El Entorno Sudamericano y su Significado en la Política Exterior de los Gobiernos de Duhalde y Kirchner

Resumen: La crisis institucional y socioeconómica que afectó a Argentina a fines de 2001 y principios de 2002 no solo implicó el agotamiento del modelo neoliberal implementado desde el comienzo de la década del noventa sino que también significó la posibilidad de revisar el esquema de inserción internacional que lo complementó. Esta reformulación de la política exterior incluía la oportunidad de replantear los vínculos con los países sudamericano y el rol del país dentro de MERCOSUR. En este aporte se analiza el significado que se asignó a las relaciones con los actores subregionales y a MERCOSUR en la política y exterior argentina luego de la crisis del 2001.

Palabras claves: Política exterior – Duhalde – Kirchner – Sudamérica

Resumo: A crise institucional e sócio-econômicos que a Argentina sofreu no final de 2001 e início de 2002, não só representou o esgotamento do modelo neoliberal aplicado desde o início dos anos noventa, também significou a possibilidade de rever o esquema de inserção internacional que acompanhou esse modelo. Esta reformulação da política externa incluída a oportunidade de repensar os laços com os países da América do Sul eo papel do país no Mercosul. Esta contribuição analisa os significados atribuídos às relações com os atores subregionais e ao Mercosul na política externa da Argentina após a crise de 2001.

Palavras-chave: Política externa – Duhalde – Kirchner – América do Sul

Sumario: I- Introducción. II- El Interinato Duhaldista. III- La Presidencia Kirchner. IV- Consideraciones Finales. V- Referencias

I- Introducción

La crisis de Diciembre de 2001 reveló un complejo escenario para Argentina. En lo doméstico el retorno a la estabilidad reclamaba la ejecución de un programa de contención de los perniciosos efectos sociales de las políticas económicas implementadas en los años precedentes, las cuales habían depositado en el margen y en la exclusión a un amplio sector de la sociedad.

El panorama externo, a su vez, demandaba la tarea de reparar la devaluada imagen internacional del país, descomprimir las tensiones con algunos actores del sistema y recomponer las relaciones con otros. En esta consigna se encuadraba la definición de los vínculos con los Estados vecinos los cuales no habían exhibido un curso fructífero en los años inmediatos a la debacle.

Principalmente la relación bilateral con Brasil había soportado una serie de fricciones desde los últimos años de la presidencia menemista y que se habían intensificado durante el mandato de De la Rúa. Pero además la crítica situación del país sugería que el establecimiento de un diálogo próspero y la concertación de posiciones y estrategias con los países del entorno sudamericano y fundamentalmente con Brasil configuraba un recurso útil para el proyecto de recuperación argentina.

El interrogante que se plantea en este trabajo se dirige a determinar el significado que le asignaron las presidencias Duhalde y Kirchner a la política subregional. Como hipótesis se argumenta en esta contribución que a partir de la crisis de Diciembre de 2001 y en particular desde el interinato “duhaldista” comenzó a cultivarse una perspectiva sobre la región diferente a la visión que predominó desde los años noventa. La nueva percepción significó un cambio de orientación que, al igual que otros aspectos de la política internacional del país con posterioridad al colapso, resultó motivado en parte por las propias circunstancias imperantes en el contexto de crisis y en parte también por la propia convicción de las administraciones que se sucederían luego de la debacle.

La interpretación de las posibilidades y alternativas que ofrecían los vínculos con el entorno sudamericano recibió un enfoque más amplio que complementó la clásica apreciación comercial y económica que había caracterizado, desde los años noventa, el desempeño del país en el proceso de integración así como también sus relaciones con los actores vecinos. De este modo en esta instancia comenzó a añadirse un sentido político a la inserción sudamericana, mediante el cual se buscó nuevas utilidades y beneficios en los lazos con los países del contexto subregional.

Metodológicamente esta contribución se inscribe en la modalidad descriptiva. Sus fuentes se conformaron con la consulta de literatura especifica y el examen de medios de prensa argentinos y documentación oficial del período objeto de análisis. Su organización comprende una indagación en el tópico durante la presidencia de Eduardo Duhalde, una incursión en el tema en la etapa Kirchner y, a modo de cierre, se expresan una serie de últimos comentarios.

