Em seis pontos: tudo o que você precisa saber sobre Nepotismo

Como bem se sabe, a investidura em um emprego ou cargo público é dependente de aprovação em concurso público.

No entanto, a própria Constituição Federal estabelece algumas situações de exceção a esta regra geral.

E este é o caso dos cargos em comissão, os famosos cargos CCs, que é uma exceção de cargo público que não necessita de concurso público.

Os cargos em comissão são cargos de livre nomeação e exoneração, por isso mesmo não necessitam de seleção por meio de concurso público.

Contudo, o fato de serem cargos de livre nomeação e exoneração não significa que a autoridade possa nomear seu filho, sobrinho, ou qualquer outro parente até o terceiro grau.

Nestes casos é configurada a prática de Nepotismo!

Neste artigo, portanto, serão abordados todos os tópicos que você precisa saber sobre o tema.

Assim, abordar-se-ão o significado e o conceito de nepotismo, sua previsão legal no ordenamento jurídico brasileiro, suas espécies, as consequências à administração pública de sua prática e, por fim, as situações que configuram exceções.

Nepotismo: conceito e significado

O termo nepotismo possui origem no latim, derivando das palavras nepos e nepotis que significam, respectivamente, neto e sobrinho.

O significado destes termos se manifesta por meio de favorecimento que se dá a familiares em detrimento de pessoas mais qualificadas.

Esse favorecimento se refere, de forma especial, a nomeações ou promoções que ocorrem nos cargos públicos.

Assim, o significado da palavra está diretamente relacionado com o peso de sua origem no latim.

Além disso, o conceito da palavra remete ao entendimento histórico de uma prática iniciada no Renascimento.

De acordo com estudiosos, o nepotismo foi inicialmente praticado, conforme já dito, no período do Renascimento.

Conforme historiadores, nos primeiros séculos da era cristã, os parentes dos papas e demais autoridades dentro da Igreja Católica tinham certos favorecimentos.

Pelo favorecimento, eram agraciados com vantagens na administração pública do Império Romano ou com cargos ligados ao clero.

A prática se dava por meio dos papas e demais autoridades eclesiásticas da Igreja Católica.

Essas autoridades, como se sabe, não tinham filhos, ante a devoção da castidade que era exigida.

É por este motivo, de não terem filhos, que papas e demais autoridades que compunham a Igreja Católica tinham o costume de dar proteção e preferência aos seus sobrinhos.

Neste ínterim, conforme já indicado, acabavam nomeando filhos de seus irmãos para cargos de importância dentro da igreja.

É por este motivo que, à essa prática explicada acima, o termo nepotismo passou a empregado.

Assim, para designar o favorecimento de parentes na administração pública, em detrimento de outras pessoas com maior competência técnica, se emprega o termo nepotismo.

Com o tempo, o nepotismo se estendeu para além da instituição da Igreja Católica e adentrou, também, para o funcionalismo público.

O que é Nepotismo para o Direito?

Após compreender o conceito e o significado do termo Nepotismo, de maneira geral e histórica, importa entender como o Direito o trata.

Conforme já elucidado, a prática do nepotismo surgiu dentro da Igreja Católica, com o favorecimento que era dado, por papas e demais autoridades da instituição, à sobrinhos na concessão da cargos de importância.

Contudo, com o passar do tempo, a prática do nepotismo transcendeu a instituição da Igreja Católica.

Assim, se estendendo para além dos limites eclesiásticos e adentrando, também, para dentro do funcionalismo público.

No funcionalismo público, o nepotismo se manifesta por meio da concessão de privilégios, bem como de cargos, a familiares e parentes dos ocupantes de uma das esferas do Poder.

Importante ressaltar que a prática do nepotismo é comum no âmbito privado, no qual o favorecimento da família é facilmente vislumbrado.

Isso ocorre porque a própria essência da propriedade privada se manifesta por meio da manutenção da sua posse dentro do núcleo familiar.

Contudo, o nepotismo não pode ser visto com bons olhos na administração pública, uma vez que, neste caso, a propriedade é pública, e não privada.

Assim, trata-se de uma propriedade de interesse geral, de todo o cidadão, e que deve ser administrada pensando no interesse coletivo, jamais no interesse privado.

Previsão Legal

Conforme visto, é claramente observável que a prática do nepotismo na administração pública viola o interesse coletivo, desvirtuando o uso da propriedade pública.

