Divergências existentes entre os institutos da ação de regresso e a denunciação da lide

Resumo: Objetiva-se, por intermédio do presente artigo, apresentar os aspectos relevantes dos institutos da Ação de Regresso e da Denunciação da Lide, analisando os dispositivos pertinentes a cada instituto, bem como uma análise doutrinária e jurisprudencial acerca da temática “denunciação da lide nas ações indenizatórias estatais”. Não obstante, propor-se-á, ao final do presente artigo, uma possível solução para o estudo em xeque.

Palavras-chave: Ação de Regresso, Denunciação da Lide, Divergências.

Abstract: The purpose through this article is to show up relevant aspects of the institutes of Action of Return and the Denunciation of Dispute, analyzing the devices relevant to each institution, as well as an analysis of doctrine and jurisprudence on the theme of denunciation deal on compensation claims State. Nevertheless, at the end of this article it will propose a possible solution to the study in check.

Keywords: Action of Return, Denunciation of Dispute, Differences.

1 Introdução

É de relevante importância destacar que é dever do Estado promover o bem estar social, mas que no exercício de suas funções, pratica atos lesivos a terceiros, ensejando sua responsabilidade civil extracontratual.

Aduz o artigo 37, § 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88 que a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, suas respectivas autarquias e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros (BRASIL, 1988). Temos, portanto, a aplicação da Teoria do Risco Administrativo.

Com vistas a explanar as divergências doutrinárias e jurisprudenciais acerca da denunciação da lide nas ações indenizatórias derivadas de ato ilícito causado pelo agente público em que figura como réu o Estado, tem-se o seguinte trabalho.

Nesse aspecto, o presente trabalho propõe-se a tratar das principais características dos institutos da Ação de Regresso e da Denunciação da Lide, apontar o posicionamento doutrinário e jurisprudencial frente ao pedido de denunciação do servidor pleiteado pelo Estado em ação indenizatória movida em seu desfavor, e, ao final, mostrar uma possível solução frente a essa problemática.

Destarte, cumpre ressaltar que não é propósito deste divergir ou excluir qualquer posicionamento até então firmado, mas tão somente enaltecer as divergências que cercam o tema e apresentar uma possível resposta para a problemática em estudo.

2 Ação de regresso

Antes de adentrar o tema propósito do trabalho, pertinente se faz tecer algumas considerações acerca da ação de regresso intitulada pela Administração Pública quando a ela é imposta o dever de indenizar uma vítima de ato ilícito causado por um agente público no exercício de suas funções.

2.1 Conceito, finalidade e legitimidade para propositura

Ao estudar o tema Responsabilidade Civil do Estado, percebe-se a existência de duas relações jurídicas distintas – uma vinculando o Estado, e outra que vincula o agente público causador do dano ao Estado. Essa última ligação consubstancia o direito de regresso da Administração Pública, previsto no artigo 37, § 6º, da CRFB/88, que será exercido através da denominada Ação de Regresso.

Essa ação, que é autônoma, consiste em assegurar à Administração Pública a possibilidade de efetivar sua pretensão indenizatória contra o agente causador do dano. Isso ocorrerá na hipótese de condenação da Administração Pública a indenizar um terceiro que suportou o dano e este ter ocorrido em razão de uma conduta dolosa ou culposa por parte do agente público.

Cumpre destacar que “a ação regressiva é medida judicial de rito ordinário, que propicia ao Estado reaver o que desembolsou à custa do patrimônio do agente causador direto do dano, que tenha agido com dolo ou culpa no desempenho de suas funções” (GASPARINI, 2004, p. 882).

Partindo do pressuposto de que o Estado atua em nome de seus agentes que devem desempenhar as atividades nos limites da competência que lhes foi atribuída, quando agirem de forma lesiva, ensejar-se-á a responsabilização do Estado pela reparação do prejuízo causado ao particular (responsabilidade objetiva). Para tanto, necessário se faz que haja prova da conduta dolosa ou culposa por parte do agente público, tratando-se, nesse caso, de responsabilidade subjetiva.

Nesse diapasão:

“O § 6° assegurou à Administração o direito de regresso contra o responsável, isto é, o direito de obter do agente o pagamento, aos cofres públicos, da importância despendida no ressarcimento da vítima. Condicionou, no entanto, o direito de regresso à prova do dolo ou culpa do agente. Portanto, essa responsabilidade reveste-se de caráter subjetivo, porque pressupõe dolo ou culpa do agente.” (MEDAUAR, 2006, p. 370)

Lado outro, caso o agente causador do dano não tenha se comportado de maneira dolosa ou culposa, não haverá a possibilidade de o Estado exercer o seu direito de regresso frente ao dispêndio de erário, embora seja obrigado a reparar o dano em razão de estar submetido à teoria da responsabilidade objetiva. Gasparini (2004) salienta que a ação regressiva não será cabível se o agente não se comportou de maneira dolosa ou culposa.

Ainda nesse sentido:

“Se o dano tiver sido causado por atividade estatal sem ser possível a identificação do agente (culpa anônima do serviço), o Estado será obrigado a reparar o dano, jungido que está pela teoria da responsabilidade objetiva, mas lhe será impossível exercer o direito de regresso contra qualquer agente.” (CARVALHO FILHO, 2011, p. 534)

Nesse aspecto, uma vez delimitado o alcance da responsabilidade do agente causador do dano em função do qual houve a condenação da Administração Pública, é de se indagar como a Administração Pública buscará a responsabilização desse agente.

