A Responsabilidade Civil do Estado e a Denunciação da Lide em Face do Agente Público Sob a Ótica do Novo Código de Processo Civil

Leonardo Castro de Bone, Marcos Vinícius Messner Delfino

RESUMO: O Novo Código de Processo Civil, que entrou em vigor no dia 18 de março de 2016, trouxe novo fôlego a uma antiga discussão envolvendo a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos, prevista no artigo 37, § 6º da Constituição Federal de 1988, que atribui responsabilidade objetiva ao Estado por danos causados por seus agentes aos administrados, em razão do exercício de suas atribuições funcionais e que assegura ao Estado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Desta feita, mostra-se relevante analisar as alterações realizadas pela nova legislação processual civil no instituto da denunciação da lide, espécie de intervenção de terceiros, em especial nas hipóteses de responsabilização do ente estatal, em função das importantes novidades introduzidas pelo Código de Processo Civil de 2015.

PALAVRAS-CHAVE: Denunciação da lide. Responsabilidade Civil do Estado. Responsabilidade Objetiva e Subjetiva. Novo Código de Processo Civil.

ABSTRACT: The New Civil Process Code, which came into force at march 18th of 2016, brought a new breath to na old discussion envolving the civil liability of the legal person of public law and of the private law which porvides public services, stated in the article 37, paragraph 6th of the Brazilian Federal Constitution of 1988, which attributes objective liability of the State for damages caused by their agentes to the administrated, in reason of the excercize of their functional attributions and that secures to the State the right of return against the responsible in case of willful missconduct or culpability. Thus, it is relevant to analise the alterations made by the new civil process legislation in the institute of impleader, species of third party intervention, speacially on the hipothesis of State liability, in function of the important novelty introducted bu the Civil Process Code of 2015.

KEYWORDS: Impleader. State Civil Liability. Objective and Subjective Civil Liability. New Civil Process Code.

SUMÁRIO: Introdução. 1. A denunciação da lide. 2. A denunciação da lide e a responsabilidade civil do estado. 2.1. Teorias contrárias à denunciação da Lide. 2.2. Teorias favoráveis à denunciação da lide. Conclusão. Referências.

 

INTRODUÇÃO

A discussão envolvendo a responsabilidade civil, das pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos, tem ganhado expressivos contornos doutrinários e jurisprudenciais, na busca por uma solução mais justa no que diz respeito à composição do dano provocado ao particular por ação ou omissão do agente público.

Ocorre que, com a entrada em vigor do Novo Código de Processo Civil, questionamentos persistem acerca da responsabilidade civil do Estado e das novas regras aplicáveis à denunciação da lide, que agora se encontram previstas nos artigos 125 a 129 do CPC/15 (antigos artigos 70 a 76, do CPC/73).

Neste contexto, o presente estudo pretende analisar a real aplicabilidade do instituto da denunciação da lide em face do agente público nas ações de responsabilidade civil do Estado sob a ótica do novo Código de Processo Civil.

 

1. A DENUNCIAÇÃO DA LIDE

A denunciação da lide é espécie de intervenção de terceiros e está prevista nos artigos 125 a 129 do NCPC (antigos artigos 70 a 76, do CPC/73).

Entende-se como intervenção de terceiros, nas palavras de Daniel Amorim Assumpção Neves (2011, p. 207)[1], como a “permissão legal para que um sujeito estranho a relação jurídica processual originária ingresse em processo já em andamento. Apesar das diferentes justificativas que permitem esse ingresso, as intervenções de terceiros devem ser expressamente previstas em lei, tendo fundamentalmente como propósitos a economia processual (evitar a repetição de atos processuais) e a harmonização dos julgados (evitar decisões contraditórias)”.

Nesse contexto, “pode-se dizer que a denunciação da lide é modalidade de intervenção forçada de terceiro provocada por uma das partes da demanda original, quando esta pretende exercer contra aquele direito de regresso que decorrerá de eventual sucumbência na causa principal”, conforme simplifica, com a devida clareza, Alexandre de Freitas Câmara (2004, p. 199)[2].

