Considerações sobre concessão e permissão de serviços públicos

Resumo:Apontamentos e considerações sobre os institutos de concessão e permissão de serviços públicos que se encontram na lei 8987/95 tais quais: a natureza jurídica do contrato de concessão e do contrato de permissão, a polêmica da contratualização ou não deste último a exigibilidade de licitação e as cláusulas exorbitantes.

Palavras-chaves: Direito Administrativo, Direito Público, Serviços Públicos, Concessão

Sumário: Introdução. 1. Concessão e Permissão. 1.1 Aspectos Gerais. 1.2 Competência para legislar. 1.3 Natureza jurídica dos institutos. 1.4 Exigência de licitação. 1.5 Cláusulas Necessárias. 1.6 Cláusulas Exorbitantes. 1.6.1 Alteração unilateral. 1.6.2 Rescisão unilateral. 1.6.3 Fiscalização unilateral. 1.6.4 Aplicação de sanções administrativas. 1.6.5 Exceção do contrato não cumprido. 1.7 Extinção. 1.7.1 Termo final do prazo. 1.7.2 Anulação. 1.7.3 Rescisão. 1.7.4 Caducidade. 1.7.5 Encampação. 1.7.6 Reversão. 2. Características dos contratos administrativos. 3. Princípios da Administração Pública e contratos administrativos. 4.1 Legalidade. 4.2 Impessoalidade. 4.3 Moralidade. 4.4 Publicidade. 4.5 Eficiência. 4. Princípios específicos aplicados na prestação de serviço público. 5. Concessão de Florestas.

6. Parceria Público – Privada. 6.1. Definição. 6.2 Modalidades. 6.2.1 Concessão Patrocinada. 6.2.2 Concessão Administrativa. 6.2.3 Distinção de Concessão Comum. 6.3 Características. 6.3.1 A tutela dos riscos na PPP brasileira. 6.3.2 Regime Jurídico (art. 3° da Lei Federal 11.079/04). 6.3.3 Distinção de privatização. 6.4 Requisitos. 6.5 Da impossibilidade de mera execução da obra. 7. Conclusão. Referências.

Introdução

Inicialmente, cabefrisar que o tema, qual seja, “concessão e permissão de serviços públicos”, é por demais extenso, compreendendo vasta doutrina e assuntos a respeito. Nesse sentido, o presente artigo se propõe apresentar a matéria de maneira mais breve, envolvendo, contudo, as questões mais polêmicas e pertinentes sobre um assunto de tanta importância.

Dessa forma, é mister salientar que a concessão e permissão de serviços públicos encontra esteio, principalmente na lei 8987/95, não obstante haja outros diplomas normativos que a regulamenta e que foram oportunamente citados no presente trabalho.

Muitas questões de cunho eminentemente teóricos foram abordadas, tal como a natureza jurídica do contrato de concessão e do contrato de permissão, envolvendo a polêmica da contratualização ou não deste último. Por outro lado, outras questões, de cunho prático, foram salientadas, tal como a exigibilidade de licitação e as cláusulas exorbitantes.

Outrossim, optou-se por trazer à lume o contrato de concessão de florestas, cuja regulamentação é recente e ainda há um vasto campo de incertezas.

Por derradeiro, deu-se relevo aos princípios, tendo em vista que estes, sob a ótica do pós positivismo, e com a consequente normatização, vêm recebendo maior atenção por parte da doutrina e dos tribunais.

1. Concessão e permissão

1.1Aspectos gerais

A concessão e permissão de serviços públicos está, basicamente, regulada pela Lei 8987/95, não obstante sua disciplina se estenda a outros diplomas normativos.

A Carta Magna, por exemplo, aduz que “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão e permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Note-se que o Estado gerencial brasileiro encontra assento constitucional. Mas, afinal, o que é concessão e permissão de serviço público?

Flávio Amaral dispõe que “Os contratos administrativos são aqueles ajustes celebrados entre um ente público e um particular na consecução de um interesse público. Submetem-se a um regime jurídico próprio, que permite a utilização das cláusulas exorbitantes, que seriam consideradas ilícitas em uma relação contratual privada. A presença das cláusulas exorbitantes se dá em função da supremacia do interesse público sobre o interesse privado” (GARCIA, FLÁVIO AMARAL. Licitações e Contratos Administrativos. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 225).

Nesse contexto, a concessão e a permissão de serviço público apresentam-se como um dos principais contratos administrativos. O primeiro, segundo o ilustre doutrinador “é aquele em que a Administração Pública (Poder Concedente), titular do serviço público, delega a sua prestação a terceiros para explorá-lo, sendo o concessionário remunerado pelos usuários”[1].

Portanto, o aludido contrato se caracteriza pela parceria entre o Poder Público e o Mercado (ou iniciativa privada com fins lucrativos), exigindo-se sempre a licitação, até como forma de se garantir a impessoalidade (da escolha do parceiro), princípio expresso no caput do art. 37 da Lei Maior.

Impõe-se salientar que o 2° setor é conveniente para o Poder Público, na medida em que a Iniciativa Privada faz os investimentos e tem maior facilidade de captar recursos junto a uma instituição financeira. A finalidade deste é meramente lucrativa, malgrado os limites estabelecidos em lei (em decorrência do princípio da modicidade tarifária). Vale ressaltar, também, que o 2° setor é uma característica marcante nos Estados modernos, em que o Estado deixa de ser executor e passa a ser gerenciador.

