Resumo: Investiga eventuais limitações temporais à concessão de vantagens e benefícios, via negociação coletiva, aos empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista, durante período eleitoral. Apresenta preceitos legais que vedam a revisão de remuneração aos servidores públicos lato sensu no período de cento e oitenta dias que antecede pleito eleitoral, bem como aumento de despesa com pessoal no lapso de cento e oitenta dias que antecede o término do mandato do chefe do poder executivo. Analisa a condição dos empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista como espécie de servidores públicos lato sensu. Investiga, minudentemente, o art. 73, XVIII da Lei n.º 9.504/97 e o art. 21, §único da Lei Complementar n.º 101/00 a fim de definir se tais dispositivos se aplicam sobre empregados públicos celetistas. Conclui que o dispositivo da Lei Eleitoral não representa óbice à concessão de vantagens e benefícios a tais obreiros, por meio de Negociação Coletiva, porquanto não se consubstancia em hipótese de “revisão geral da remuneração dos servidores públicos”. Quanto ao dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, conclui que este só é aplicável aos entes da Administração Indireta que recebam, do ente público a que se vinculam, recursos a título de subvenção ou subsídio para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital.
Palavras-chave: Negociação coletiva. Empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista. Período eleitoral.
1 Introdução
O assunto a ser tratado no presente artigo cinge-se em analisar se os empregados públicos das empresas públicas e sociedades da economia mista, entes integrantes da Administração Pública indireta regida parcialmente pelo direito privado, sujeitam-se às limitações legais existentes, no direito pátrio, concernentes à concessão de vantagens e benefícios durante o período eleitoral.
É cediço que os empregados públicos celetistas das empresas públicas e sociedades de economia mista, conquanto contratados sob o regime jurídico trabalhista, ostentam a qualidade de servidores públicos lato sensu, sendo, por isso, regidos pelo regramento constitucional e infra constitucional específico desta categoria de agentes públicos.
Este complexo de normas que regula a relação jurídica existente entre a Administração Pública e tais servidores têm por escopo, sobretudo, a preservação dos princípios que orientam a Administração Pública, vale dizer, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Exemplos destas regras aplicáveis aos empregados celetistas das empresas públicas e sociedades de economia mista são: a modalidade de investidura, que ocorre única e exclusivamente por meio de prévia aprovação em concurso público (art. 37, II da CF/88), a vedação à acumulação de cargos (art. 37, XVI c/c §9º da CF/88), limites remuneratórios (art. 37, XI da CF/88) etc.
O presente estudo objetiva, essencialmente, analisar duas destas disposições legais aplicáveis aos servidores públicos lato sensu, quais sejam, os preceitos contidos no art. 73, VIII, da Lei nº. 9504/97 e no art. 21, § único da Lei Complementar n.º 101/00 (LRF).
O primeiro enuncia ser vedado promover revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, no período de cento e oitenta dias que antecede o pleito. O segundo, por sua vez, estabelece ser nulo de pleno direito ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão público devidamente elencado na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Partindo-se da interpretação dos referidos comandos legais, buscar-se-á definir se tais vedações alcançam as negociações coletivas entabuladas entre sindicatos representantes de empregados públicos da Administração Indireta privada com empregadores e sindicatos patronais.
Em outros termos, perscrutaremos se é possível a concessão de vantagens e benefícios (v.g. pagamento ou acréscimo de vale refeição, vale transporte, plano de saúde etc.) no período eleitoral, considerando o disposto na Lei Eleitoral n.º 9504/97 e na Lei Complementar n.º 101/00.
2 A Lei 9.504/97 e seu artigo 73, inciso VIII
A Lei Federal nº. 9.504/97 é diploma normativo marco na legislação eleitoral, porquanto foi concebido para reger não só as eleições de 1998, como também todas as outras que a sucederiam, se consubstanciando como uma Lei Eleitoral e não mais uma “Lei do Ano da Eleição”.
Explica-se. As leis que antecederam a de nº. 9.504/97 eram editadas apenas para regular o processo eleitoral que se realizaria subseqüentemente. Exemplos são as Leis nº. 7.773/89, 8.214/91, 8.624/93 e 8.713/93, criadas, respectivamente, para reger as eleições de 1989, 1992, o plebiscito de 1993 e as eleições de 1994.
