Da intervenção nos estados e nos municípios

Resumo: Em sede de comentários introdutórios, cuida explicitar que o Estado Federal tem suas bases fincadas no princípio da autonomia das entidades componentes e que se alicerça em dois elementos básicos: existência de governo próprio e posse de competência exclusiva. Autonomia consiste na capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido, a exemplo das redações insculpidas nos artigos 25, 29 e 32 da Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, reconhecendo-a aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal. Com destaque, trata-se de poder limitado e circunscrito, sendo em tal binômio verificado o equilíbrio da federação, que norteia as relações travadas entre a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal, todos autônomos nos termos do Texto Constitucional. O complexo equilíbrio federativo em comento é realizado por mecanismos instituídos na constituição rígida, entre os quais cumpre sublinhar o da intervenção federal nos Estados e, com a promulgação da Carta de 1988, no Distrito Federal e dos Estados nos Municípios, cuja disciplina encontra guarida nos artigos 34 a 36.

Palavras-chaves: Intervenção. Princípio da Autonomia dos Entes Federativos. Equilíbrio Federativo

Sumário: 1 Comentários Introdutórios: Natureza Jurídica da Intervenção; 2 Da Intervenção Federal nos Estados e no Distrito Federal; 3 Da Intervenção nos Municípios

1 Comentários Introdutórios: Natureza Jurídica da Intervenção

Em sede de comentários introdutórios, cuida explicitar que o Estado Federal tem suas bases fincadas no princípio da autonomia das entidades componentes e que se alicerça em dois elementos básicos: existência de governo próprio e posse de competência exclusiva. Consoante magistério de José Afonso da Silva[1], autonomia consiste na capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido, a exemplo das redações insculpidas nos artigos 25, 29 e 32 da Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988[2], reconhecendo-a aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal. Com destaque, trata-se de poder limitado e circunscrito, sendo em tal binômio verificado o equilíbrio da federação, que norteia as relações travadas entre a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal, todos autônomos nos termos do Texto Constitucional. O complexo equilíbrio federativo em comento é realizado por mecanismos instituídos na constituição rígida, entre os quais cumpre sublinhar o da intervenção federal nos Estados e, com a promulgação da Carta de 1988, no Distrito Federal e dos Estados nos Municípios, cuja disciplina encontra guarida nos artigo 34 a 36.

“O instituto da intervenção federal, consagrado por todas as Constituições republicanas, representa um elemento fundamental na própria formulação da doutrina do federalismo, que dele não pode prescindir – inobstante a excepcionalidade de sua aplicação -, para efeito de preservação da intangibilidade do vínculo federativo, da unidade do Estado Federal e da integridade territorial das unidades federadas”[3].

Com destaque, a intervenção substancializa ato político que substancializa incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta. Silva vai afirmar que “[a intervenção] constitui o puctum dolens do Estado federal, onde se entrecruzam as tendências unitaristas e as tendências desagregantes”[4]. Com efeito, é imprescindível sublinhar que a intervenção encerra em sua essência a antítese ao princípio da autonomia dos entes federativos, porquanto ela tem o condão de afastar, momentaneamente, a atuação autônoma do Estado, Distrito Federal ou Município que a tenha sofrido. Ora, consoante ofuscante disposição constitucional, que assegura a essas entidades a autonomia como princípio alicerçante da forma de Estado adotada, decorrendo de tal aspecto a excepcionalidade da medida de intervenção. Por extensão, cuida sublinhar que a medida em comento só terá incidência nos casos expressamente estabelecidos no Texto Constitucional, configurando, portanto, exceção ao princípio da não intervenção.

Neste talvegue, a intervenção substancializa expressivo elemento de estabilização de ordem normativa cristalizada na Constituição da República. É dela indissociável a sua condição de instrumento de defesa dos postulados sobre os quais se estrutura a ordem republicano-federativa no território nacional. O instituto em destaque é da essência do sistema federativo, logo, sem esse mecanismo de ordem político-jurídica, a União seria um termo em vão, porquanto as garantias e as vantagens que a Federação deve proporcionar aos Estados e ao povo seria reduzida a simples miragem. Igualmente, há que se repisar que a medida excepcional advém da necessidade de respeito ao próprio princípio federativo, dado o aspecto extremamente perturbador que assume qualquer interferência do Governo Federal nos assuntos regionais e na esfera dos autônomos interesses dos demais entes federativos.