Por outro lado, a permissão pode ser conceituada, com fulcro no art. 2°, IV da Lei 8987/95, como a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

Permissão de serviço público, segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, “é, tradicionalmente, considerada ato unilateral, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público transfere a outrem a execução de um serviço público, para que o exerça em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário”.São características marcantes da permissão: depende sempre de licitação, de acordo com o artigo 175 da Constituição; seu objeto é a execução de serviço público; o serviço é executado em nome do permissionário, por sua conta e risco; sujeita-se às condições estabelecidas pela Administração e à sua fiscalização; pode ser alterado ou revogado a qualquer momento pela Administração, por motivo de interesse público (por tal razão é precário).

1.2Competência para legislar:

Segundo se extrai do art. 22 da Constituição Federal, todos os entes da federação podem legislar sobre concessão e permissão de serviço público, incumbindo à União criar normas gerais. O problema surge quando da definição de tal norma, posto que a Lei 8987/95 e a Lei 8666/93 silenciam a respeito. Nesse desiderato, cria-se um impasse hermenêutico. Alguns autores, como Toshio Mukay, apresentam a seguinte solução: ligar a norma a um princípio. Se for possível, trata-se de norma geral.

1. 3Natureza jurídica dos institutos:

Antes do advento da lei 8.987/95, a doutrina diferenciava a concessão da permissão, em decorrência de que aquela era caracterizada como contrato administrativo, enquanto esta se tratava de ato administrativo. No entanto, conforme preceitua Carvalho Filho:

“… a lei nº 8.987/95, de modo surpreendente e equivocado, atribuiu À permissão de serviço público a natureza de contrato de adesão (art.40), provocando justificável confusão sobre a forma de delegação. Com essa fisionomia, atualmente inexiste, na prática, distinção entre a concessão e a permissão de serviço público”[2].

Para este doutrinador, a distinção é tênue, sendo fixada em apenas dois aspectos, tendo em vista a nova conceituação dada por lei. Ademais, a idéia de revogação[3] como forma de extinção da permissão, manteve a controvérsia doutrinária acerca da natureza jurídica de ambos os institutos. Faz-se necessário, portanto, aduzir aos pontos de convergência primeiro.

Os pontos convergentes entre esses consistem no fato de: 1) Ambos serem formalizados por contratos administrativos; 2) Terem o mesmo objeto: a prestação de serviços públicos; 3) Representam a mesma forma de descentralização – ambos são resultantes de delegação negocial; 4) Não dispensam licitação prévia; e, por fim 5) Recebem, de forma idêntica, a incidência de várias particularidades desta categoria de delegação, como, por exemplo, a supremacia do Estado, mutabilidade contratual, remuneração tarifária e etc.

Por sua vez, os pontos distintivos consistem no fato de que enquanto a concessão pode ser contratada com pessoa jurídica, ou consórcio de empresas, a permissão, somente pode ser firmada com pessoa física ou jurídica. Isto significa que não há concessão com pessoa física, bem como não haverá permissão com consórcio de empresas, residindo a distinção na natureza do delegatário.

O segundo reside no conceito de permissão, arrolado no art. 2º, IV, da referida lei:

“Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:(…)

IV – permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.” (Grifo nosso)

Em suma, a lei atribui o caráter de precariedade ao instituto, indicando-se que o particular que firmou o ajuste com a Administração Pública, em caso de extinção contratual, não seria indenizável em perdas e danos.

Destarte, a diferença singela entre os dois institutos dividiu inclusive o STF, no acórdão decidindo a ADIn nº 1.491-DF, que afastou qualquer distinção conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquelao caráter contratual desta, sendo ambos, contrato administrativo.

1.4 Exigência de licitação

Sendo ambos, contratos administrativos, se submetem, obrigatoriamente, ao procedimento prévio de licitação.Além desta, a lei 8987/95 determinou que a modalidade licitatória para os institutos é a concorrência[4], sendo de observância obrigatória para Estados, Distrito Federal e Municípios.

O procedimento é regulado pela lei 8.666/93, sendo constituídas das principais etapas discriminadas pela lei: fase interna, deflagração do procedimento, habilitação, julgamento de propostas, homologação e adjudicação compulsória. Tais etapas não serão aprofundadas por não serem escopo deste trabalho.

Por derradeiro, impõe-se salientar que, consoante entendimento da Egrégia Corte Constitucional, bem como pela literalidade do art. 175 da Carta Magna, exige-se licitação anteriormente à celebração de um contrato administrativo. Com o entendimento da contratualização da permissão, esta, por conseguinte, também passa a exigir licitação. Contudo as modalidades são distintas. Enquanto a concessão se procede mediante a concorrência (art. 2º, II, da Lei 8987/95), a permissão não tem uma modalidade definida, conforme se subsume do art. 2°, IV da lei em epígrafe, admitindo, portanto, qualquer modalidade, salvo pregão, leilão e concurso.

1.5 Cláusulas necessárias:

O artigo 55 da Lei de Licitações estabelece as cláusulas que devem constar obrigatoriamente nos contratos administrativos, segundo as disposições do edital. Segue-se o rol apresentado:

A primeira cláusula enumerada se refere à definição do objeto e seus elementos característicos, isto é, a descrição do objeto deve ser clara e objetiva.

A segunda se refere ao regime de execução ou a forma de fornecimento. O primeiro pode se dar por empreitada global, empreitada por preço unitário, tarefa e empreitada integral, todas elas previstas no art. 6°, inciso VIII da Lei 8666/93, nas alíneas “a”, “b”, “d” e “e”, respectivamente. O segundo, conforme dispõe Flávio Amaral[5], é exigido nos contratos de compra e venda, admitindo-se que a entrega seja integral, parcelada ou contínua.

O inciso III enumera o preço e condições de pagamento; os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços; bem como os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento. Enfim, refere-se à remuneração do serviço.

