As regras de Tóquio e as medidas não privativas de liberdade no Brasil e na Itália: breves considerações

Resumo: O presente artigo busca estabelecer um estudo comparado sobre a aplicação das medidas não privativas de liberdade no Brasil e na Itália, bem como se tais modelos atendem às diretrizes preconizadas pela Organização das Nações Unidas na Resolução nº 45/110, oficialmente denominadas Regras Mínimas das Nações Unidas para a Elaboração de Medidas não Privativas de Liberdade, com o objetivo de incentivar a adoção, pelos Estados-membros, de meios mais eficazes que o cárcere para prevenir a criminalidade e melhorar o tratamento dos encarcerados, denominadas como Regras de Tóquio.

Palavras-chave: Cárcere. Medidas não privativas de liberdade. Regras de Tóquio.

Abstract: This article aims to establish a comparative study on the measures non-custodial in Brazil and Italy, as well as whether such models meet the guidelines recommended by the United Nations in Resolution No. 45/110, officially called Nations Standard Minimum Rules Nations for the Development of non-custodial measures, in order to encourage adoption by Member States of the most effective means for crime prevention and improve the treatment of prisoners, known as the Tokyo Rules.

Keywords: Prison. Non-custodial measures. Tokyo Rules.

Sumário: Introdução; 1. As Regras de Tóquio; 2. Medidas não privativas de liberdade no Brasil e na Itália: uma breve comparação; Conclusão; Referências.

1 Introdução

O presente artigo objetiva abordar, em linhas gerais, a necessidade de implementação, a partir das Regras de Tóquio, de medidas não privativas de liberdade[1], como alternativas ao cárcere, haja vista o ceticismo global acerca da eficácia da prisão na prevenção do crime ou na reintegração social dos delinquentes[2], além das graves violações de normas de direitos humanos levadas a efeito pelo sistema penitenciário de inúmeros países.

1 As Regras de Tóquio

As Regras de Tóquio foram formuladas pelo Instituto da Ásia e do Extremo Oriente para a Prevenção do Delito e Tratamento do Delinquente (em 1986), cujo projeto foi aprovado em 14 de dezembro de 1990, pela Assembleia Geral das Nações Unidas (8º Congresso), integrando a Resolução nº 45/110, oficialmente denominadas Regras Mínimas das Nações Unidas para a Elaboração de Medidas não Privativas de Liberdade, com o objetivo de incentivar a adoção, pelos Estados-membros, de meios mais eficazes que o cárcere para prevenir a criminalidade e melhorar o tratamento dos encarcerados.

Verifica-se pela leitura do documento, uma preocupação frequente da Organização das Nações Unidas com a modernização e humanização do Direito Penal e da execução da pena, procurando estabelecer diretrizes que evitem o aumento da população carcerária e, consequentemente, a superlotação das prisões, que prejudica o cumprimento da pena dentro dos padrões de legalidade e dignidade, bem como deixa de realizar a promessa maior da justiça penal, a reinserção social do apenado.

Não é de hoje que se percebe a falência do cárcere, que comprovadamente corrompe e não reabilita o preso. Ao contrário, reforça valores negativos, fomentando uma subcultura perniciosa de reação à sua condição, não raro desumana de cumprimento, além do alto custo financeiro para o Estado (No Brasil, estima-se em 50 reais o custo diário de cada preso, algo em torno de 19 euros[3]; e, na Itália, o custo médio diário com cada preso, entre 2001-2010, foi de 138,7 euros[4]).

Por isso, a importância da implantação de soluções mais baratas, humanas e eficazes de cumprimento de pena, reservando as penas privativas de liberdade para os casos realmente necessários, procurando-se limitar a sua aplicação sempre que possível e recomendável. Assim, sinaliza o documento da ONU para a construção progressiva de alternativas à prisão, seja enquanto custódia, seja enquanto pena.

Observa-se, pela leitura dos princípios gerais das Regras de Tóquio[5] (Regras 1 a 4), diretrizes básicas para ampliar e facilitar a aplicação de medidas não privativas de liberdade, bem como para garantir minimamente os direitos das pessoas a elas submetidas. E postulam, como objetivos fundamentais, a sua utilização como base da política criminal, sendo gerenciadas de maneira adequada ao caso concreto (natureza e gravidade da infração, por exemplo), impondo-se grande flexibilidade em suas modalidades legais, com o escopo de permitir que as autoridades ajustem as sanções penais de forma proporcional às necessidades de cada delinquente, em face da infração cometida.

