Comentários às servidões minerais

Resumo: Inicialmente, ao se analisar o tema colocado em debate, prima anotar que a servidão administrativa se apresenta como direito real público que permite a Administração utilizar a propriedade imóvel para viabilizar a execução de obras e serviços que atendam ao interesse público. Nesta toada, é verificável que, com a substancialização da servidão administrativa, ocorre o exercício paralelo de outro direito real em favor de um prédio, o qual passa a ser denominado de dominante, ou mesmo de uma pessoa, de modo tal que o proprietário não é mais o único a exercer os direitos dominiais sobre a res. Em sede de ponderações gerais, cuida anotar que, em consonância com o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, que dá nova redação ao Decreto-Lei 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de Minas), em seus artigos 6º e 59, foi responsável por repetir norma sobre instituição da chamada “servidão de minas”. Nestes termos, a União poderá instituir tal modalidade de intervenção no Estado na propriedade privada em que se localiza a jazida, cuja propriedade é de pertencimento daquele ente federativo, bem como as propriedades limítrofes, de maneira a assegurar as atividades indispensáveis ao exercício da lavra. Com efeito, a espécie de servidão configura o direito atribuído ao titular da autorização, de construir oficinas, instalações, obras acessórias e moradias; de abrir caminhos, linhas de comunicação e transmissão de energia elétrica; de captar água e escoá-la, utilizar aguadas, e, enfim, fazer as obras consideradas necessárias ao aproveitamento industrial da jazida ou, ainda, aos trabalhos de pesquisa.

Palavras-chaves: Intervenção do Estado. Servidão Administrativa. Servidões Minerais.

Sumário: 1 Intervenção do Estado na Propriedade: Breve Escorço Histórico; 2 Ponderações Introdutórias ao Instituto da Servidão Administrativa; 3 Fundamentos da Servidão Administrativa; 4 Comentários às Servidões Minerais

1 Intervenção do Estado na Propriedade: Breve Escorço Histórico

Em uma primeira plana, o tema concernente à intervenção do Estado na propriedade decore da evolução do perfil do Estado no cenário contemporâneo. Tal fato deriva da premissa que o Ente Estatal não tem suas ações limitadas tão somente à manutenção da segurança externa e da paz interna, suprindo, via de consequência, as ações individuais. “Muito mais do que isso, o Estado deve perceber e concretizar as aspirações coletivas, exercendo papel de funda conotação social”[1], como obtempera José dos Santos Carvalho Filho. Nesta esteira, durante o curso evolutivo da sociedade, o Estado do século XIX não apresentava essa preocupação; ao reverso, a doutrina do laissez feire assegurava ampla liberdade aos indivíduos e considerava intocáveis os seus direitos, mas, concomitantemente, permitia que os abismos sociais se tornassem, cada vez mais, profundos, colocando em exposição os inevitáveis conflitos oriundos da desigualdade, provenientes das distintas camadas sociais.

Quadra pontuar que essa forma de Estado deu origem ao Estado de Bem-estar, o qual utiliza de seu poder supremo e coercitivo para suavizar, por meio de uma intervenção decidida, algumas das consequências consideradas mais penosas da desigualdade econômica. “O bem-estar social é o bem comum, o bem do povo em geral, expresso sob todas as formas de satisfação das necessidades comunitárias”[2], compreendo, aliás, as exigências materiais e espirituais dos indivíduos coletivamente considerados. Com realce, são as necessidades consideradas vitais da comunidade, dos grupos, das classes que constituem a sociedade. Abandonando, paulatinamente, a posição de indiferente distância, o Estado contemporâneo passa a assumir a tarefar de garantir a prestação dos serviços fundamentais e ampliando seu espectro social, objetivando a materialização da proteção da sociedade vista como um todo, e não mais como uma resultante do somatório de individualidades.