O inciso IV dispõe sobre os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de observação e de recebimento definitivo. Percebe-se que os prazos são preestabelecidos e definidos no contrato, podendo, contudo, ser prorrogados nas hipóteses previstas no art. 57, § 1º do aludido diploma normativo. O recebimento provisório e definitivo do objeto, por outro lado, são regulados pelos arts. 73 e 74 da lei de licitações.

A quinta cláusula apresentada se refere ao crédito pelo qual ocorrerá a despesa, com indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica. Em suma, a cláusula deve indicar o programa de trabalho do orçamento e a nota de empenho.

As garantias oferecidas para assegurar sua plena execução representam o sexto ponto, ficando a critério da autoridade competente sua exigência, podendo o contratado escolher uma das modalidades de garantias previstas no art. 56, § 1°, da referida lei.

Os direitos e responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis (art. 87) e os valores das multas vêm dispostos logo a seguir. O primeiro deve estar expressamente previsto no contrato, sendo que algumas das responsabilidades dos contratados se encontram disciplinadas nos arts. 68 ao 71 da lei de 1993. O segundo está disciplinado no dispositivo assinalado, valendo ressaltar que não cabe ao administrador acrescer outras além das já previstas, ao passo que o terceiro deve estar definido em contrato.

A oitava cláusula se refere aos casos de rescisão, cuja previsão se encontra no art. 78 da Lei 8666/93. O inciso IX é uma conseqüência deste, tendo em vista que busca-se o detalhamento dos direitos da Administração nos casos de rescisão do contrato, conforme pode se observar no art. 80.

A décima cláusula é indispensável quando a contratação envolver a importação de bens, uma vez que se refere às conduções de importação, a data e a taxa de câmbio para a conversão.

A cláusula seguinte é de suma importância, uma vez que consagra o princípio da convocação conforme o edital. Dessa forma, o contrato administrativo não pode estar em desacordo com os atos anteriores.

O inciso XII dispõe sobre a legislação aplicável à execução do contrato, que deve constar no preâmbulo deste.

Por derradeiro, aduz o inciso XIII que é cláusula necessária a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação. Dessa forma, o contratado deve demonstrar, ao longo da execução, que as condições de habilitação perduram.

1.6. Cláusulas exorbitantes:

As cláusulas exorbitantes são um corolário do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, conferindo à Administração Pública certas prerrogativas em relação ao particular. Tais cláusulas estão previstas no artigo 58 da lei de licitações, quais sejam: I – alteração unilateral do contrato; II – rescisão unilateral; III – fiscalização unilateral da sua execução; IV – aplicação de sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; V – a inoponibilidade integral da execução de contrato não cumprido por parte do contratado.

1.6.1. Alteração unilateral:

Não obstante os contratos privados sejam celebrados segundo a idéia de obrigatoriedade de seu cumprimento (ou pacta sunt servanda), aqueles pactuados com a Administração Pública gozam de certa maleabilidade, em decorrência da também flexibilidade do interesse público. Contudo não são todas as cláusulas que são passíveis de alteração, mas tão somente as regulamentares e as de serviço, que são aquelas que disciplinam a execução do objeto do contrato. Outrossim, permite-se a alteração das cláusulas econômicas, desde que com a expressa anuência do contratado (art. 58, § 1°), até porque tal cláusula se relaciona com a remuneração do particular.

Nesse contexto, as alterações unilaterais podem ser qualitativas, consoante dispõe o art. 65, I, “a”, da lei 8666/93 ou quantitativas, segundo proclama a alínea “b” do mesmo dispositivo citado. A primeira se refere à modificação do projeto ou das especificações. A segunda estabelece que, malgrado se preserve o objeto do contrato, fica o contratado obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos e supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, desde que tais alterações não ultrapassem 25% ou 50 % destas, conforme ditames do § 1° do art. 65 da aludida lei. Esses limites só poderão ser ultrapassados na forma do § 2°, II deste artigo, isto é, caso as supressões resultem de acordo. Note-se que a referida limitação encontra esteio nas alterações quantitativas, sendo certo que as qualitativas envolvem polêmica discussão doutrinária.

1.6.2. Rescisão unilateral:

As hipóteses de rescisão estão previstas no art. 78 da lei de licitações, valendo ressaltar que somente o ente público pode rescindir unilateralmente o contrato. Ao particular, em caso de inadimplemento da Administração Pública, cabe buscar a rescisão em juízo, consoante aduz o art. 79, III desta lei. Note-se que a este é assegurado o contraditório e a ampla defesa.

Flávio Amaral salienta que nem todas as situações descritas no art. 78 são hipóteses de rescisão, apontando como exemplo a ocorrência de caso fortuito ou força maior ou a extinção do vínculo em virtude de razões de interesse público.

1.6.3. Fiscalização unilateral:

A fiscalização encontra previsão no art. 67, caput, que assim aduz:

A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

Logo, a Administração Pública tem o poder-dever de fiscalizar o contrato, a fim de verificar se o particular está executando corretamente o ajuste. Por conseguinte, eventual paralisação ou retardamento na execução do pacto dá a possibilidade do administrador, como medida de urgência, recorrer à intervenção e proceder, quando for o caso, à interdição do contrato.

1.6.4. Aplicação de sanções administrativas:

O art. 87 da lei de licitações estabelece quatro sanções: advertência; multa; suspensão temporária de participação em licitação e contratar com a Administração; e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública. Cumpre salientar que a aplicação de tais multas deve se compatibilizar com o princípio da proporcionalidade, aplicando-se sanções mais graves às faltas mais graves.

A advertência é aplicada às faltas leves. Decorre, pois, da pouca gravidade da infração cometida pelo contratado.

A multa tem a peculiaridade de poder ser aplicada cumulativamente com as demais sanções, devendo, contudo, estar fixada no contrato.

