Aspectos jurídicos dos Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente – COMDEMAS

Resumo: A institucionalização dos Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente –COMDEMAS é pressuposto ao fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente –SISNAMA, na medida em que aqueles colegiados municipais passam a atuar na defesa e preservação do meio ambiente no âmbito local, contribuindo assim para a política nacional e para o equilíbrio ambiental. Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente têm respaldo legal na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente de 1981 e amparo jurídico na cidadania como princípio essencial ao estado democrático de direito previsto na Constituição Federal. A construção de políticas ambientais democráticas e participativas prescinde da atuação dos COMDEMAS, os quais devem originariamente ter clareza da sua atuação autônoma, fiscalizadora e pautada nos parâmetros que a democracia em sua dimensão participativa estabelece. Todavia, não é tão somente o instrumento normativo que dará caráter participativo e democrático aos COMDEMAS, mas todo o processo de formação, institucionalização e funcionamento destes, o que exige exercício de cidadania que não está dissociado do processo educacional formal e informal. Os COMDEMAS são, portanto, espaços de construção coletiva, nos quais se pode exercer o direito de cidadania e ao mesmo tempo o dever constitucional de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações. 

Palavras-chaves: COMDEMA, democracia, cidadania e aspectos jurídicos.

Sumário: Introdução. 2. Considerações sobre Participação Social, Democracia, Educação e Cidadania. 3. Aspectos Jurídicos dos Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente. 3.1. Natureza Jurídica dos COMDEMAS. 3.2. Atribuições dos COMDEMAS. 3.3. O processo de institucionalização dos COMDEMAS. 4. Conclusão. Referências Bibliográficas

1. Introdução

A institucionalização do meio ambiente como direito, ou seja, como bem de valor para as presentes e futuras gerações, teve forte contribuição dos movimentos sócio-ambientalistas, os quais gradativamente, evoluíram da condição de agrupamentos meramente denunciadores, para movimento social ambientalista, no qual as origens das degradações e os novos arranjos para uma sustentabilidade ambiental, passaram a ser discutidos.

A história demonstra, portanto, que o processo de participação da sociedade nas questões que lhe dizem respeito é essencial para que as instituições públicas possam refletir em seus programas, projetos e ações o que efetivamente for de interesse comum.

Nesse contexto é que a participação e o controle social na gestão ambiental, assim como o fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), passaram a ser premissas norteadoras das políticas públicas na área ambiental nos últimos cinco anos.

Tais atitudes refletem também a base constitucional do meio ambiente, considerado pela Constituição Federal, como bem de uso comum do povo, isto é, um bem que transcende o conceito de propriedade privada e pública, traçado pelos respectivos ramos de Direito.

Meio Ambiente é bem difuso, nas lições do insigne Toshio Mukai,[1]  e assim sendo, não compete apenas do Estado protege-lo e defende-lo, pois a coletividade, também por força constitucional, tem o poder/dever de agir.

A questão que nos parece instigante nos governos democráticos é:

– Como a coletividade poderá contribuir na construção de políticas públicas de prevenção e defesa do meio ambiente, quando o processo de formação educacional não privilegia a reflexão e a construção do pensamento crítico?

– Será que existem outras formas de participação social na qual a consciência coletiva pode ser desenvolvida e/ou estimulada, ou essa consciência é justamente a mola propulsora para a participação?

Essas são reflexões que norteiam a elaboração do presente artigo reportam a outros temas que permeiam os aspectos jurídicos dos COMDEMAS, a participação social, a democracia, educação e cidadania, as quais serão brevemente abordadadas em seguida.

2. Considerações sobre Participação Social, Democracia, Educação e Cidadania

Participação Social, Democracia, Educação e Cidadania são temas que se entrelaçam e que estão diretamente ligados aos aspectos jurídicos dos COMDEMAS. Isto porque, não nos reportamos apenas à lei para falar sobre os conselhos municipais de meio ambiente.

Para falarmos de participação social, faz-se imprescindível falar também em democracia, que numa definição jurídica, segundo OLIVEIRA[2], vem a ser um princípio que legitima o poder político, sendo ainda um princípio estruturante do nosso ordenamento jurídico. Em um conceito menos complexo uma forma de organização política que reconhece a cada um dos membros da comunidade o direito de participar da direção e gestão dos assuntos públicos e sociais.

Canotilho[3], grande jurista citado por Oliveira, apresenta duas dimensões para o princípio democrático:

a) dimensão representativa, organizada com base em órgãos representativos, eleições periódicas, pluralismo partidário e separação de poderes; 

b) dimensão participativa, estruturada com processos que permitam aos cidadãos participar da tomada de decisões.