Nas precisas lições de Luiz Guilherme Marinoni e de Sérgio Cruz Arenhart (2010, p. 186)[3], a denunciação da lide “constitui modalidade de “intervenção de terceiro” em que se pretende incluir no processo uma nova ação, subsidiária àquela originariamente instaurada, a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na ação principal. Em regra, funda-se a figura no direito de regresso, pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuízo, pode, posteriormente, recuperá-lo de terceiro, que por alguma razão é seu garante”.

Logo, em outras palavras, pode-se reconhecer que o objetivo principal da denunciação da lide é possibilitar a uma das partes (denunciante), trazer ao processo terceiro (denunciado) que possua a responsabilidade de ressarci-lo por eventuais danos decorrentes do resultado desse processo.

Segundo o novo códex, a denunciação da lide é admissível – e não mais obrigatória -, a qualquer das partes quando: “I – ao alienante imediato, no processo relativo à coisa cujo domínio foi transferido ao denunciante, a fim de que possa exercer os direitos que da evicção lhe resultam; II – àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo.” (BRASIL, 2015)[4] (art. 125 do CPC/15).

Quando a denunciação for indeferida, deixar de ser promovida ou não for permitida é garantido ao denunciante o direito regressivo que será exercido por ação autônoma (§ 1º do art. 125 do CPC/15), entendimento reafirmado no Enunciado 120 do Fórum Permanente de Processualistas Civis (FPPC). Entende-se aqui como não permitida, por exemplo, “quando o juízo para conhecer da denunciação da lide for incompetente absolutamente para tal mister” (ABELHA, 2016, p. 273)[5].

Além disso, é possível que seja feita uma única denunciação sucessiva (§ 2º do art. 125 do CPC/15), hipótese em que o denunciado quando citado para integrar a relação processual, poderá denunciar sucessivamente um terceiro, não sendo admitida nova denunciação pelo denunciado sucessivo – sendo garantido a esse novo denunciado o direito a ação regressiva -, bem como a chamada denunciação per saltum, tendo em vista a revogação do art. 456 do CC/02 pelo art. 1.072, II do CPC/15.

A denunciação da lide pode ser requerida tanto pelo réu, como pelo autor, e o procedimento a ser seguido variará de quem seja o denunciante.

Quando requerida pelo réu na contestação (art. 126 do CPC/15), deverá ele indicar os fatos e fundamentos que baseiam o seu pedido, que poderá ou não ser deferido pelo magistrado, independentemente da anuência do autor. Deferida a denunciação, o juiz determinará a citação do denunciado para integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte e a apresentar contestação, na qual pode impugnar os fatos alegados pelo autor na inicial e completar o que já foi dito pelo réu ou ainda impugnar a denunciação propriamente dita, negando a existência de direito de regresso (art. 128, I do CPC/15).

Se o denunciado for revel, o denunciante pode deixar de prosseguir com sua defesa, eventualmente oferecida, e abster-se de recorrer, restringindo sua atuação à ação regressiva (art. 128, II do CPC/15).

Além disso, se o denunciado confessar os fatos alegados pelo autor na ação principal, o denunciante poderá prosseguir com sua defesa ou, aderindo a tal reconhecimento, pedir apenas a procedência da ação de regresso (art. 128. III do CPC/15).

Quando requerida pelo autor, será o pedido feito na petição inicial, caso em que, se deferida pelo juiz, será citado primeiro o denunciado para ingressar na relação processual como litisconsorte e depois o réu (art. 127 do CPC/2015).

Em ambos os casos, quando requerida pelo autor ou pelo réu, será lícito ao denunciado acrescentar novos argumentos a petição inicial, o que não acontecia no art. 74 do CPC/73, que previa apenas a possibilidade do denunciado de aditar a petição inicial.

Apesar do Código de Processo Civil dizer que o denunciado é litisconsorte do denunciante, quando há a denunciação, surgem duas relações jurídicas distintas: a do autor e do réu e a do denunciante e do denunciado. Não há relação direta entre o denunciado e o adversário do denunciante.