A suspensão temporária é aplicada às faltas mais graves, tendo prazo máximo de 2 anos.

Por fim, a declaração de inidoneidade é reservada às hipóteses de infrações gravíssimas. Sua duração não está adstrita a um lapso temporal, não obstante seja possível a reabilitação do contratado perante a própria autoridade que aplicou a sanção. O § 3º do art. 87 da lei de licitações estabelece que esta sanção é de competência exclusiva do Ministro do Estado, Secretário Estadual ou Municipal.

1.6.5. Exceção do contrato não cumprido:

A referida cláusula tem aparente contradição com o princípio da continuidade dos serviços públicos. No entanto, com o advento da lei 8666/93, mitigou-se a impossibilidade do particular invocar a referida cláusula, uma vez que o inciso XV, art. 78 desta lei, dispõe que o atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela Administração assegura ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação. Essa suspensão deve estar amparada em decisão judicial, sendo imprescindível quando se tratar de serviço público essencial.

1.7 Extinção

Sendo variáveis as causas de extinção, diversas são as formas de extinção previstas na legislação. Algumas com nomenclaturas próprias dadas pela lei.

1.7.1 Termo final do prazo

Como esta é a forma natural de extinção da concessão e da permissão, seus efeitos são ex nunc, revertendo-se o serviço ao concedente, com seu termo final. É válido salientar que, malgrado tenha terminado o contrato, o concessionário ou permissionário, ainda responde pelos atos praticados enquanto o contrato ainda estava em vigor.

1.7.2 Anulação

Esta ocorre quando o pacto firmado entre as partes está inquinado por vício de legalidade. A respectiva anulação pode advir tanto de decisão administrativa quanto judicial. No que concerne aos seus efeitos, à distinção do termo final, seus efeitos são ex tunc, retroagindo ao tempo da ocorrência do vício. Tal situação está prevista no artigo 35 da lei.

Por força do artigo 40, parágrafo único, da lei 8987/95, aplicam-se à permissão as regras empregadas à concessão.

1.7.3 Rescisão

No mesmo artigo, porém em seu inciso IV, está discriminada a rescisão. Esta se caracteriza pela ocorrência de fato, superveniente à celebração do contrato, idôneo para desfazer o vínculo firmado entre a concedente e o concessionário.

O pressuposto desta é o descumprimento das normas legais ou contratuais pelo concedente, malgrado a lei fazer apenas menção à infrações legais. Haverá como salienta Carvalho Filho, hipóteses em que o poder público venha a incorrer nestas infrações, sendo a única via para a rescisão contratual ser a judicial. Nas palavras do eminente doutrinador:

Ao contrário da Administração, o concessionário não poderá valer-se da exceptio non adimplementi contractus (exceção de contrato não-cumprido), prevista no art. 416 do Código Civil, segundo o qual, nos contratos bilaterais, nenhum dos pactuantes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o implemento da do outro.

Aduz, ainda ao art. 39, parágrafo único da lei 8987/95, sobre a vedação da paralisação dos serviços até o advento da decisão judicial transitada em julgado. Comenta, todavia que “a regra legal não deve ser levada à extremos, pois poderia ocasionar na ruína do concessionário, muitas vezes sem que tenha sido o causador da interrupção ou da paralisação”…”Recorrendo a este tipo de processo, o concessionário poderá obter medida cautelas que tenha por fim permitir a interrupção ou paralisação imediata do serviço, sem que na ação principal possa o concedente descumpridor atribuir-lhe culpa por tais providências”[6].

Outra vez, aduz-se ao artigo 40 da referida lei, para a aplicação das regras concernentes à concessão, à permissão. Somente ressalva-se que os bens do permissionário, com a encampação continuam, via de regra, sendo transferidos ao Poder Público se o valor da tarifa cobrir o prejuízo causado com a aquisição destes bens.

Ademais, sendo o objeto da permissão o mesmo da rescisão, a medida de rescisão do contrato pelo permissionário também seria a mesma, recorrendo-se à via judicial. Aplica-se o princípio da continuidade do serviço público para a não-paralisação dos serviços.

1.7.4 Caducidade

Este é a nomenclatura empregada pela lei quando a rescisão do contrato ocorre por inadimplemento do concessionário/permissionário, por sua atuação culposa.Existem diversas formas de inadimplemento que implicam na caducidade, como: a inadequação na prestação do serviço, seja por ineficiência, seja por falta de condições técnicas, econômicas ou operacionais; paralisação do serviço sem justa causa; descumprimento de normas legais; desatendimento de recomendação do concedente para a regularização do serviço; não cumprimento de penalidades; e sonegação de tributos e contribuições sociais, fixada em sentença transitada em julgado.

A declaração de caducidades pressupõe atividade vinculada do Poder Público, recebendo o concessionário a comunicação de seu descumprimento, e a recomendação para que este venha a saná-lo em determinado prazo. Caso não o faça, será iniciado processo administrativo. Findo este, e constatada a inadimplência, será a caducidade declarada via decreto expedido pelo Chefe do Poder Executivo, sendo descontadas da remuneração do concessionário, as multas e os danos causados por este.

1.7.5 Encampação

Ocorre quando o concedente deseja retomar o serviço concedido, estando em voga a prerrogativa do poder público de revogar unilateralmente o contrato. Há o simples interesse da administração pública, sem incidir o concessionário em culpa. Tem fulcro no artigo 37 da Lei de Concessões.

Entretanto, o Poder Público fica atrelado à ocorrência do motivo que ensejou a encampação. Se inexistente, o ato é nulo.

A encampação tem dois requisitos para ocorrer: a existência de lei autorizativa; e o prévio pagamento de indenização do concessionário pelo capital e bens aplicados para a realização do prescrito no contrato.