II- El Interinato Duhaldista

Durante la gestión Duhalde la fuerza de las circunstancias que conformaban la compleja coyuntura del país contribuyó para la elaboración de una visión más amplia sobre las posibilidades que podían aportar los vínculos con los vecinos del entorno subregional. La realidad crítica que atravesaba el Estado argentino reforzó así las inclinaciones sudamericanas de la dirigencia duhaldista. A partir de una concepción que combinaba ponderaciones económicas y políticas sobre la región, el ejecutivo provisorio procuró imprimirle un carácter estratégico a la bilateralidad con Brasil.

En efecto, la relación bilateral con Brasil fue asimilada por la administración de la crisis como el componente medular de una estrategia que no se dirigió a la concreción de metas de desarrollo a largo plazo, como así tampoco estuvo involucrada en un esquema de acción más amplio y prolongado. Simplemente se ajustó al objetivo preciso de alcanzar una pronta estabilización y eficiente emergencia de las consecuencias inmediatas de la crisis.

El duhaldismo buscó revestir su obra de gobierno con la consistencia política necesaria para asegurar el proceso de recuperación y posibilitar una transición institucional. Abocado a esta tarea persiguió la conformación de un blindaje político (Gosman, 2002) entre los actores subregionales. A esta iniciativa respondió la declaración efectuada por los cancilleres del MERCOSUR a los pocos días de haberse iniciado el mandato duhaldista (Idem). Con el tono de una señal de apoyo la canciller Chilena Soledad Alvear señaló, en aquella oportunidad, que “Argentina demostró que fue capaz de encontrar una solución a la crisis política dentro de los cauces constitucionales (…) el presidente Duhalde nos mostró su firme convicción de que Argentina tiene capacidad de salir de esta situación” (Idem).

Pero además del propósito de consolidación política, la vinculación con la subregión encerró un sentido de contención. De este modo la agenda externa también reflejó, en determinados casos, las preocupaciones de algunos Estados vecinos por las repercusiones de la crisis argentina sobre sus intereses comerciales y económicos. Las inquietudes de los funcionarios chilenos se referían a la seguridad de las inversiones de las empresas de esa nacionalidad afincadas en territorio argentino. Por su parte la incertidumbre brasilera se originaba en las dificultades que experimentaban por entonces las empresas de ese origen para pagar importaciones y remitir divisas a las casas matrices (Idem).

El perfil y las medidas económicas anunciadas por la dirigencia provisoria contribuyeron a la obtención del respaldo político de Brasil. El abandono de la convertibilidad, el difundido rechazo del oficialismo duhaldista a la dolarización para implementar, en su lugar, una “flotación del peso” o una “pesificación” y la tendencia “mercosureña” de algunos integrantes del gabinete de crisis, principalmente, del ministro de economía Remes Lenicov1, allanaron el camino para la instauración de una sintonía política con la administración Cardoso. Precisamente el intelectual y presidente brasilero, con anterioridad al colapso de 2001, se había declarado partidario de la devaluación monetaria argentina (Gerschenson, 2002 a).

De esta manera la presidencia de Brasil manifestó su solidaridad con el gobierno provisorio y exhibió una voluntad de reactivar el proceso de integración. La coyuntura argentina, la orientación política e ideológica de la administración Duhalde y las medidas anticipadas, en algunos casos, e implementadas en otros, auspiciaban nuevos términos para la relación bilateral, que desterraban las fricciones de los años inmediatos anteriores. El primer gesto provino de la gestión argentina y consistió en el viaje oficial a Brasil del gobernador de la provincia de Córdoba, José Manuel De la Sota, para informar a los funcionarios brasileros del proyecto duhaldista para emerger de la crisis. En correspondencia con este propósito de acercamiento, el presidente Cardoso, quien no había ingresado oficialmente en tal carácter al país durante el período de De la Rúa, visitó Argentina y se hospedó en la quinta presidencial, al poco tiempo de haberse iniciado el mandato transitorio (Ídem).

