Da constitucionalidade formal e material das resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente

Resumo: Na presente pesquisa desenvolver-se-á acerca da constitucionalidade das resoluções expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente, órgão competente para assessorar, analisar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para gestão do meio ambiente e recursos naturais. Compete, ainda, ao referido órgão deliberar sobre normas a fim de manter um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Restará demonstrado se tais resoluções são providas de constitucionalidade formal e material, ou se flagrantemente inconstitucionais, visto que restringem direitos fundamentais, atingindo este entendimento com base em análise jurisprudencial e posição doutrinária existente sobre a temática.

Palavras-chave: resoluções; constitucionalidade; meio ambiente; direitos fundamentais.

Sumário: 1. Considerações iniciais 2. Da constitucionalidade formal e material 3. Análise jurisprudencial 4. Da possibilidade de restrição de direito fundamental frente ao direito ambiental por parte do Conselho Nacional do Meio Ambiente 5. Considerações finais

1. Considerações Iniciais

O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – é um órgão executivo que possui competência de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, bem como deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida, conforme estabelece a Constituição Federal.

Através da análise conceitual das constitucionalidades material e formal, apresentar-se-ão evidências acerca da constitucionalidade e da legalidade das resoluções provenientes do CONAMA. Ademais, os acórdãos do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça, colacionados e analisados no presente trabalho, sustentam o posicionamento em questão, bem como elucidam a matéria pertinente à restrição aparente dos direitos fundamentais.

Por derradeiro, elucidar-se-á a questão relativa à possibilidade do CONAMA aparentemente restringir direito fundamental frente ao direito ambiental.  Tendo em vista tratar-se de órgão regulador do exercício do direito, esclarecer-se-ão os pontos controversos acerca das resoluções oriundas do CONAMA, no sentido da não restrição, mas sim, da regulamentação da aplicação da lei, em benefício ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

2. Da Constitucionalidade Formal e Material

Em linguagem jurídica, ao fazer menção ao aspecto material de determinado fenômeno, está se referindo ao conteúdo, à matéria por este abordada; enquanto ao mencionar um aspecto formal, está se enfocando o mecanismo através do qual este fenômeno teve origem. O mesmo entendimento se aplica no que tange à constitucionalidade.

A constitucionalidade material é observada quando o conteúdo de um ato jurídico é obedece às disposições da Constituição Federal. A constitucionalidade formal, por sua vez, surge quando na elaboração de um ato verificam-se os procedimentos previstos pela Carta Magna. A inconstitucionalidade em nível formal ocorrerá quando observar-se o oposto disto, podendo incluir não apenas vícios no procedimento em si, mas também vícios de competência, abrangendo normas criadas por pessoas sem legitimidade para legislar em função de óbice imposto pela Constituição Federal[1].

Quanto às resoluções proferidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), discute-se acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade destas normas, seja no sentido material, seja no sentido formal.

Alguns autores asseveram serem as resoluções acima referidas dotadas de inconstitucionalidade formal, haja vista não serem elaboradas pelo Poder Legislativo, mas por órgão pertencente ao Poder Executivo, entendendo que este não possuiria legitimidade para produção de leis. No entanto, deve-se considerar que, muito embora adote-se a tripartição dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), esta separação não é absoluta, dispondo expressamente a Constituição Federal neste sentido, em seu artigo 84, IV, do qual se extrai:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução […]”[2]

Depreende-se que entre as atribuições do Chefe do Poder Executivo encontra-se a faculdade de legislar através de regulamentos e decretos quando estes se fizerem necessários para a execução de leis pré-existentes. Neste sentido, esclarece Rodrigo César Rebello Pinho: “a faculdade de regulamentar é atribuída também aos Chefes do Poder Executivo nas demais esferas de poder político […][3]”