1.7.6 Reversão

Trata-se do resgate do serviço público, delegado para o concessionário, ao concedente em decorrência da extinção do contrato. Todavia, o termo também é aplicado, erroneamente, com a conotação de transferência de bens, como bem é evidenciado no artigo 35, §1º:

§ 1º extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. (Grifo nosso)

A reversão pode ser onerosa ou gratuita. No primeiro, o concedente tem o dever de indenizar o concessionário, na medida que os bens foram angariados exclusivamente com seus recursos próprios. No segundo, o concedente tem a propriedade direta desses bens sem qualquer ônus, visto que o valor indenizatório foi descontado na respectiva tarifa.

A lei de concessões somente admitiu que houvesse concessões na condição de que estas se submetessem a reversão, como bem explicita o art. 18, X, versando o instituto como objeto de regra especial de licitação, e como cláusula essencial de contrato (art. 23, X).

2 – Características dos contratos administrativos

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, em seu Manual de Direito Administrativo, os contratos administrativos se revestem das seguintes características:

a) formalismo: não basta o consenso das partes, mas que se observem determinados requisitos, como os dos artigos 60 a 64 da Lei 8.666/93.

b) comutatividade: há equivalência entre as obrigações a serem cumpridas, que são previamente ajustadas e conhecidas.

c) confiança recíproca: em tese, o contratado é o que melhor comprovou condições de contratar com a Administração, fato que, inclusive, levou o legislador a só admitir a subcontratação de obra, serviço ou fornecimento até o limite admitido, em cada caso, pela Administração, isso sem prejuízo de sua responsabilidade legal e contratual (artigo 72 da Lei 8.666/93)

d) bilateralidade: o contrato administrativo gera obrigações para ambas as partes.

Além das características citadas acima, pode-se destacar a posição preponderante da Administração sobre o particular. Diferentemente do que ocorre com os contratos privados, em que as partes se situam no mesmo plano jurídico, a Administração, nos contratos administrativos, possui uma posição de supremacia em relação ao contratado. Esta supremacia é consequência direta do regime jurídico de direito público que regula os contratos administrativos (artigo 54 da lei 8.666/93), mesmo quando a contratação é realizada por pessoa administrativa de direito privado, como as sociedades de economia mista e as empresas públicas.

Faz-se necessário mencionar outras duas características: o sujeito administrativo e o objeto. Conquanto não sejam elementos que isoladamente caracterizem os contratos administrativos, é incontestável que neles sempre estarão presentes. Por sujeito administrativo entende-se que num dos pólos da relação contratual esteja uma pessoa federativa, seja um ente federativo, sejam outras entidades sob seu controle direito ou indireto. Por outro lado, o objeto do contrato deverá, direta ou indiretamente, trazer benefício à coletividade. A atividade a ser contratada deverá ser necessariamente revestida de interesse público.

3 – Princípios da administração pública e contratos administrativos

Faremos aqui a relação entre os principios expressos que regem a Administração Pública – artigo 37 da CF/88 – e os contratos administrativos.

O artigo 37 da CF/88 diz que:

“Art.37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”

3.1) Legalidade

Em relação ao principio da legalidade, exige-se que toda e qualquer atuação da Administração esteja previamente autorizada por lei, isto é, o administrador só pode fazer aquilo que a lei permite. Assim, a lei acaba por fixar os limites de atuação do administrador. Dessa forma, só é legítima a contratação se estiver condizente com o disposto na lei.

3.2)Impessoalidade

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, o princípio da impessoalidade “(…)objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados, que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns individuos em detrimento de outros. Aqui reflete a aplicação do conhecido principio da finalidade (…)”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 21ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 19/20).

Assim, ao contratar, a Administração deve ser impessoal, não deve ter em mira um indivíduo em especial. Deve buscar, exclusivamente, o interesse público.

3.3) Moralidade

Ainda de acordo com José dos Santos Carvalho Filho, “o princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniencia, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 21ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 20).

Assim, obedecendo a esse princípio, ao contratar, deve o administrador, além de seguir o que a lei determina, pautar sua conduta na moral comum, fazendo o que for melhor e mais útil ao interesse público.

3.4) Publicidade

O principio da publicidade “indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atose o grau de eficiência de que se revestem”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 21ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 24)

Nos contratos administrativos, por exemplo, nota-se a aplicação desse princípio, tanto previamente, quando se verifica a necessidade de ampla divulgação do edital de licitação (§ 1º do artigo 40 da Lei 8666/93), abertura de envelopes em ato público (§ 1º do artigo 43 da Lei 8666/93), quanto na sua formação e execução (parágrafo único do art. 61 da Lei 8666/93).

3.5) Eficiência

Para a professora Maria di Pietro, o princípio da eficiência “(…) apresenta-se sob dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os melhores resultados, como também em relação ao modo racional de se organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, e também com o intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público(…)”. (PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002).

Relacionando o princípio da eficiencia e contratos administrativos, este principio orienta a atividade administrativa a alcançar os melhores resultados a menor custo possível, com base nos meios que possui. Dessa forma, ao contratar, a Administração deve fazê-lo na busca dos melhores resultados, coma máxima qualidade e o menor custo possível.

4 – Princípios específicos aplicados na prestação de serviço público

Após esse breve introito acerca dos principios gerais aplicados à Administração Pública, passa-se à análise dos principios que incidem na prestação do serviço público, sob o prisma da Lei 8987/95. Consoante o magistério do professor Marcos Juruena, os principios adiante expostos (generalidade, continuidade, urbanidade ou cortesia, eficiência e modicidade das tarifas) são aplicáveis aos serviços prestados pela administração direta e indireta, bem como aos serviços públicos em regime privado, salvo o dever de modicidade e o de continuidade.