Na visão de Mazza “como a Constituição Federal determina que a ação regressiva é cabível nos casos de culpa ou dolo, impõe-se a conclusão de que a ação regressiva é baseada na teoria subjetiva”. (MAZZA, 2012, p. 306)

No que tange à legitimidade para propositura de ação de regresso, verifica-se que a pessoa jurídica de direito público ou a de direito privado prestadora de serviço público que tenham sido condenadas e efetivamente tenham pagado a indenização ao terceiro, têm idoneidade para propor a ação de regresso.

Ante o exposto, tem-se que a ação de regresso é dotada de um direito personalíssimo, podendo ser exercido somente pela pessoa jurídica de direito público ou a de direito privado prestadora de serviço público que tenham suportado o dano em razão da condenação, na forma do artigo 37, § 6º da CRFB/88.

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […]

§ 6º – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. (BRASIL, 1988) (grifo nosso)

3 Denunciaçâo da lide

Tecidas as considerações pertinentes acerca da Ação de Regresso, passa-se a analisar algumas peculiaridades do instituto da Denunciação da Lide.

3.1 Conceito, características e hipóteses de cabimento

Regulada nos artigos 70 a 76 do Código de Processo Civil (1973), tem-se que:

“A denunciação da lide constitui modalidade de “intervenção de terceiro” em que se pretende incluir no processo uma nova ação, subsidiária àquela originariamente instaurada, a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na ação principal. Em regra, funda-se a figura no direito de regresso, pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuízo, pode, posteriormente, recuperá-lo de terceiro, que por alguma razão é seu garante.” (ARENHART, MARINONI, 2008, p.185)

Nas precisas lições de Fredie Didier Jr., “a denunciação da lide é uma intervenção de terceiro provocada: o terceiro é chamado a integrar o processo, porque uma demanda lhe é dirigida” (DIDIER JR. 2012, p. 380).

Denunciante é aquele que traz um terceiro à relação jurídica já existente. O denunciado, por sua vez, é o terceiro à relação jurídica que é chamado pelo denunciante.

Cumpre ressaltar que a denunciação da lide apresenta nova demanda e não novo processo, pois tal intervenção se desenvolve na mesma base procedimental, contribuindo tanto para a economia processual quanto para a celeridade da presteza jurisdicional. Nesse sentido:

“EMENTA: PROCESSO CIVIL. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. DIREITO DE REGRESSO. FUNDAMENTO JURÍDICO NOVO. INADMISSIBILIDADE. OBRIGATORIEDADE. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. RECURSO NÃO CONHECIDO. […] II – A DENUNCIAÇÃO DA LIDE, COMO MODALIDADE DE INTERVENÇÃO DE TERCEIROS, BUSCA AOS PRINCIPIOS DA ECONOMIA E DA PRESTEZA NA ENTREGA DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL, NÃO DEVENDO SER PRESTIGIADA QUANDO SUSCEPTÍVEL DE PÔR EM RISCO TAIS PRINCÍPIOS.” (BRASIL, 1996)

Didier Jr. (2012) afirma que a denunciação da lide é uma demanda incidental, regressiva, eventual e, ainda, considerada como antecipada.

Incidental, porque não haverá a formação de um novo processo. A denunciação é uma demanda nova em um processo já existente, tratando-se de ampliação objetiva dessa relação processual inaugurada.

Afirma ser regressiva, visto que:

“O denunciante visa ao ressarcimento pelo denunciado de eventuais prejuízos que porventura venha a sofrer em razão do processo pendente. Não há, portanto, qualquer afirmação de existência de relação jurídica material entre o denunciado e o adversário do denunciante. Afirma-se a existência de relação jurídica entre o adversário do denunciante e o denunciante e entre o denunciante e o denunciado”. (DIDIER JR., 2012, p. 380)

Diz-se eventual

“porque feita sob condição: a demanda regressiva somente será examinada se o denunciante, afinal, for derrotado na demanda principal. A primeira demanda é preliminar em relação á denunciação, pois se o denunciante for vitorioso na ação principal, a ação regressiva sequer será examinada; se o denunciante sucumbir, a ação de denunciação tanto poderá ser procedente como improcedente”. (DIDIER JR., 2012, p. 381)

Por fim, é demanda antecipada, pois o denunciante antecipa-se demandando o terceiro, visando imputar-lhe responsabilidade pelo ressarcimento dos prejuízos que venha a sofrer ou dos que efetivamente tenha experimentado.

O artigo 70 do CPC, em seu caput, preconiza que a denunciação da lide será obrigatória nos seguintes casos:

“I – ao alienante, na ação em que terceiro reivindica a coisa, cujo domínio foi transferido à parte, a fim de que esta possa exercer o direito que da evicção Ihe resulta;

II – ao proprietário ou ao possuidor indireto quando, por força de obrigação ou direito, em casos como o do usufrutuário, do credor pignoratício, do locatário, o réu, citado em nome próprio, exerça a posse direta da coisa demandada;

III – àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”. (BRASIL, 1973) (grifo nosso)

Não há unanimidade na doutrina no que pertine à obrigatoriedade da denunciação da lide, verificando-se calorosas divergências ao seu respeito. Verificam-se duas correntes. A primeira corrente defende que não é obrigatória a denunciação em nenhuma das hipóteses do art. 70 do CPC (BRASIL, 1973), haja vista tal instituto processual ostentar um direito de ação. Assim sendo, ninguém pode ser coagido a ingressar com uma ação em juízo. Nesse diapasão “[…] segundo a legislação pertinente, não se revela possível constranger alguém a demandar quando não quer” (BRASIL, 2003).