O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – é o órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA – tendo sido instituído pela Lei n. 6.938/81 e integrando o Poder Executivo, sendo presidido pelo Secretário Nacional do Meio Ambiente. A competência do CONAMA também é definida pela Lei n. 6.938/81, em seu artigo 8º, com redação dada pela lei n. 7.804/89, de modo que abrange as seguintes atribuições:

“Art. 8º Compete ao CONAMA: 

I – estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; […]

VI – estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;

VII – estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.”[4]

Neste sentido, extrai-se entendimento de Ingo Sarlet:

“Nesse segmento, partiu-se do pressuposto de que a competência do CONAMA de expedir resoluções insere-se dentro do chamado Poder Regulamentar do Executivo, tendo em conta que o exercício do poder regulamentar guarda uma relação de conformidade com a lei em sentido formal, pois o Poder Executivo, ao expedir os regulamentos, contribui e complementa a ordem jurídico-legislativa, inclusive, em certos casos, como condição de eficácia da lei em sentido formal. Nesse sentido, o regulamento não tem a natureza de lei em sentido formal, porém pode sê-lo em sentido material.”[5]

A legitimidade do CONAMA para fins legislativos é reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, o que será colacionado no capítulo a seguir. Todavia, com a finalidade de restar demonstrada tal afirmativa, extrai-se o seguinte acórdão:

“RECURSO ESPECIAL. PEDIDO DE REGISTRO DE LOTEAMENTO ÀS MARGENS DE HIDRELÉTRICA. AUTORIZAÇÃO DA MUNICIPALIDADE. IMPUGNAÇÃO OFERECIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. RESOLUÇÃO N. 4/85-CONAMA. INTERESSE NACIONAL. SUPERIORIDADE DAS NORMAS FEDERAIS. No que tange à proteção ao meio ambiente, não se pode dizer que há predominância do interesse do Município. Pelo contrário, é escusado afirmar que o interesse à proteção ao meio ambiente é de todos e de cada um dos habitantes do país e, certamente, de todo o mundo. Possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção das reservas ecológicas, entendidas como as áreas de preservação permanentes existentes às margens dos lagos formados por hidrelétricas. Consistem elas normas de caráter geral, às quais devem estar vinculadas as normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e §§ 1º e 4º, da Constituição Federal e do artigo 6º, incisos IV e V, e §§ 1º e 2º, da Lei n. 6.938/81. Uma vez concedida a autorização em desobediência às determinações legais, tal ato é passível de anulação pelo Judiciário e pela própria Administração Pública, porque dele não se originam direitos. A área de 100 metros em torno dos lagos formados por hidrelétricas, por força de lei, é considerada de preservação permanente e, como tal, caso não esteja coberta por floresta natural ou qualquer outra forma de vegetação natural, deve ser reflorestada, nos termos do artigo 18, caput, do Código Florestal. Qualquer discussão a respeito do eventual prejuízo sofrido pelos proprietários deve ser travada em ação própria, e jamais para garantir o registro, sob pena de irreversível dano ambiental. Segundo as disposições da Lei 6.766/79, “não será permitido o parcelamento do solo em áreas de preservação ecológica (…)” (art.3º, inciso V). Recurso especial provido.” (REsp 194.617/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 16.04.2002, DJ 01.07.2002 p. 278)[6]

Resta demonstrado, portanto, que não existe inconstitucionalidade formal nas resoluções editadas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente, posto que possui legitimidade para tanto.

No que diz respeito à inconstitucionalidade material, certos doutrinadores defendem que esta existe, pois o CONAMA extrapolaria os limites das matérias sobre as quais tem poder normativo.

O CONAMA possui faculdade de regulamentar com a função de incidência no campo da discricionariedade técnica, editando atos normativos com a finalidade de concretizar e executar legislação prévia. Nesta seara, a legislação ambiental é complementada por Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Portanto, a inconstitucionalidade material somente seria verificada caso tais resoluções criassem sanções e tipificassem condutas sobre as quais não houvesse previsão legal, uma vez que não mais estaria visando complementar a lei.