Marcus Vinicius Rios Gonçalves (2017, p. 341)[6], em sua obra Direito Processual Civil Esquematizado, destaca que: “Nelson Nery Junior e Rosa Nery, em comentário ao art. 74, do CPC de 1973, concluem: “Embora a norma fale em litisconsórcio, o denunciado é assistente simples (CPC 50) do denunciante. Primeiro porque não tem relação jurídica com o adversário do denunciante, não podendo ser litisconsorte, pois lhe faltaria legitimidade para a causa; segundo porque tem interesse jurídico em que o denunciante vença a demanda, para que se desobrigue de indenizá-lo em regresso”

No entanto, quando houver a denunciação da lide, o denunciado assumirá a figura de litisconsorte, por expressa disposição legal, conforme entendido pelo STJ, quando do julgamento do REsp 1.065.437/MG (BRASIL, STJ, 2009)[7], de relatoria da Ministra Eliana Calmon.

Por possuir natureza jurídica de ação condenatória eventual, a denunciação da lide amplia o objeto do processo e demandará do magistrado o julgamento de duas lides na mesma sentença. Primeiramente, deverá resolver a lide principal entre autor, réu e o denunciado. Sendo o denunciante vencedor, restará prejudicado a denunciação, por não haver o que ser indenizado. No entanto, sendo o denunciante parte vencida, passará o magistrado para o julgamento da lide secundária entre denunciante e denunciado.

Como a denunciação da lide impõe a formação de litisconsorte, por disposição expressa do parágrafo único do art. 128 do CPC/15, pode o autor, se for o caso, requerer o cumprimento da sentença também contra o denunciado, nos limites da condenação deste na ação regressiva.

 

2. A DENUNCIAÇÃO DA LIDE E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Como já demonstrado, a denunciação da lide está prevista no art. 125 e seguintes do CPC/15, tendo suas hipóteses de cabimento descritas no bojo do aludido dispositivo, que determina que seja realizada, facultativamente, a denunciação “I – ao alienante imediato, no processo relativo à coisa cujo domínio foi transferido ao denunciante, a fim de que possa exercer os direitos que da evicção lhe resultam; II – àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo” (BRASIL, 2015)[8].

Através da transcrição do mencionado artigo, fica evidente a existência de duas situações nas quais haveria a incidência desse fenômeno processual – e não mais três, como fazia o art. 70 do CPC/73 -, mas apenas a situação prevista no inciso II terá relevância para o presente ensaio.

Antes de adentrarmos a analise do inciso II, cabe esclarecer um ponto – o legislador estabelece no caput do art. 125 do CPC/15, a “facultatividade” da denunciação a lide nas hipóteses previstas nos incisos I, II do aludido dispositivo.

Ao tratar do tema, o Código de Processo Civil de 1973 estabelecia como obrigatória a denunciação da lide. Em razão do texto legal, muitos doutrinadores entendiam pela compulsoriedade da denunciação.  Ocorre que, tal interpretação literal se mostrava equivocada, pois uma norma de direito processual não pode extinguir uma norma de direito material (direito de regresso), uma vez que a criação, modificação e extinção de direitos é papel das normas de direito material.

Inclusive, a posição majoritária no STJ à época, era de que a denunciação da lide em face do agente público não era obrigatória, conforme entendimento exarado no REsp 866.614/AL, de relatoria do Ministro João Otávio de Noronha (BRASIL, STJ, 2007)[9].

Nesse sentido, diz o professor Humberto Theodoro Junior : “A denunciação, na hipótese, para que o Estado exercite a ação regressiva contra o funcionário faltoso, realmente, não é obrigatória. Mas, uma vez exercitada, não pode ser recusada pelo juiz” (2014, p. 564)[10].

Superada tal etapa, é hora de analisarmos a denunciação da lide com base no inciso II, do art. 125 do NCPC, mais especificamente a denunciação em face do agente público nas ações de responsabilidade civil do Estado.

Doutrinariamente, a denunciação da lide como fenômeno processual se mostra como um instituto que tem por fundamento e finalidade a economia e celeridade processual, pois através dele se torna possível solucionar duas demandas, a principal consistente na relação processual formada entre autor e réu, e a incidente formada pelo denunciante e denunciado, em apenas um só processo.

Não obstante, a Constituição Federal, ao tratar especificamente da responsabilidade civil do Estado, estabelece no art. 37, §6º, a responsabilidade civil objetiva do Estado, bem como a responsabilidade civil subjetiva ao agente público causador do dano e o direito de regresso do Estado em face do agente causador do dano, quando este tiver agido de forma culposa ou dolosa.