Com esta moralização do direito eleitoral, baniu-se por vez a regulamentação casuística e transitória das eleições, com normas elaboradas segundo ajeitamentos e barganhas.
A Lei Federal n.º 9.504/97 tem, portanto, o desiderato de moralizar o processo eleitoral, assegurando que todos os candidatos disputem as eleições em igualdade de condições, com a introdução de regras de combate ao abuso de poder administrativo e econômico. Nesta esteira, estão disposições que visam coibir o uso da “máquina administrativa”, impedindo o Administrador público de utilizar cargos e empregos públicos como forma de angariar votos ou prejudicar adversários políticos.
No presente estudo, nos interesse o art. 73, VIII, que enuncia ser vedado “fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos”.
Infere-se da transcrição acima, que o legislador considerou ameaça à igualdade de condições entre os candidatos em disputa, a concessão de aumento remuneratório que beneficie todos os servidores vinculados à Administração centralizada e descentralizada de cada unidade da Federação em que venha a ter lugar pleito eleitoral, dentro do período de cento e oitenta dias que antecedem as eleições (art. 7º,§1º da Lei n.º 9.504/97).
Indaga-se, porém, qual a abrangência da expressão servidores públicos aludida no inciso VIII do referido dispositivo? Estaria abrangendo os empregados públicos da Administração Indireta, vale dizer, empresas públicas e sociedades de economia mista? Sendo os empregados públicos da Administração Indireta privada, espécie do gênero servidores públicos, e considerando ser proibida a revisão geral da remuneração destes últimos em valores que superem a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, estaria vedada a concessão de vantagens e benefícios a tais obreiros por meio de negociação coletiva, neste período?
No que pertine à extensão que se deve emprestar à expressão “servidores públicos”, traz-se à colação doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[*], ilustre administrativa brasileira, que vaticina:
“São servidores públicos, em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.
Compreendem:
1. os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos;
2. os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público;
3. os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público.” (Com grifo no original).
Na mesma corrente de pensamento, assim leciona o saudoso Hely Lopes Meirelles[†] acerca da definição de servidores públicos :
“[…] são todos os agentes públicos que se vinculam à Administração Pública, direta e indireta, do Estado, sob regime jurídico (a) estatutário regular, geral ou peculiar, ou (b) administrativo especial, ou (c) celetista (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT), de natureza profissional empregatícia.”
Por fim, para Celso Antônio Bandeira de Mello[‡], na esteira da mais abalizada doutrina do Direito Administrativo, a locução “servidores públicos” abarca:
“[…] todos aqueles que entretêm com o Estado e entidades de sua administração indireta ou fundacional relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência, compreendendo, entre outros, os servidores empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado instituídas pelo Poder Público.”
Portanto, os empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista sujeitam-se ao disciplinamento constitucional e infra constitucional aplicável aos servidores públicos lato sensu, em particular, às disposições contidas na legislação eleitoral.
Corroborando neste sentido, os julgados abaixo proferidos pelo Tribunal Superior do Trabalho, que, embora façam remissão à Lei Eleitoral n. 7.773/89, certamente, direcionam também a aplicação pela legislação eleitoral posterior, vale dizer, a Lei n.º 9.504/97:
“Legislação eleitoral. Aplicabilidade ao pessoal celetista de empresas públicas e sociedades de economia mista. A equiparação das sociedades de economia mista e às empresas volta-se para as obrigações trabalhistas em si (Constituição, artigo 173, § 1º e 2º), sendo inaplicável no âmbito de Direito Eleitoral. A Lei n. 7.773/89 objetiva os fins sociais (Lei de Introdução, artigo 5º) de coibir a corrupção no processo eleitoral, via contratações ilícitas e dispensas arbitrárias, alcançando sua proteção ‘qualquer espécie de servidor público, estatutário ou não, da Administração Pública direta ou indireta dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios’ (artigo 15). É norma eleitoral e não propriamente trabalhista, destinada apenas a assegurar a sanidade das eleições. E, por isso mesmo, abrange, também, as sociedades de economia mista, integrantes da Administração pública indireta” (TST – 2ª T. – RE n. 265515 – Rel. Min. José Alberto Rossi – j. 7.4.99 – DJ 30.4.99 – p. 125).
