Aspectos iniciais da Lei n. 13.022/14 e a sua função social

Resumo: Com este artigo científico será possível compreender melhor a parte inicial da Lei n. 13.022/14 e alguns de seus desdobramentos no ordenamento jurídico brasileiro. Tratar-se-á de explanar a base constitucional e legal, bem como comentar os artigos iniciais do estatuto; desde a instituição, as incumbências e até mesmo os princípios de atuação das guardas civis municipais. A Lei n. 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) foi editada com o fim de instituir uma norma geral para a legalização da atuação das Guardas Municipais que há tanto tempo exercem a função de prover segurança pública no país. Até a sua edição, a instituição encontrava-se em uma espécie de vácuo jurídico, com atribuições exercidas sob bases jurisprudenciais empíricas e interpretações constitucionais vagas, com uma imensa margem de dúvida por parte dos agentes civis e a população em geral no tocante à legalidade de seus serviços prestados à comunidade.

Palavra chave: Guarda Municipal, Lei 13.022/14, Princípios, Incumbências, Direito, Legislação.

Abstract: With this scientific article it will be possible to better understand the initial part of Law n. 13.022/14 and some of its developments in the Brazilian legal system. It will attempt to explain the constitutional and legal basis, as well as comment on the initial articles of the statute; Of the institution, duties and principles of the civil guards. Law no. 13.022/2014 (General Statute of Municipal Guards), was published with the purpose of establishing a general norm for the legalization of the work of the Municipal Guards who have long been in charge of providing Public Security to the Country. In a kind of legal vacuum, with attributions exercised under empirical jurisprudential bases and vague constitutional interpretations, with immense margin of doubt on the civil agents and the population in general on the legality of their services rendered to the community.

Sumário: Introdução. 1. Espírito da Lei n. 13.022/14. 2. Função Social da Guarda Municipal; 3. Princípios de Atuação das Guardas Municipais Frente ao Direito Humanitário Internacional. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

Com este artigo científico será possível compreender melhor a parte inicial da Lei n. 13.022/14 e alguns de seus desdobramentos no ordenamento jurídico brasileiro. Tratar-se-á de explanar a base constitucional e legal, bem como comentar os artigos iniciais do estatuto; desde a instituição, as incumbências e até mesmo os princípios de atuação das guardas civis municipais. A Lei n. 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) foi editada com o fim de instituir uma norma geral para a legalização da atuação das Guardas Municipais que há tanto tempo exercem a função de prover segurança pública no país. Até a sua edição, a instituição encontrava-se em uma espécie de vácuo jurídico, com atribuições exercidas sob bases jurisprudenciais empíricas e interpretações constitucionais vagas, com uma imensa margem de dúvida por parte dos agentes civis e a população em geral no tocante à legalidade de seus serviços prestados à comunidade.

1 – O ESPÍRITO DA LEI N. 13.022/14

 No artigo 1º da Lei em questão, encontra-se disposto o tema que o legislador quis regulamentar: “Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o §8º do art. 144 da Constituição Federal.”(grifos meus)

Institui, portanto normas em âmbito geral, destinadas a todos os Guardas Municipais do país, como forma de regulamentar o §8º do artigo 144 da Constituição Federal vigente e esclarecer a todos a margem de atuação desta instituição.

O artigo citado da Constituição Cidadã prevê em seu texto: "Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio".

A citação Estado, deve ser entendida como o Estado Democrático de Direito, detentor do poder do povo, no formato de governo republicano e através do qual deve ser assegurada a segurança pública por todas as esferas do governo, seja Federal, Estadual, Distrital ou Municipal.

Assim quanto aos objetivos do texto constitucional, o mais amplo, que abrange os demais é “preservar a ordem pública”. Para alcançar o significado citado faz-se necessária análise de um julgado do Supremo Tribunal Federal que trás:

"conceito de ordem pública que se desvincula do conceito de incolumidade das pessoas e do patrimônio alheio (assim como da violação à saúde pública), mas que se enlaça umbilicalmente à noção de acautelamento do meio social." (HC 102065, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Segunda Turma, julgado em 23/11/2010, DJe-030 DIVULG 14-02-2011 PUBLIC 15-02-2011 EMENT VOL-02464-02 PP-00366).(grifos meus)

Em uma linha similar de entendimento o doutrinador Paulo Rangel entende que: “Por ordem pública, deve-se entender a paz e a tranquilidade social que, devem existir no seio da comunidade, com todas as pessoas vivendo em perfeita harmonia, sem que haja qualquer comportamento divorciado do modus vivendi em sociedade.” (RANGEL, 2012, p. 783).

Assim, tanto para a corte suprema, quanto à doutrina, ordem pública trás a noção de garantia da proteção do meio social na qual estão inclusas as pessoas, o patrimônio e a paz social.

Ao falar em previsão constitucional da Guarda Municipal, imediatamente vem à tona o supracitado artigo 144 da CF/88, que prevê em seu parágrafo oitavo: "§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei."

Visivelmente a Constituição Federal antecipou a crise à segurança pública, o recorrente aumento nos índices de criminalidade e a previsão constitucional quanto ao dever de assegurar a proteção ao meio social, neste caso estendida aos municípios, de modo a deixar à lei a tarefa de regulamentar tal previsão constitucional.

Até a edição desta lei, havia uma lacuna quanto aos conceitos de bens, serviços e instalações e os limites que seriam impostos sobre a atuação da Guarda Municipal. Tudo que havia, baseava-se em posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais, contudo com o advento da presente norma regulamentadora, foram instituídas normas gerais a todas as guardas do país, como uma forma de prevenir excessos, sanar dúvidas, assegurar suas atribuições e impor requisitos desde a sua criação até o efetivo exercício do poder delegado.

2 – A FUNÇÃO SOCIAL DA GUARDA MUNICIPAL

A Guarda Municipal, órgão de segurança pública, munida de poder de polícia, tem como função de uma forma geral a promoção da ordem pública, e mais especificamente na prevenção do patrimônio público municipal e das pessoas que o utilizam.

No seu segundo artigo, a Lei dispõe a forma e função da GM:

“Art. 2º Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.“(grifos meus)

Da forma jurídica, vem o caráter civil, enquanto da forma física, que sejam uniformizados. A desmilitarização resulta no caráter civil e uniformizado previsto na lei, em substituição ao modelo militar e fardado que foi deixado como resquício do regime ditatorial.

Para que seja possível assegurar a ordem pública, faz-se necessário o uso do poder de polícia, para fiscalizar e restringir o direito do indivíduo em prol da coletividade. Para tornar isso possível é de suma importância garantir a segurança do servidor público incumbido de tal função, para que então ele possa agir dentro dos limites a ele estabelecidos.

Pelo exposto a Guarda Municipal pode ser armada. Como qualquer força de segurança, seja pública ou privada, para sua segurança e de terceiros, faz-se necessário o uso de equipamentos, aparato técnico, para a defesa dos bens jurídicos tutelados. Quanto ao tema, a lei de n. 10.826/03, Estatuto do Desarmamento, já previa o porte de arma de fogo ao Guarda Municipal, ainda que fora do serviço, respeitados os requisitos expressos.

Destarte o exposto, restou evidenciada que a função das Guardas Municipais é a Proteção Municipal Preventiva. A citada proteção é aquela que se antecipa à ocorrência delituosa a fim de evitá-la, seja por meio da presença em ambiente escolar, praças, parques públicos ou de suas atividades sociais de intermediação de conflitos e até mesmo da participação em fóruns comunitários.

As Guardas Municipais trazem consigo um viés civil, comunitário, de proximidade com a população, com uma política de cooperação num momento que a tendência mundial é a desmilitarização da segurança pública. Essa quebra de paradigma se dá para a evolução das forças de segurança pública e tem como função social acabar com o modelo do combate à criminalidade, para que se inicie um novo, no qual há união de esforços para criar uma relação de confiança, cooperação e proteção entre Estado-Cidadão.

3- PRINCÍPIOS DE ATUAÇÃO DAS GUARDAS MUNICIPAIS FRENTE AO DIREITO HUMANITÁRIO INTERNACIONAL

Por princípio se entende o começo, a base, o norte, portanto a lei que se trata neste texto enumerou em seu terceiro artigo os mais importantes, mínimos para a atuação do agente de segurança pública:

“Art. 3º São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:”

A fundamentação deste tópico trata-se de uma analogia entre os incisos abaixo citados e o disposto na Apostila do SENASP de “Filosofia dos Direitos Humanos Aplicada à Atuação Policial”, que foi extraída a realidade do Guarda Civil Brasileiro e sua atuação frente ao direito humanitário internacional e assim restou disposto:

I – proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;

Relaciona-se com o princípio do Trato Humano/Dignidade da Pessoa, que caracteriza o dever do Guarda Municipal em agir com respeito aos direitos humanos e fundamentais, intimamente relacionado ao da Não discriminação/Igualdade que estabelece seu dever de atuar no rumo da igualdade material, segundo o qual pessoas em iguais circunstâncias devem ter o mesmo tratamento, sem distinções superficiais de raça, cor, sexo, religião ou ideologia.

II – preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;

Vida, em sentido amplo deve abranger todos os seres vivos, desde os seres humanos, os animais e o meio ambiente. Já em um sentido mais restrito, a vida é desdobramento do princípio da dignidade da pessoa humana, presente na constituição federal brasileira de 1988 como fundamento da república federativa do Brasil. Há situações nas quais até mesmo tal princípio “supremo” entra em colisão com outros ou direitos fundamentais.

Nesse diapasão a ponderação com os princípios da Necessidade/Possibilidade e a sua consequente relativização é a medida que se impõe na solução de conflitos. Observe-se que por esse binômio a atuação do agente deve ser justificada por motivos de bastante relevância, autorizada pela lei e pautada na preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas.

É com esse embasamento que o Guarda Municipal Civil é legitimado a atuar, seja junto aos crimes contra a vida “preservação da vida”, contra a integridade física “redução do sofrimento” ou contra o patrimônio (público e privado) “diminuição das perdas”.

III – patrulhamento preventivo;

A partir da publicação desta lei, a atuação da Guarda Municipal passou a ter mais essa atribuição expressa de “patrulhamento preventivo”: motorizado, a pé, de bicicleta ou quaisquer outros meios de locomoção. Quanto à limitação territorial, o local em regra será no interior do município, entretanto o atendimento pode ser ampliado para localidades vizinhas desde que seja devidamente firmado convênio.

A título de exemplificação tem-se que dentre as localidades abrangidas pelo princípio do patrulhamento preventivo encontram-se: as praças públicas, monumentos, vias públicas, edificações, escolas e prédios públicos municipais.

IV – compromisso com a evolução social da comunidade; e

Tal compromisso marca o objetivo da Guarda enquanto uma “nova” força de segurança pública, de caráter civil, com uma política de proximidade com a comunidade e de redução de distâncias entre os entes públicos, exercendo papel de “Guarda Comunitária”.

Em um condão social de prevenção, auxílio e melhoramento, tem viés de mediadora de conflitos e de participação comunitária, por meio de planos de evolução social nos quais são seus pilares: a presença, confiança mútua e a proximidade como parte integrante do município e da sociedade como um todo.

V – uso progressivo da força.