Sobre a dimensão participativa a que se refere Canotilho, é que propusemos a primeira reflexão:

 “Como a coletividade poderá contribuir na construção de políticas públicas de prevenção e defesa do meio ambiente, quando o processo de formação educacional não privilegia a reflexão e a construção do pensamento crítico?”

O educador Paulo Freire[4] entende a alfabetização como formação da cidadania, sendo que esta última está relacionada “com o uso dos direitos e o direito de ter deveres de cidadão.”

O referido autor ainda compreende que a educação está para além da sala de aula, daí porque, ao mesmo tempo em que a escola é instrumento essencial na formação do cidadão, outros espaços de construção coletiva podem contribuir para o exercício de direitos e para a consciência dos nossos deveres.

Nesse sentido é que vislumbramos os conselhos, sobretudo os conselhos municipais de meio ambiente, como espaços de contribuição à formação cidadã e ao mesmo tempo do exercício dessa cidadania, propiciados pela Democracia em sua dimensão participativa.

3. Aspectos Jurídicos dos Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente

No mundo jurídico há uma corrente clássica elaborada e defendida por Hans Kelsen[5] de que o Direito apenas decorre da lei. O referido teórico exclui da noção de direito qualquer referência a valores, inclusive os de justiça. É a famosa “Teoria Pura do Direito”.

Há porem pensamentos divergentes desta teoria pura e nela Rudolf Von Hiering[6] se destaca ao asseverar que o fim do Direito é a paz, o meio de que serve para consegui-lo é a luta. Sendo o direito resultado dos conflitos e divergências, a lei não estará dissociada de toda a carga que concorreu para a sua elaboração.

O professor e juiz de direito João Batista Herkenhoff[7] também não compreende o direito dissociado dos seus aspectos sociais, pois Lei e Direito não são conceitos equivalentes. Lei é norma vigente, justa ou injusta: pode desempenhar apenas o papel de regulamentar a opressão. O Direito tem um sentido que transcende e, com freqüência se opõe ao da lei. Só é Direito o Direito justo.

É, pois, na perspectiva de que não é apenas a lei quem determina o Direito que discorremos sobre a base jurídica dos COMDEMAS, uma vez que acreditamos que os aspectos sociais que contribuem e motivam o seu funcionamento não podem ser deixados de lado.

Assim, a base jurídica dos COMDEMAS, como asseverado no preâmbulo deste trabalho, consiste no despertar da sociedade para a necessidade de participação nas políticas públicas voltadas à questão ambiental. Essa participação, enquanto exercício da cidadania tem respaldo em nossa Constituição Federal, visto que a cidadania é concebida como um dos pilares do Estado Democrático de Direito. Vejamos, pois: 

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – soberania;

II – a cidadania;”

Podemos ainda afirmar que a base legal dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente se assenta inclusive em lei anterior à CF/88, qual a seja, a lei 6.938/81 que instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA. É que no art. 6º a referida lei insere os Municípios, os órgãos e entidades municipais como integrantes do SISNAMA.

Não é demasiado rememorar que foi na década de 80 que os movimentos ambientalistas no Brasil passaram a ganhar dimensão nacional e que também no âmbito internacional, o nosso país havia assinado a Declaração de Estocolmo de 1972, a qual trouxe a discussão do desenvolvimento sustentável para os países.

A lei que instituiu o SISNAMA e inseriu os Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente dentro desse sistema nasce nesse contexto de necessidade de disciplinar a questão ambiental no país.

Assim, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente têm fundamento jurídico na própria lei que institui o SISNAMA e na própria Constituição Federal de 1988, visto que no primeiro artigo que trata dos Princípios Fundamentais, a “cidadania” é taxativamente indicada como um dos pilares do Estado Democrático de Direito:

Ora, o conceito de cidadania na acepção jurídica está atrelado ao exercício de direitos e deveres, daí porque a participação popular nos COMDEMAS é exercício de cidadania e, portanto, tem respaldo na espinha dorsal do nosso ordenamento jurídico.

3.1 Natureza Jurídica dos COMDEMAS:

Depreende-se da leitura do art. 6º da referida lei que o SISNAMA é também composto por órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.

Os órgãos, definidos por Hely Lopes Meireles[8] são centros de competência instituídos para o desempenho das funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Segundo ainda o mesmo autor, os órgãos são meras partes das entidades que integram, não têm personalidade jurídica, nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas).

Partindo da definição administrativa de “órgão” podemos concluir que os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, os quais, embora não dotados de personalidade jurídica e geralmente criados no âmbito da secretaria de meio ambiente ou órgão similar do Município, não podem ser tratados como órgãos da administração pública, no sentido de subserviência, posto que representam uma instância de discussão e elaboração de políticas ambientais, não apenas formados por agentes públicos, mas também por representações dos diversos segmentos da sociedade civil e com autonomia para propor políticas ambientais, as quais, nem sempre poderão convergir com a vontade da instância municipal.