El impulso a la producción industrial argentina, el estímulo a las exportaciones, la deuda externa, la negociación con los organismos multilaterales de crédito y el fortalecimiento de MERCOSUR integraron de manera prioritaria la agenda exterior del gobierno provisorio. En esta etapa se celebró un relevante acuerdo bilateral referente a la industria automotriz. En la búsqueda de fuentes de financiamiento las dirigencias vecinas anunciaron su aspiración a incorporarse a la Comunidad Andina de Fomento2.

El respaldo político brindado por la administración Cardoso en las duras tratativas con el FMI sería resaltado en más de una oportunidad por el presidente Duhalde. Así, al tiempo de finalizar el mandato del jefe de Estado brasilero, su par argentino le transmitió su agradecimiento por la colaboración suministrada en los difíciles capítulos de la crisis. En una carta de despedida dirigida al mandatario brasilero, Duhalde expresó:

“En este último día de su presidencia no quería dejar de testimoniar el profundo agradecimiento del gobierno y del pueblo argentino por todos los gestos y las acciones que tanto usted como su gobierno han tenido con nuestro país, especialmente durante esta profunda crisis que estamos comenzando a superar”3.

   Con el arribo de Lula a la presidencia de Brasil el diálogo conservó ese basamento político a pesar de algunos desencuentros iniciales. Durante la campaña presidencial el líder del “partido de los trabajadores” brasilero se había referido despectivamente sobre Argentina al manifestar, en el marco de un evento con periodistas y asesores financieros promovido por el diario O Estado de Sao Paulo, que “la economía (de Brasil) está frágil y no debemos jugar con ello. Lo que tenemos que crear es la idea fija de que este país no es una republiqueta cualquiera, no es la Argentina, no quiebra”4. En aquella oportunidad Duhalde aceptó las disculpas del dirigente izquierdista de Brasil, quien, contrariamente a sus desafortunadas expresiones iniciales, definió con posterioridad a la Argentina como “un país grande, con enorme potencial económico y una población culta y politizada” (Idem). Luego de su asunción, Argentina fue la primera visita oficial del presidente Brasilero.

Del mismo modo las declaraciones del ministro de Ciencia y Tecnología del Brasil, Roberto Amaral, referentes a los posibles proyectos nucleares del vecino país, también despertaron inquietudes en Buenos Aires. Las preocupaciones se asentaron en especulaciones sobre la posibilidad que Brasil pudiera desarrollar armamento nuclear. El funcionario del gabinete de Lula había expresado, en aquella instancia, que “Brasil es un país en paz, siempre la ha conservado, pero necesita estar preparado, incluso tecnológicamente (…) No podemos renunciar a cualquier forma de saber científico, ya sea el genoma, el ADN o la fisión nuclear”5. Las repercusiones motivaron que el canciller brasilero aclarara: “nuestro único interés es desarrollar energía nuclear para fines pacíficos, como la Argentina”6.

 Sin embargo la armonía política dominó también la bilateralidad con Brasil, luego del ascenso de Lula. Como sostiene Cortés “con Eduardo Duhalde en la presidencia de Argentina y Lula en Brasil, comenzó a evidenciarse una nueva sintonía en la relación entre ambos países caracterizado por una voluntad política de acercamiento” (Cortes, 2006).  La compatibilidad de visiones entre los líderes jugó un papel más que importante para el desenvolvimiento de esta nueva tendencia de aproximación entre las dos administraciones, como así también en el perfil sudamericano de la política exterior de la gestión Duhalde. Entiende al respecto Miranda que mediante el “acercamiento que se había dado entre el presidente provisional Eduardo Duhalde y Lula a través de las relaciones interpersonales, el bilateralismo argentino-brasileño y la política regional inauguraron una nueva etapa” (Miranda, 2005:23-24).