A esse respeito, questiona-se se poderia o Poder Público chamar o agente público que causou o dano a integrar a relação jurídica processual como litisconsorte, com base no artigo 37, §6º da CFRB/88 e no artigo 125, II do CPC/15.

Neste contexto, se faz necessário analisar as correntes favoráveis e contrárias a aplicação da denunciação da lide ações indenizatórias contra o Estado. O que será feito a seguir.

 

2.1 TEORIAS CONTRÁRIAS À DENUNCIAÇÃO DA LIDE

Os adeptos de teorias contrárias à denunciação da lide realizada pelas pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos em face do agente público causador do dano possuem argumentos relevantes e que merecem nossa análise.

Para os defensores dessa teoria, a maior dificuldade para a aplicação da denunciação da lide nas ações indenizatórias contra o Estado reside na distinção realizada pelo legislador, constituinte na responsabilidade civil do Estado (objetiva) e na responsabilidade civil do agente público (subjetiva), sendo que apenas no segundo caso, se faz necessário a comprovação de dolo ou culpa, o que não acontece no primeiro.

Com isso, a denunciação resultará na inclusão de fundamento jurídico novo no processo, acarretando um alargamento da ação principal, pois seria necessária uma instrução probatória que não seria exigida na demanda principal – e que não era permitida no art. 74 do CPC/73, que previa apenas a possibilidade do denunciado de aditar a petição inicial.

Esse é o entendimento dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2004, p. 415) [11], pois para eles, a regra é que: “o Estado indeniza a vítima, independentemente de dolo ou culpa desta, e o agente ressarce a Administração, regressivamente, se houver dolo ou culpa de sua parte, agente. É inaplicável a denunciação da lide pela Administração a seus agentes, no caso da ação de reparação de dano”.

E continuam (2004, p. 415) [12]: “Embora não seja unânime na doutrina a respeito, a orientação dominante é no sentido de ser incabível a denunciação da lide, pois, caso exigida, essa formalidade processual resultaria em inegável prejuízo para o particular, que veria procrastinado o exercício do seu direito legitimo à reparação como vitima do dano (em razão da responsabilidade objetiva), em função da dependência que ficaria o litígio da solução deste em face daquela. Enfim, o ingresso do agente no litígio traria injustificado retardamento na recuperação do dano à vitima, que, como vimos, não depende da comprovação de culpa ou dolo do agente para ter direito à indenização”.

Corrobora com esse pensamento (ZANCANER apud MELLO, 2006, p. 979)[13]: “Revendo posição anteriormente assumida, estamos em que tem razão Weida Zancaner ao sustentar o descabimento de tal denunciação. Ela implicaria, como diz a citada autora, mesclar-se o tema de uma responsabilidade objetiva – a do Estado – com elementos peculiares à responsabilidade subjetiva – a do funcionário.[…] ademais, haveria prejuízos para o autor”.

Dessa forma, a verificação de culpa ou dolo do agente público acarretará uma demora exagerada na entrega da prestação jurisdicional, o que contraria o próprio fundamento do referido instituto processual, já que a denunciação da lide, como modalidade de intervenção de terceiros, presta-se a conferir celeridade e economia processual. Nesse sentido, são as palavras de Leonardo José Carneiro da Cunha (2016, p. 170-171)[14]: “A denunciação da lide deve, portanto, ser regulada por regras que encontram balizas nos princípios da eficiência e da duração razoável do processo. A denunciação da lide provoca a reunião de duas ou mais demandas em um mesmo processo, a fim de que sejam resolvidas conjuntamente, com base numa única instrução. Se, porém, da denunciação ocorrer a necessidade de uma instrução que não se realizaria, não haverá a almejada duração razoável do processo, sendo incabível”.

Sobre o tema, o professor Alexandre Mazza (2016, p. 545)[15], destaca que a “denunciação da lide é visivelmente prejudicial aos interesses da vítima à medida que traz para a ação indenizatória a discussão sobre culpa ou dolo do agente público, ampliando o âmbito temático da lide em desfavor da celeridade na solução do conflito”.