Embora os COMDEMAS devam ser fomentados e articulados pelo poder público, que via de regra, dispõe de melhores condições estruturais e institucionais para mobilizar a sociedade e faze-los funcionar, estes não pertencem à Prefeitura, nem tampouco devem ser espaço de manipulação da vontade do Executivo. Sendo entidade integrante do SISNAMA, os COMDEMAS prescindem de autonomia tanto nas discussões como nas deliberações para que se possa alcançar a efetiva democracia na construção das políticas ambientais.

3.2 Atribuições dos COMDEMAS

Superada a questão da do fundamento e da natureza jurídica dos COMDEMAS, é importante que tenhamos em mente o objetivo desses conselhos, sob pena de termos uma instância ou demasiadamente inerte e sem atuação definida ou sem a clareza da sua interferência nas políticas públicas, bem como das suas limitações.

Quando o legislador ordinário inseriu os Conselhos de Meio Ambiente dentro do SISNAMA, ele não esmiuçou o funcionamento e os objetivos dessas entidades, mesmo porque se assim o fizesse, estaria desconsiderando a autonomia dos Municípios e as suas peculiaridades locais.

Sucede que as atribuições dos COMDEMAS podem ter como parâmetro as próprias atribuições do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, posto que, este é também é órgão colegiado, integrante do SISNAMA e com finalidade específica de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.[9]

O Ministério do Meio Ambiente ao fomentar o fortalecimento do SISNAMA com a descentralização, lema da I Conferência Nacional do Meio Ambiente em 2003, conclamou os entes federativos, em especial os Municípios a assumirem os seus problemas ambientais locais, fomentando também a criação e reestruturação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, sugerindo algumas formas de atuação desses conselhos e até um a formatação institucional, baseada na quantidade de habitantes de um determinado Município.

Um dos exemplos de atuação sugeridos pelo MMA[10] é de que os Conselhos Municipais de Meio Ambiente possam:

– propor a política ambiental do município e fiscalizar o seu cumprimento;

– analisar e, se for o caso, conceder licenças ambientais para atividades potencialmente poluidoras em âmbito municipal (apenas o conselhos estaduais de São Paulo e Minas Gerais possuem essa competência);

– promover a educação ambiental;

– propor a criação de normas legais, bem como a adequação e regulamentação de leis, padrões e normas municipais, estaduais e federais;

– opinar sobre aspectos ambientais de políticas estaduais ou federais que tenham impactos sobre o município;

– receber e apurar denúncias feitas pela população sobre degradação ambiental, sugerindo à Prefeitura as providências cabíveis.

No que pese as sugestões propostas pelo MMA, é importante ter em mente que são as leis municipais criadoras de cada conselho as responsáveis pela determinação da atuação desses colegiados municipais, posto que, a União ou os Estados da Federação não têm ingerência sobre o poder de legislar das respectivas câmaras municipais, nem devem, salvo os casos excepcionalíssimos previstos no art. 35 da Constituição Federal, intervir nos Municípios.

Assim, se o COMDEMA de um Município “A” foi criado sem competência para propor criação de normas legais ou propor a adequação e regulamentação de leis, padrões e normas, municipais, certo é, que eventual deliberação pelo COMDEMA neste sentido, carecerá de respaldo legal.

Por outro lado, se dentro da lei de criação do COMDEMA de um Município “B” há expressa disposição no sentido de que o referido Conselho é a instância municipal responsável pela deliberação de licenciamento de empreendimentos de impactos locais a serem executados no âmbito do município, qualquer decisão do gestor sem a oitiva do respectivo COMDEMA, fere a lei e o ato administrativo de concessão de licença torna-se viciado, por ausência de elemento essencial à sua formação.

Outro aspecto interessante dos COMDEMAS diz respeito à sua competência para ouvir e apurar as denúncias ambientais, o que muitas vezes é confundido pelos próprios conselheiros com uma competência para agir em nome dos servidores públicos, os quais, imbuídos do poder de polícia podem agir restringindo ou limitando direitos do particular.

Na verdade, o nosso Código de Processo Penal atribui a qualquer do povo o poder de prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito (art. 301 do CPP) o que envolve também os crimes ambientais que são tipificados por lei específica, todavia, as demais ações inerentes ao poder de polícia dos agentes públicos devem ser exercidos por servidores imbuídos da função de fiscalização e restrição de direitos.

Partindo dessa compreensão os conselheiros dos COMDEMAS não devem se sub-rogar na função do Estado interditando obras ou multando infratores às leis ambientais. Esses são atos administrativos que dependem da forma prescrita em lei e para validade devem ser emanados por autoridade competente e em plena observância às procedimentos legais.

Denota-se, dos exemplos acima citados, que cada Município terá liberdade para formar seus conselhos, todavia, a sociedade cada vez mais exige que os espaços postos à disposição das suas representações, o sejam de forma efetiva, isto é, que o direto de voz e vez concedidos nos colegiados sirvam efetivamente para construção de políticas ambientais participativas e até como espaço de deliberação e não apenas para formalizar ou legitimar as decisões unilaterais dos gestores.

Assim, quanto mais democrático for o processo de formação dos Conselhos Municipais, trazendo para discussão os pontos de vistas antagônicos e as diferenças, mais democrático será o resultado da construção das políticas ambientais, na medida em que não se exclui o direito de manifestação dos segmentos, mas busca-se no coletivo, a vontade da maioria.

Tais orientações não são taxativas nem rígidas sob o prisma legal, mas servem apenas como norte na formação dos conselhos, os quais têm atuação e formação pautada na própria lei municipal que lhes dê cerne.

Importante ainda ressaltar que na Resolução n.º 237/97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente há expressa previsão de manifestações dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente por ocasião da concessão de licenças ambientais nos empreendimentos de impacto local.

3.3 O processo de institucionalização dos COMDEMAS

Como asseveramos acima quanto mais democrático for o processo de formação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, e tal premissa serve para os demais conselhos criados no âmbito dos demais entes públicos, maior será a participação dos conselheiros.

Acontece que é preciso também que o Município, ao fomentar o processo de mobilização e articulação dos atores sociais que poderão compor os Conselhos, deve também estar atento para a necessidade de institucionalização desse espaço, visto que é preciso que se defina por ato normativo a quantidade de conselheiros, as finalidades do COMDEMA, bem como os limites da sua atuação.

Ao mobilizarmos o processo de formação e articulação do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente do Município de Crato-CE, no ano de 2005, tivemos a preocupação de convocar audiência pública para que todas as entidades pudessem participar de eleição direta para composição do COMDEMA. Já naquela oportunidade, os conselheiros eleitos e empossados, puderam opinar e recomendar por unanimidade reforma na lei de criação do COMDEMA, alterando o sistema de composição sugerido pela Secretária de Meio Ambiente e Controle Urbano.

Esse processo de eleição na composição abre a possibilidade de efetiva participação na medida em que os atores sociais verificam que há real interesse nas suas opiniões e contribuições.

Passado o episódio da criação de um COMDEMA, deve-se ainda viabilizar a elaboração e debate acerca do regimento interno, o qual definirá a estrutura de funcionamento e instalação das reuniões, esmiuçará as competências já estabelecidas por lei e as competências das instâncias que compõe o Conselho (por exemplo, Presidência, Secretária Executiva, Tesouraria, dentre outras), a forma de organização, o processo de votação das pautas postas em deliberação, dentre outros aspectos.

Por fim a continuidade dos trabalhos dos COMDEMAS dar-se-á também pela efetividade e pela possibilidade de encaminhamento dos resultados das reuniões, cabendo ao Município, como ente articulador, zelar pela periodicidade dos encontros e pela constante mobilização das entidades que compõem o Conselho, arquivando todos os documentos e registros referentes ao Conselho.

4. Conclusão

O processo democrático que o nosso país vivencia, de certa forma é recente, considerando que a primeira eleição direta para o Chefe do Executivo Federal, deu-se em 1989, portanto há apenas 19 anos.

Desta feita, a sociedade brasileira vive o desafio de exercitar a cidadania e assim, participar efetivamente dos espaços postos à disposição pelas instâncias públicas ou conquistados pelas renitentes reinvindicações sociais.

A própria consciência ambiental é relativamente nova, posto que somente no final da década de 80 é que o movimento ambientalista foi tomando corpo de movimento social e buscando as causas dos problemas denunciados ou veiculados pela mídia nacional.

Os COMDEMAS são, portanto, espaços nos quais os diversos segmentos da sociedade civil e os gestores públicos e privados, têm a oportunidade de, nas diferenças e nas contradições, buscarem o melhor caminho para o desenvolvimento do município.

O fundamento jurídico dos COMDEMAS repousa no próprio Estado Democrático de Direito, supedaneado no princípio da Cidadania e na premissa constitucional de que “todo o poder emana do povo”.

Informações Sobre o Autor

Márcia Maria dos Santos Souza

Advogada, formada pela Universidade Regional do Cariri, Crato/CE. foi professora substituta do curso de Direito da Urca, e pós-graduada latu sensu em Direitos Humanos Fundamentais, assessora jurídica do Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente do Ceará.