Ainda nesse sentido,

“denunciação é exercício de direito de ação, portanto não é um dever: não há um dever de exercitar o direito de ação. É, na verdade, um ônus processual: conquanto diga a lei que a denunciação da lide é obrigatória, na verdade ela é facultativa.” (DIDIER JR., 2012, p. 382)

Em contrapartida, a segunda corrente afirma ser obrigatória somente na hipótese do inciso I, que trata a respeito da evicção, por força do artigo 456 do Código Civil. (BRASIL, 2002)

Acentuando ainda mais tal divergência, o STJ se manifestou nos dois sentidos, a saber:

“Posicionamento favorável: PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE IMISSÃO NA POSSE PROPOSTA POR QUEM SE AFIRMA TITULAR DA PROPRIEDADE E POSSE INDIRETA DO IMÓVEL. DENUNCIAÇÃO DA LIDE FEITA PELOS RÉUS A TERCEIRO QUE, NA QUALIDADE DE LOCADOR, LHES TRANSMITIU A POSSE DIRETA DEMANDADA. ADMISSIBILIDADE. CASO EM QUE OBRIGATÓRIA. EVICÇÃO. ARTS. 70, II, E 75, I, CPC. RECURSO DESPROVIDO. I – AQUELES QUE, OCUPANDO O IMÓVEL NA CONDIÇÃO DE LOCATARIOS, SÃO DEMANDADOS, PARA ENTREGA DA POSSE DIRETA QUE EXERCEM A TÍTULO ONEROSO, POR PESSOA DISTINTA DAQUELA COM QUEM CELEBRARAM O CONTRATO DE LOCAÇÃO, NÃO SÓ PODEM, COMO LHES É POR LEI IMPOSTA, DENUNCIAR DA LIDE O LOCADOR, SOB PENA DE PERDEREM O DIREITO DE DESTE EXIGIREM INDENIZAÇÃO PELOS PREJUÍZOS DECORRENTES DE EVENTUAL FRUSTRAÇÃO DO PACTO LOCATIVO […].” (BRASIL, 1994) (grifo nosso)

Posicionamento desfavorável: Direito civil e processual civil. Recurso especial. Compra e “venda de imóvel rural. Evicção. Ação de indenização por perdas e danos. Denunciação da lide. Ausência de obrigatoriedade. Natureza da venda. Reexame de fatos e provas. Interpretação de cláusulas contratuais. Embargos de declaração. Ausência de omissão, contradição ou obscuridade. Juros moratórios. Sucumbência recíproca. – Para que possa exercitar o direito de ser indenizado, em ação própria, pelos efeitos decorrentes da evicção, não há obrigatoriedade de o evicto promover a denunciação da lide em relação ao antigo alienante do imóvel na ação em que terceiro reivindica a coisa […].” (BRASIL, 2007) (grifo nosso)

No que tange ao inciso III do art. 70, CPC (BRASIL, 1973), não há na doutrina, tampouco na jurisprudência, um consenso quanto à interpretação do aludido inciso, dividindo-se em duas correntes: uma chamada de restritiva e outra denominada extensiva.

Pela concepção restritiva, a denunciação da lide somente seria possível na hipótese de exercício de pretensão regressiva. Por sua vez, a concepção extensiva afirma que o direito brasileiro não faz distinção entre garantia própria e imprópria.

Vale lembrar ainda que a hipótese do mencionado artigo não admite a apresentação de novos fatos. Observa-se o posicionamento da jurisprudência no seguinte sentido:

“DENUNCIAÇÃO DA LIDE. INTRODUÇÃO DE FUNDAMENTO NOVO. INADMISSIBILIDADE. A denunciação da lide só deve ser admitida quando o denunciado esteja obrigado, por força de lei ou do contrato, a garantir o resultado da demanda, caso o denunciante resulte vencido, vedada a intromissão de fundamento novo, não constante da ação principal”. (BRASIL, 2002)

4 Divergências doutrinárias acerca da denunciação da lide

Tecidas as considerações relevantes dos aludidos institutos, registre-se o posicionamento doutrinário frente à temática da denunciação da lide nas ações indenizatórias estatais.

4.1 Argumentos favoráveis e contrários à denunciação

Um tema tormentoso na doutrina diz respeito à denunciação da lide em face da aplicação do artigo 37, § 6º da CRFB/88 (BRASIL, 1988). O que se faz necessário entender é se, diante de ação indenizatória movida em face da Administração Pública, é seu dever ou possibilidade denunciar à lide o agente causador do dano ao terceiro prejudicado, ou ainda, se é caso de impossibilidade de denunciação.     

Preleciona o artigo 70, III, do CPC que a denunciação da lide será feita por “àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda” (BRASIL, 1973). Portanto, sendo a Administração Pública titular do direito de regresso e encontrando-se na condição de reaver o montante pago à vítima frente ao dano causado por seus agentes, seria, potencialmente possível a denunciação da lide.

Nessa linha de pensamento, Fernanda Marinela (2011) afirma que, através da denunciação da lide, entendendo ser cabível e recomendável numa visão jurisprudencial, o Estado acabaria por resolver duas questões de uma só vez: o pagamento da vítima e o fato de receber do agente, dentro do mesmo processo, os prejuízos despendidos, sendo certo que os princípios da celeridade e economia processual estariam presentes nessa demanda. De fato, caberia tão somente ao magistrado deferir ou não o pedido de denunciação, na hipótese de não serem respeitados os referidos princípios ou se essa se afigura meramente protelatória.