Acerca desta assertiva, esclarece Sarlet:

“Assim que, enquanto forem regulamentados conceitos e objetos de outras áreas do conhecimento, contemplados no dever genérico de não poluir água e o ar, por exemplo, amparado pela lei federal, não há, em tese, inovação. Contudo, na medida em que os regulamentos afastarem-se destes pressupostos genéricos e criarem condutas típicas específicas ou sanções não previstas na lei, o Poder Regulamentar afastar-se-á da sua função precípua.[7]

Conclui-se neste capítulo pela inexistência de inconstitucionalidade formal ou material das resoluções expedidas pelo CONAMA, assim sendo, quando da restrição de direitos fundamentais frente ao direito ambiental, sugere-se a existência de colisão entre normas constitucionais, hipótese a ser abordada no capítulo seguinte.

3. Análise jurisprudencial

No que diz respeito aos argumentos que sugerem a ilegalidade das resoluções prolatadas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente, visando comprovar a existência de excesso regulamentar, manifestou-se o Superior Tribunal de Justiça no seguinte recurso especial:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. OBRA EMBARGADA PELO IBAMA, COM FUNDAMENTO NA RESOLUÇÃO DO CONAMA N. 303/2002. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. EXCESSO REGULAMENTAR. NÃO-OCORRÊNCIA. ART. 2º, ALÍNEA ‘F’, DO CÓDIGO FLORESTAL NÃO-VIOLADO. LOCAL DA ÁREA EMBARGADA. PRETENSÃO DE ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO-CONHECIDO. 1. O fundamento jurídico da impetração repousa na ilegalidade da Resolução do Conama n. 303/2002, a qual não teria legitimidade jurídica para prever restrição ao direito de propriedade, como aquele que delimita como área de preservação permanente a faixa de 300 metros medidos a partir da linha de preamar máxima. 2. Pelo exame da legislação que regula a matéria (Leis 6.938/81 e 4.771/65), verifica-se que possui o Conama autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recurso naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso regulamentar. 3. Assim, dentro do contexto fático delineado no acórdão recorrido, e, ainda, com fundamento no que dispõe a Lei n. 6.938/81 e o artigo 2º, “f”, da Lei n. 4.771/65, devidamente regulamentada pela Resolução Conama n. 303/2002, é inafastável a conclusão a que chegou o Tribunal de origem, no sentido de que os limites traçados pela norma regulamentadora para a construção em áreas de preservação ambiental devem ser obedecidos. 4. É incontroverso nos autos que as construções sub judice foram implementadas em área de restinga, bem como que a distância das edificações está em desacordo com a regulamentação da Resolução Conama n. 303/2002. Para se aferir se o embargo à área em comento se deu apenas em razão de sua vegetação restinga ou se, além disso, visou à proteção da fixação de dunas e mangues, revela-se indispensável a reapreciação do conjunto probatório existente no processo, o que é vedado em sede de recurso especial em virtude do preceituado na Súmula n. 7, desta Corte. 5. Recurso especial não-conhecido.” (REsp 994.881/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, primeira turma, Superior Tribunal de Justiça, julgado em 16.12.2008. dj. 09.09.2009)[8]

A partir do acórdão retro mencionado, infere-se que não existe ilegalidade por parte do CONAMA na edição de resoluções, posto que possui legitimidade e age de modo a complementar legislação ambiental prévia. Se atua de modo a restringir alguns direitos fundamentais, como na hipótese acima vislumbrada, na qual restringe o direito de propriedade, o faz a fim de assegurar uma garantia constitucional, qual seja o direito ao meio ambiente hígido, ecologicamente equilibrado.