É de se destacar, ainda, que as Regras de Tóquio visam a encorajar a coletividade a participar mais do processo de justiça penal, enlaçando comunidade, vítima e infrator na solução do conflito, e procurando, sempre que possível, evitar o recurso a um processo formal, dando aplicação aos ditames do princípio da intervenção mínima e da dignidade do ser humano, respeitando as escolhas religiosas e culturais do infrator.

As medidas, é de relevo dizer, podem ser adotadas antes, durante e depois do processo, quando compatível com o sistema jurídico do Estado-membro.

Na fase anterior ao processo, busca-se a reintegração imediata do infrator na comunidade com a substituição do procedimento por providências não privativas de liberdade, ou ainda, utilizando-se um procedimento mais simplificado.

Na fase de julgamento (processo e sentença), pode-se aplicar medidas alternativas à prisão, após a elaboração de relatório minucioso com a investigação social do condenado, dando ao juiz informações suficientes para a fixação da pena cabível[6].

E, na execução, a descarcerização pode ocorrer com medidas de redução da duração das penas privativas de liberdade, autorizações de saídas, colocação em estabelecimentos de transição, libertação para fins de trabalho ou educação, liberdade condicional, remição de pena e indulto (Regra 9.2).

2 Medidas não privativas de liberdade no Brasil e na Itália: uma breve comparação

No Brasil, em 1984, com a reforma do Código Penal, foram introduzidas no ordenamento jurídico as penas restritivas de direitos, entre elas, a de prestação de serviços à comunidade. Mas somente em 1995, com o advento da Lei nº 9.099/95, foram criados os Juizados Especiais Criminais, estabelecendo novos procedimentos para infrações de menor potencial ofensivo[7] – dentre eles, a composição civil, a transação penal e a suspensão condicional do processo – com aplicação de medidas alternativas na fase policial e processual, nas modalidades previstas no Código Penal, art. 43: prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviços à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos e limitação de final de semana (alterado posteriormente pela Lei nº 9.714/98, que acolheu outras modalidades de penas restritivas).

No momento da sentença, as penas alternativas são aplicadas, nos termos do art. 44 do Código Penal, que estabelece a substituição quando a pena privativa de liberdade não for superior a 4 (quatro) anos e o “crime não for cometido com violência ou grave ameaça à pessoa” ou,  qualquer que seja a pena aplicada, se o crime for culposo; quando o réu não for reincidente em crime doloso e a culpabilidade,  os antecedentes,  a conduta social e a personalidade do condenado, bem como os motivos e as circunstâncias indicarem que essa substituição seja suficiente.

Devido ao baixo índice de aplicação das penas substitutivas, foi instalada a Central Nacional de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas (CENAPA), vinculada ao Programa Brasileiro de Penas e Medidas Alternativas do Ministério da Justiça, criado em setembro de 2000. Este, apesar de ter sido reconhecido pela Organização das Nações Unidas (ONU) como uma das melhores práticas para redução da superlotação carcerária, não evita que o Brasil tenha a quarta maior população carcerária do mundo[8] (514.582 presos em dez/2011 – sendo 173.818 presos provisórios, 40% do total) e deficit de 198 mil vagas, ou seja, um número de presos 62% superior à sua capacidade de abrigá-los (162 detentos a cada 100 vagas), constituindo uma população carcerária é de 269,83 por 100 mil habitantes[9], conforme estatística do Departamento Penitenciário Nacional[10].

De acordo, ainda, com estatísticas do Ministério da Justiça brasileiro, em 2009, 671.068 pessoas cumpriram penas e medidas alternativas, contra 473 mil pessoas presas no Brasil.

Entre as grandes conquistas atingidas com a aplicação do modelo no Brasil, está a redução da reincidência em até 12% para os que cometeram crimes com penas até dois anos e em até 25% para os que cumpriram penas de até quatro anos, segundo dados recentes do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), do Ministério da Justiça.

Baseados nesses resultados, a ONU convidou o Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), do Ministério da Justiça, a replicar seu modelo em países da África, América Latina e Leste da Ásia. Mesmo assim, o Brasil ainda está engatinhando na aplicação e monitoramento das penas alternativas, porém, percebe-se neste momento que há, pelo Estado brasileiro, uma disposição de investimentos nesta área, uma demonstração clara de opção por uma via menos penalista e mais social.