Afirma ainda que

“não havendo para o Estado a obrigação de denunciar, a opção de não chamar o servidor não gera nulidade para o processo e nem compromete o direito de regresso, que pode ser exercido em ação autônoma.” (MARINELA, 2011, p. 960)

Contribuindo com os ensinamentos de Marinela, Odete Medauar (2006) assenta que existe farta jurisprudência posicionando-se favoravelmente à denunciação do agente público. Verifica-se:

“[…] a) o art. 70, III, do Código de Processo Civil alcança todos os casos de ação regressiva; b) por economia processual e para evitar decisões conflitantes, a responsabilidade do agente pode ser apurada nos autos da ação de reparação de dano; c) recusar a denunciação à lide do agente cerceia um direito da Administração”. (MEDAUAR, 2006, p. 371)

Portanto, em havendo denunciação à lide do agente dentro de um mesmo processo, a Administração se responsabilizaria perante a vítima e o agente perante a Administração Pública, concretizando, de maneira célere e econômica, o direito de regresso. Isso não importaria, na hipótese de a Administração não proceder à denunciação, em perda do direito de regresso, pois como já foi mencionado, esse poderá ser exercido via ação autônoma (Ação de Regresso).

Yussef Said Cahali apresenta uma distinção entre as hipóteses de denunciação e salienta que “há a hipótese em que a pretensão indenizatória é deduzida com fundamento em ato doloso ou culposo do funcionário; aqui, então, deve ser feita a denunciação da lide ao funcionário” (CAHALI apud DI PIETRO, 2006, p. 630-631).

Concernente a esse pensamento, temos que há a possibilidade de denunciação na situação específica de se tratar “de ação fundada na responsabilidade objetiva do Estado, mas com arguição de culpa do agente público” (DI PIETRO, 2006, p. 631).

De maneira diversa, há quem sustente a tese de não cabimento de denunciação da lide. Note-se que:

“Revendo posição anteriormente assumida, estamos em que tem razão Weida Zancaner ao sustentar o descabimento de tal denunciação. Ela implicaria, como diz a citada autora, mesclar-se o tema de uma responsabilidade objetiva – a do Estado – com elementos peculiares à responsabilidade subjetiva – a do funcionário.[…]ademais, haveria prejuízos para o autor.” (ZANCANER apud MELLO, 2006, p. 979).

Ainda citando a jurista Weida Zancaner,

“[…] procrastinar o reconhecimento de um legítimo interesse da vítima, fazendo com que ela dependa da solução de um outro conflito intersubjetivo de interesses (entre o Estado e o funcionário), constitui um retardamento injustificado do direito do lesado, considerando que este conflito é estranho ao direito da vítima, não necessário para a efetivação do ressarcimento a que tem direito”. (ZANCANER apud MELLO, 2006, p. 979)

Corrobora esse pensamento Mazza (2012):

“É fundamental destacar que a denunciação da lide é visivelmente prejudicial aos interesses da vítima à medida que traz para a ação indenizatória a discussão sobre culpa ou dolo do agente público, ampliando o âmbito temático da lide em desfavor da celeridade na solução do conflito”. (MAZZA, 2012, p. 305)

Para José dos Santos Carvalho Filho (2011), a denunciação da lide seria inaplicável, visto que

“o dispositivo do estatuto processual só teria aplicação às hipóteses normais de responsabilidade civil, mas não à responsabilidade do Estado, tendo em vista ser esta regulada em dispositivo constitucional próprio” (CARVALHO FILHO, 2011, p. 532).

 Não obstante, haveria discussão de duas responsabilidades distintas, quais sejam a do Estado, de natureza objetiva, e a do agente público, de natureza subjetiva.

Por conseguinte:

“não teria cabimento desfazer indiretamente o benefício que a Constituição outorgou ao lesado: se ele foi dispensado de provar a culpa do agente, não teria cabimento que, no mesmo processo, fosse obrigado a aguardar o conflito entre o Estado e seu agente, fundado exatamente na culpa”. (CARVALHO FILHO, 2011, p. 532)

Nas lições de Marinela (2011), quando o Estado introduz o agente no processo, ele deve provar a culpa ou dolo do agente, o que não se afigura quando da teoria objetiva. Além disso, estar-se-ia ampliando o conjunto probatório “procrastinando o feito e prejudicando a vítima, sem contar que a discussão da culpa é um fato novo que não estava presente na ação, o que também é vedado em caso de denunciação da lide.” (MARINELA, 2011, p. 960).

Ainda na visão da aludida autora, ao denunciar à lide, o Estado estaria assumindo a sua responsabilidade e, portanto, assumindo a indenização.

Medauar (2006) ensina que, dentre os argumentos contrários à denunciação da lide, estão o de que a CRFB/88 responsabiliza o Estado pelo ressarcimento à vítima, tratando-se de responsabilidade entre poder público e vítima, descabendo interferência de quaisquer outras relações obrigacionais. Além disso, há uma necessidade de priorização do direito da vítima, objetivando evitar a demora no andamento processual.

Por fim, com a denunciação, haverá a ingerência de um novo fundamento na demanda principal, cuja incidência encontra-se inadmissível, como já foi mencionado.

Importante ressaltar que Di Pietro (2006) apresenta uma distinção da denunciação da lide em dois aspectos:

“1. quando se trata de ação fundada na culpa anônima do serviço ou apenas na responsabilidade objetiva decorrente do risco, a denunciação não cabe, porque o denunciante estaria incluindo novo fundamento na ação: a culpa ou o dolo do funcionário, não argüida pelo autor;

2. quando se trata de ação fundada na responsabilidade objetiva do Estado, mas com argüição de culpa do agente, a denunciação da lide é cabível […]”. (DI PIETRO, 2006, p. 631)

Como se pode perceber, a doutrina ainda não apresenta um posicionamento firme e consistente frente a essa temática, existindo muita controvérsia quando da delimitação do tema.