Sugere-se, portanto, que na realidade há não ilegalidade ou inconstitucionalidade, mas sim um conflito entre normas constitucionais. A fim de que se possa solucionar esta colisão, é preciso entender o texto constitucional é composto de normas, as quais dividem-se em regras e princípios, os quais não se confundem. Esclarece Canotilho que:

“Regras são normas que, verificados determinados pressupostos, exigem, proíbem ou permitem algo em termos definitivos, sem qualquer exceção […] Princípios são normas que exigem a realização de algo, da melhor forma possível, de acordo com as possibilidades fácticas e jurídicas. Os princípios não proíbem, permitem ou exigem algo em termos de ‘tudo ou nada’; impõem a optimização de um direito ou de um bem jurídico, tendo em conta a ‘reserva do possível’, fáctica ou jurídica.”[9]

Este entendimento é complementado por Miguel Reale, no momento em que o autor refere:

“[…] os princípios são ‘verdades fundantes’ de um sistema de conhecimento, como tais admitidas, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas também por motivos de ordem prática de caráter operacional, isto é, como pressupostos exigidos pelas necessidades da pesquisa e da práxis.”[10]

Isto posto, conclui-se que a norma constitucional que prevê proteção à união estável entre homem e mulher trata-se de regra, visto que permite algo, reconhece o instituto e lhe confere proteção.

Percebe-se que os princípios são superiores à regra, visto que são seu fundamento, desta feita, havendo conflito entre ambos deve prevalecer a aplicação do primeiro. Sobre tal conflito entre regra e princípio, explana o autor Adauto Suannes:

“Diante desse aparente confronto entre a norma constitucional e os princípios que a norteiam, até por uma questão de coerência interna, a conclusão só pode ser uma: desde que uma norma constitucional se mostre contrária a um princípio, há de prevalecer o princípio.[11]

Acerca do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado versus a restrição de demais direitos fundamentais, o conflito existente se dá entre dois princípios, devendo-se analisar o caso concreto a fim de que se dê solução à contenda.

     Nesta seara, decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

“EMENTA: RECURSO ESPECIAL. PEDIDO DE REGISTRO DE LOTEAMENTO ÀS MARGENS DE HIDRELÉTRICA. AUTORIZAÇÃO DA MUNICIPALIDADE. IMPUGNAÇÃO OFERECIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. RESOLUÇÃO N. 4/85-CONAMA. INTERESSE NACIONAL. SUPERIORIDADE DAS NORMAS FEDERAIS. No que tange à proteção ao meio ambiente, não se pode dizer que há predominância do interesse do Município. Pelo contrário, é escusado afirmar que o interesse à proteção ao meio ambiente é de todos e de cada um dos habitantes do país e, certamente, de todo o mundo.

Possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção das reservas ecológicas, entendidas como as áreas de preservação permanentes existentes às margens dos lagos formados por hidrelétricas. Consistem elas normas de caráter geral, às quais devem estar vinculadas as normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e §§ 1o e 4o, da Constituição Federal e do artigo 6o, incisos IV e V, e §§ 1o e 2o, da Lei n. 6.938/81. Uma vez concedida a autorização em desobediência às determinações legais, tal ato é passível de anulação pelo Judiciário e pela própria Administração Pública, porque dele não se originam direitos. A área de 100 metros em torno dos lagos formados por hidrelétricas, por força de lei, é considerada de preservação permanente e, como tal, caso não esteja coberta por floresta natural ou qualquer outra forma de vegetação natural, deve ser reflorestada, nos termos do artigo 18, caput, do Código Florestal. Qualquer discussão a respeito do eventual prejuízo sofrido pelos proprietários deve ser travada em ação própria, e jamais para garantir o registro, sob pena de irreversível dano ambiental.