“Recurso de revista. Legislação eleitoral. Empregado celetista de sociedade de economia mista. Aplicação. Está pacificado no âmbito desta Corte Superior, a teor da Orientação Jurisprudencial n. 51 da egrégia SDI do TST, o entendimento segundo o qual a legislação eleitoral é aplicável ao pessoal celetista de empresas públicas e sociedades de economia mista, as quais, por integrarem a administração pública indireta, estão sujeitas à observância dos princípios estabelecidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Recurso de Revista conhecido e provido” (TST – 5ª T. – RR n. 684586 – Rel. Juiz convocado Walmir Oliveira da Costa – j. 14.2.2001 – DJ 9.3.2001 – p. 660).
Pois bem. Definido o espectro de abrangência da expressão “servidores públicos”, que açambarca os empregados públicos celetistas da Administração Indireta, passemos à análise da abrangência da expressão “revisão geral da remuneração dos servidores públicos” a que alude o inciso VIII do art. 73, a fim de investigar se tal vedação impede a concessão de vantagens e benefícios a tais obreiros, por meio de negociação coletiva.
Cumpre esclarecer, que a revisão geral de remuneração, prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal de 1988, se diferencia de reajuste, vale dizer, o aumento propriamente dito, senão vejamos a redação do mencionado dispositivo:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela EC n.º 19/98) (…)
X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;(…). (Redação dada pela EC n.º 19/98)”
A revisão geral é para todos os servidores, com a periodicidade anual e visa à manutenção do poder aquisitivo da remuneração, afastando ou, pelo menos, minimizando os efeitos da inflação.
Por sua vez, o reajuste é específico, vez que concedido nominalmente à determinada carreira, geralmente pago na forma de gratificação e visando ao incremento da remuneração, não apenas à manutenção de seu poder aquisitivo. O reajuste encontra a sua previsão constitucional no § 1º do art. 39 da Constituição Federal que, originalmente, determinava uma isonomia de vencimentos entre cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do mesmo Poder, ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário.
Destarte, o que o preceito da Lei n.º 9.504/97 veda é que, a partir da definição dos candidatos via convenções, seja concedido aumento de remuneração aos servidores públicos na forma do art. 37, X da CF/88, em percentuais acima dos resultantes da defasagem inflacionária apurada no ano das eleições.
Neste sentido, traz-se à colação Resolução do Tribunal Superior do Eleitoral[§]:
“Resolução n.º 21.296 – TSE
Revisão geral de remuneração de servidores públicos – Circunscrição do pleito – Art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97 – Perda do poder aquisitivo – Recomposição – Projeto de lei – Encaminhamento -Aprovação.
1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional.
2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução/TSE nº 20.890, de 9.10.2001.
3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela lei eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral.
4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas.” (grifei)
Não se confunde, portanto, a revisão vedada pelo inciso VII do art. 73 da Lei 9504/97 com o reajuste específico da remuneração de determinada categoria, muito menos com a concessão, por meio de negociação coletiva, de vantagens complementares (v.g. vale refeição, vale transporte, plano de saúde etc.) aos empregados celetistas de empresas públicas e sociedades de economia mista.
Deflui-se daí que o art. 73, VIII não é óbice a concessão de vantagens e benefícios por meio de negociação coletiva, porquanto a outorga de aumento ou acréscimo de parcelas remuneratórias não se consubstancia como revisão geral anual, elencada no art. 37, X da Constituição Federal de 1988.
3 Lei Complementar 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar n.º 101/00, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, tem por finalidade estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”.
Embora tal diploma normativo não regule, especificadamente, processo eleitoral, enuncia restrições para o último ano de mandato de titulares de poder, o que, por via reflexa, acaba por compor um microssistema a regular condutas vedadas no período eleitoral.
Exemplo desta constatação é a norma contida no parágrafo único do art. 21, que enuncia que:
“Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.”
Antes, porém, de partirmos para a análise de tal comando legal, necessário apurar se a Lei de Responsabilidade Fiscal tem incidência sobre as empresas públicas e sociedades de economia mista.