Acrescenta-se ainda a essa teoria, o fato de que a discussão a respeito da culpa ou do dolo do agente público causador do dano é irrelevante para o reconhecimento do direito do particular à indenização, já que para obter o ressarcimento dos prejuízos amargados, basta-lhe provar a ocorrência do dano e do nexo causal entre a conduta estatal e o dano. Nesse sentido, está dirigido o julgado do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito (BRASIL, STJ, 2009)[16]: “RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE. NÃO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide do agente supostamente responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III). 2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o eventual ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a denunciação da lide. 3. Recurso especial desprovido. (STJ – Resp: 1089955-RJ 2008/0205464-4, 1ª Turma, Rel. Min. Denise Arruda, j. 03/11/2009, D.J.E. 24/11/2009)”.

No mesmo sentido, é o posicionamento de José dos Santos Carvalho Filho ( 2011, p. 532)[17], pois para ele: “não teria cabimento desfazer indiretamente o benefício que a Constituição outorgou ao lesado: se ele foi dispensado de provar a culpa do agente, não teria cabimento que, no mesmo processo, fosse obrigado a aguardar o conflito entre o Estado e seu agente, fundado exatamente na culpa”.

Dessa forma, para o STF, a ação indenizatória deve ser proposta pela vítima do dano, contra a pessoa jurídica que o agente público causador do dano pertencer e não contra o agente, rejeitando, portanto, a chamada ação indenizatória per saltum (BRASIL, STF, 2006)[18]. Segundo o Supremo, a ação regressiva contra o agente público representa dupla garantia. Primeiro em favor do Estado, que tem o direito de regresso garantido em face do agente, podendo assim, reaver a indenização paga à vítima. Segundo em favor do agente público, que somente poderá ser demandado pelo Estado.

Neste contexto, aceitar a denunciação da lide em face do agente causador do dano, seria a mesma coisa que tornar ineficaz a benesse concedida pelo legislador constituinte ao administrado, uma vez que o mesmo não é obrigado a comprovar a ocorrência do elemento subjetivo na conduta estatal. Nesse sentido, está dirigido o julgado do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito (BRASIL, STJ, 2006)[19]: “PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. IMPOSSIBILIDADE. 1. “A denunciação da lide, como modalidade de intervenção de terceiros, busca aos princípios da economia e da presteza na entrega da prestação jurisdicional, não devendo ser prestigiada quando susceptível de pôr em risco tais princípios” (REsp 43367/SP, 4ª Turma, Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, DJ de 24.06.1996). 2. No caso, conforme assentado pelas instâncias ordinárias, a denunciação da lide ao agente público causador do dano implicaria prejuízo à celeridade e à economia processual, o que impede sua admissão. 3. Recurso especial a que se nega provimento. (STJ – REsp: 770590-BA 2005/0125548-4, 1ª Turma, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, j. 14.03.2006, D.J. 03.04.2006)”.

Assim, o STJ tem afastado a denunciação da lide nesses casos, por entender que esse instrumento processual prejudicaria a vítima do evento danoso, ao introduzir novos fatos que não faziam parte da demanda principal. Esse foi o posicionamento da corte no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Especial n. 821.458/RJ, senão vejamos (BRASIL, STJ, 2010)[20]: “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA EM GARANTIA. AÇÃO DE BUSCA E APREENSÃO CONVERTIDA EM AÇÃO DE DEPÓSITO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. FUNDAMENTO NOVO. LIDE PARALELA. INADMISSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Consoante jurisprudência consolidada nesta Corte Superior, não é admissível a denunciação da lide embasada no art. 70, III, do CPC quando introduzir fundamento novo à causa, estranho ao processo principal, apto a provocar uma lide paralela, a exigir ampla dilação probatória, o que tumultuaria a lide originária, indo de encontro aos princípios da celeridade e economia processuais, os quais esta modalidade de intervenção de terceiros busca atender. Ademais, eventual direito de regresso não estará comprometido, pois poderá ser exercido em ação autônoma. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ – AgRg no Recurso Especial nº 821.458-RJ (2006⁄0037342-6), 3ª Turma, Rel. Min. Vasco Della Giustina (Desembargador convocado do TJ/RS), j. 16.11.2010, D.J.e. 24.11.2010)”.

