Resumo: O presente trabalho se propõe a estudar e analisar sob a óptica de doutrinas, legislação, jurisprudência e principalmente com base na constituição as maneiras como o estado poderá se comportar perante o meio econômico, na qual abordaremos diversos modelos, entre eles, o modelo liberal, socialista e o estado voltado ao bem estar social, com uma análise dentro dos liames históricos, fazendo uma abordagem sobre as intervenções tributárias, empresariais, entre outras. Abordando princípios constitucionais correspondentes incorporadas pela situação econômica.
Palavras-Chave: Intervenção, estado, princípios constitucionais e situação econômica.
Abstract: This work aims to study analyses the perspective of doctrine, jurisprudence and mainly based on the constitution the way the state can behave towards the economic means, which will discuss various models, among them the liberal model, socialist and returned to the state social welfare, with an approach an assistance tax, business, among others. Addressing the constitutional principles embodied by the corresponding economic situation.
Keywords: Intervention, state, constitutional principles and economic states.
Sumário: Introdução;1. contexto histórico: atuação do estado no domínio econmico;1.1 período mercantilista;1.2 Ideais capitalistas;1.3 ideais socialistas;1.4. teoria keynesiana;1.5. evolução dos pensamentos econômicos no brasil; 2. Intervenção do estado na economia e a Constituição;2.1. Ordem econômica de acordo com a Constituição Federal de 1988;2.2. Combate a exploração de mercado;2.3. Política de urbanização;2.4. Políticas agrícolas e o sistema financeiro nacional;3. Princípios básicos da ordem econmica;3.1.Soberania nacional;3.2. Propriedade privada e sua função social;3.3. Livre concorrência;3.4. Defesa do consumidor;3.5. Defesa do meio ambiente;3.6. Redução das desigualdades regionais e sociais e busca do pleno emprego;4. Modos de atuação do estado na economia;4.1. Atuação do estado como agente econômico em sentido estrito;4.2. Atuação do estado como prestador de serviços públicos;4.3. Atuação do estado como agente econômico em regime de monopólio;4.4. Atuação do estado como agente regulador;5. Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
Este trabalho baseia-se em exemplos práticos de alguns governos atuais, analisando os princípios constitucionais que regem a carta magna, tendo o suporte básico de entendimento do assunto também em trabalhos acadêmicos desenvolvidos durante o curso de pós-graduação tentando entender através de estudos nas atuais formas de estado como se comporta os governantes, além disso, ocorrendo a possibilidade de fazer uma abordagem histórica para saber o que ocorre na atualidade, verificando ferramentas de governo que se tornaram paramentos em diversos estados, com o entendimento Constitucional da situação.
Dentre alguns livros em que podemos mencionar veremos o livro de Marcelo Alexandrino e José Afonso da Silva ambos de Direito Constitucional, entre outros, o conhecimento de Eros Roberto Grau e Celso Ribeiro Bastos quanto à atual conjuntura da Constituição Federal de 1988.
Durante a história da humanidade teve-se a possibilidade de observar diversas formas de economia, logo com a existência de diferentes constituições podemos verificar desde o mercantilismo até o comunismo havendo variações significativas nas cartas magnas sob uma óptica de mercado, afetando, com isso, a vida cotidiana de todos os cidadãos dentro de um estado, pois a partir do momento que a intervenção se verifica frente à deficiência de ideais sociais tendo do outro lado um poderio econômico demonstrado pelo sistema capitalismo, em que atualmente os estados democráticos de direito buscam incorporar inúmeros meios legais, com sistemáticas que possam ligar o mercado ao meio social, pois o Poder Público hoje é um regulador e fiscal das atividades econômicas, sendo que, o interesse social observa-se por medidas governamentais sob a economia consentindo como incentivador do crescimento econômico.
Visando que o presente estudo procura um paralelo entre os modos atuais de intervenção estatal, entender como o estado comporta-se perante as situações de instabilidade econômica, sendo de interesse conhecer a crise em que se passa alguns países europeus, principalmente a Grécia, tendo papel importante no relacionamento entre o domínio jurídico e o econômico, analisando a relação entre o direito e a economia dentro de um lapso temporal de desenvolvimento torna-se importante antes de traçarmos um estudo abordando a intervenção do estado no domínio econômico de maneira mais específica em que experiências vividas por muitos estados servem para acumular experiências implicando em conclusões a respeito de aumento ou diminuição na sua intervenção, podendo ser considerados aprendizados e não modelos de atuação.