3.1 Administração Indireta privada na Lei de Responsabilidade Fiscal
Dispõe o artigo 1º da LC n.º 101/00:
“Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.Lei Complementar nº. 101/2001.
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;”
Dessume-se da redação supra, que as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal incidem sobre os três entes que compõem a federação brasileira, alcançando todos os poderes/funções que, eventualmente, os integram (executivo, legislativo e judiciário).
No tocante à Administração Indireta privada, a LC nº. 101/00, na dicção do seu art. 1º, §3º, “b”, cria obrigações apenas para a chamada “empresa estatal dependente”, que segundo o art. 2º da mesma LRF, é a “empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária”.
Por sua vez, por empresa controlada, define o art. 2º, II da LRF como a “sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação”.
Portanto, interpretando-se as normas acima colacionadas, infere-se que a vedação contida no art. 21, §único da LRF, no tocante à Administração Indireta privada, é aplicável apenas as empresas estatais, entenda-se empresas públicas e sociedades de economia mista, que, além de terem parte do seu capital social pertencente um ente estatal controlador, ostente a qualidade de “empresa dependente”, recebendo da União, Estado ou Município, recursos para pagamentos de despesa de pessoal ou de custeio em geral.
Corroborando neste sentido, interpretação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo sobre o assunto[**]:
“A Lei Complementar 101/00 alcança todos os entes estatais, União, Estados e Municípios, seus Poderes e suas entidades da Administração indireta, destas excluídas as empresas que não dependem do Tesouro do ente ao qual se vinculam. Livre da LRF está, p.ex., uma empresa pública que obtém, ela mesma, recursos necessários ao seu próprio custeio, mesmo que, para tanto, venda mercadorias e serviços à Prefeitura ou ao Estado.”
Pode-se dizer, pois, que, no período de cento e oitenta dias que antecede o fim do mandato do chefe do executivo da ente público a que esta vinculada empresa estatal dependente, haverá limitação temporal á concessão de vantagens aos obreiros de tais sociedades, seja a outorga de tais benefícios feita por meio de alteração de contratos individual de trabalho seja por meio de negociação coletiva, porquanto implicam em aumento de despesa com pessoal.
De outra banda, empresas públicas e sociedades de economia mista que não ostentem a qualidade de empresa controlada dependente, vale dizer, que não recebem do ente estatal que integram, subsídios ou subvenções para custeio de sua folha de pagamento, não estão impedidas de conceder aumentos e vantagens a seus servidores no período mencionado no art. 21, §único da LRF.
4 CONCLUSÃO
Por todo o exposto, conclui-se que a concessão de vantagens complementares (v.g. aumentos ou instituição de vale transporte, Vale Refeição, seguro de Vida, plano de saúde etc.) aos empregados de empresa pública e de sociedades de economia mista, por meio de negociação coletiva, não encontra limitações temporais no art. 73, VIII da Lei nº. 9.504/97.
Explica-se. Os reflexos advindos da eventual outorga de benefícios ou vantagens por convenções ou acordos coletivos enseja apenas reajuste específico da remuneração de determinada categoria, não se consubstanciando, pois, como “revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição”, mencionada no referido dispositivo da Lei Eleitoral.
No que concerne à disposição contida no parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), vale dizer, a vedação de ato que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20, o exame se tal norma constitui óbice à concessão de vantagens aos empregados públicos da Administração Indireta, via negociação coletiva, deve ser mais detido.
Segundo o teor do art. 1º, §3º, “b” da Lei de Responsabilidade Fiscal, suas disposições criam obrigações, em se tratando da Administração Indireta, apenas para a chamada “empresa estatal dependente”, que segundo o art. 2º a mesma Lei, é a “empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária”.
Assim, possível concluir que a proibição contida no art. 21 destina-se apenas e tão somente à empresa pública ou sociedade de economia mista que receba do ente público a que se vincula recursos públicos destinados ao pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital.
Donde se infere que inexiste na Lei de Responsabilidade Fiscal qualquer óbice à concessão, via negociação coletiva, de benefícios aos empregados celetistas de empresas públicas e sociedades de economia mista que não se enquadrem na condição de “empresa estatal dependente”.
Procurador do Estado de Goiás, pós-graduado em Direito e Processo do Trabalho pela UNIDERP-LFG
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