Segundo as disposições da Lei 6.766/79, “não será permitido o parcelamento do solo em áreas de preservação ecológica (… )” (art. 3o, inciso V). Recurso especial provido.” (REsp. 194.617/PR, Rel. Min. Franciulli Netto, segunda turma, Superior Tribunal de Justiça, julgado em 16.04.2002.)[12]

Conclui-se da decisão supra citada, o direito ao meio ambiente hígido trata-se de um direito de 3ª geração, portanto, um direito difuso, cuja titularidade não é possível individualizar. Na situação específica acima demonstrada, o interesse nacional foi favorecido em detrimento ao interesse municipal devido a isto.

4. Da possibilidade de restrição de direito fundamental frente ao direito ambiental por parte do Conselho Nacional do Meio Ambiente

Inicialmente, cabe salientar que o CONAMA é um órgão executivo pertencente ao SISNAMA, possuindo atribuições consultivas e deliberativas, tais como a de estabelecer normas e critérios para o licenciamento de uma atividade potencialmente poluidora.

Previsto em lei e reconhecido pelos entes federativos, o CONAMA produz resoluções exitosas no que tange às problemáticas ambientais. Embora tratar-se de órgão atrelado ao Poder Executivo, possui competência normativa regulamentar, destinando-se ao estabelecimento de normas e critérios que visem à disciplina técnica de parâmetros de emissão de agentes poluidores, de modo que seja atingida a fiel execução da lei, tal como preleciona o artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal.

No que diz respeito aos questionamentos materiais, as decisões judiciais, conforme anteriormente expostas, demonstram o reconhecimento da legalidade e da constitucionalidade de suas resoluções. Sobre o tema, elucida Luiz Fernando Villares:

“Não há maior segurança jurídica demonstrada pelo funcionamento por 25 anos ininterruptos de um sistema normativo pleno de legitimidade democrática, por congregar diferentes representantes do Estado e da sociedade, sendo aceito por todos de forma inquestionável em suas bases e princípios. Um sistema que luta pela efetividade da Constituição da República de 1988 e pelo respeito à legislação ambiental brasileira, tendo a gloriosa tarefa de traduzir os princípios e regras gerais na matéria ambiental em resoluções para execução de uma Política Nacional do Meio Ambiente pela União, Estados, Municípios e pelo conjunto da sociedade. (VILLARES, 2008). [13]

Há entendimento no sentido de que o CONAMA seja considerado órgão incompetente para a edição de atos limitadores de direitos individuais e para a criação de novos direitos não previstos em lei. [14] Por outro lado, percebe-se um conflito aparente de princípios, existente entre as normativas reguladoras do CONAMA e a legislação constitucional e infraconstitucional. Trata-se, portanto, de conflito aparente, tendo em vista que o meio ambiente hígido também é um direito fundamental.

Ademais, salienta-se que a tripartição dos Poderes, através da separação das funções do Estado de administrar, legislar e julgar, não é absoluta. O sistema de freios e contrapesos permite a interferência de um Poder em outro, a fim de que seja alcançado o equilíbrio das atuações estatais. Além disso, a tripartição absoluta dos poderes é insuficiente para controlar o exercício do poder, tornando-se imperativo ultrapassar o conceito dos três poderes absolutamente separados. Portanto, um órgão executivo como o CONAMA possui legitimidade para estabelecer normas reguladoras.

5. Considerações Finais

Pelo exposto, infere-se que o CONAMA é um órgão regulador do exercício do direito, uma vez que não regula diretamente as normas constitucionais, mas sim, as normas legais. As resoluções oriundas de tal órgão não restringem direito fundamental constitucional, no entanto, regulam sua aplicação, a fim de que a lei ambiental seja bem empregada em prol da efetivação do meio ambiente saudável.

Neste sentido, o texto da Carta Magna, em seu artigo 225, estabelece que todas as pessoas possuem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo à coletividade e ao poder público o dever de defendê-lo e preservá-lo. E a atividade exercida pelo CONAMA funciona justamente com tal desígnio constitucional.

Informações Sobre os Autores

Beatriz Ribeiro Galante Abrahão de Mattos

Acadêmica de Direito da FURG

Janaina Marcos Souza