Além da introdução e das considerações finais a pesquisa está estrutura da seguinte forma: No capítulo I tratará de uma abordagem histórica na qual trouxemos o surgimento dos principais sistemas de governo atuantes na atualidade, tendo em visto que, objetivando uma análise da situação atual de intervenção do estado no domínio econômico, capítulo II faz-se uma análise do processo de intervenção do estado no domínio econômico em relação a constituição de 1988, procurando verificar os pontos presentes na carta magna sobre referido assunto, já no capítulo III: Verifica-se os princípios básicos relacionados ordem econômica relacionados no artigo 170 da Constituição Federal, fazendo um estudo mais específico, para finalizar no capítulo IV considera-se o modo de atuação do estado na economia, na qual divide-se em quatro formas básicas de participação do poder público em tal setor. Objetivando observar uma analise crítica a respeito do sistema político mais conveniente no mundo atual, entre outros, que possa propiciar uma moderação em relação ao crescimento econômico e a adoção de bem-estar social, com formação de métodos na qual procurem reduzir as desigualdades sociais.
1.CONTEXTO HISTÓRICO: ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO
Antes que se possa entender melhor a posição do estado frente ao domínio econômico faz-se uma abordagem histórica tentando entender a razão jurídica para melhor entender o papel atual do estado no domínio econômico, logo se mostra cada passo dos momentos históricos com a sucessão de eventos para se apreender o âmago de seu lugar no mercado relacionando direito e economia com razões jurídicas da intervenção estatal nos períodos históricos, em que pela formação dos estados modernos começou-se delinear diferentes maneiras de atuação do estado no sistema econômico, refletindo em mudanças ao longo das constituições.
1.1. Período mercantilista
No período das unificações posterior ao fim do feudalismo, principalmente com Henrique VII (1485-1509) e Luis XI (1485-1509) tivemos a possibilidade de encontrar as primeiras manifestações significativas de intervenção do estado na economia, mas somente com o mercantilismo surgem concepções de nacionalidade, na qual a estada busca abordar e incorporar responsabilidades antes inexistentes, definindo despesas públicas dentro de um comércio internacionalizado e numa procura incessante por riquezas, trazendo, com isso, o nascimento do capitalismo, logo se podendo analisar a ocorrência de um sistema econômico baseado no meio de produção, acúmulo de riquezas e na busca de investimentos para a organização de um mercado livre, tendo em vista que, foi cada vez mais crescendo o poder da burguesia perante a monarquia, sendo de suma importância uma comparação singela entre este período, isto é, referente a idade média e o momento atual, em que analisar-se numa óptica jurídica que o capitalismo durante este período observou-se uma proteção da propriedade privada dos meios de produção na busca de fortalecimento do mercado liberal, sob uma outra visão economista determinado sistema serviu de suporte da própria economia ligada as empresas e mercado, logo com o mercantilismo teve-se a oportunidade de verificar a substituição de classes sociais, em que começava a aparecer a burguesia no lugar da classe nobreza, começando a existir novos ideais de poderes dentro da sociedade em que deixava de lado todos os ideais de busca por títulos de nobreza, na qual o status ficaria baseado nos lucros e riquezas conquistas, podendo-se, até mesmo, comprá-los.
1.2.Ideais capitalistas
Essas novas ideias foram lideradas por o maior idealizador do sistema capitalista, chamado de Adam Smith, baseado em princípios de liberalismo filosófico e políticos na qual serviram de base para muitas constituições no decorrer da história da humanidade, com ideal jus naturalista do século XVII e com suporte no liberalismo econômico puro valorizou de forma exaustiva o trabalho individual e sem negar sua revolta com os privilégios da nobreza européia.
Sendo que, o desenvolvimento econômico deveria se basear nas leis naturais do mercado levando a um equilíbrio aos participantes deste mercado, na qual toda a sociedade tivesse a oportunidade de enriquecer sem haver uma intervenção do estado no referido funcionamento, pois por si só seria regido o mercado.