CONCEITO: liga-se a aplicação dos princípios da Proporcionalidade/Limitação pelos quais (os meios devem ser suficientes aos fins, em especial através do uso progressivo da força, proibido o uso de armas e métodos que causem sofrimentos ou perdas desnecessárias, respondendo o agente pelos excessos que praticar);

BASE LEGAL: O uso progressivo da força é mecanismo imposto por documentos internacionais e nacionais:

1) RESOLUÇÃO 34/169, de 17 de dezembro de 1979 – Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, adotado pela Assembléia Geral das Nações Unidas;

2) RESOLUÇÃO 1989/61, de 24 de maio de 1989 – Que trata dos princípios orientadores para a aplicação efetiva do código de conduta para os funcionários responsáveis pela aplicação da lei, adotados pelo Conselho Econômico e Social das nações unidas;

3) PORTARIA INTERMINISTERIAL n. 4.226, de 31 de dezembro de 2010 que Estabelece Diretrizes sobre o Uso da Força pelos Agentes de Segurança Pública (âmbito federal). E em especial a

4) LEI N. 13.060 DE 22 DE DEZEMBRO DE 2014 que estabeleceu diretrizes sobre o uso dos instrumentos de menor potencial ofensivo pelos agentes de segurança pública, em todo o território nacional.

Da referida Lei, insta salientar:

 “Art. 2o Os órgãos de segurança pública deverão priorizar a utilização dos instrumentos de menor potencial ofensivo, desde que o seu uso não coloque em risco a integridade física ou psíquica dos policiais, e deverão obedecer aos seguintes princípios:

I – legalidade;

II – necessidade;

III – razoabilidade e proporcionalidade.

Parágrafo único.

Não é legítimo o uso de arma de fogo:

I – contra pessoa em fuga que esteja desarmada ou que não represente risco imediato de morte ou de lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros; e

II – contra veículo que desrespeite bloqueio policial em via pública, exceto quando o ato represente risco de morte ou lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros.”(grifos meus)

Do exposto, os termos grifados são de muita importância, uma vez que tornam equivocada a afirmação de que sempre devem ser utilizados os meios de menor potencial ofensivo. Prevê que a prioridade do uso resta limitada quando houver risco à integridade física ou psíquica dos policiais.

Outra informação de relevância elevada é quanto à ilegitimidade do uso da arma de fogo nas duas hipóteses previstas: 1) No caso de pessoa em fuga, salvo se armada e ainda cause risco de morte ou lesão a agentes ou terceiros; 2) Em situação de veículo que desrespeite o bloqueio policial em via pública, exceto se causar risco de morte ou lesão aos agentes ou terceiros.

CONCLUSÃO:

Com este artigo científico foi possível esclarecer melhor a parte inicial da Lei n. 13.022/14 e alguns de seus desdobramentos no ordenamento jurídico brasileiro. Foi explanada sua fundamentação legal, bem como comentados os artigos iniciais da Lei; de modo a abranger: a instituição, as incumbências e até mesmo os princípios de atuação dos agentes civis municipais.

Até a edição da Lei n. 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), não havia qualquer lei em nível federal que tratasse do tema. Tal inovação instituiu uma norma geral que legalizou a atuação das Guardas Municipais que há tanto tempo promovem segurança pública no país. Assim, a norma em epígrafe preencheu o vazio que existia no ordenamento jurídico brasileiro, e nela restaram delimitadas tanto as suas atribuições, como seus princípios de atuação. Para isso, baseou-se naquilo que já era dominante na doutrina e jurisprudência pátria. Foi através desta, que as Guardas Civis ganharam maior autonomia e segurança jurídica em seu serviço público.

É no contexto pós-constituição de 1988, da prevalência dos Direitos Humanos e da crise da segurança pública que surge uma força de apoio e prevenção. Nasce com ênfase na diminuição da criminalidade e redução das perdas através da proximidade e policiamento comunitário. Quebra o antigo modelo de que segurança se dava através do combate à população, para dar uma nova visão, que se inicia baseada em uma relação de confiança, cooperação e proteção entre Estado-Cidadão.