Analisar-se-á, a seguir, o posicionamento adotado pela jurisprudência acerca dessa problemática.

5 Divergências jurisprudenciais acerca da denunciação da lide

Superada a divergência doutrinária, onde através do que foi demonstrado percebe-se que não se encontra convergente, passa-se a analisar o posicionamento dos Tribunais Brasileiros quando da aplicação da denunciação ao caso concreto de ação indenizatória movida em desfavor da Administração Pública.

5.1 Posições favoráveis e contrárias à denunciação

Também como ocorre na doutrina, não há na jurisprudência brasileira um consenso acerca da denunciação da lide em ações de responsabilidade civil estatal. Dentre os diversos julgados e até mesmo súmulas constantes nos Tribunais, destacam-se algumas a fim de elucidar tal divergência.

Em posição contrária à denunciação:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1) CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. SEUS PRESSUPOSTOS. 2) PROCESSUAL CIVIL. A AÇÃO DE INDENIZAÇÃO, FUNDADA EM RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO, POR ATO DE FUNCIONÁRIO (CONSTITUIÇÃO, ART. 107 E PARÁGRAFO ÚNICO), NÃO COMPORTA OBRIGATÓRIA DENUNCIAÇÃO A ESTE, NA FORMA DO ART. 70, III, DO COD. PROC.CIVIL, PARA APURAÇÃO DE CULPA, DESNECESSÁRIA À SATISFAÇÃO DO PREJUDICADO”. (BRASIL, 1981) (grifo nosso)

Percebe-se, a partir do julgado, que, há algum tempo, a posição do Supremo Tribunal Federal era a adoção da tese de não denunciação, argumentando-se que a ação de indenização movida em face do Estado, por se tratar de responsabilidade objetiva, não comportaria a disposição do artigo 70, III, CPC (BRASIL, 1973). Nesse caso, não seria hipótese de obrigatoriedade de denunciação da lide para satisfazer o prejudicado.

Coadunando com esse entendimento, tem-se o acórdão do Superior Tribunal de Justiça:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO E SUBJETIVA DO SERVIDOR PÚBLICO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. DESCABIMENTO. DIREITO DE REGRESSO. O art. 37, § 6º, da CF garante o direito de regresso pelo ente estatal contra o servidor em ação própria. Com isso, descabe a denunciação da lide pelo Estado ao servidor público. É irrelevante na lide originária a discussão da responsabilidade subjetiva do ente público e o agente causador do dano. Lição doutrinária e precedentes jurisprudenciais. NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO”. (RIO GRANDE DO SUL, 2011) (grifo nosso)

O acórdão supracitado também explicita a tese de não cabimento de denunciação da lide em face do ajuizamento de ações de indenizações contra o Estado, pelo fato de ser irrelevante a discussão da responsabilidade subjetiva do agente na lide originária. Ademais, a própria Constituição Federal garantiu à Administração o direito de reembolso via Ação de Regresso.

A fim de elucidar tal negativa, apresenta-se o seguinte julgado:

“RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – DESABAMENTO EM ÁREA DO MUNICÍPIO – DENUNCIAÇÃO DA LIDE INDEFERIMENTO – AGRAVO IMPROVIDO. “Tratando-se de ação de indenização fundada em responsabilidade civil do Estado, adequado o indeferimento de denunciação da lide, ante a natureza objetiva da responsabilidade tratada nos autos, de modo a garantir maior celeridade à marcha processual, sobretudo quando ausente a cabal demonstração de disposição legal ou contratual ensejadora de eventual direito de regresso”.(SÃO PAULO, 2011) (grifo nosso)

Com vistas a demonstrar tamanha divergência acerca da problemática da denunciação à lide em ações de responsabilidade estatal, têm-se mais um acórdão contrário à denunciação. O argumento apresentado foi o de que a responsabilidade da Administração é objetiva e que o indeferimento da denunciação se dá com o escopo de garantir a celeridade e economia na presteza jurisdicional.

Atinente a esse posicionamento, tem-se a seguinte súmula:

“DENUNCIAÇÃO DA LIDE. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. AGENTES OU TERCEIROS. Em ação de indenização ajuizada em face de pessoa jurídica de Direito Público, não se admite a denunciação da lide ao seu agente ou a terceiro (art. 37, § 6º, CRFB/88)”. (RIO DE JANEIRO, 2002)

A fim de evitar possíveis discussões acerca da denunciação ou não à lide, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro editou uma súmula com vistas a inadmitir a denunciação da lide quando se tratar de ação de indenização ajuizada em face da Administração Pública.

No que tange às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, o TJRJ não se manifestou quando da edição da súmula, o que leva a entender que o cabimento ou descabimento poderá ser definido a partir do caso concreto.

Tem-se outro posicionamento do Superior Tribunal de Justiça:

“RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – Administrativo – Denunciação da lide – Direito de regresso – Agente do Estado – Inexistência de obrigatoriedade – Culpa objetiva e subjetiva – Adição de fundamento novo – Precedentes do STJ – CPC, artigo 70, III – CF/88, artigo 37, parágrafo sexto. A denunciação da lide ao agente do Estado em ação fundada na responsabilidade prevista no artigo 37, parágrafo sexto, da CF/88 não é obrigatória, vez que a primeira relação jurídica funda-se na culpa objetiva e a segunda na culpa subjetiva, fundamento novo não constante da lide originária”. (BRASIL, 2004) (grifo nosso)

Nesse caso, há a retratação da hipótese de não obrigatoriedade da denunciação da lide, uma vez que haverá discussão de duas responsabilidades distintas, quais sejam a subjetiva (do agente) e a objetiva (do Estado) dentro da mesma relação jurídica, o que importaria em fundamento novo. Destarte, esse é um posicionamento um pouco mais flexível frente aos anteriores, que apregoavam o descabimento da denunciação.

Note-se o seguinte julgado:

“RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE. NÃO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide do agente supostamente responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III). 2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o eventual ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a denunciação da lide. 3. Recurso especial desprovido.” (BRASIL, 2009) (grifo nosso)

O aludido julgado também apresenta um posicionamento mais flexível frente aos anteriores, pois considera a denunciação como não obrigatória e não como hipótese de inadmissibilidade. Explica também que o direito de regresso da Administração Pública em relação ao agente público restar-se-á assegurado, independentemente da admissibilidade ou não da denunciação da lide.

Corroborando esses entendimentos:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADO (ART. 541 DO CPC E ART. 255 DO RISTJ) – INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 535 DO CPC – DENUNCIAÇÃO DA LIDE – DIREITO DE REGRESSO – CPC, ART. 70, III –OBRIGATORIEDADE AFASTADA – PRECEDENTES – REDUÇÃO DO QUANTUM DA INDENIZAÇÃO – SÚMULA 7/STJ. […] 3. A denunciação da lide só é obrigatória em relação ao denunciante que, não denunciando, perderá o direito de regresso, mas não está obrigado o julgador a processá-la, se concluir que a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação jurisdicional, sendo desnecessária em ação fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6º, da CF/88, vez que a primeira relação jurídica funda-se na culpa objetiva e a segunda na subjetiva, fundamento novo não constante da lide originária. 4. Não perde o Estado o direito de regresso se não denuncia a lide ao seu preposto”. (BRASIL, 2009) (grifo nosso)

Com base no referido acórdão, pode-se concluir que a denunciação da lide só é obrigatória na hipótese de perda do direito de regresso, o que não é evidenciado quando se trata de ação de indenização movida contra o Estado. Não obstante, na hipótese de não haver denunciação por parte da Administração Pública, não restaria perdido seu direito de regresso, pois como já foi mencionado, existe uma ação autônoma para tanto, a Ação de Regresso.

De forma menos rígida, posiciona-se o Superior Tribunal de Justiça ao ditar que

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. HOSPITAL DA POLÍCIA MILITAR. ERRO MÉDICO. MORTE DE PACIENTE. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. FACULTATIVA. 1. Os recorridos ajuizaram ação de ressarcimento por danos materiais e morais contra o Estado do Rio de Janeiro, em razão de suposto erro médico cometido no Hospital da Polícia Militar. 2. Quando o serviço público é prestado diretamente pelo Estado e custeado por meio de receitas tributárias não se caracteriza uma relação de consumo nem se aplicam as regras do Código de Defesa do Consumidor. Precedentes. 3. Nos feitos em que se examina a responsabilidade civil do Estado, a denunciação da lide ao agente causador do suposto dano não é obrigatória. Caberá ao magistrado avaliar se o ingresso do terceiro ocasionará prejuízo à celeridade ou à economia processuais. Precedentes. 4. Considerando que o Tribunal a quo limitou-se a indeferir a denunciação da lide com base no art. 88, do CDC, devem os autos retornar à origem para que seja avaliado, de acordo com as circunstâncias fáticas da demanda, se a intervenção de terceiros prejudicará ou não a regular tramitação do processo. 5. Recurso especial provido em parte”. (BRASIL, 2010) (grifo nosso)

Percebe-se que a denunciação da lide, no aludido caso, é tida como facultativa, sendo que, para sua concretização, deverá submeter-se à análise do magistrado e deverá atender aos princípios da celeridade e economia processual. Percebe-se, pois, uma evolução quando da denunciação à lide em ação que trata de responsabilidade civil da Administração Pública.

Lado outro, a fim de demonstrar que existe a possibilidade de denunciação da lide em casos de ações indenizatórias estatais, apresenta-se o seguinte julgado:

“PROCESSUAL CIVIL – RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DIREITO REGRESSIVO – ART. 70, III DO CPC – DENUNCIAÇÃO DA LIDE DO AGENTE PÚBLICO – POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. 1. O Estado responde pelos danos que seus agentes causarem a terceiros. Sua responsabilidade é objetiva, independe de dolo ou culpa. O agente público causador do dano, por sua vez, indeniza regressivamente a Administração Pública. 2. Em virtude do direito de regresso existente entre o Estado e o funcionário de seus quadros, é admissível a denunciação da lide, com arrimo no art. 70, III do CPC, para que o servidor causador do dano integre a relação processual na condição de litisdenunciado. 3. Recurso especial conhecido e provido. Decisão unânime”. (BRASIL, 1999) (grifo nosso)

Entendeu-se possível a denunciação em virtude do direito de regresso estabelecido pela Constituição Federal da República de 1988, com vistas à integração do agente à relação processual.

Nesse enfoque:

“AÇÃO DE INDENIZAÇÃO – ACIDENTE DE TRÂNSITO – DENUNCIAÇÃO DA LIDE DO AGENTE PÚBLICO – POSSIBILIDADE.- O § 6º do art. 37 da Constituição da República prevê a responsabilidade objetiva do Estado assegurando o direito de regresso contra o responsável em caso de dolo ou culpa.- Demonstrada a prática de ato antijurídico pelo agente público deve ser acolhida a litisdenunciação.- O agente público causador do dano indeniza regressivamente a Administração Pública.” (MINAS GERAIS, 2010) (grifo nosso)

Na visão do aludido acórdão, a denunciação é possível, haja vista haver demonstrado o ato antijurídico praticado pelo agente público e haver disposição constitucional no sentido de garantir o direito de regresso ao Estado quando o agente público age dolosa ou culposamente.