Em que pensador capitalista idealizava o trabalho como um enriquecimento pessoal, pois através de tais atividades poderia contribuir para o desenvolvimento do bem-estar da população, na qual o estado não interferia no crescimento do mercado, sendo que, por meio de meios naturais, isto é, sem motivação governamental seria possível o mercado crescer de maneira livre. Observando que cada indivíduo poderia encontrar o emprego mais vantajoso com o capital correspondente buscando o seu próprio benefício, deixando de lado o interesse social, na qual se pode citar a seguinte passagem:
“Portanto, como cada indivíduo tenta, tanto quanto possível, aplicar o seu capital no apoio à indústria interna e, por consequência, dirigir essa indústria de modo a que a sua produção tenha o máximo valor, cada um trabalha necessariamente, para que o crédito anual da sociedade seja o maior possível. Na realidade, ele não pretende, normalmente, promover o bem público, nem sabe até que ponto o está a fazer. Ao preferir apoiar a indústria interna em vez da externa, só está a pensar na sua segurança; e, ao dirigir essa indústria de modo que a sua produção adquira o máximo valor, só está a pensar no seu próprio ganho, e neste, como em muitos outros casos, está a ser guiado por uma mão invisível a atingir um fim que não fazia parte de suas intenções” (SMITH, 1776, p. 54).
De acordo com o pensamento liberalista de Smith (1776) existiria uma “Mão Invisível”, na qual existiria somente uma força natural de mercado sem interferência de qualquer forma do estado ou na economia, sendo que, os indivíduos por sua só ganância conduziriam suas riquezas e consequentemente o próprio mercado.
Consequentemente no referido período ocorrera um movimento constitucionalista com base em pensamentos de liberalismo econômico, refletindo fortemente nas constituições brasileiras de 1824 e de 1891 o ideal capitalista do pensador escocês, podendo ser observado na existência de princípios, tais como, da propriedade individual dos bens de produção. No entanto, mesmo com todas as manifestações de inexistência de interferência do estado na economia não poderia considerá-lo totalmente alienado, pois sua principal atividade seria de garantidor da liberdade de mercado, fornecendo a proteção necessária do indivíduo do âmbito comercial, além do mais, no final do século XIX e com a proximidade do fim do ciclo de revolução industrial ocorrera uma pressão substancial de promoção de um estado com base de princípios industriais, com a formação de grupos com pensamentos egocêntricos, logo manifestando certa fragilidade do modelo liberal.
1.3.Ideais socialistas
Em 1917 teve-se a oportunidade analisar uma base de pensamentos totalmente oposto ao sistema capitalista, inteiramente diferente surgiu conjuntamente com a Revolução Russa o sistema comunista, em que depois de sofrer graves crises após desastrosas guerras adotou-se um regime na qual pregava a igualdade entre os membros da sociedade, na qual desenvolveu a mais interessante e provocativa teoria econômica do Estado, isto visto que na época em foi desenvolvida, nenhum economista havia começado a considerar a questão, logo para Marx o Estado é o instrumento na qual uma classe domina e explora outra classe.
O Estado seria necessário a proteger a propriedade e adotaria qualquer política de interesse da burguesia, seria o comitê executivo da burguesia, sendo que, no manifesto comunista, Marx e Engels, explicitam que o poder político, adequadamente assim denominado, é meramente o poder organizado de uma classe para oprimir a outra com os pensamentos de Karl Marx, tendo uma figura mais participativa do estado com interferência na vida dos cidadãos, criando a União Soviética com novos ideais, contribuindo na formação mais social de várias constituições, principalmente em Cuba e em países do Leste Europeu, entre outros países que não implantaram o sistema socialista com artigos voltados para uma participação mais forte dos governos, a influência de suas idéias atingiram todo o mundo, como na vitória dos Bolcheviques na Rússia. Enquanto suas teorias começaram a declinar quanto à popularidade, especialmente após o colapso do regime Soviético, elas continuam sendo muito utilizadas hoje, em movimentos trabalhistas, práticas políticas, movimentos políticos.
Para Marx (1867) observa-se que “Os donos do capital incentivarão a classe trabalhadora a adquirir, cada vez mais, bens caros, casas e tecnologia, impulsionando-a cada vez mais ao caro endividamento, até que sua dívida se torne insuportável”.