O princípio da generalidade exige que os serviços públicos sejam prestados em benefício de todos os administrados, sendo vedada a distinção entre os usuários. Dessa forma, surge um elemento diferenciador entre o serviço público e a atividade econômica. Por oportuno, vale ressaltar que o aludido princípio é corolário do princípio da impessoalidade, acima mencionado.

O segundo princípio mencionado, qual seja, da continuidade, exige a permanencia do serviço público, tendo em vista que as necesidades públicas são contínuas, devendo os serviços públicos atender tais necesidades. Contudo, há que se ressaltar que tal principio encontra-se mitigado pela regra insculpida no art. 6° da lei 8987/95, que modificou a orientação jurisprudencial anterior, explicitando que a interrupção do serviço por falta de pagamento não mais se caracteriza como violação do princípio da continuidade. Marcos Juruena, a seu turno, obtempera que deve-se fazer uma análise casuística, ou seja, não se deve estabelecer uma regra matemática para todos os casos.

O princípio da urbanidade ou cortesia aplica-se a todos os que assumem função pública, importandono dever de bom trato destes para com o usuário de serviços públicos, bem como dotando-o de mecanismos para oferecer informações e petições contra a má prestação do serviço.

A modicidade tarifária é corolário do princípio da generalidade, em que as tarifas devem ser o mínimo possível onerosas ao usuário. Nesse contexto, é comum, por exemplo, a instalação de painéis publicitários e postos de gasolina numa rodovia, podendo o concessionário cobrar preço acessório a fim de reducir a tarifa.

O princípio da atualidade encontra esteio no art. 6,§ 2° da lei 8987/95, compreendendo a modernidade das técnicas, do equipamento, instalações, conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. Marcos Juruena, sobre o tema, assevera que:

Para o seu atendimento, a Administração concedente poderá alterar unilateralmente as cláusulas de serviço do contrato de concessão ou dos atos de permissão e de autorização para que as novas necessidades ou as novas técnicas sejam incorporadas aos encargos do concessionário ou do permissionário, sempre ponderando o custo a ser repassado e, eventualmente, regulando o custo a ser internalizado (SOUTO, Marcus Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório, p. 221).

Por derradeiro, tem-se o princípio da regularidade aduz que não é necessário que o serviço seja contínuo e eficiente, mister que conserve seus padrões de qualidade, de forma ininterrupta, cabendo ao órgão regulador a definição de parâmetros técnicos de sua prestação. Note-se que o referido princípio é complementar ao da continuidade.

Juruena ainda menciona o princípio do livre acesso às redes, em que o titular de bem denominado essential facility (bens afetados à prestação dos serviços públicos ou para a produção de insumos), é obrigado a torná-lo disponível em bases não discrimináveis. Pode ser citado como exemplo a Resolução Conjunta n° 1 da ANATEL, ANEEL e ANP, de 25/11/1999. Vale ressaltar que dito princípio decorre do princípio da livre concorrência e da função social da propriedade.

5. Concessão de florestas

A Lei 11.284, de 02/03/2006, tem como objetivo disciplinar o uso sustentável das florestas públicas brasileiras, além de criar o Serviço Florestal Brasileiro – SFB, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF (artigo 1º).

De acordo com o inciso I do artigo 3º da referida Lei, considera-se floresta pública as “florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta”. Tendo em vista que entre estas entidades estão a sociedade de economia mista e a empresa pública, pessoas jurídicas de direito privado, tal definição representa uma inovação, na medida em que considera-se patrimônio público as florestas que se situam nas áreas de domínio daquelas entidades.

Para a administração da floresta, definida pela lei como “manejo florestal sustentável”, através do qual se obtém “benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo(…)” (artigo 3º, VI), a Lei instituiu a figura da concessão florestal, que permite a gestão das florestas pelo setor privado sob controle do Estado.

A concessão florestal é conceituada pelo artigo 3º, VII da Lei: “delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. Em relação à onerosidade, diferentemente do que ocorre nas concessões em geral, em que o usuário remunera o concessionário pela prestação de um serviço, na concessão de florestas o concessionário remunera o concedente pela outorga – existe, assim, uma relação concessionário-concedente, e não uma relação concessionário-usuário. Como determina a Lei, a concessão florestal será formalizada mediante contrato administrativo (artigo 7º) e terá prazo determinado (artigo 20, IV).

O objeto da concessão é delimitado pelo artigo 14 da Lei: “a concessão florestal terá como objeto a exploração de produtos e serviços florestais, contratualmente especificados, em unidade de manejo de floresta pública, com perímetro georreferenciado, registrada no respectivo cadastro de florestas públicas e incluída no lote de concessão florestal”. E, com o objetivo de evitar o uso indevido das florestas públicas, o §1º do artigo 16 da Lei veda a outorga de alguns direitos a elas inerentes:

“Art. 16. A concessão florestal confere ao concessionário somente os direitos expressamente previstos no contrato de concessão.

§ 1o É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal:

I – titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição;

II – acesso ao patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou constituição de coleções;

III – uso dos recursos hídricos acima do especificado como insignificante, nos termos da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997;

IV – exploração dos recursos minerais;

V – exploração de recursos pesqueiros ou da fauna silvestre;

VI – comercialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono em florestas naturais.”

Em relação ao processo de outorga da concessão florestal, algumas exigências devem ser seguidas. Primeiramente, “o poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando a conveniência da concessão florestal, caracterizando seu objeto e a unidade de manejo” (artigo 12). Posteriormente, será realizada, de forma obrigatória, a licitação – de acordo com o §2º do artigo 13, “(…) é vedada a declaração de inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993” – e esta será na modalidade concorrência – (§1º do artigo 13). A licitação observará as regras da Lei 11.284/2006 e supletivamente as a Lei 8.666, respeitando os princípios previstos neste diploma.