Tem-se outro julgado posicionando-se de maneira favorável:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À PARTE ADVERSA E AOS PRINCÍPIOS DA ECONOMIA E CELERIDADE PROCESSUAL. RECURSO PROVIDO. I – Embora não seja obrigatória a denunciação da lide na hipótese prevista no art. 70, inciso III, do Código de Processo Civil (direito de regresso), seu deferimento deve ser apreciado no caso concreto, não devendo ser rejeitada, de plano, caso não resulte em prejuízo à parte adversa. II – A denunciação da lide de servidor no âmbito de ação de indenização ajuizada em face do Poder Público deve ser deferida diante da constatação da ausência de prejuízo ao administrado, notadamente quando a causa de pedir consubstancia-se em ato ilícito praticado pelo próprio servidor, não implicando introdução de novos fatos na lide, e via de conseqüência, não representado ofensa aos princípios da economia e celeridade processual”. (MINAS GERAIS, 2010) (grifo nosso)

O fundamento para a possibilidade de denunciação encontra-se no fato de que não houve prejuízo ao administrado e não houve ofensa aos princípios da economia e celeridade processual, devendo, portanto, ser deferida a denunciação do servidor.

Corroborando esse entendimento:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS – ESCRITURA PÚBLICA DE COMPRA E VENDA ANULADA – PROCURAÇÃO FALSA – PEDIDO DE DENUNCIAÇÃO À LIDE DO OFICIAL DO REGISTRO DE IMÓVEIS – INTELIGÊNCIA DO ART. 70, INCISO III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL – POSSIBILIDADE – RECURSO DESPROVIDO. 1 – A denunciação da lide, na hipótese do inciso III do art. 70 do Código de Processo Civil tem cabimento em caso de existir terceiro obrigado, pela lei ou por contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo da parte sucumbente. 3 – O oficial do registro de imóveis, por exercer função pública, inclui-se no conceito de agente público, sobretudo para fins de responsabilidade civil, aplicando-se, neste caso, o disposto no artigo 36, § 7º da Constituição Federal. 4 – Havendo previsão constitucional do direito de regresso do Estado de Minas Gerais contra o agente público responsável pelo dano, nos casos de dolo ou culpa, possível a denunciação da lide, nos moldes do artigo 70, inciso III do CPC”. (MINAS GERAIS, 2011) (grifo nosso)

Nesse julgado, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais posicionou-se de maneira favorável à denunciação da lide sob o argumento de que o oficial do registro de imóveis exerce função pública, razão pela qual se encontra no conceito de agente público. Ademais, há previsão constitucional assegurando ao Estado o direito de regresso contra o agente causador do dano, nos casos de dolo ou culpa.

Mostrando uma evolução quanto ao deferimento da denunciação, registre-se o seguinte julgado:

“APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL EM ACIDENTE DE TRÂNSITO. DENUNCIAÇÂO À LIDE DE SERVIDOR PÚBLICO. COLISÃO ENTRE VIATURA POLICIAL E TÁXI, QUE VINHA NA PREFERENCIAL. 1. PRELIMINAR. CABIMENTO DA DENUNCIAÇÃO À LIDE. O artigo 37, § 6º, da CF garante a ação regressiva do Estado contra o funcionário público causador do dano, o que possibilita a denunciação da lide deste na presente demanda. A responsabilidade objetiva do ente público não é incompatível com a atribuição de responsabilidade subjetiva imputada ao seu agente na petição inicial, uma vez que não há introdução de fato novo que dificulte a pretensão do particular”. (RIO GRANDE DO SUL, 2011) (grifo nosso)

Possibilitou-se a denunciação da lide em ação de indenização movida em face da Administração Pública e acentuou-se que, embora sua responsabilidade seja objetiva, isto não se torna incompatível com a responsabilidade subjetiva do agente público, considerando que não há introdução de fato novo prejudicial à pretensão do terceiro.

Em julgado recente, o TJMG posicionou-se da seguinte maneira:

“APELAÇÃO – INDENIZAÇÃO – TORTURA – DANOS MATERIAIS E MORAIS – RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO – DENUNCIAÇÃO DA LIDE – DIREITO REGRESSIVO CONTRA OS AGENTES – DECISÃO CRIMINAL CONDENATÓRIA – VINCULAÇÃO. 1. A existência de condenação criminal passada em julgado constitui hipótese de vinculação do juízo cível, o que impossibilita a discussão sobre a autoria e a materialidade delitiva (art. 935, do CCB). 2. Incontroversos a conduta dos agentes estatais e o dano causado ao particular em virtude de ação policial, resta caracterizada a responsabilidade civil, surgindo o dever de indenizar na exata medida dos danos comprovados. 3. A responsabilidade civil do Estado em virtude de atos praticados por seus agentes é objetiva, assegurado o direito de regresso contra os causadores do dano, o qual pode ser excepcionalmente garantido pela denunciação da lide, mormente se aos denunciados for assegurada a ampla defesa e o contraditório no curso do processo. 4. O dano material deve ser comprovado e o dano moral, desde que presente, deve ser fixado por arbitramento, considerando-se as peculiaridades do caso, sem acarretar enriquecimento sem causa”. (MINAS GERAIS, 2012) (grifo nosso)

Embora a responsabilidade civil do Estado seja objetiva, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais entendeu que o direito de regresso assegurado à Administração Pública pode, excepcionalmente, ser garantido via denunciação da lide, desde que sejam assegurados aos denunciados (agentes causadores do dano) a ampla defesa e o contraditório.