Sendo que, o ideal de capitalista liberal estava fracassado devido à imensa crise econômica enfrentada pelo mundo em 1929, na qual se tornou uma crise de superprodução e de subconsumo, já que não havia demanda suficiente para absorver toda a oferta, o que fez com que sobrassem muitos produtos sem ser consumidos, havendo como consequência uma queda generalizada dos preços (acentuada deflação) que, por sua vez, teve como decorrência uma redução expressiva da renda dos empresários que, por causa do prejuízo que tiveram, diminuíram substancialmente os investimentos, diminuindo significativamente o nível de emprego. Toda essa conjuntura depressiva da economia resultou numa diminuição acentuada do valor das ações das empresas, o que causou um movimento de venda generalizada no mercado acionário, a bolsa de valores, acarretando queda no valor das ações e alastrando, por toda a economia, as consequências da depressão.
1.4.Teoria Keynesiana
Pelo fato de uma crise de excesso de oferta e de insuficiência de demanda, que tivemos efeitos de uma significativa queda dos preços, emprego e, principalmente, da renda. Considerando-se como dogmas neoclássicos da "mão invisível", surgindo, com isso, Keynes defendendo a intervenção do estado na economia para ajustar a oferta à demanda, principalmente para aumentar a demanda considerada na fase de recessão referente ao ciclo econômico. No caso do início da década de 30, com a economia atravessando uma depressão terrível, era imperativo que houvesse incremento dos gastos públicos para que a produção, a renda e o emprego se recuperassem. Os instrumentos para concretizar a intervenção do Estado na economia passaram a ser a política fiscal e monetária.
Durante décadas observamos uma disputa acirrada entre dois regimes, representadas por duas potências, isto é, Estados Unidos e União Soviética, com influência direta nas constituições brasileiras, pois se teve a adoção de Regimes Ditatoriais nos países Latino-Americanos, com mudanças significativas nos ideais de participação estatal, no entanto, no Brasil não se podendo observar nenhuma forma de capitalismo liberal, de acordo com os ideais de Adam Smith, mas, sim, um regime de Estado-Social, em que o governo tinha certo controle no mercado, não adotando uma participação somente protecionista na economia, na qual pode mencionar a ideia do Welfare State (o Estado do bem-estar social) sendo uma resposta adequada, não convincente, mas adequada, para colocar o mercado em consonância com as novas aspirações. Logo os estados após a crise se viram os setores sociais sucateados em nome de um liberalismo, uma mão invisível, que jamais existiu, mas, também, pelo regime socialista havia uma intervenção muito grande dos governos que prejudicavam a movimentação do mercado, com a adoção de regime inteiramente ditatorial culminando em mudanças econômicas e sociais na própria União Soviética, chamadas consequentemente de Perestroika e Glasnost. Atualmente verificou-se um estado cada vez mais interventor, sendo deixado para trás a ideia de somente haver a figura de estado garantidor, pois setores da economia, de forma a implantar uma ordem jurídica que lhe dessem totais poderes para conduzir a ordem econômica, de acordo com a mutação que adviesse dentro de um curto espaço de tempo.
1.5.Evolução de pensamentos econômicos no Brasil
No caso do Brasil, com a formação de grandes grupos, na qual ocorrera o aparecimento de verdadeiras oligarquias em âmbito mundial com o controle concentrado do mercado, havendo certa exploração de estados mais fragilizados, vê-se que, não há busca do ideal “smithiano” de desenvolvimento conjunto das nações, mas sim, um crescimento em prol dos grandes interesses individualistas, predominantes e controladores. Já o Welfare State surgiu com o caráter de regular aspecto relacionado à organização dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e de setores burocráticos, enfatizado durante a fase inicial da industrialização que, na fase inicial da industrialização, a possibilidade deste instrumento como controle da demanda agregada na qual era reduzida em razão de dois motivos de suma importância, primeiramente, os problemas de superprodução nas empresas brasileiras estavam relacionados integralmente ao comportamento do setor externo e não por flutuações referentes à demanda nacional, em segundo, pode-se relacionar o número restrito de beneficiário número restrito de beneficiários do sistema limitava a efetividade das políticas como mecanismo de expansão do consumo. Neste país ocorrera um caráter redistributiva limitado ao longo do desenvolvimento, havendo dois lados para serem considerada, uma pela visão da autonomia da burocracia e outro direcionado ao poder político de movimentos de trabalhadores, no entanto, devido à restrição da autonomia direcionada a burocracia reduzindo, com isso, a capacidade redistributiva deste tipo de sistema, levando em consideração que, os funcionários públicos se tratavam de um grupo comprometido com o governo, em que era resistente à promoção de gastos sociais de forma progressiva retirando dos interesses corporativistas, a existência de forte segmentação de autoritarismo no mercado de trabalho presenciada durante quase toda a história recente de nosso país foi fator significativo na limitação da capacidade de movimentos de trabalhadores influenciarem de forma positiva na sistematização de programas sociais numa situação geral englobando toda a população, numa fase inaugural de consolidação deste modelo nos governos militares no ano de 1964 retirou o caráter mais populista para assumir outras linhas definidoras, com caráter compensatório e outra de caráter produtivista.