6 – Parceria público – privada

6.1- Definição:

O conceito legal do instituto da parceria público-privada consta no art. 2º da Lei Federal 11.079/2004: “é o contrato administrativo de concessão na modalidade patrocinada ou administrativa”.

Trata-se, basicamente, de contratos que estabelecem vínculo obrigacional entre a Administração Pública e a iniciativa privada visando à implementação ou gestão, total ou parcial, de obras, serviços ou atividades de interesse público, em que o parceiro privado assume a responsabilidade pelo financiamento, investimento e exploração do serviço, observando, além dos princípios administrativos gerais, os princípios específicos desse tipo de parceria.

Tendo em vista a impossibilidade de maior arrecadação de capital do setor privado por meio de recursos tributários e a ausência de fundos por parte do Estado para investimento em infra-estrutura, se torna fundamental o estudo e o emprego das parcerias público-privadas (PPP) como forma de captação de recursos das esferas privadas na forma de investimentos.

6. 2- Modalidades:

6.2.1- Concessão patrocinada:

Na parceria público-privada patrocinada o serviço é prestado diretamente ao público, com cobrança tarifária que, complementada por contraprestação pecuniária do ente público, compõe a receita do parceiro privado. Estando presentes a cobrança de tarifas aos usuários e a contraprestação pecuniária do concedente, estar-se-á diante de uma concessão patrocinada, ainda que o concessionário também receba contraprestação não pecuniária da Administração e outras receitas alternativas.

6.2.2- Concessão administrativa:

Contrato de concessão cujo objeto é a prestação de serviços (público ou não) diretamente à Administração Pública, podendo o particular assumir a execução da obra, fornecimento de bens ou outras prestações. Há dois tipos de concessões administrativas:

A concessão administrativa de serviços públicos, em que a Administração Pública é usuária indireta, tem por objeto os serviços públicos a que se refere o art. 175 da Constituição Federal; e a concessão administrativa de serviços ao Estado, que visa a prestar serviços ou fornecer utilidades diretamente à Administração. Em ambas modalidades de concessão administrativa, o Poder Público assume o ônus relativo ao pagamento do serviço prestado.

6.2.3- Distinção de “concessão comum”:

§3º Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei 8.987/95, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.” (Lei8987/95)

As parcerias público-privadas admitem somente as modalidades de concessão patrocinada e de administrativa; isso significa que a concessão comum, a qual tem por objeto os serviços públicos tratados na Lei nº 8.987/95, não é regida pela Lei Federal 11.079/04, mas pela Lei das Concessões e legislação correlata.

Se ausentes os demais requisitos elencados na Lei específica das parcerias e a remuneração por parte da Administração Pública limitar-se à contraprestação não-pecuniária ou alternativa, caracterizar-se-á a concessão comum.

6.3- Características:

6.3.1- A tutela dos riscos na PPP brasileira:

Uma característica inovadora dos contratos de parceria público-privada é a previsão legal da repartição objetiva dos riscos entre as partes, observando a capacidade do contratado. A transferência de riscos é fundamental para que o contrato alcance o objetivo principal de sua constituição, a eficiência econômica na prestação de serviços públicos.

Ademais, se a repartição dos riscos é prevista pela Lei vigente e claramente explicitada no edital, e, ainda, respeitada as condições objetivas do particular de se responsabilizar por tais riscos, não há de se falar em quebra do equilíbrio econômico-financeiro, muito menos em desvirtuamento das condições efetivas da proposta.

6.3.2- Regime jurídico (art. 3º da Lei Federal 11.079/04):

É importante salientar que o contrato de parceria público-privada não é um contrato privado da Administração Pública. O regime jurídico das concessões patrocinadas e administrativas não difere substancialmente do regime contratual da concessão comum, exceto por algumas peculiaridades previstas na Lei Federal 11.079 que determina, no art. 3º, a qual regime jurídico estão submetidas as respectivas modalidades de concessão.

A necessidade da estipulação em contrato do prazo máximo do vínculo obrigacional, inciso I, art. 5º da Lei 11.079/04, e a previsão relativa à inadimplência pecuniária do concedente, inciso VI do mesmo artigo, são exemplos de exigências contratuais que se aplicam à concessão patrocinada mas não às comuns.

Outros traços contratuais, como a previsão de garantias de adimplemento das obrigações pecuniárias do concedente (art. 6º) e a exigência de constituição de sociedade de propósito específico (art. 9º), são, também, aspectos exclusivos das concessões patrocinadas e administrativas, as quais são submetidas ao mesmo regimento, diferenciando-se apenas na matéria tributária, inexistente na concessão administrativa.

6.3.3- Distinção de privatização:

Ao contrário do que ocorre nas privatizações, as parcerias público-privadas não importam em alienação definitiva do controle da política pública. Ademais, os contratos de parceria possuem maior abrangência em relação aos objetos cuja delegação é permitida. Portanto, privatização e parceria público-privada são contratos administrativos distintos e não se confundem.

6.4- Requisitos:

A Lei Federal 11.079/04 fixou alguns requisitos para a contratação da parceria público-privada, diferenciando, portanto, no plano jurídico, as respectivas modalidades de concessão, afastando eventual confusão entre as concessões comum e patrocinada que possuem objetos similares.

A contratação das parcerias tem como finalidade arrecadar investimento privado para setores de infra-estrutura pública, o que envolve custos elevados. Portanto, não se justifica a contratação do particular por meio de parceria público-privada cujo valor do objeto seja inferior a R$20 milhões.