Contudo, apesar disso, o nepotismo na Administração Pública já foi uma prática comum no Brasil.

Há não muito tempo, diversos agentes públicos e autoridades se utilizavam de seus cargos e funções com a finalidade de favorecimento próprio ou de favorecimento de familiares e parentes.

 

– Art. 37 da Constituição Federal – Princípios da Moralidade e da Impessoalidade:

A prática do nepotismo acabava por violar, de forma clara, os princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, consagrados no art. 37 da Constituição Federal (CF) de 1988.

Conforme o caput do art. 37 da CF:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte[…]

Assim, em primeiro lugar, urge indicar que legalmente a prática já era contrária à norma constitucional.

Isso porque havia clara contrariedade na prática do nepotismo ao ordenamento jurídico brasileiro, em especial a princípios constitucionalmente estabelecidos de moralidade e impessoalidade.

 

– Resolução nº 7, de 2005, do CNJ:

E foi em virtude desta clara contrariedade que, em outubro de 2005, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) publicou a Resolução nº 7.

A resolução passou a ser o primeiro instrumento legal a disciplinar a vedação direta ao nepotismo amplamente.

A Ementa da resolução é clara ao evidenciar a que se destina:

Disciplina o exercício de cargos, empregos e funções por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direção e assessoramento, no âmbito dos órgãos do Poder Judiciário e dá outras providências.

Conforme o art. 1º da Resolução nº 7 do CNJ, ficou vedada a prática do nepotismo no âmbito de todos os órgãos do Poder Judiciário, conforme segue:

Art. 1° É vedada a prática de nepotismo no âmbito de todos os órgãos do Poder Judiciário, sendo nulos os atos assim caracterizados.

Essa primeira previsão, contudo, como se pode notar, acabava por vedar a aplicação do nepotismo apenas no poder judiciário.

 

– Súmula 13, de 2008, do STF:

Contudo, na ocasião, o tema já insurgiu grande polêmica. Isso porque, à época, evidenciaram-se muitos descumprimentos da norma por Tribunais e magistrados de todo o país.

E, ante o deliberado e corriqueiro descumprimento, a situação foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF), insurgindo discussão referente ao tema.

Dentre alguns julgados, um que se destacou foi o da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) de nº 12, para o qual resultou, inclusive, uma Súmula Vinculante no ano de 2008.

Como resultado da discussão, a norma não foi apenas ratificada pelo STF, como também teve ampliada sua aplicação à toda a Administração Pública.

O entendimento foi firmado em respeito aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.

A Súmula Vinculante nº 13, que resultou da discussão do tema no STF, portanto, acabou por ratificar a norma presente na resolução do CNJ e, ainda, ampliar sua aplicação.

Assim, portanto, a partir deste momento, a prática do Nepotismo no Brasil passa a ser vedada normativamente em todas as esferas públicas.

Conforme a Súmula 13, do ano de 2008, do STF:

Súmula 13. STF. A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

Além de ampliar a aplicação da norma à toda a Administração Pública, a Súmula nº 13 do STF também ampliou o grau de parentesco do nepotismo.

Assim, a partir do entendimento, ficou ampliado o conceito de nepotismo como a prática de favorecimento para terceiro grau em linha reta, compreendendo pai, mãe, avô, avó e netos, bisavô, bisavó e bisnetos.

Além disso, foi estabelecida a linha colateral, que compreende irmãos e irmãs, tios e tias, sobrinhos e sobrinhas.

E, por fim, também estabeleceu a linha de parentesco por afinidade, que compreende parentes do cônjuge em três graus, padrasto, madrasta, enteados.

Para melhor compreensão da demarcação do grau de parentesco, vale a pena conferir a tabela abaixo:

Conforme se verifica na tabela, constam as relações de parentesco até o terceiro grau, que são justamente aquelas abrangidas pela Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal.

Assim, ficam excluídos os primos, visto que o grau de parentesco com os primos é de colateral de quarto grau.

Importante indicar, por fim, que o cônjuge ou o companheiro, embora não seja considerado parente, fica submetido às vedações em função da observância da boa-fé na Súmula do Supremo Tribunal Federal, norma cogente a todas as administrações públicas brasileiras.

 

– Resolução nº 37, de 2009, do CNMP:

A regra presente na Súmula nº 13 foi reproduzida pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) no ano de 2009, na Resolução nº 37/2009.