Em razão do burilado até o momento, não é possível perder de perspectiva a circunstância, de extremo relevo político-jurídico, de que a intervenção representa a própria negação, ainda que revestida de aspecto transitório, da autonomia reconhecida aos entes federativos pelo próprio Texto Constitucional. Essa autonomia, de índole constitucional, materializa um dos postulados essenciais da organização político-jurídica do sistema federativo brasileiro. O poder autônomo, que a ordem jurídico-constitucional atribui aos entes federativos, traduz, na significativa concreção de sua existência, um dos pressupostos conceituais inerentes à compreensão do federalismo.

2 Da Intervenção Federal nos Estados e no Distrito Federal

Em uma primeira plana, os pressupostos de fundo da intervenção federal nos Estados constituem situações críticas que colocam em risco a segurança do Estado, o equilíbrio federativo, as finanças estaduais e a estabilidade da ordem constitucional, encontrando alicerce nas disposições e hipóteses taxativas enumeradas no artigo 34 da Constituição Federal[5]. Trata-se, com efeito, de um instituto típico da estrutura do Estado federal, cujo escopo é: (i) a defesa do Estado (País), quando restar substancializada as hipóteses previstas nos incisos I e II (primeira parte) do artigo 34, quando, então, será autorizada a intervenção para: a) manter a integridade nacional; b) repelir invasão estrangeira; (ii) a defesa do princípio federativo, quando, nos casos insculpidos nos incisos II (segunda parte), III e IV do artigo 34, é facultada a intervenção: a) repelir de uma unidade da Federação em outra[6]; b) pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; e c) garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; (iii) a defesa das finanças estaduais, quando, nas situações contidas no inciso V do artigo 34, é permitida a intervenção para a reorganização das finanças da unidade da Federação que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas na Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei; (iv) a defesa da ordem constitucional, quando a redação do artigo 34 autoriza a intervenção para: a) no caso contido no inciso VI, para  prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial[7]; b) nas hipóteses do inciso VII, com vistas a assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: b.1) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b.2) direitos da pessoa humana; b.3) autonomia municipal; b.4) prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e b.5) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. 

No que concernem aos requisitos formais para a intervenção federal nos Estados-membros e no Distrito Federal, deve-se observar o modo de sua efetivação, os seus elementos e os requisitos. Em alinho com o §1º do artigo 36 da Constituição Federal[8], a intervenção federal resta efetivada por meio de decreto do Presidente da República, o qual especificará sua amplitude, prazo e condições de execução e, caso caiba, nomeará o interventor. Como bem observa Silva[9], há intervenção sem interventor. Recaindo a intervenção sobre o Poder Executivo, o que tem sido a regra, considera-se necessária a nomeação do interventor, a fim de que as funções atinentes à figura do Governador sejam exercidas. Em sendo no Legislativo apenas, tornar-se-á desnecessária a nomeação do interventor, desde que o ato da intervenção atribua as funções legislativas ao Chefe do Executivo estadual. Em sendo, porém, em ambos os Poderes, o interventor será considerado necessário para assumir as funções executivas e legislativas.

Prosseguindo nos pressupostos formais, quadra destacar que o decreto dependerá: (i) nas hipóteses consagradas nos incisos I, II, III e V, alíneas “a” e “b”, do artigo 34, de simples verificação dos motivos que autorizam a intervenção; (ii) em se tratando do caso preconizado no inciso IV, será necessária solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo impedido ou coacto ou, ainda, de requisição do Supremo Tribunal Federal, caso a coação seja exercida contra o Poder Judiciário; (iii) em se tratando de desobediência à ordem ou à decisão judicial, conforme previsão do inciso VI do art. 34, dependerá de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral, observando, obviamente, a matéria e as regras de competência jurisdicional ratione materiae; (iv) na hipótese estabelecida no inciso VII do artigo 34, de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, aludida representação caracteriza ação direta de inconstitucionalidade interventiva; e (v) em se tratando de recusa à execução de lei federal, de provimento do STF, de representação do Procurador-Geral da República, cujo objeto consiste em garantir a executoriedade da lei federal pelas autoridades estaduais.