Neste sentido, inclusive, o Ministro Luiz Fux, ao apreciar o Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo N° 672.579/RJ, firmou entendimento que “ainda que seja de aplicação imediata e incondicional a norma constitucional que estabeleça direitos fundamentais, não pode o Ente Estatal beneficiar-se de sua inércia em não regulamentar, em sua esfera de competência, a aplicação de direito constitucionalmente garantido”[3]. Desta feita, para consubstanciar a novel feição adotada pelo Estado, restou necessário que esse passasse a se imiscuir nas relações dotadas de aspecto privado. “Para propiciar esse bem-estar social o Poder Público pode intervir na propriedade privada e nas atividades econômicas das empresas, nos limites da competência constitucional atribuída”[4], por meio de normas legais e atos de essência administrativa adequados aos objetivos contidos na intervenção dos entes estatais.

Com efeito, nem sempre o Estado intervencionista ostenta aspectos positivos, todavia, é considerado melhor tolerar a hipertrofia com vistas à defesa social do que assistir à sua ineficácia e desinteresse diante dos conflitos produzidos pelos distintos grupamentos sociais. Neste jaez, justamente, é que se situa o dilema moderno na relação existente entre o Estado e o indivíduo, porquanto para que possa atender os reclamos globais da sociedade e captar as exigências inerentes ao interesse público, é carecido que o Estado atinja alguns interesses individuais.  Ao lado disso, o norte que tem orientado essa relação é a da supremacia do interesse público sobre o particular, constituindo verdadeiro postulado político da intervenção do Estado na propriedade. “O princípio constitucional da supremacia do interesse público, como modernamente compreendido, impõe ao administrador ponderar, diante do caso concreto, o conflito de interesses entre o público e o privado, a fim de definir, à luz da proporcionalidade, qual direito deve prevalecer sobre os demais”[5].

2 Ponderações Introdutórias ao Instituto da Servidão Administrativa

Inicialmente, ao se analisar o tema colocado em debate, prima anotar que a servidão administrativa se apresenta como direito real público que permite a Administração utilizar a propriedade imóvel para viabilizar a execução de obras e serviços que atendam ao interesse público. Nesta toada, é verificável que, com a substancialização da servidão administrativa, ocorre o exercício paralelo de outro direito real em favor de um prédio, o qual passa a ser denominado de dominante, ou mesmo de uma pessoa, de modo tal que o proprietário não é mais o único a exercer os direitos dominiais sobre a res. Com realce, insta ponderar que a servidão administrativa estabelecida em favor de prédio materializa a servidão real, ao passo que se beneficiar determinada pessoa constituirá a servidão pessoal. Afora isso, mister se faz sobrelevar que a servidão administrativa, consoante as lições apresentadas pelo festejado José dos Santos Carvalho Filho, consiste no “direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo”[6].

Não discrepa de tal entendimento Meirelles que, com o destaque reclamado, coloca em evidência que a “servidão administrativa ou pública é ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública”[7]. Ressoando o sedimento doutrinário, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ao apreciar a Apelação Cível N° 70039145073, já decidiu que a “servidão administrativa é direito real de uso, estabelecido em favor da Administração Pública ou de seus delegados, incidente sobre a propriedade particular”[8]. É plenamente observável, notadamente a partir do escólio adotado, que as servidões administrativas dão ao a um direito real público, eis que sua instituição decorre da atuação do Ente Estatal, com o fito primevo de atender a fatores de interesse público. Nesta senda, é observável, justamente, que o aspecto caracterizador que difere o instituto em tela da servidão decorrente do direito privado, norteada pelas disposições albergadas pela Lei N° 10.406, de 10 de janeiro de 2002[9], tendo como participantes da relação jurídica pessoas de iniciativa privada, descansa justamente na presença do Ente Estatal.

Além disso, o núcleo fundamental de ambos os institutos ora mencionados se alicerçam no mesmo paradigma. Neste alamiré, em que pese a identidade de núcleos, perceptíveis são os aspectos distintivos da servidão privada e da servidão administrativa, quais sejam: a) a servidão administrativa busca atender a interesse público, ao passo que a servidão privada, respaldada pelo Estatuto Civil, visa satisfazer interesse privado; b) a servidão administrativa sofre o influxo dos ditames e princípios do direito público, ao passo que as servidões privadas estão sujeitas aos cânones e corolários do direito privado. Constitui verdadeiro ônus real imposto a um imóvel, particular ou público, no interesse de satisfazer o interesse público. Ao lado disso, com efeito, cuida salientar que, em sede de servidão administrativa, o imóvel serviente poderá ser tanto um privado, o que ocorre comumente, ou mesmo o público. Afora isso, em se tratando de limitação singular, a constituição do instituto em tela é passível de indenização ao proprietário.