A prestação dos serviços deve perdurar no mínimo por 5 anos. Ainda em relação a prazo, o art. 5º da Lei das parcerias público-privadas exige a previsão nas cláusulas contratuais do termo final do vínculo obrigacional, assim a vigência do contrato de parceria público-privada não pode ter prazo inferior a 5 anos nem superior a 35. A previsão do prazo mínimo legal visa tanto a permitir à Administração Pública amortizar o investimento6, como a expor o responsável pela obra ou serviço (particular contratado) ao risco do prejuízo econômico da má execução da infra-estrutura.

Não obstante, os demais elementos essenciais do contrato devem restar caracterizados. Portanto, em instituto distinto das parcerias público-privadas resulta o contrato que não estipular a repartição dos riscos entre as partes, nem delegar a responsabilidade e a gerência pela execução da obra.

6.5- Da impossibilidade de mera execução de obra pública como objeto das PPP:

É necessário reconhecer a possibilidade ou não da contratação da parceria público-privada que tenha por objeto único a execução de obra pública. Essa dúvida resulta da interpretação extraída do confuso conceito legal de concessão patrocinada (“…a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei 8987, em face da limitação prevista no inciso III, §4º, art. 2º da Lei 11.079/04.

Este dispositivo legal veda a celebração do contrato de parceria público-privada que tenha por objeto único a execução de obra pública. De conseqüência, visando a resolver o conflito, entende-se que a concessão patrocinada resta caracterizada na prestação de serviços públicos, precedida ou não do fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou da execução de obra pública.

Dessa mesma idéia compartilham Maria Sylvia di Pietro, para quem as obras públicas seriam admitidas como preliminares da contratação de serviços públicos por meio da parceria público-privada, e Celso Antônio Bandeira de Mello, que considera nulo o contrato de parceria que estipule como objeto principal prestação de atividade que não seja serviço público.

Justificativa diversa apresenta Marcos Barbosa Pinto, que ressalta a eficiência econômica dos contratos de parceria público-privada. Em decorrência, considera uma forma disfarçada de contrair dívidas, portanto, um meio de burlar a Lei de Responsabilidade Fiscal, a celebração do contrato que tenha por objeto único a prestação de obra pública.

Para Carlos Ari Sundfeld, a vedação da mera execução de obra pública por meio de parceria público-privada tem como finalidade prevenir o desinteresse econômico do particular pela boa execução do contrato, pois a contraprestação por parte da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço contrato (art. 7º), e, ainda, variável de acordo com o desempenho do parceiro privado, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade fixadas (art. 6º, parágrafo único).

Em resumo, é vedada a celebração de contrato de parceria público-privada que tenha como objeto único a execução de obra pública. Da interpretação do confuso texto legal do §1º, art. 2º da Lei 11.079/04, extrai-se que as obras públicas podem preceder ou não a prestação de serviços públicos, no entanto, na ausência da contratação destes estar-se-á diante de contrato diverso ao de parceria público-privada.

6.6- Princípios específicos:

As diretrizes a serem observadas na contratação das parcerias público-privadas estão dispostas no art. 4º da Lei das Parcerias Público-Privadas. Além dos princípios gerais consagrados no ordenamento jurídico, a celebração do contrato deve observar alguns preceitos específicos.

O diploma legal das parcerias público-privada não somente reforçou determinados princípios como o da eficiência, da responsabilidade fiscal e da transparência dos procedimentos e decisões, presentes em diversos textos legais vigentes, como inovou ao determinar a repartição dos riscos de acordo com a capacidade dos parceiros em gerenciá-los.

Não obstante, na contratação deve ser observada a sustentabilidade financeira e vantagens sócio-econômicas do projeto de parceria (inciso VII, art. 4º). Isto quer dizer, o contrato celebrado entre o Poder Público e o particular deve tanto observar a viabilidade econômica e o retorno financeiro como atender ao interesse público.

Por último, é necessário identificar a abrangência do contrato de parceria público-privada, ou seja, quais as funções que podem ser delegadas ao ente da iniciativa privada. Da leitura inciso III, art. 4º, da Lei 11.079/04, extrai-se que “a margem para atuação da iniciativa privada dependerá dos termos de cada contrato, o que expressamente permite delegar todas as funções, à exceção das funções de regulação, jurisdicional e do exercício de poder de polícia” e de outras atividades exclusivas do Estado.

7 – Conclusão

Diante da elaboração do presente artigo, no qual procurei observar que o atendimento ao interesse público é finalidade de toda contratação firmada pelo Poder Público, não sendo possível, pois, nestes contratos, interpretar suas cláusulas de forma a atender interesses individuais do contratado. Este é o princípio fundamental voltado à interpretação dos contratos avençados com a Administração.

Outrossim, é importante frisar que os contratos firmados com a Administração Pública seguem uma tendência moderno do neoliberalismo, em que é cada vez mais comum a celebração de contrato com um particular a fim de atender as necessidades dos administrados.

Nesse sentido, consoante se tentou mostrar, faz-se mister que tais acordos estejam em consonância com os princípios que regem o ordenamento jurídico, sejam eles expressos, implícitos ou específicos de um determinado contrato.

Dessa maneira, pretende a Administração Pública, cada vez mais, descentralizar suas atividades, com o intuito de melhor atender os interesses da população, impondo, para tal fim, que os mais variados serviços sejam prestados pelo particular.

Por fim, cabe ressaltar que, não obstante tais contratos sejam um acordo bilateral, é reservado ao Estado certa prerrogativa, tendo em vista que deve sempre prevalecer o interesse público sobre o privado e, consequentemente, os interesses dos administrados.