Justamente el canciller Ruckauf resaltó el compromiso de ambos gobiernos con MERCOSUR como uno de los puntos en común que permitía el acercamiento de las presidencias vecinas. Así expresó:

“Las puertas del mundo podrán abrirse para el Mercosur gracias a la vocación por la unión aduanera del sur que demuestra el presidente electo brasileño Luiz Inacio Lula da Silva (…) es indudable: la suerte de la Argentina y del Brasil está unida, porque estamos hablando de sociedades que atraviesan por una gran relación y que aspiramos a seguir consolidando”7.

En enero de 2003 Duhalde y Lula suscribieron el comunicado conjunto denominado “Declaración de Brasilia”. Entre otras aspiraciones y objetivos el instrumento resaltaba la necesidad de coordinación política y macroeconómica, contenía la propuesta de creación de una moneda única y la instauración de un parlamento del bloque y el fomento a la integración física. Pero además en esta manifestación conjunta, ambos líderes “coincidieron en que el MERCOSUR es también un proyecto político que debe contar con la más amplia participación de todos los segmentos de las sociedades de los estados partes”8.

De esta manera la concepción  de la presidencia Duhalde sobre los vínculos subregionales y el proceso de integración reflejó un contenido político. Los lazos sudamericanos, en especial la relación bilateral con Brasil, se incorporó al proyecto de contención de los efectos inmediatos del colapso y a la tarea de emprender los primeros pasos de recuperación. Igualmente los nexos sudamericanos se subordinaron a la finalidad de proporcionar la estabilidad necesaria, que permitiera la transición gubernamental en condiciones de relativa normalidad. Sin desconocer las diferencias contextuales de cada momento, la perspectiva sudamericana del duhaldismo implicó una primera remisión, en la postcrisis argentina, al espíritu con el cual la administración radical de mediados de los años 80 había pergeñado los atisbos de una futura integración.   

Gráfico: Concepción de la gestión Duhalde sobre los vínculos de Argentina con el contexto sudamericano

III- La Presidencia Kirchner

El gobierno de Néstor Kirchner continuó y profundizó muchos de los criterios inscriptos en esta tendencia. Desde la retórica oficial se procuró resaltar la conexión con el entorno sudamericano. Se afirmó el compromiso con MEROCUSR y se destacó la convicción depositada en las alternativas y variantes que la integración podía ofrecer, frente a las contingencias que poblaban el panorama de Sudamérica.

Nuevamente la compatibilidad de visiones entre los equipos gobernantes en Brasil y Argentina abrían expectativas sobre posibles concertaciones. Desde los días de campaña electoral en Argentina, el jefe de Estado brasilero había manifestado ya su inclinación por el candidato oficialista. En efecto, como sostiene Saraiva (2004) el grupo que había conducido al poder a Lula barajaba la hipótesis de que una posible consagración menemista significaría una amenaza para las proyecciones internacionales de Brasil, pues se temía que Argentina orientara su política externa hacia los EEUU y ocasionara un retroceso a la dimensión estratégica del MERCOSUR. Según Simonoff “esto llevó al presidente Lula a marcar sus preferencias por el candidato Néstor Kirchner” (Simonoff, 2005: 105).

Cuando Néstor Kirchner resultó electo presidente, el líder brasilero remitió una carta de felicitación en la cual reconocía como estratégica a la relación bilateral y resaltaba el valor que el vínculo ofrecía para la política internacional de su país. En la referida misiva se destacaba que “el Brasil ve en la alianza estratégica con la Argentina, prioridad de su política externa, un elemento fundamental para la integración de América del Sur y para el bienestar de nuestros pueblos”9.

El propósito por identificar en la bilateralidad con Brasil un recurso político y atribuirle a su vez un valor estratégico, constituyó una de las consideraciones de partida de la política sudamericana del kirchnerismo. Diversos elementos parecían confirmar, a priori, la percepción del oficialismo argentino:

i) La proximidad ideológica entre los líderes argentino y brasilero;

ii) Concepciones semejantes en ambas dirigencias sobre el rol del Estado en la actividad económica y su responsabilidad en las descompensaciones sociales; 

iii) La presencia de cuestiones en las agendas externas de ambos gobiernos que, en diferente magnitud, configuraban desafíos no tan disímiles para sendos Estados.