Em consequência, minoraram-se os impactos de um modelo de desenvolvimento baseado na concentração da riqueza e a segunda visava contribuir com as condições necessárias para o crescimento econômico como, por exemplo, a qualificação de mão-de-obra, entretanto, mesmo havendo algumas diferenciações o sistema não se afasta de caracterização centralização política e financeira no governo federal, a forte fragmentação institucional e o caráter regressivo nos gastos sociais. Nos anos 70 e 80, o estado brasileiro buscou uma organização do estado com uma visão destinada ao bem-estar social, logo tentando uma satisfação das demandas da população mais desprotegida, no entanto, a nação brasileira jamais teve a iniciativa de considerar os gastos destinados às políticas sociais com uma visão de investimento produtivo de crescimento econômico, em que as políticas implantadas assemelhavam-se às antigas políticas assistencialistas existentes na Europa destinadas mais a simplesmente remediar a pobreza do que a políticas efetivamente capazes de criar uma maior eficiência econômico-produtiva e assim gerar novas e maiores riquezas.
A Constituição de 1988 buscou-se maximizar uma ideia de universalização das políticas sociais no estado brasileiro, pelo fato do país passar por condições consideradas precária devido a dívida referente ao Fundo Monetário Internacional passada durante toda a década de 90, na qual o estado ficou sujeito aos capitais financeiros internacionais e sendo totalmente às avessas a quaisquer políticas sociais. Sendo assim, crise econômica, crise nas finanças públicas e direitos constitucionais adquiridos passam a ser, desde meados dos anos 90, um dos conflitos a serem enfrentados numa eventual reforma do Estado. A crise do Estado do bem-estar social no Brasil chegou antes que ele pudesse ser de fato, implantado em sua plenitude.
A minimização da ação estatal desviava-se para certos setores sociais que sem haver uma autonomia real, logo o controle do capital mundial ocorreria por meio de submissão de Estados mais frágeis com a abordagem de dívidas públicas. Para o pensador Farjat o fenômeno da concentração econômica tornou-se predominante para o surgimento do direito econômico e para a adequação de várias constituições, vivenciando um direito de garantir a liberdade de mercado considerando os investidores de mercado e não a soberania.
Para uma nova participação do estado na economia, no ano de 1988 conjuntamente com a promulgação da Carta Magna instituiu-se o programa de desestatização da economia, visando um processo de privatização e regulamentação, em que setores estratégicos, como comunicações passaram para controle de setores privados, entre outros, um dos últimos países a adotar o sistema capitalista liberal foi a Inglaterra no período de governo de Margaret Thatcher na qual por pouca intervenção no mercado por parte do Estado ocasionou em déficit significativo de vários setores, surgindo instabilidade em setores econômicos.
Logo, nossa Constituição é pautada sobre o princípio da dignidade da pessoa humana, sendo enunciada no próprio artigo 1º da Carta Política, na qual todos os preceitos constitucionais deverão ser interpretados em referência a esta questão, sendo que, o constituinte originário preferiu adequar a perspectiva da dignidade humana referente a qualquer atividade econômica, com o objetivo de assegurar a população condições de existência material digna, como observado no título VII do texto Constitucional, havendo compreensão em princípios gerais orientadores do estado, vale dizer, que como estado democrático deverão os órgãos atuar sobre o desenvolvimento de políticas públicas ativas e prestações positivas, observando uma igualdade material, com objetivos declarados no inciso III do artigo 3º da Carta Política de “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”, sendo uma finalidade da ordem econômica, além do mais, o estado brasileiro adotou o sistema capitalista como forma de governo fundamentado na livre iniciativa, a propriedade privada e livre concorrência e, sobretudo, observando condições miseráveis para a maioria da população, entretanto, com a função de poder intervir na ordem econômica para assegurar a todos uma existência digna, havendo várias formas de intervenção na economia.
Entre as formas de atuação do estado na área econômica haverá duas formas básicas: atuação direta e atuação indireta, em que quando atua diretamente desempenhará um papel de agente econômico com a manifestação de pessoas jurídicas na produção de bens ou prestação de serviços verificando certo monopólio ou em concorrência com outras empresas do setor privado, já em relação à atuação indireta do estado será para corrigir distorções, tais como, a formação de oligopólios, cartéis, entre outras, em que mais conhecidas de intervenção deste tipo serão a indução com direcionamento da atuação dos agentes econômicos privados, incentivando certas atividades e desestimulando outras, podendo ser positiva com a utilização de benfeitorias, ou pode ser negativa, consubstanciada na imposição de elevadas alíquotas de tributos, já a fiscalização exercerá por meio da administração pública com o poder de polícia condicionando de particulares e aplicando sanções quando necessário, para concluir, teremos o planejamento em que impede o Estado de atuar de maneira aleatória ou caprichosa.
2.INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
Dentro de uma ordem econômica considerada por um Estado existirá normas constitucionais na qual proporcionam a formação de um modelo de economia, definindo as áreas em que a nação terá maior participação, colocando em pauta as modalidades de intervenção do estado na área.
2.1.Ordem econômica de acordo com a Constituição Federal de 1988
Pode-se mencionar entre os artigos presentes na Constituição Brasileira o de número 170 da Carta Magna de 1988, na qual dita um conjunto de princípios constitucionais ditando como será o comportamento do estado em referência a ordem econômica, tendo em vista que, poderemos abordá-lo abaixo:
“A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; IV – livre concorrência; V – defesa do consumidor; VI – defesa do meio ambiente; VII – redução das desigualdades regionais e sociais; VIII – busca do pleno emprego; IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas, sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no país”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 170, p. 60).
Também se pode mencionar o “caput” do artigo 170, em que aborda conceitos de ordem econômica baseado em dois fundamentos de acordo com o sistema de bem-estar social, isto é, do Welfare State como estudado no capítulo anterior, logo lecionando a valorização do trabalho humano e da livre iniciativa, com a finalidade de assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. Em que mostra uma preocupação relevante do Estado em proporcionar melhoria na qualidade de vida dos cidadãos, tendo como um norte a função social, colocando uma Nação mais participativa, com base num sistema constitucional apontado numa dada ordem econômica de objetivos bastante socializados, tornando-se legitimados para proteger os princípios consagrados pela Constituição, procurando controlar as diferenças existentes empresas individualistas, que tentam formar monopólios, cartéis e trustes, proporcionando uma intervenção do Poder Público.
Para determinar os limites de intervenção do Estado no domínio econômico estão consagrados na Constituição Federal, dizendo o artigo 173 da Constituição Brasileira que somente o estado poderá explorar atividade econômica de acordo com as necessidades de segurança nacional ou que afetem o interesse coletivo, já no artigo 174 do mesmo texto legal, define a atuação do estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, em que o Estado mesmo que não tenha participação direta no setor comercial, mesmo assim, exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo de suma importância para o setor público e de qualquer forma indicativo para o setor privado, em que há um caráter de excepcionalidade e suplementar de atuação do poder público, sempre observando o artigo 170 da Constituição Federal o caráter compromissário da Carta Política, assumido pela notável diferenciação entre “capital e trabalho”, verificando no texto constitucional sempre colocar o trabalho humano em primeiro lugar, assegurando a todos uma existência digna, podendo mencionar as palavras de Marcelo Alexandrino no livro Direito Constitucional Descomplicado, demonstrando outra passagem em que vislumbra uma preocupação relevante com a ordem social:
“Observe-se que essa idéia de harmonização entre “capital e trabalho”, em lugar de contraposição, é encontrada em outros pontos do texto constitucional, por exemplo, no inciso XI do art.7º., que estabelece como direito dos trabalhadores participação nos lucros, ou resultados, desvinculada da remuneração, e, excepcionalmente, participação na gestão da empresa, conforme definido em lei.” (ALEXANDRINO, 2007, p. 932).