Nesse mesmo sentido, foi o posicionamento recente da quarta turma daquela corte, no julgamento do REsp 701.869/PR (BRASIL, STJ, 2014)[21], de relatoria do Ministro Raul Araújo, julgado em 11/02/2014.

Por fim, cabe destacar que o §2º, do art. 122, da Lei 8.112/90, que institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais, estabelece que quando se tratar de dano causado a terceiro, o servidor público responde perante a Fazenda Púbica por intermédio de ação regressiva.

 

2.2 TEORIAS FAVORÁVEIS À DENUNCIAÇÃO DA LIDE

Por outro lado, deve-se também levar em consideração os argumentos dos doutrinadores favoráveis à denunciação da lide nas ações de responsabilidade civil do Estado.

Os adeptos dessas teorias sustentam a tese de que a economia processual é um dos principais objetivos da denunciação, uma vez que tal instrumento processual ocasionaria na resolução de duas demandas em um só processo, seja na lide principal entre Autor-Estado, ou na lide incidental entre Estado-agente, evitando ainda a repetição de atos processuais, bem como decisões conflitantes.

Nessa esteira, Cândido Rangel Dinamarco (2000, p. 185)[22], defende a ideia de que “é sempre mais econômico fazer um processo só, em vez de dois ou três, ainda que a matéria cognoscível resulte alargada e talvez dilatada a instrução”.

O autor (DINAMARCO apud DIDIER JR. 2015, p. 503)[23] aduz ainda que há “eficiência processual, pois um só processo serve à resolução de mais de um problema, e da harmonia dos julgados, pois o mesmo juiz resolverá o conflito principal e o de regresso, evitando decisões conflitantes”.

Não obstante, Humberto Theodoro Júnior (2014, p. 566-567)[24], em análise ao art. 37, § 6º da CFRB e ao art. 70, nº III, do CPC/73, afirma que: “Em se tratando de responsabilidade civil do Estado, é a Constituição que, ao mesmo tempo que consagra o dever objetivo da Administração de reparar o dano causado por funcionário a terceiros, institui também a ação regressiva do Estado contra o funcionário responsável, desde que tenha agido com dolo ou culpa (art. 37, § 6º). Se o art. 70, nº III, do CPC, prevê a denunciação da lide “àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”; e o texto constitucional é claríssimo em afirmar que o Estado tem “ação regressiva contra o funcionário responsável”, não há como vedar à Administração Pública o recurso à litisdenunciação”.

O mesmo autor ataca o argumento de que a denunciação da lide traz fundamento jurídico novo para o processo, visto que a responsabilidade do Estado se dá de forma objetiva e a responsabilização do agente público é aferida segundo as regras da modalidade subjetiva, e isso seria um obstáculo à aplicação do incidente processual, pois em sua visão, “em todos os casos de denunciação da lide há sempre uma diversidade de natureza jurídica entre o vínculo disputado entre as partes e aquele outro disputado entre o denunciante e o denunciado” (2014, p. 564)[25].

Além disso, não há prejuízo a vítima do evento danoso, pois, como já destacado anteriormente, ao ser deferida a denunciação da lide em face do agente público, permanecerá na relação jurídica processual autor-Estado a responsabilidade objetiva, não sendo exigido dela a comprovação de dolo ou culpa, tarefa que será atribuída ao Estado em face do agente, relação jurídica diversa daquela.

Nesse sentido, o próprio Superior Tribunal de Justiça já decidiu que (BRASIL, STJ, 1999)[26]: “PROCESSUAL CIVIL – RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DIREITO REGRESSIVO – ART. 70, III DO CPC – DENUNCIAÇÃO DA LIDE DO AGENTE PÚBLICO – POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. 1. O Estado responde pelos danos que seus agentes causarem a terceiros. Sua responsabilidade é objetiva, independe de dolo ou culpa. O agente público causador do dano, por sua vez, indeniza regressivamente a Administração Pública. 2. Em virtude do direito de regresso existente entre o Estado e o funcionário de seus quadros, é admissível a denunciação da lide, com arrimo no art. 70, III do CPC, para que o servidor causador do dano integre a relação processual na condição de litisdenunciado. 3. Recurso especial conhecido e provido. Decisão unânime. (STJ, REsp 156289-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, j. 29.04.1999, D.J. 02.08.1999)”.