Na resolução, o CNMP também vedou a contratação de empresas prestadoras de serviços nas quais os sócios, gerentes ou diretores tenham parentesco com membros ou servidores dos órgãos respectivos.

Assim, quaisquer declarações de parentesco no órgão não ficam limitadas à esfera do Ministério Público.

Ou seja, as declarações de parentesco compreendem todos os órgãos dos Três Poderes, tanto na União, quanto nos Estados e nos Municípios.

 

– Decreto Lei nº 7.203 de 2010:

Dois anos após a fixação do entendimento pela Súmula nº 13 do STF, em 2010, o então governo do ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva instituiu o Decreto Lei nº 7.203.

O Decreto trouxe maior padronização para as ações que configuravam nepotismo, bem como suas exceções.

Além disso, o decreto nº 7203 reforçou e ampliou as proibições para nomeações de cargos públicos.

E, ainda, por meio do Decreto foi definida a Controladoria Geral da União como o órgão responsável para notificar os casos referentes à matéria.

O Decreto 7.203/10, portanto, dispõe sobre a vedação do nepotismo no âmbito da administração pública federal.

Assim, fica vedada, no âmbito de cada órgão e entidade do Poder Executivo Federal, prática de nepotismo em nomeações, contratações ou designações de familiar de Ministro de Estado, familiar da máxima autoridade administrativa correspondente.

Ou, ainda, familiar de ocupante de cargo em comissão ou função de confiança de direção, chefia ou assessoramento para nomeação em cargo comissionado ou função de confiança.

Também fica vedada a prática do nepotismo em contratações para atendimento a necessidade temporária de excepcional interesse público.

A vedação também se aplica às contratações para estágio, exceto se essas contratações forem precedidas de processo seletivo que assegure o princípio da isonomia entre os concorrentes.

 

– Posicionamentos de 2014 do CNJ:

Além das normas acima, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) acrescentou outros dois posicionamentos, em 2014, a espeito do tema Nepotismo.

O primeiro indica que também se configura como nepotismo a designação para função comissionada de servidor público nos casos em que o parente dele, ocupante de cargo da mesma natureza, não integre os quadros efetivos da administração.

O posicionamento surgiu durante a 176ª sessão ordinária do Conselho Nacional de Justiça (STJ), realizada em 08/10/2014.

Desse entendimento, resultou a alteração da Resolução nº 07 do CNJ, já abordada neste artigo, sobre a vedação à prática de nepotismo no Poder Público.

O segundo posicionamento surgiu em consulta, na 182ª sessão ordinária do Conselho Nacional de Justiça, realizada em 11/02/2014.

Nela, ficou configurado como nepotismo a nomeação de parentes para cargos em comissão, mesmo que nenhum deles tenha vínculo efetivo com a administração pública nem as funções apresentem similaridade ou impliquem subordinação hierárquica entre eles.

Espécies de Nepotismo

O Nepotismo pode ser dividido em duas espécies, o Nepotismo Direto e o Nepotismo Cruzado, também chamado de Nepotismo Recíproco.

Abaixo eles serão abordados e explicados individualmente, com exemplificação para melhor compreensão.

 

– Nepotismo Direto

Quando uma autoridade, um agende público, nomeia o próprio filho ou qualquer parente até terceiro grau, conforme a tabela de parentesco já trazida neste artigo, fica configurado o nepotismo direto.

Esta é a forma mais usual desta prática e também a mais fácil de se identificar.

Ela ocorre quando uma autoridade contrata familiares para cargo em comissão ou função de confiança.

Também ocorre quando o agente público responsável por licitação contrata uma Pessoa Jurídica (PJ) de um familiar.

E também ocorre quando nomeia familiares paga vagas de atendimento a necessidade temporária de excepcional interesse público.

Nestes casos, o Nepotismo é presumido e, portanto, basta apenas a constatação do fato para ser configurada a prática de Nepotismo.

Um exemplo: um prefeito de uma determinada cidade que nomeia o próprio filho para um cargo em comissão.

 

– Nepotismo Cruzado

Uma situação um pouco mais complexa de se comprovar é quando essa nomeação ocorre de forma dissimulada e recíproca.

Trata-se do nepotismo cruzado, também chamado de nepotismo recíproco ou, ainda, de transnepotismo.