Señala Arce Suárez las principales consignas que integraban, por igual, el temario externo de la administración Lula y la presidencia Kirchner:

 “el proceso de integración regional del MERCOSUR, las relaciones comerciales con EEUU y la UE bajo el más amplio paraguas del marco multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC), su modo de inserción en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), sus especiales y tensas relaciones con el FMI, la cuestión de seguridad y terrorismo que se puede plantear en torno a la triple frontera y de manera conjunta con Paraguay, etc” (Arce Suárez, 2004).

Pero a pesar de la concurrencia de contingencias semejantes para ambas gestiones, de la similar mirada de los respectivos gabinetes sobre el papel del Estado en el desarrollo de la economía y en los desequilibrios sociales y una valoración semejante sobre la utilidad de la integración, el vínculo bilateral debió enfrentar sus tensiones. Si bien las principales dificultades se originaron en el intercambio comercial, la falta de cristalización de previas y difundidas coincidencias políticas en definiciones concretas amplió la lista de desavenencias.

Cuadro: Algunas manifestaciones de convergencias y diferencias en la relación bilateral Argentina- Brasil  en el período 2003-2007

El endeudamiento público con los organismos multilaterales de crédito, principalmente con el Fondo Monetario Internacional configuró uno de los temas en los cuales pudo advertirse la distancia que medió entre las coincidentes aspiraciones y el voluntarismo político y las decisiones concretas. Durante la Cumbre de los 15, celebrada en Caracas en febrero de 2004, parecía que ambas dirigencias habían arribado a un consenso y sentado las bases para un obrar coordinado frente a los organismos crediticios internacionales.

Sin embargo esta tentativa naufragó en la suscripción del “Acta de Copacabana”. Aquella inicial inclinación no se materializó en el diseño y ejecución de una estrategia común. Paulo Nogueira Batista Jr (2005) indaga en los motivos que determinaron que la administración Lula buscara apartarse de Argentina en la negociación de su débito externo. Sostiene que el equipo económico brasilero parecía temer que los conflictos de Argentina con los países desarrollados, especialmente en el tema de la deuda pudiesen “contagiar” la posición brasilera en los mercados financieros.

 Más allá de las oscilaciones entre coincidencias y diferencias, la relación bilateral conservó durante la presidencia Kirchner su caracterización de estratégica. En este sentido, Bizzozero (2003) rastrea el origen de esta alianza estratégica bilateral en Enero de 2003, durante la presidencia Duhalde y señala que esta concepción fue continuada por las administraciones Kirchner y Duhalde, a través de la ampliación de sus fundamentos el 11 de Junio de ese mismo año. Además en el parecer del autor citado esta alianza estratégica se asentó en las siguientes bases:

“Necesidad de una concertación y cooperación política a los efectos de impulsar el bloque regional; inclusión de temas políticos y sociales en la agenda Mercosur; compromiso de impulsar la aprobación de los acuerdos vinculados con los objetivos del Tratado de Asunción y propulsar la implementación de la Unión Aduanera y la conformación del Mercado Común; coordinación en los foros de negociación internacional y continental; acuerdo para continuar cooperando en la responsabilidad de un espacio de seguridad común y en lo referente a la vigilancia de los ilícitos en la región. El conjunto de estos puntos implica una redefinición del espacio regional a partir de las prioridades de política exterior de los dos países, las que a su vez tienen repercusiones en las relaciones con EEUU y en el sistema internacional” (Bizzozero, 2003:134).

La agenda sudamericana del kirchnerismo reservó un lugar relevante a la relación con Venezuela. La profundización de este lazo configuró uno de los rasgos definitorios del diseño externo de la gestión Kirchner. Esta vinculación bilateral comprendió distintas dimensiones:

i) integró las fuentes de referencias y afinidades ideológico-políticas del gobierno

ii) se insertó en el marco de las iniciativas regionales

iii) desplegó un papel destacado en el terreno económico y financiero

Además de una serie de emprendimientos comerciales bilaterales, el gobierno de Hugo Chávez representó una fuente de financiamiento para el Estado argentino. En particular, este aspecto de la relación se evidenció cuando el Estado argentino canceló totalmente su deuda con el FMI; oportunidad en la cual Venezuela suministró un respaldo crediticio para su concreción. Por ello puede afirmarse que la relación bilateral también presentó su funcionalidad política, apreciable no tanto en un programa estratégico de largo plazo, como si en la ejecución de medidas que caracterizaron la gestión de la presidencia Kirchner. 