3 Fundamentos da Servidão Administrativa

Ao se analisar a servidão administrativa, mister se faz aludir que o fundamento da instituição da intervenção do Estado na propriedade privada encontra descanso na supremacia do interesse público sobre o interesse privado, tal como a função social da propriedade, claramente delineada no artigo 5°, inciso XXIII[10], e artigo 170, inciso III[11], ambos da Constituição Federal de 1988. Assim, o sacrifício da propriedade cede lugar ao interesse público que inspira e norteia a atuação interventiva do Ente Estatal. Inexiste uma disciplina normativa federal específica acerca das servidões administrativas, sendo comumente utilizada a norma insculpida no artigo 40 do Decreto-Lei N° 3.365, de 21 de junho de 1941[12], que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. “Com esforço interpretativo, contudo, podemos entender que o titular do poder de instituir as servidões é o Poder Público (que na lei é o expropriante) e que, em alguns casos, será observado o procedimento da mesma lei para a instituição do ônus real”[13].

São exemplos mais comuns da servidão administrativa a instalação de redes elétricas e a implantação de gasodutos e oleodutos em áreas privadas para a execução de serviços públicos. A acepção clássica do instituto em discussão envolve a nomeado servidão de trânsito, isto é, aquela que provoca a utilização do solo, promovendo a redução da área útil do imóvel do proprietário. Farta é a jurisprudência, inclusive, que explicita a natureza de servidões administrativas as hipóteses apresentadas acima, consoante se infere:

“Ementa: Apelação cível. Servidão de eletroduto. Passagem de linha de transmissão de energia elétrica. Controvérsia quanto ao valor da indenização. – A servidão administrativa enseja ao proprietário do imóvel o direito a justa e prévia indenização em dinheiro. – Servidão administrativa é direito real de uso, estabelecido em favor da Administração Pública ou de seus delegados, incidente sobre a propriedade particular. Sua instituição acarreta indenização dos prejuízos efetivamente sofridos pelo particular, não se indenizando o valor total da propriedade. – Laudo pericial realizado judicialmente que não apresenta irregularidades, devendo ser utilizado para fins de arbitramento da indenização pelos prejuízos sofridos pelo proprietário do imóvel serviente. Negaram provimento à apelação. (Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul – Terceira Câmara Cível/ Apelação Cível Nº 70036651628/ Relatora: Desembargadora Matilde Chabar Maia/ Julgado em 02.08.2012) (grifou-se).

Ementa: Apelação. Indenização. Desapropriação indireta. Prolongamento de ruas projetado. Canalização de esgoto. Servidão administrativa. No caso, não está em questão apenas a destinação futura da área, mas o uso atual, já efetivado, segundo os apelantes. O uso de imóvel para escoamento do esgoto municipal pode ser considerado como servidão administrativa, pois, nessa hipótese, não se efetiva a transferência da propriedade, configurando-se apenas um ônus especial ao bem. Sendo considerada servidão administrativa, embora os proprietários continuem com o domínio e a posse, cabível indenização se comprovado prejuízo decorrente da restrição de uso da propriedade. Nessas circunstâncias, não há como considerar a parte autora carecedora de ação por falta de interesse processual, pois necessita de tutela de utilidade jurídica. Sentença desconstituída. Deram parcial provimento ao apelo. Unânime”. (Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul – Quarta Câmara Cível/ Apelação Cível Nº 70037997202/ Relator: Desembargador Alexandre Mussoi Moreira/ Julgado em 13.06.2012) (destacou-se).

“Ementa: Apelação cível. Condomínio. Ação de indenização. Corte de grama. Servidão administrativa de passagem. Ônus do proprietário do imóvel. 1. A servidão administrativa constitui-se em restrição ao uso da propriedade, imposta pelo Poder Público ao particular (neste caso) com o objetivo de resguardar interesse da coletividade, regendo-se ou por acordo firmado entre as partes, ou por sentença judicial. 2. No caso dos autos, houve acerto amigável formalizado através de Escritura Pública, da qual se extrai que os proprietários foram indenizados pela PETROBRÁS pelos prejuízos (presentes e futuros) decorrentes da mencionada servidão, ocasião em que outorgaram plena e irrevogável quitação, declarando nada mais ter a reclamar "a qualquer título". 3. Como se não bastasse os termos da quitação outrora outorgada, os proprietários permaneceram utilizando a área para circulação (inclusive para trânsito de veículos), devendo, portanto, suportarem os ônus decorrentes de sua conservação. Apelo desprovido”. (Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul – Décima Nona Câmara Cível/ Apelação Cível Nº 70046929196/ Relator: Desembargador Eugênio Facchini Neto/ Julgado em 27.03.2012) (grifou-se).

“Algumas vezes as servidões administrativas são suportadas pelos particulares ou pelo Poder Público sem qualquer indenização, dado que sua instituição não lhes causa qualquer dano, nem lhes impede o uso normal da propriedade”[14], a exemplo do que se verifica na afixação de placa de denominação de rua ou de gancho para sustentar fios de rede energia elétrica dos trólebus em parede de prédio situado em determinados cruzamentos, bem como com a colocação de postes nas calçadas por concessionárias de serviço público. Com efeito, não se verifica nas situações explicitadas acima qualquer interferência, por parte do Ente Estatal, que possa produzir prejuízos ao proprietário particular, não cabendo, portanto, em teoria, verba indenizatória.

4 Comentários às Servidões Minerais

Em sede de ponderações gerais, cuida anotar que, em consonância com o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967[15], que dá nova redação ao Decreto-Lei 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de Minas), em seus artigos 6º e 59, foi responsável por repetir norma sobre instituição da chamada “servidão de minas”. Nestes termos, a União poderá instituir tal modalidade de intervenção no Estado na propriedade privada em que se localiza a jazida, cuja propriedade é de pertencimento daquele ente federativo, bem como as propriedades limítrofes, de maneira a assegurar as atividades indispensáveis ao exercício da lavra. Inclusive, nesta toada, a alínea “b” do parágrafo único do artigo 6º, ao fazer alusão à classificação das minas, dicciona, com clareza ofuscante, que se consideram, como partes integrantes daquelas, as servidões indispensáveis ao exercício da lavra.

Com efeito, a espécie de servidão configura o direito atribuído ao titular da autorização, de construir oficinas, instalações, obras acessórias e moradias; de abrir caminhos, linhas de comunicação e transmissão de energia elétrica; de captar água e escoá-la, utilizar aguadas, e, enfim, fazer as obras consideradas necessárias ao aproveitamento industrial da jazida ou, ainda, aos trabalhos de pesquisa. Denota-se, pois, que ela se torna imprescindível para possibilitar os trabalhos de exploração, após a concessão pelo Ministério das Minas e Energia, por meio do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Neste sentido, transcreve-se, oportunamente, o entendimento jurisprudencial:

“Ementa: Imissão de posse. Servidão. Jazida. Licenciamento. Pesquisa. Indenização prévia. Implica a constituição de servidão sobre a propriedade onde se localiza a jazida e áreas limítrofes, a exploração e o aproveitamento das substâncias minerais, feitos pelos regimes de autorização, concessão, licenciamento, matrícula e monopolização. Estabelecida no art. 60 do Código de Mineração (Decreto-lei 227, de fevereiro de 1967) a forma de constituição da servidão, determina a indenização prévia do valor do terreno ocupado e dos prejuízos resultantes dessa ocupação. Não podem ser iniciados os trabalhos de pesquisa ou lavra, antes de ser efetivado o pagamento, nos termos do art. 62 do mesmo diploma legal.  (Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – Décima Primeira Câmara Cível/  Agravo de Instrumento nº 1.0518.07.129177-8/001/ Relator: Desembargador Duarte de Paula/ Julgado em 18 fev. 2009/ Publicado no DJ em 23 mar. 2009).