Por exemplo: um prefeito nomeia o filho de um vereador para um cargo em comissão. E este mesmo vereador nomeia para um outro cargo o filho do prefeito.

Ou seja, o nepotismo cruzado funciona como uma espécie de troca de favores entre dois agendes públicos.

Trata-se de uma forma de Nepotismo que vista macular o ordenamento jurídico com uma eventual troca de favores.

Em outros termos, é um Nepotismo que ocorre por meio de um ajuste mediante designações recíprocas.

Pode-se considerar o transnepotismo a nomeação, por parte de membros do Judiciário, Executivo ou Legislativo.

Importante lembrar que o texto da Súmula Vinculante nº 13 do STF abrange, também, a nomeação de companheiros ou companheiras.

Assim, portanto, são considerados também aqueles que possuam relação de união estável com a autoridade nomeante.

Por serem casos em que o Nepotismo se apresenta de maneira mais “mascarada”, por assim dizer, o Nepotismo Cruzado urge uma investigação específica.

Ou seja, não é presumido, como ocorre no caso do Nepotismo Direto.

São casos que carecem de investigação: o nepotismo cruzado, com troca de favores, conforme já indicado.

Além disso, a contratação de familiares para prestação de serviços terceirizados.

E, também, quaisquer contratações ou nomeações não previstas expressamente no Decreto Lei nº 7.203/2010, mas que apresentem indícios de influência, precisam de uma investigação específica para serem provados.

Consequências do Nepotismo para a Administração Pública

Como a prática do nepotismo se materializa pela priorização de um laço de parentesco em detrimento de uma competência técnica, se abre caminho para a incompetência administrativa.

Isso ocorre porque, uma vez que familiares e parentes são priorizados, a Administração Pública deixa de contar com o indivíduo mais competente para o cargo ou função.

Além de se abrir caminho para a incompetência da Administração Pública, o nepotismo também acaba dialogando com a prática de corrupção.

Isso ocorre porque, por meio do nepotismo, podem ocorrer as práticas de desvio de verba, pagamento de propina, troca de favores, entre outros.

Assim, os princípios constitucionais que norteiam a administração pública, presentes no art. 37 da CF, como os princípios da impessoalidade e da moralidade, já abordados neste artigo, bem como o princípio da eficiência, são deixados de lado.

Como consequência da prática do nepotismo, portanto, abre-se caminho para a corrupção, para a incompetência administrativa e, de quebra, desrespeitam-se os princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública.

Exceções

O Decreto Lei nº 7.203, de 2010, conforme já abordado neste artigo, trouxe maior padronização na configuração do Nepotismo.

Assim, estabelece-se a regra geral que define o Nepotismo de maneira mais padronizada.

Além disso, reforçou e ampliou as proibições para nomeações de cargos públicos e, também, definiu a Controladoria Geral da União (CGU) como o órgão responsável para notificar os casos referentes à matéria.

Contudo, como bem se sabe, para toda regra há uma exceção… e com o Nepotismo não seria diferente.

Assim, ante o estabelecimento mais padronizado da regra geral para configuração do Nepotismo, outra contribuição do decreto foi o estabelecimento de situações que configuram exceções à regra.

As exceções estão previstas no art. 4º do Decreto Lei nº 7.203 de 2010. Portanto, conforme o decreto, são situações que não há a configuração de nepotismo na administração pública:

Art. 4º Não se incluem nas vedações deste Decreto as nomeações, designações ou contratações:

 

I – de servidores federais ocupantes de cargo de provimento efetivo, bem como de empregados federais permanentes, inclusive aposentados, observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo ou emprego de origem, ou a compatibilidade da atividade que lhe seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissão ou função comissionada a ocupar, além da qualificação profissional do servidor ou empregado;

 

II – de pessoa, ainda que sem vinculação funcional com a administração pública, para a ocupação de cargo em comissão de nível hierárquico mais alto que o do agente público referido no art. 3º;

 

III – realizadas anteriormente ao início do vínculo familiar entre o agente público e o nomeado, designado ou contratado, desde que não se caracterize ajuste prévio para burlar a vedação do nepotismo; ou

 

IV – de pessoa já em exercício no mesmo órgão ou entidade antes do início do vínculo familiar com o agente público, para cargo, função ou emprego de nível hierárquico igual ou mais baixo que o anteriormente ocupado.

 

Parágrafo único.  Em qualquer caso, é vedada a manutenção de familiar ocupante de cargo em comissão ou função de confiança sob subordinação direta do agente público.

 

Conforme o texto legal trazido acima, não configura-se Nepotismo quando o agente público nomear, designar ou contratar:

 

– Servidor Federal:

Assim, portanto, nomeações, designações ou contratações de servidores federais efetivos, ativos ou aposentados, não configuram Nepotismo, desde que observada a compatibilidade de escolaridade e qualificação, para ocupar cargo comissionado no âmbito federal.

Lembrando que servidores federais são aqueles nomeados a cargo público por meio de concurso ou servidores que entraram no serviço público antes de 1988 e foram efetivados com a promulgação da Constituição Federal de 1988.

 

– Pessoa de nível hierárquico maior que o seu próprio:

Trata-se de uma exceção aplicada quando o agente público indicar uma pessoa para ocupar cargo público de nível hierárquico maior que o seu próprio.

Essa pessoa, ainda que não tenha vinculação funcional com a administração pública, vindo a ocupar cargo em comissão de nível hierárquico mais alto que o do agente público, não configura Nepotismo.

 

– Anteriormente ao início do vínculo familiar entre o agente público e o nomeado:

Trata-se, aqui, de nomeação, contratação ou designação de pessoa antes de ser estabelecido um vínculo familiar.

Por exemplo: um prefeito que contrata um sujeito para um cargo em comissão e, após certo período, criados laços de amizade e afetividade entre famílias, este sujeito acaba se casando com a filha do prefeito.

Assim, trata-se de uma exceção, visto que a contratação foi realizada antes do estabelecimento do vínculo familiar.

Contudo, a exceção só se aplica se não se caracterizar um ajuste prévio para burlar a vedação do nepotismo.

 

– Pessoa já vinculada ao mesmo órgão antes do estabelecimento do vínculo familiar

Por fim, quando uma pessoa é designada para um cargo com nível hierárquico igual ou inferior ao que era anteriormente ocupado, não se configura o Nepotismo.

Em outras palavras, trata-se de uma pessoa que já trabalhava no órgão e torna-se parente até 3º grau da autoridade pública, de seu chefe.

Neste caso, poderia esta pessoa ser trocada de atividade dentro do órgão.

Contudo, essa promoção deve ser compatível com a hierarquia de seu cargo ocupado anteriormente.

 

– Contratação por meio de concurso público ou processo seletivo idôneo

Além destas, importante destacar uma exceção que se faz presente o decreto, mas que não aparece em seu art. 4º.

É o caso da contratação por meio de concurso público ou processo seletivo.

Nesses casos, a idoneidade do processo seletivo ou do concurso público assegura o direito dos candidatos selecionados de tomar posse em seus cargos por mérito.

 

– Nomeação de parentes para ocupação de cargos estritamente políticos

E, por fim, urge destacar outra exceção ao Nepotismo, que se aplica desde as decisões do STF de 2008.

Trata-se da nomeação de parentes para a ocupação de cargos estritamente políticos.

Essa exceção ocorre porque cargos políticos não são cargos da Administração Pública.

Tratam-se de cargos e funções que se envolvem diretamente com o cotidiano político de membros do Poder Executivo, como secretarias e assessorias.

Nesses casos, conforme se concluiu das discussões do tribunal, apenas deve ser observada a idoneidade e a qualificação para o cargo da pessoa nomeada para ocupá-lo.

Isso porque o STF decidiu que a nomeação para esse tipo de cargo não configura crime.

 

Conclusão

Após a leitura no artigo, é possível concluir que o Nepotismo, cometido tanto diretamente como reciprocamente, indiretamente, é uma flagrante negação dos princípios mais basilares do Direito Público.

Por meio da prática do Nepotismo é aberto o caminho para que os interesses públicos se percam ante interesses privados.

É, portanto, um tema de extrema importância, que impacta na imagem interna e externa dos entes estatais.

Assim, portanto, todo e qualquer agente público deve obedecer à norma posta que veda a prática do Nepotismo.

Assim, a Administração Pública deve se configurar, por meio dos agendes públicos, com respeito aos interesses públicos, do povo brasileiro, verdadeiro detentor do poder soberano e quem as autoridades constituídas efetivamente representam.