Sob esse manto, no julgamento do Recurso Especial n. 1.325.862/PR (BRASIL, STJ, 2013)[27], a 4ª turma do STJ apresentou posição isolada ao aceitar que a vítima escolhesse quem demandar (Estado, agente ou ambos), rechaçando o posicionamento defendido pelo STF quando do julgamento do RE 327.904/SP.

Não obstante, é possível ainda, em solução subsidiária ao raciocínio apresentado, aplicar a denunciação da lide aos casos de responsabilidade civil do Estado, quando “a ação proposta pelo particular contra a Fazenda já esteja fundada em culpa. Isto é, que o particular, podendo valer-se da responsabilidade objetiva do Estado, prefira fundar o seu pedido na culpa do funcionário. Se esse for o caso, a denunciação da lide nada trará de novo, e deverá ser deferida” (GONÇALVES , 2017, p. 340)[28].

Nesse mesmo sentido (DIDIER, 2012, p. 392) [29]: “Cassio Scarpinella Bueno, embora adepto da concepção restritiva, após examinar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conclui que “toda vez que a ação indenizatória também se basear na existência de culpa, a denunciação ao agente público não destoará da mesma fundamentação da ação principal. Deve, pois, ser admitida nestes casos.” Afirma, ainda, ser possível a denunciação da lide, nestas hipóteses, quando o Estado, em sua defesa, alegar a tese de culpa do particular ou culpa concorrente, pois não haverá acréscimo na fase instrutória”.

Logo, é possível destacar os principais argumentos favoráveis à denunciação da lide pelo Estado em face do agente público, quais sejam: i) direito de regresso do ente público estatuído pelo art. 37, §6º, da CF/88, que se enquadrava na hipótese de cabimento prevista no inciso III, do art. 70, do CPC/73; ii) a não vedação da discussão de fatos novos; iii) a economia processual; iv) ausência de modificação dos ônus e deveres processuais do administrado, autor da demanda principal, considerado como parte mais frágil, visto que caberá ao Poder Público provar a culpa ou o dolo do agente causador do dano; v) evitar decisões conflitantes; vi) evitar a repetição de atos processuais; vii) recusar a denunciação da lide cerceia um direito da Administração.

 

CONCLUSÃO

Diante de tudo que foi exposto até aqui, nota-se a importância da discussão envolvendo a responsabilidade civil do Estado, frente aos expressivos contornos doutrinários e jurisprudenciais, na busca por uma solução mais justa no que diz respeito à composição do dano provocado ao particular por ação do agente público.

Nessa perspectiva, com base nos pontos anteriormente expostos, é certo dizer que a denunciação da lide, agora prevista nos artigos 125 a 129 do novo Código de Processo Civil, possui como um dos principais objetivos a economia processual, uma vez que tal instrumento ocasionaria na resolução de duas demandas em um só processo, seja na lide principal entre Autor-Estado, ou na lide incidental entre Estado-agente, evitando ainda a repetição de atos processuais, bem como decisões conflitantes. Isso significa economia do erário público.

Há que se perceber que as alterações na denunciação da lide, inseridas pela lei 13.105/15, possuem o claro objetivo de adequar o instrumento processual em tela, na busca por economia e celeridade processual, sem afrontar, com isso, a qualidade da prestação jurisdicional.

O Princípio da Economia Processual é ferramenta imprescindível à celeridade processual e prima pela busca do máximo resultado possível na atuação do direito com o mínimo emprego possível de atividades processuais. Assim, a condução do processo deve ser privilegiada de modo que se possam resolver, na medida do possível, todas as situações que derivem do fato gerador do litígio, mesmo nos casos em que alguém que não seja parte venha a sofrer qualquer consequência do processo.

No caso de o Estado denunciar a lide o agente público causador do evento danoso, a distinção estabelecida no art. 37, § 6o da CFRB, quanto a responsabilidade civil do Estado (objetiva) e a responsabilidade civil do agente público (subjetiva), demanda nova instrução probatória não exigida na demanda principal, devido necessidade de comprovação de dolo ou culpa do agente causador do dano, o que, com as alterações inseridas no artigo 127 do NCPC/15,  é claramente possível, pois conferiu a parte, a possibilidade de acrescentar novos argumentos à petição inicial.