Pode-se perceber que a jurisprudência dos Tribunais Brasileiros ainda não têm um posicionamento convergente acerca da temática da denunciação da lide nas ações de responsabilidade civil que envolvam o Estado.

6 Conclusão

Averiguadas as divergências doutrinárias e jurisprudenciais envolvendo a temática em análise, percebe-se que ainda não há um consenso no sentido de deferir ou indeferir a denunciação da lide nas ações de responsabilidade civil estatal. Ademais, tem-se que, em determinados casos, a denunciação será permitida e até mesmo viável; já em outras, torna-se morosa e prejudicial à vítima e à presteza jurisdicional.

A partir da análise dos diversos julgados e das posições doutrinárias apresentadas, observa-se que o indeferimento da denunciação ocorre, principalmente, sob os argumentos de que, com o ingresso do terceiro na relação processual, haveria de se discutir duas responsabilidades distintas, quais sejam a objetiva, do Estado, e a subjetiva, do agente público. Além disso, o art. 70, III, CPC (BRASIL, 1973) trata da hipótese de obrigatoriedade de denunciação, o que não se averigua em se tratando de Administração Pública, uma vez que seu direito de regresso não perece frente à não denunciação.

Os argumentos favoráveis apresentados se fundam na previsão do direito de regresso do Estado e que, em não havendo prejuízo aos princípios da celeridade e economia processual, em nada obsta a denunciação em tais demandas indenizatórias.

Ante o exposto, pode-se concluir que a denunciação da lide seria cabível em hipóteses específicas, definidas a partir do caso concreto.

Diante de demanda indenizatória movida em face do Estado, em que o magistrado, ao analisar os fatos apresentados, perceber que haverá prejuízo à parte autora, restar-se-á viabilizado o indeferimento da denunciação da lide ao agente.

Ademais, se houver prejuízo aos princípios da economia e celeridade processuais, não será hipótese de denunciação. Isso porque a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 5°, inciso LXXVIII, assegurou a todos “a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação” (BRASIL, 1988). Para tanto, deve a demanda atentar para a proteção de tais princípios, uma vez que estes compõem o rol de direitos fundamentais. Uma vez configurada a morosidade do processo, acarretando, por consequência, o benefício do Administrado em detrimento da vítima, há de ser imediatamente indeferida a denunciação.

Lado outro, se não houver prejuízo aos aludidos princípios, tampouco prejuízo à parte autora, há de se deferir a denunciação da lide. Nesse caso, o processo deverá se formar sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, princípios constitucionais que visam garantir às partes uma construção participada no curso do processo.

Não obstante, é necessária a expressa concordância da vítima experimentadora do dano em razão de ato ilícito praticado pelo agente público, uma vez que ela é a prejudicada, e o trâmite da ação em que há a denunciação da lide se dar em face do réu e do litisdenunciado, o que, por via de consequência, acarretaria prejuízo em seu desfavor.

Com vistas tão somente a fomentar reflexões e apresentar uma visão sobre o tema proposto, não o esgotando – haja vista sua enorme importância e divergência – propõe-se que seria cabível a denunciação em situações específicas.

Desse modo, restar-se-á viabilizada a denunciação da lide na hipótese de aferição de: a) expressa concordância do autor(a) com o trâmite da ação em que se pretende a denunciação; b) garantia de ampla defesa e contraditório às partes; e, c) não prejuízo aos princípios da celeridade e economia processuais.

Portando, em havendo a denunciação da lide dentro de um mesmo processo, de maneira célere e adequada à solução do caso submetido à apreciação jurisdicional, a Administração Pública se responsabilizaria frente à vítima e o agente causador do dano perante a Administração, concretizando o direito de regresso e efetivando os princípios da celeridade e economia processuais.

Não obstante, a intenção do trabalho não foi esgotar o tema em discussão, mas tão somente elucidar uma questão tormentosa e de tamanha amplitude, que merece dos operadores do Direito uma atenção especial, não envidando esforços na busca de um posicionamento mais consistente e eficaz para os jurisdicionados.

Referências
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RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL EM ACIDENTE DE TRÂNSITO. DENUNCIAÇÂO À LIDE DE SERVIDOR PÚBLICO. COLISÃO ENTRE VIATURA POLICIAL E TÁXI, QUE VINHA NA PREFERENCIAL. 1. PRELIMINAR. CABIMENTO DA DENUNCIAÇÃO À LIDE. Apelação Cível 70045581618. Estado do Rio Grande do Sul versus Jose Rogerio Simm Noronha. Relator: Mário Crespo Brum. Porto Alegre, Acórdão de 14 de nov. de 2011. Disponível em: . Acesso em 14 de novembro de 2012.
SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO -DESABAMENTO EM ÁREA DO MUNICÍPIO -DENUNCIAÇÃO DA LIDE INDEFERIMENTO – AGRAVO IMPROVIDO.AGRAVO DE INSTRUMENTO 258723720118260000.Prefeitura Municipal de Monte Alto versus Jorge Henrique Pellarin e Outros. Relator: Thales do Amaral. São Paulo, Acórdão de 27 de jun. de 2011. Disponível em: . Acesso em 13 de outubro de 2012.

Informações Sobre os Autores

Cid Capobiango Soares de Moura

Advogado; Mestre em Gestão Ambiental; Professor Universitário; Consultor em Licitação

Danielle Aparecida de Barcelos

Advogada, Graduada no curso de Direito da Faculdade de Pará de Minas – FAPAM