No Direito italiano, as medidas alternativas aplicam-se em substituição à pena de detenção e têm o objetivo de realizar a função reeducativa da pena, prescrita no art. 27 da Constituição. Elas incidem na fase executiva da pena principal detentiva, modificando a condenação, e são previstas e disciplinadas, quanto aos pressupostos e às modalidades de aplicação, pela Lei n. 354, de 26 de julho de 1975 (Normas sobre o sistema penitenciário e sobre a execução das medidas privativas e limitadoras da liberdade), que introduziu pela primeira vez, o modelo da probation penitenziario, nas seguintes modalidades: período probatório com prestação de serviço social (para penas detentivas que não ultrapassem a três anos – art. 47); semiliberdade (art. 48); e liberdade antecipada (art. 54). Posteriormente, com a Lei nº 663 de 1986 (Legge Gozzini), foi incluída a prisão domiciliar (para crimes com pena de prisão até quatro anos – art. 47).

O ordenamento italiano prevê, ainda, na Lei nº 689, de 24 de novembro de 1981, Lei de Despenalização, penas substitutivas à prisão de curta duração (a partir do art. 53), aplicadas na fase da sentença condenatória (probation judicial com suspensão da execução da sentença): semidetenção (para condenações até dois anos); liberdade controlada (para condenações até um ano) e pena pecuniária (para condenações até seis meses). Além de crimes com penas principais não privativas de liberdade (permanência domiciliar e trabalho de utilidade pública), de competência do juiz de paz[11].

A intenção do governo italiano, em especial do Ministério da Justiça, conforme política declarada nos meios de comunicação, é ampliar as possibilidades de aplicação das medidas alternativas ao cárcere, visando atenuar a sua superlotação, de acordo com o conteúdo exposto no Projeto de Lei nº 5019, o qual inclui, dentre outras coisas, a probation judicial na fase instrutória, com a suspensão do processo mediante período de prova, para crimes punidos com pena pecuniária ou pena de prisão não superior a quatro anos.

Para se ter uma noção da situação carcerária italiana, o número de presos, em 31 de agosto de 2012, era de 66.271 (sendo 38.906 detentos condenados em definitivo – 58,7%), correspondendo a 0,11% da população italiana (cerca de 60 milhões de habitantes), ou seja, 112 pessoas presas a cada 100 mil habitantes. A superpopulação carcerária atingiu um patamar recorde, com 145 detentos alojados para cada 100 vagas, em 206 estabelecimentos penais, com 45.568 vagas disponíveis, de acordo com o Departamento de Administração Penitenciária[12]. Os imigrantes correspondem a 37% (23.773) da população carcerária, chegando a 70% em prisões do norte do país.

Quanto aos índices relativos às medidas alternativas, o Departamento de Administração Penitenciária divulgou estatística, em 31 de agosto de 2012, informando que há 10.081 condenados cumprindo período de prova em serviço social; 874 em regime de semiliberdade; e 9.243 em prisão domiciliar, perfazendo um total de 20.198 pessoas.

Conclusão

Em conclusão, verifica-se que as regras em comento ratificam o entendimento de Foucault, quando ele afirma que o cárcere, além de não atenuar a taxa de criminalidade, provoca reincidência e patrocina a criação de uma verdadeira fábrica de delinquentes, que, excluídos da sociedade, organizam-se, com o intuito do cometimento de futuros delitos, fabricando criminosos, principalmente quando gera a miséria na família dos reclusos[13].

As críticas que o encarceramento sofre cotidianamente são bem conhecidas, bem como a sua absoluta falta de sucesso em cumprir as promessas declaradas, mormente vislumbrando-se os índices de reincidência em condutas criminosas dos egressos da prisão.

Por isso, é de se acreditar que o caminho das medidas alternativas à  pena privativa de liberdade que a ONU indica como forma de inverter o processo de hipertrofia do direito penal é o mais saudável para as sociedades civilizadas, a fim de fazer valer os ideais de humanização da pena e o princípio da legalidade.

O cárcere, no pensamento de Valerio Onida, é “a pena legal por um delito”. “Nada como o cárcere para evocar a exigência e a necessidade de assegurar a plena legalidade.  Não só o império da lei não se fecha às portas do cárcere,  mas,  ao contrário,  por detrás delas a lei deve se impor mais do que nunca”[14].