser incorporados na política econômica do Estado para prover o máximo de recursos financeiros em prol da sociedade, compatíveis com a capacidade econômica de cada país. A relação jurídica de custeio tem o objetivo de dar sustentabilidade ao sistema de Seguridade Social, atuando as contribuições sociais como financiadoras da seguridade social.

 

2.3  A REFORMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Por fim, faremos uma resumida abordagem sobre a reforma da Previdência Social no Brasil, visto que os ajustes realizados tornaram-se necessários, pois de forma contrária o sistema não poderia ser mantido ao longo do tempo.

A determinação de novas regras para a previdência social, incluindo o RGPS e os Regimes Próprios, foi trazida pela EC nº 20/1998 e posteriormente pela ECs nºs 41 e 42, ambas de 2003. Como alterações podemos citar o salário-família, que passou a ser concedido somente aos trabalhadores que comprovassem baixa renda. Nos regimes próprios, a EC nº 20/1998 limitou a acumulação de rendimentos da ativa com aposentadorias, com exceção dos cargos constitucionalmente acumuláveis. Foi imposto aos regimes próprios que procedam a observância dos critérios para preservação do equilíbrio financeiro e atuarial.[14]

Entre outras mudanças, outra inovação foi a agilização do recebimento dos créditos da previdência social, através da delegação da competência à Justiça do Trabalho para executar, de ofício, as contribuições previdenciárias e também proibiu a utilização dos recursos advindos das contribuições previdenciárias para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do RGPS. Ainda, conforme a EC nº 20/1998, os rendimentos das aposentadorias e pensões concedidas pelo RGPS ficaram imunes à incidência das alíquotas praticadas para cálculo da contribuição devida. Foi proibida também a concessão de remissão ou anistia para as contribuições sociais sob responsabilidade dos empregadores e dos segurados; a organização da previdência social ficou condicionada a obedecer critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.[15]

Em 2017 uma proposta de reforma da Previdência, defendida pelo governo do presidente Michel Temer, mantém as idades mínimas para aposentadoria e e reduz o tempo mínimo de contribuição para trabalhadores do regime geral.

Pela atual proposta as idades mínimas para aposentadoria serão de 62 anos para mulheres e de 65 anos para homens, com exceção para professores (60 anos para homens e mulheres) e policiais (55 anos para ambos os sexos), entre outras alterações cogitadas pela proposta.

 

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

            O presente trabalho teve como objetivo analisar a natureza jurídica das contribuições sociais no Brasil e, regulamentada pela Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, levantar a questão acerca da atuação direta e indireta do Estado no rol dos tributos.

Em um primeiro momento abordamos a evolução histórica da previdência social no Brasil e no mundo, dando origem à atual legislação Constitucional e infraconstitucional vigente.

Após, estudou-se a Seguridade Social no Brasil, com base nas questões relacionadas ao orçamento desta, especialmente no tocante ao sistema de proteção, principalmente no que se refere à natureza jurídica das contribuições sociais, foco de inúmeras controvérsias. Desta forma, restou demonstrado a subordinação do referido tributo aos preceitos do Código Tributário Nacional, conforme jurisprudência pacificada sobre a matéria.

Para tanto, foram enfrentadas questões referentes ao regime jurídico da contribuição previdenciária vertida ao regime geral da previdência social, entre as quais as diversas hipóteses de incidência previstas na Constituição Federal de 1988, além das diferenças doutrinárias e jurisprudenciais que cercam a matéria.

Após diversas mudanças ocorridas ao longo do tempo, com o intuito de manter o sistema de uma forma que este consiga ter longevidade, criou-se mecanismos de para custeá-lo. Desta forma, a Constituição Federal, estruturou de maneira rígida a natureza jurídica tributária das contribuições sociais. Atualmente, com base na posição do Supremo Tribunal Federal (STF), não se debate mais a natureza jurídica das contribuições sociais.

A concentração da maior parcela da renda nas mãos de poucos faz com que a pobreza se constitua em um problema social. Desta forma, as situações vivenciadas pelo homem, decorrentes da má distribuição da renda, este necessita do auxilio do Estado, que se vale de seus instrumentos de proteção contra as necessidades sociais para precaver e suprir suas necessidades, refletindo, assim, na ordem jurídica.

Por fim, não obstante a impossibilidade de exaurir o complexo debate em torno da natureza jurídica das contribuições previdenciárias, ou, melhor dizendo, desta espécie tributária, objetivou-se exaltar os limites legais da atuação do Estado para o cumprimento das contribuições sociais, demonstrando os preceitos esculpidos no art. 195, da CF na busca do equilíbrio financeiro e da correta distribuição da renda.

 

BIBLIOGRAFIA

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VIEIRA, Marco André. Manual de Direito Previdenciário. 5ª ed. Niterói, RJ. Impetus, 2005.

[1] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 03.

[2] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 03.

[3] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 05.

[4] Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte: XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos.

[5] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 5.

[6] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 10.

[7] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 27.

[8] SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito Previdenciário esquematizado. 2ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 17.

[9] LEONARDO Tavares, Marcelo. Direito Previdenciário. 10ª ed. Revista, ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 25.

[10] LEONARDO Tavares, Marcelo. Direito Previdenciário. 10ª ed. Revista, ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 269.

[11] HORVAT, Miguel Horvat. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 415.

[12] LEONARDO Tavares, Marcelo. Direito Previdenciário. 10ª ed. Revista, ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 270.

[13] HORVAT, Miguel Horvat. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 294.

[14] HORVAT, Miguel Horvat. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 396.

[15] VIEIRA, Marco André. Manual de Direito Previdenciário. 5ª ed. Niterói, RJ. Impetus, 2005, p. 82.