É oportuno, ainda, estabelecer que nas hipóteses preconizadas nos incisos VI e VII do artigo 34, o decreto de intervenção, consoante magistério de Silva[10], limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, caso tal medida seja necessária e suficiente para o restabelecimento da normalidade, ou seja, sendo suficiente para eliminar a infração àqueles princípios constitucionais neles arrolados. Contudo, caso a suspensão do ato não for o bastante, efetivar-se-á a intervenção. Cuida elucidar que não se trata de mera faculdade, mas também um dever que é imposto à União e, portanto, ao Presidente da República, que terá de executá-la, sempre que for necessária, porquanto se trata de medida de defesa da Constituição Federal, maiormente no que concerne nas hipóteses insculpidas na requisição dos Tribunais, consoante se extrai da dicção dos incisos I ao IV do artigo 36 do Texto Constitucional[11].

2.1 Controle Político e Jurisdicional da Intervenção

O decreto de intervenção será submetido pelo Presidente da República à apreciação do Congresso Nacional, no prazo de vinte e quatro horas, que será convocado extraordinariamente, no mesmo prazo, caso não esteja funcionando, para conhecer do ato interventivo, dispensada a exigência se a suspensão do ato impugnado houver produzido seus efeitos nos casos de provimento à representação do Procurador-Geral da República, observando as disposições contidas no §§1º ao 3º do artigo 36 da Constituição Federal[12]. Afiança Silva[13], ainda, é despiciendo dizer que o Congresso Nacional não está limitado a tomar ciência do ato de intervenção, porquanto o decreto interventivo lhe será submetido para apreciação, o que envolve, com efeito, o julgamento de aprovação e de rejeição, como, inclusive, está previsto expressamente no inciso IV do artigo 49 da Constituição Federal[14], conferindo-lhe competência para aprovar ou suspender a intervenção.

Caso haja a suspensão da intervenção, esta passará a ser ato eivado de inconstitucionalidade e deverá, imediatamente, cessar, pois, caso seja mantida, constituirá atentado contra os poderes constitucionais do Estado, caracterizando o crime de responsabilidade do Presidente da República, cuja previsão encontra substancializada no inciso II do artigo 85 do Texto Constitucional de 1988[15], o qual fica, por via de consequência, sujeito ao processo e às sanções correspondentes.

No que atina ao controle jurisdicional, cuida ponderar que não o há sobre o ato de intervenção nem sobre esta, porquanto se trata de ato de natureza política insuscetível de controle jurisdicional, exceto se houver manifesta infringência às normas constitucionais, maiormente naquelas situações em que a intervenção dependa de solicitação do poder coacto ou impedido ou de requisição dos Tribunais e elas não tenham sido feitas ou tenham sido feitas de maneira irregular. Outra hipótese em que caberia a apreciação jurisdicional da intervenção se dará quando a intervenção seja suspensa pelo Congresso Nacional e ela persista, pois, in casu, o ato perderá legitimidade e se tornará inconstitucional, sendo pertinente recorrer-se ao Judiciário para assegurar o exercício dos poderes estaduais. Haverá, também, o controle jurisdicional em relação aos atos do interventor.

2.2 Cessação da Intervenção: Consequências

Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a eles voltarão, salvo havendo impedimento legal, conforme preconizado no §4º do artigo 36 da Constituição Federal. Cuida ponderar que a intervenção é ato temporário, cuja duração há que ficar estabelecida no decreto interventivo, nos termos do §1º do mesmo dispositivo. Com destaque, o afastamento das autoridades visa permitir a reposição da normalidade constitucional. Pode ocorrer que, findado o prazo da intervenção e cessados os seus motivos ensejadores, as autoridades afastadas estejam legalmente impedidas de voltar às respectivas funções, seja porque já findou seu mandato, seja porque este foi cassado ou declarado extinto, ou, ainda, porque tenham renunciado (ou até morrido); ou tenham seus direitos políticos suspensos ou perdidos, nos termos capitaneados no próprio Texto Constitucional, o que impede a reassunção dos cargos. Em tais casos, excepcionada a primeira hipótese, deverão assumi-los aqueles que a Constituição Estadual indicar como sucessor: Vice-Governador ou Presidente da Assembleia Legislativa.