Ementa: Agravo de instrumento. Requisitos para instituição de servidão. Mineradora. Revogação da antecipação dos efeitos da tutela. Ausência de prova inequívoca. – Desde que demonstrada a indispensabilidade para a pesquisa ou lavra, as áreas limítrofes onde se localiza a jazida estão sujeitas à servidão de solo e subsolo, mediante indenização prévia. – A tutela antecipada pode ser revogada ou modificada a qualquer tempo, ante a verificação da ausência de quaisquer dos requisitos para sua concessão”. (Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – Décima Segunda Câmara Cível/  Agravo de Instrumento nº 1.0470.06.028325-1/001/ Relator: Desembargador José Flávio de Almeida/ Julgado em 24 jan. 2007/ Publicado no DJ em 03 mar. 2007).

No mais, a instituição da servidão para pesquisa ou, ainda, lavra de recursos minerais é um desdobramento da permissão pela autoridade federal e decorre da separação do solo e do subsolo, não dispondo o proprietário de livre disposição das riquezas que estão abaixo da superfície terrestre. Nesta linha, a área de pesquisa ou lavra substancializa o prédio dominante, figurando, pois, como serviente o imóvel e a área limítrofe em que se encontra localizada a jazida. “A servidão de mina, de competência da União, se destina apenas – e se limita – a gravar a propriedade onde se localiza a mina e as limítrofes de modo a viabilizar essas atividades”, conforme alude Barroso[16].

Em complemento, o decreto-lei supramencionado, no caput do artigo 59, vai avançar na constituição da intervenção da servidão de minas de solo e de subsolo, espancando que essas ficam sujeitas para fins de pesquisa ou lavra, bem como as áreas limítrofes. Por seu turno, o parágrafo único do dispositivo em comento vai justificar a instituição da servidão para: a) construção de oficinas, instalações, obras acessórias e moradias; b) abertura de vias de transporte e linhas de comunicações; c) captação e adução de água necessária aos serviços de mineração e ao pessoal; d) transmissão de energia elétrica; e) escoamento das águas da mina e do engenho de beneficiamento; f) abertura de passagem de pessoal e material, de conduto de ventilação e de energia elétrica; g) utilização das aguadas sem prejuízo das atividades pré-existentes; e, h) bota-fora do material desmontado e dos refugos do engenho[17].

Partindo dos elementos mencionados alhures, verifica-se que a servidão de mina tem como escopo primordial viabilizar as atividades indispensáveis ao exercício da lavra, cujo rol encontra-se enumerado no parágrafo único do artigo 59, podendo atingir a propriedade em que situada a jazida e as propriedades limítrofes. Barroso[18], em seu escólio, anuncia que a União, na condição de titular dos recursos minerais, institui uma servidão a fim de proporcionar uma utilidade ao prédio dominante – que seria a área de pesquisa e/ou lavra – que grava o prédio serviente, que vem a ser o imóvel no qual essa área se localiza, tal como os imóveis que se encontram nos pontos limítrofes.

No mais, analisando o instituto em comento, quadra sublinhar a servidão de mina haverá de ser instituída apenas pela União sobre a propriedade em que se localiza a jazida e sobre as propriedades limítrofes, com o escopo singular de viabilizar as atividades indispensáveis à lavra. Nos termos do artigo 60 do decreto-lei supra, as servidões serão instituídas mediante indenização prévia do valor do terreno ocupado e dos prejuízos resultantes dessa ocupação. Não havendo acordo entre as partes, o pagamento será feito mediante depósito judicial da importância fixada para indenização, através de vistoria ou perícia com arbitramento, inclusive da renda pela ocupação, seguindo-se o competente mandado de imissão de posse na área, se necessário.

O cálculo da indenização e dos danos a serem pagos pelo titular da autorização de pesquisas ou concessão de lavra, ao proprietário do solo ou ao dono das benfeitorias, obedecerá às prescrições contidas no artigo 27 do decreto-lei, e seguirá o rito estabelecido em Decreto do Governo Federal. Se, por qualquer motivo independente da vontade do indenizado, a indenização tardar em lhe ser entregue, sofrerá, a mesma, a necessária correção monetária, cabendo ao titular da autorização de pesquisa ou concessão de lavra, a obrigação de completar a quantia arbitrada Não poderão ser iniciados os trabalhos de pesquisa ou lavra, antes de paga a importância à indenização e de fixada a renda pela ocupação do terreno.