Nessa esteira, na demanda jurisdicional deve prevalecer o interesse público e não existindo vedação legal ou constitucional expressa à denunciação da lide a justificativa do seu não cabimento se mostra inoportuna, porquanto o fato de existir num único processo duas ações a serem resolvidas simultaneamente constitui-se em reconhecida vantagem se comparada à hipótese de existirem dois processos distintos, especialmente porque o segundo somente poderia ser deflagrado após o trânsito em julgado do primeiro.

Não obstante, ao se falar em interesse público, a possibilidade de da Administração em denunciar à lide o agente público causador do dano, além de representar economia processual, demonstra eficiência administrativa e maior celeridade no ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres públicos.

Com isso, não há como tolher da Administração Pública a faculdade, conferida pelo legislador no caput, bem como no parágrafo 1º do art. 125 do NCPC/15, de denunciar a lide o agente público causador do dano.

Se o inciso II do art. 125 do NCPC/15, prevê a denunciação da lide “àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”; e o texto constitucional é claríssimo em afirmar que o Estado tem “ação regressiva contra o funcionário responsável”, não há como vedar à Estado o recurso à litisdenunciação.

Dessa forma, denunciar a lide, mostra-se a maneira mais adequada para o Estado exercer seu direito em face do agente público causador do dano, estando em maior sintonia com o disposto no art. 37, § 6º, da CFRB, bem como com os artigos 125 a 129 do NCPC/15.

 

REFERÊNCIAS

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[1] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 2.ed. Rio de Janeiro, 2011. p. 207.

[2] CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de direito processual civil. V.1, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.199.

[3] MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Processo de conhecimento. vol. 2. 8ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 186.

[4] BRASIL. Decreto-Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, 2015. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 11 abril 2017.

[5] ABELHA, Marcelo. Manual de Direito Processual Civil. 6. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 273.

[6] GONÇAVELS, Marcus Vinicius Rios. Direito Processual Civil Esquematizado. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 341.

[7] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial 1.065.437-MG, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmo, D.J.E. 02.04.2009.

[8] BRASIL. Decreto-Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, 2015. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 11 abril 2017.

[9] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial 866.614-AL, 2ª Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, j. 28.08.2007, D.J.U. 17.09.2007.

[10] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 55. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 564.

[11] ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 5ª. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004, p. 415.

[12] ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 5ª. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004, p. 415.

[13] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20ª ed. Pumhi: Malheiros, 2006, p. 979.

[14] DA CUNHA, Leonardo Carneiro. Fazenda Pública em Juízo. 13. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 170-171.

[15] MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 545.

[16] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial 1089955-RJ, 1ª Turma, Rel. Min. Denise Arruda, j. 03/11/2009, D.J.E. 24/11/2009.

[17] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 532.

[18] BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário 327.904-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 08.09.06)

[19] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial 770590-BA, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 14.03.2006, D.J. 03.04.2006.

[20] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, AgRg no Recurso Especial nº 821.458-RJ (2006⁄0037342-6), 3ª Turma, Rel. Min. Vasco Della Giustina (Desembargador convocado do TJ/RS), j. 16.11.2010, D.J.e. 24.11.2010.

[21] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 701.869-PR, 3ª Turma, Rel. Min. Raul Araújo, j. 11.02.2014, D.J.e. 19.02.2014.

[22] DINAMARCO, Cândido Rangel. Intervenção de Terceiros. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 185.

[23] DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 17ª ed. rev., ampli. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2015. v.1, p. 503.

[24] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 55. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 566-567.

[25] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 55. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 564.

[26] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 156289-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, j. 29.04.1999, D.J. 02.08.1999.

[27] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 1.325.862-PR, 4ª Turma, Rel. Min. Luis felipe Salomão, j. 05.09.2013, D.Je. 10.12.2013.

[28] GONÇAVELS, Marcus Vinicius Rios. Direito Processual Civil Esquematizado. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 340.

[29] DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 14ª ed.. Salvador: JusPODIVM, 2012, p. 392.