2.3 O Interventor: Responsabilidade Civil

De plano, a figura do interventor não encontrou previsão na Constituição de 1891, o que, por si só, desencadeou graves dissídios doutrinários sobre sua admissão. Silva[16] vai mencionar que Ruy Barbosa insurgira-se contra ela no caso da intervenção em Mato Grosso em 1906, admitindo-se, incoerentemente, depois, quando se manifestou sobre a intervenção no Estado do Amazonas. Com destaque, a figura do interventor e sua nomeação pelos poderes da União encontravam guarida na doutrina dos poderes implícitos, segundo a qual, caso o Texto Constitucional confere um poder expresso para certo fim, há de implicitamente oferecer os meios para atingi-lo, caso não o faça de maneira explícita.

Decorre de tal premissa que o interventor é figura constitucional e autoridade federal, cujas atribuições dependem do ato interventivo e das instruções que receber da autoridade interventora. Ao lado disso, as funções, limitadas ao ato de intervenção, são federais. De igual modo, o interventor pratica atos de governo estadual, conferindo continuidade à administração do Estado nos termos da Constituição e das leis deste. Em complementação, quando, na qualidade de interventor, executa atos e profere decisões que prejudiquem a terceiros, a responsabilidade civil pelos danos causados é da União, em consonância com a dicção do §6º do artigo 37[17]. Entrementes, no exercício normal e regular da Administração Estadual, tal responsabilidade será imputada ao Estado-membro.

3 Da Intervenção nos Municípios

O Município, como toda entidade dotada de autonomia, encontra-se sujeito a intervenção na forma e nos casos previstos na Constituição Federal. Com destaque, cuida ponderar que o Texto de 1988 é responsável por disciplinar os casos e o processo de intervenção dos Estados em seus Municípios e da União nos Municípios localizados em Territórios Federais, nos termos diccionados pelo artigo 35. Ao lado do esposado, a Constituição Federal albergou em seu âmago a possibilidade de disciplinar a intervenção nos Municípios, retirando das Constituições Estaduais tal possibilidade. Com efeito, a espécie em comento observa as mesmas disposições, mutatis mutandi, da intervenção federal, sublinhados, com efeito, as particularidades a serem atendidas. Em que pese vigorar o princípio da não intervenção, em relação aos Municípios, a Constituição de 1988, em seu artigo 35, vai fixar como hipóteses autorizadoras para tal medida: (i) deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; (ii) não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; (iii) não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; (iv) o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

Há que se acrescentar que a representação ao Tribunal de Justiça, como peça inicial da ação interventiva no Município, cabe ao Procurador-Geral da Justiça que funcione junto ao Tribunal de Justiça competente para conhecer da representação, seja na intervenção promovida por Estado, seja na promovida pela União em Municípios no Território Federal. No que atina à competência, cabe ao Estado intervir em Municípios que se localizem em seu território, que se faz por decreto do respectivo Governador, ao passo que a intervenção em Municípios localizados em Território Federal é de competência da União por decreto do Presidente da República. Como aduz Silva[18], em qualquer espécie, o decreto conterá a designação do interventor (se for hipótese), o prazo de duração e os limites da medida, e será submetido à apreciação da Assembleia Legislativa (Município localizado no território de Estado-membro) ou do Congresso Nacional (Município alocado em Território Federal), no prazo de vinte e quatro horar, havendo convocação extraordinária, em igual prazo, caso se encontre em recesso.

O interventor substituirá o Prefeito e administrará o Município durante o período de intervenção, com o escopo de restabelecer a normalidade, prestando contas de seus atos ao Governador (Município localizado no território de Estado-membro) ou ao Presidente da República (Município alocado em Território Federal) e, de sua administração financeira, ao Tribunal de Contas do Estado ou ao Tribunal de Contas da União, bem como responderá pelos excessos que cometer. Cessados os motivos ensejadores da intervenção, as autoridades municipais afastadas de suas funções a elas retornarão, quando for o caso, sem prejuízo, porém, da apuração administrativa, civil ou criminal decorrente de seus atos.