IV.- Consideraciones Finales

Con posterioridad al colapso argentino de comienzos de siglo, los “hacedores de la política exterior” (foreign policy makers) procuraron interpretar los vínculos subregionales y en especial la relación bilateral con Brasil con un criterio y un sentido próximos al conjunto de ideas que inspiraron el acercamiento argentino brasilero durante mediados de los años ochenta. Así la sintonía ideológica de los gobiernos que alternaron en el poder en ambos países en el período analizado en este trabajo, y la concurrencia de contingencias semejantes, aunque en diversa magnitud para las administraciones de cada país, que reclamaban una renovación del temario de la agenda, facilitó el diálogo y la formulación de posiciones cercanas.

Sobre este escenario pudo advertirse como la comprensión de la relación mutua entre Brasil y Argentina y, a partir de ello, la lectura de la integración con la subregión, comenzó a  nutrirse de términos y de una orientación más amplia que incluyó una recurrente perspectiva política. Esta visión, enarboladas por las dirigencias de ambos países, remontó al rumbo y a la finalidad que sustentaron los pasos integradores desplegados conjuntamente por las gestiones Alfonsín y Sarney, al promediar la década del ochenta.  

Este cambio, operado en la óptica con la cual se intentaría apreciar los lazos sudamericanos, requirió del ascenso, en ambos países, de dirigencias que abrazaran convicciones ideológicas y políticas armónicas. Desde este primer cimiento, sumada a la presencia de desafíos comunes, se buscó revestir al vínculo con un significado fundamental. Se observa en este período que el criterio con el cual se pretendió desarrollar estos relevantes destinos de la política exterior argentina, se sustentó en la funcionalidad de los mismos para la recuperación e inserción externa, utilidad no sólo de tinte comercial sino también política.

Para ello se caracterizó como “estratégico” el vínculo bilateral con Brasil, con la finalidad de resaltar el lugar que se intentó asignar a esta relación en la agenda argentina. En este sentido señala Bizzozero que la “convergencia política de los gobiernos argentino y brasileño ha llevado a replantear la perspectiva de un impulso regional sobre la base de una alianza estratégica, retomando los parámetros de inicios del proceso de cooperación entre ambos países, a mediados de los años 80” (Bizzozero, 2003:132).

De esta manera las perspectivas de las dirigencias de este ciclo, especialmente de la administración Kirchner, reflejaron el propósito de añadir un sentido político al tradicional enfoque económico – comercial con el cual se había interpretado hasta entonces el MERCOSUR y los lazos regionales. Además de la utilidad económica y comercial, la política regional en esta etapa exhibió la predisposición de asignarle una funcionalidad política que apuntalara los proyectos de las presidencias justicialistas.

La vinculación regional y dentro de ella principalmente las relaciones con el contexto sudamericano, revistieron el carácter de un recurso político articulado para respaldar tanto los esquemas de inserción global desplegados como la obra misma de gobierno de las dos gestiones analizadas. En la medida que el desarrollo de los lazos con los actores del entorno sudamericano contribuyó también para asegurar la estabilidad y la consolidación del poder en los correspondientes mandatos, puede interpretarse que la inserción subregional aportó también a la viabilidad de los respectivos proyectos políticos de las dirigencias duhaldista y kirchnerista. 

Informações Sobre o Autor

Miguel Agustín Torres

Abogado. Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) –
Universidad Nacional de Tucumán (UNT) Argentina
Magistrando en Relaciones Internacionales (IDELA/ UNT)
Integrante del proyecto de Investigación “Violencia delictiva, cultura política, sociabilidad y seguridad pública en conglomerados urbanos”. Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina.