Social Participation And Social Control Within The Context Of The Democratic State Of Law
Eli Fernanda Brandão Lopes – Graduada em Serviço Social pela Faculdade Anhanguera-Uniderp. Especialista em Gestão de Políticas Sociais pela Faculdade de Educação São Luis. Assistente Social do Programa de Residência Multiprofissional em Cuidados Continuados Integrados da Universidade Federal do Mato Grosso do sul/UFMS. (email: elifernanda.brandaolopes@gmail.com)
Resumo: O presente artigo aborda o tema da participação social e do controle social, dentro do Estado Democrático de Direito, surgidos no contexto pós ditadura militar. Tendo como objetivo a analise destes instrumentos no âmbito do poder legislativo, judiciário e executivo compreendendo como estes mecanismos se materializam na sociedade e de qual forma podem ser utilizados pela população. Trata-se de um estudo descritivo, que se utilizou da metodologia da pesquisa bibliográfica. Conclui-se através dos resultados obtidos da pesquisa, que participação social e o controle social são aparatos primordiais para o estabelecimento e funcionamento do Estado Democrático de Direito, porém, a que se observar, que o simples ato de participar não garante que o individuo esteja realmente comprometido ou ciente do seu papel, correndo-se o risco da manipulação desta participação por grupos de interesse.
Palavra-Chave: Controle Social. Participação Social. Estado Democrático de Direito. Democracia Participativa. Democracia Representativa.
Abstract: This article deals with social participation and social control, within the Democratic State of Law, which emerged in the context of the military dictatorship. Aiming at analyzing these instruments within the legislative, judicial and executive power, understanding how these mechanisms materialize in society and in what form can be used by the population. As a methodology, exploratory research was used through bibliographic research. It is concluded through the results obtained from the research, that social participation and social control are primordial apparatuses for the establishment and functioning of the Democratic State of Right, however, that it is observed that the simple act of participating does not guarantee that the individual is really compromised, at the risk of manipulating this participation by interest groups.
Keyword: Social Control. Social Participation.Democratic state.Participative Democracy.Representative Democracy.
Sumário: Introdução. 1. Participação Social e Controle Social. 2. O Controle Social e a Participação Social no Âmbito do Poder Legislativo. 3. O Controle Social e a Participação Social no Âmbito do Poder Judiciário. 4. O Controle Social e a Participação Social no Âmbito do Poder Executivo. Considerações Finais. Referências.
INTRODUÇÃO
O texto aborda os mecanismos de participação social e controle social, surgidos no contexto de redemocratização do país.
Considerando o Brasil como sendo instituído em um Estado Democrático de Direito onde todo poder emana do povo, como assim é descrito na Constituição Federal, tem se a importância da compreensão e utilização dos instrumentos de participação social e controle Social.
Este Estado Democrático de Direito, que reúne tanto os princípios do Direito como os daDemocracia, foi implantado com o advento da Constituição Federal de 1988, surgida no auge do processo de redemocratização do Brasil, após um período de 20 anos de Ditadura Militar,onde a participação social na esfera pública era quase nula, e qualquer tentativa de manifestação e/ou controle social sob os atos do governo eram brutalmente combatidos, com forte repressãopolicial-militar.
A democracia instituída pela Constituição Federal abre espaço para a participação popular, a própria etimologia da palavra, demo que significa povo e cracia que significa poder, mostra sua importância no contexto pós regime militar.
O movimento de redemocratização do país ensejava não somente o restabelecimento da democracia representativa com a volta do sistema eleitoral,mas também mudança quanto à estrutura do Estado, trazendo a forma de democracia participativa. Por meio da qual a população participaria ativamente da construção das políticas publicas, das tomadas de decisões, na gestão, fiscalização e controle dos atos do governo.
Neste sentido, o presente trabalho objetiva analisar a participação social e o controle social no âmbito do poder legislativo, executivo e judiciário, compreendendo como estes mecanismos se materializam na sociedade e de qual forma podem ser utilizados pela população.
Como metodologia, para elaboração deste trabalho, utilizou-se a pesquisa bibliográfica, perfazendo um levantamento de estudos sobre o assunto, utilizando como marcoreferencial a legislação vigente no ordenamento jurídico brasileiro, artigo e livros.
O trabalho se estrutura em quatro momentos distintos, no primeiro momento será abordado os conceitos de participação social e de controle social, trazendo as principais definições de autores que escreveram sobre o assunto.
No segundo momento será analisado como a participação social é externalizada no âmbito do poder legislativo através de dispositivos dovoto, do plebiscito do referendo e da iniciativa popular.
Logo após, será analisado no terceiro momentos o controle social e a participação social no âmbito do poder judiciário, manifestados através do tribunal do jure e da ação popular.
E por fim no quarto momento será analisado e o controle social e participação socialno âmbito do poder executivo, materializados através de instrumentos como conselhos gestores, audiências públicas,pré-conferências e conferências, ouvidorias e o orçamento participativo. Trazendo oDecreto nº 9.759, de 11 de abril de 2019, que revogou e extinguiua implantação da Política Nacional de Participação Social (PNPS) e do Sistema Nacional de Participação Social (SNPS), firmada por meio do Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que criava novos instrumentos sendo eles: comissão de políticas públicas, ouvidoria pública federal, mesa de diálogo, fórum interconselhos, consulta pública, ambiente virtual de participação social.
De acordo com o art. 2 do Decreto nº 9.759/2019, então incluídos no conceito de colegiado:conselhos; comitês; comissões; grupos; juntas; equipes; mesas; fóruns; salas; e qualquer outra denominação dada ao colegiado.Não sendo incluídos neste conceito de colegiado:as diretorias colegiadas de autarquias e fundações;as comissões de sindicância e de processo disciplinar;as comissões de licitação;as comissões de que trata o art. 10 da lei 12.846/2013;a Comissão de Ética Pública vinculada ao Presidente da República e às comissões de ética de que trata o Decreto 1.171/1994; as comissões de avaliação ou de acompanhamento criadas para analisar contratos de gestão comorganizações sociais ou agências executivas qualificadas pelo Poder Executivo Federal,serviços sociais autônomos;e comissões de que trata o art. 3 da lei 10.881/2004 (BRASIL, 2019).
A participação social no Brasil, como prática de relação entre o Estado e sociedade civil, foi de uma perspectiva instrumental, onde o desenvolvimento de comunidades era utilizado como medida para solucionar o complexo problema de integrar esforços da população ao plano governamental de desenvolvimento econômico e social, no pós64, até chegar a uma perspectiva ampliada de cidadania, fortalecida pela Constituição Federal de 1988 introduzindo a questão dos direitos sociais na agenda dos governos, onde a participação adquire uma dimensão valorativa, um princípio de justiça social (BRASIL, 2007).
Para Demo (2001) a participação social com qualidade está relacionada com a prática correta dos sujeitos coletivos, configurando a organização política da sociedade civil.
“Os fenômenos participativos, sobretudo as formas de organização da sociedade civil, precisam manifestar pelo menos quatro marcas qualitativas para corresponderem àquilo que chamamos de qualidade política: representatividade, legitimidade, participação da base e planejamento participativo auto-sustentado. A participação fora desses horizontes aproxima-se da farsa ou é incompetente (DEMO, 2001, p. 45).”
Aparticipação social deve ser desburocratiza, partindo da premissa da flexibilidade, da eficiência e da agilidade, para que, desta forma, se de por completa, “se os atores sociais mobilizam-se, mas as coisas não saem do lugar, eles retrocedem e deixam de participar” (NOGUEIRA, 2011, p. 153).
O Controle Social consiste na participação do cidadão na gestão pública, sendo um aparato institucionalizado da participação social da sociedade civil organizada, quefiscaliza, monitora as ações do poder público. Tem sua gênese no processo de descentralização e redemocratização, atuando diretamente no controle, formulação, acompanhamento e verificação das políticas públicas (OLIVEIRA; IANNU; DALLARI, 2013).
Segundo Bobbio (2004) o controle social pode ser interno e externo, quando o controle esta relacionado com os mecanismos de repressão destinados à manutenção da ordem,ou seja, mecanismos de controle da sociedade pelo governo ele é interno; quando o controle diz respeito ao controle do aparelho Estatal pela sociedade civil, ele é externo.
Porem a que se ressaltar a crítica de Santos (1993) a participação social, pois para ele o simples ato de participar não garante que a população esteja realmente comprometida e envolvida. Correndo-se o risco desta participação ser patrocinada pelo poder público, legitimando assim as decisões tomadas por grupos de interesse.
Outro destaque referente à participação social está no fato de que ela não se esgota em si mesma, como afirma Nahra (2017), pois esta relacionada à construção de um projeto societário. Levando-se em consideração que há diferentes projetos apresentados, pois a sociedade é formada por diversos grupos sociais que possuem diferentes interesses, estes espaços de participação podem ser considerados como instâncias de negociação, de disputa, de pactuacão entre a sociedade civil e o Estado. Podendo sobressair o projeto societário dos grupos mais influentes, tento uma disparidade entre projetos apresentados pelas minorias
O controle social e a participação social ocorrem nos três níveis de poder: legislativo, judiciário e executivo
A Constituição Federal de 1988 implantou várias formas de participação da sociedade na esfera do poder legislativo, como o sufrágio através do voto, do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, de acordo com seu art. 14:
”Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:I – plebiscito;II – referendo;III – iniciativa popular.§ 1º O alistamento eleitoral e o voto são:I – obrigatórios para os maiores de dezoito anos;II – facultativos para:a) os analfabetos;b) os maiores de setenta anos;c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos (BRASIL, 1988, p. 7).”
De acordo com a Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 25), em ser art. 60, “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: II – o voto direto, secreto, universal e periódico”, ou seja, o voto consiste em uma cláusula pétrea, matéria que não pode ser suprimida do texto constitucional.
O plebiscito, o referendo e a iniciativa popular são compreendidos como instrumentos da democracia direta, que ampliam o grau de participação da população em um processo decisório. A democrática deixa de estar estritamente ligada a uma eleição periódica. Tem se a passagem da democracia indireta puramenterepresentativa, para democracia direta participativaonde a população decide diretamente sobre o assunto, complementando o processo de tomada de decisões políticas (FREITAS, 2012).
Os mecanismos do plebiscito e referendo são formas da população exercer sua soberania, consistemem uma consulta aos cidadãos, para que estes decidam sobre questões de relevância publica em matérias de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. O plebiscito é uma consulta prévia á criação do ato legislativo ou administrativo. O referendo é uma consulta posterior a criação do ato, podendo a população ratificá-lo ou rejeitá-lo. São mecanismos eficazes para reduçãoda apatia da população no debate do assunto em pauta e na ação política, sem que haja rupturas institucionais(FREITAS, 2012).
No entanto Sgarbi(1999) sobre o assunto pontua que o referendo e o plebiscito são instrumentos de participação conjugada:
“[…] o referendo popular é instrumento de participação política conjugada pelo qual os eleitores decidem a sorte de uma norma ou proposição legislativa concretamente disposta, por incidência direta e como decisão de fundo, seja por deferimento pelo Congresso Nacional de pedido feito por algum dos agentes legitimados (= referendo facultativo), seja por propulsão ex lege (= referendo obrigatório) […] O plebiscito é instrumento de participação política conjugada pelo qual os eleitores decidem matérias em tese e alterações geopolíticas por ato próprio do legislativo, com possíveis repercussões indiretas na normatividade, não configurando, esta repercussão, sua decisão de fundo […] (SGARBI, 1999, p. 116-117, 161- 162, grifos do autor).”
A iniciativa Popular pode ser definida como um instrumento legal pelo qual se torna possível que a população apresente um projeto de lei, segundo a Constituição Federal:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição(…)§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles(BRASIL, 1988, art. 61)”
Para Sgarbi(1999, p. 116) a iniciativa popular pode ser vista como “procedimento democrático de propulsão do processo legiferante”, consiste em um poder de legislar facultado ao povo, seja “na expressão de uma percentagem ou de número especificado de participantes, a iniciativa de proposta legislativa tendente à adoção de norma constitucional ou infraconstitucional […]”.
Segundo Freitas (2007) o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular são responsáveis pela maior inclusão dos cidadãos no processo político, superando uma tradição autoritária, perpetuado pelas elites econômicas, que marcam a historia política do Brasil.
No que tange ao poder judiciário, a população pode exercer seu direito ao controle social e participação social através dos instrumentos da ação popular e do tribunal do júri.
A ação popular consiste em um mecanismo pelo qual a população pode acionar o poder judiciário, para garantir a defesa da coletividade, para prevenir ou mesmo reformar atos lesivos que foram cometidos pela administração pública. Existe também a possibilidade de uma ação popular ser imputada por ato omissivo da administração (CNJ, 2015).
Desde que demonstrada a lesividade ou ameaça ao direito provocada pelo ato de ação ou omissão da administração pública, todos e quaisquer cidadão detentores de direitos políticos, incluindo o maior de 16 anos desde que esteja quite com suas obrigações eleitorais, estão legitimados a propor uma ação popular. Esse mecanismo é regido pela Lei n°4.717, de 29 de junho de 1965, sendo aplicado o Código de Processo Civil, apenas na parte concernente que não contrarie as disposições da referida lei. Esta ação visa a resguardar a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio público, histórico e cultural. (CNJ, 2015).
O tribunal do júri consiste em um instrumento de participação popular, onde o magistrado decide conforme a vontade popular. Foi instituído no Brasil em 1822, esta previsto na Constituição Federal de 88.Sendoresponsável por julgar crimes dolosos contra a vida: o homicídio, o infanticídio, o aborto e a instigação, indução ou auxilio ao suicídio. Este tipo de tribunal é formado jurados sorteados, formando um colegiado de populares para compor o conselho de sentença, ou seja, declarar se o fato acorrido configura um crime e se o réu é culpado ou inocente (CNJ, 2016).
O cidadão que deseja ser um jurado do tribunal do júri precisa ter mais de 18 anos, não ter antecedentes criminais, ser eleitor e concordar em prestar esse serviço gratuitamente. A cada processo são sorteados25 cidadãos que devem comparecer ao julgamento, mas apenas sete destes serão sorteados para compor o conselho de sentença, que irá definir a responsabilidade criminal. No final do julgamento, o presidente do júri sabatina o colegiado popular sobre o fato criminoso em si e as demais circunstâncias a ele conexas (CNJ, 2016).
Na década de 80 com a redemocratização do país, foram instituídos diversos canais para participação da população, o que favorecia a cultura de cidadania.
Como instrumentos responsáveis pela participação e controle social no âmbito do poder executivodestacam-se os conselhos gestores, as audiências públicas, as conferências, as pré-conferências e o orçamento participativo.
Os conselhos são canais importantes de participação social, tem como objetivo formular e controlar a execução das políticas públicas. São formados por instâncias compostas de representantes do poder público e da sociedade civil, agrupados em diferentes segmentos. Podem serconsultivos quando suas decisões não são obrigatórias de serem aplicadas; e deliberativos quando suas decisões são de aplicação obrigatória (TEIXEIRA; SOUZA;LIMA, 2012).
Tendo sua organização estabelecida por meio da representação popular, a constituição dos conselhos se da de forma paritária, 50% por representantes da sociedade civil e 50% do Estado. São criados por meio de leis, com regimentos ou regulamentos redigidos por cada conselho, coexistindo nas três esferas de governo: federal, estadual e municipal.Se diferenciando na forma como atuam, como se constituem e como incidem na elaboração das políticas públicas, em função da legislação e da correlação de forças que se estabelece no seu interior. Considerados como órgãos colegiados de caráter permanente de natureza representativa e participativa, os conselhos sãomecanismo de articulação entre o poder executivo municipal, a sociedade civil organizada e a população. (BRONSTEIN; FONTES FILHO; PIMENTA, 2017; NAHRA, 2017).
Os conselhos podem ser divididos em conselhos de políticas setoriais que são aqueles que contribuem para a formulação de políticas públicas em determinada área (saúde, educação, assistência social); conselhos de direitos que são aqueles que tratam dos direitos de uma dada população em específico (Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente e dos Direitos da Mulher); e conselhos de fundos que são aqueles que tratam de recursos públicos direcionados a determinada política (Conselho de Fundo do Amparo ao Trabalhador ou de Combate e Erradicação da Pobreza) (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012).
Com relação à audiência pública, tem se um instrumento de grande importância, que leva a uma tomada de decisão política com legitimidade e transparência, consiste em uma reunião pública, de ampla discussão em que se vislumbra a comunicação entres os vários setores da sociedade civil e o Estado (SOARES, 2002).
A audiência compreende uma instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, não tem por objetivo a consensualidade, pois, devido ao grande leque de necessidades sociais, os setores as sociedade civil podem ter divergências (SOARES, 2002).
Através dela que o gestor responsável pela decisão tem acesso, às mais variadas reivindicações, opiniões e necessidades sobre a matéria em debate, apesar de tais reivindicações não vincularem a decisão, visto que a audiência é de caráter consultivo e as idéias podem ser acatadas ou descartadas (SOARES, 2002)
Segundo Soares (2002) a audiência propicia ao cidadão a trocar informações com o gestor. Através das audiências são debatidos ostemas a serem levadosposteriormente para as conferências.
A conferência é um espaço de participação, que emergiu em meio à construção de uma nova políticaampla, democrática e participativa.São processos participativos, de realizaçãoperiódica,que formulam propostas para as políticas públicas após o debate entre o Estado e da sociedade.As conferências nacionais são precedidas pelas pré-conferencias municipais e estaduais(TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012).
AsOuvidorias Públicas Federais se constituem de instâncias de controle e participação social no Brasil, que visam o aprimoramento da gestão, e tem por finalidade o tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos à prestação de serviços públicos (MENEZES, 2017).
No que tange ao orçamento participativo, pode se dizer que é um importante aparato da democracia representativa, permite que a população debata sobre quais serão as prioridades de investimentos realizados a cada ano, definindo como serão aplicados os recursos do orçamento. De acordo com Wampler (2007) o orçamento participativo pode ser definido como o processo decisório de cada exercício fiscal dentro da administração pública, a ser organizado em assembléias, onde a sociedade juntamente com o Estado negociará sobre a alocação dos gastos públicos.
Mesmo após estes instrumentos já constituídos dentro da sociedade, o Estado percebendo a necessidade de aprofundar e aperfeiçoar a participação social como método de gestão, havia instituido a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS), por meio do Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014.Porém, devido ao cenário político atual, de ataque aos direitos sociais e o desmonte das políticas sociais, este decreto foi revogado pelo Decreto nº 9.759/2019.
Sob a alegação de contenção de gastos desnecessários e controle da proliferação de colegiados supérfluos no âmbito da administração pública, que possuem resultados práticos desconhecidos e superposição de atribuições de seus membros. Entretanto, o assunto deve ser analisado com cautela, tendo em vista que os colegiados exercem a fiscalização da execução das políticas sociais, sendo um importante aparato de controle social dentro do Estado Democrático de Direito.
A extinção de colegiados representa um grande retrocesso democrático na conquista histórica da sociedade civil, não sendo solução para o problema detectado. Sendo necessário, ao invés de sua extinção, seu aperfeiçoamento com metodologias que promovam o desenvolvimento destes espaços a fim de alcancem uma maior efetividade, e tenham um aumento em sua atuação, pluralidade, representatividade e inclusão.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Brasil mesmo com seu passado marcado pelos rígidos ditames da ditadura militar, muito se tinha evoluído no que diz respeito à abertura democrática, desde a década de 90, sendo referência em inovações que dizem respeito à participação social e ao controle social dos indivíduos, na promoção, elaboração, gestão, fiscalização, execução e controle dos atos de governo e das políticas públicas.
No entanto, na atualidade tem-se observados grandes retrocessos e ataques aos espaços de democracia direta e as políticas públicas, devendo a sociedade estar atenta a estas retaliações e mobilizada para seu enfrentamento, pois o esvaziamento a participação social provoca o enfraquecimento a democracia
Tendo em vista o assunto abordado pode se concluir que participação social e o controle social são aparatos primordiais para o estabelecimento e funcionamento do Estado Democrático de Direito. Criando-se assim um espaço social onde o cidadão possa ter voz dentro da administração pública.
REFERÊNCIAS
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