Assegurando uma valorização do trabalho humano com o direito irredutível dos trabalhadores o “salário mínimo”, fixado em lei, sendo que, torna-se nacionalmente unificado, procurando atender as necessidades vitais do cidadão e de sua família, tais como, moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, em que será estabelecida que o salário não pudesse ser de forma alguma ao mínimo, quando a remuneração é variável, colocando limites por parte da própria Constituição a atuação do meio empresarial.
Segundo Gasparini (2001) indica que a intervenção do Estado no domínio econômico pode ser conceituada como todo ato ou medida legal que restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em dada área econômica, em benefício do desenvolvimento nacional e da justiça social, assegurados os direitos e garantias individuais.
Tais medidas devem ser adotadas para coibir o monopólio de grandes empresas, como a repressão ao abuso econômico, controle de abastecimento e tabelamento de preços, intervindo para sanar vícios que possam proporcionar exclusividade na prestação de certa atividade ou fornecimento de bens sendo importante estabelecer a livre iniciativa beneficiando o interesse coletivo de acordo com as ações do estado, não sendo admitido de forma alguma o monopólio privado que possa formar distorções na economia em que a participação seja relevante podendo citar o artigo 177 da Constituição federal na qual diz que será o monopólio da União a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no país, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados. Esses bens apesar de serem de propriedade da nação, este não precisará explorá-lo de forma diretamente a energia hidráulica e os recursos minerais, podendo ser explorado por brasileiros ou, até mesmo, empresas que estejam constituídas de acordo com as leis do país e que tenham sede e administração no estado brasileiro, para a garantia da exploração torna-se necessário uma concessão ou autorização, cabendo registrar que nos parágrafos 3º e 4º do artigo 174 da Constituição Federal, a atividade de garimpeiro, sendo exercido por meio de cooperativas terá tratamento de certo forma diferencial, em que terão prioridade na devida autorização e concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e nas áreas que a União estabeleça (C. F., art.21, XXV), na forma da lei.
2.2.Combate a exploração de mercado
De maneira mais clara sobre formas de reprimir o abuso do poder econômico na qual visam à dominação dos mercados, com a eliminação da concorrência e certo aumento nos lucros desproporcionalmente comenta-se o artigo 173, parágrafo 4º da Constituição Federal, que visa combater espécies de exploração de mercado, como exemplo, apresenta-se o truste, na qual refere-se a atuação de grandes empresas em controlar os preços dentro do mercado e o cartel em que empresas correspondentes ao mesmo setor se organizam para comandar o mercado referente a sua atividade. Citaremos a lei nº. 8884/94 (Lei Antitruste) em que dispõe forma de impedir a manipulação de preços, prevenindo referidas atitudes e reprimindo as infrações com adequados meios baseadas na ordem econômica, observando a livre iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico.
Importante comentar sobre o artigo 20 da Lei Antitruste que estabelece quatro espécies de infração existentes na ordem econômica, entre elas, limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; dominar mercado relevante de bens ou serviços; aumentar arbitrariamente os lucros e exercer de forma abusiva a posição dominante, observando que, uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça chamada de CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), torna-se a principal entidade com objetivo de proteger a livre concorrência e fiscalizando a situação do mercado.
Já na lei delegada nº. 4/62 estabelece a livre distribuição de produtos essenciais ao consumo da população a preços compatíveis, com exclusividade da União no controle de abastecimento torna-se possível a contratação direta dos produtos considerados necessários, dispensando a licitação em favor da União no caso de intervir no domínio econômico na regularização de preços e na normatização do abastecimento de acordo com o artigo 24, inciso IV, da lei nº. 8666/93, sendo que, os preços serão baseados em valores pecuniários pagos pelos bens e serviços no mercado, podendo ser preços privados de acordo com as leis do mercado, preços semiprivados ditados pelo poder público, mas com a influência das leis de concorrência ou por meio de preços públicos, com base em tarifas públicas determinadas pelo Estado.
Em que uma atitude bastante comum empregada pelo poder público na fixação e controle de preços privados é o tabelamento, na qual constitui em conservar a proteção dos consumidores em relação à aquisição de bens e serviços por valores acessíveis, isto é, que possam se adequar a realidade econômica, sendo de suma importância ter conhecimento da ordem econômica com as maneiras de atuação do poder público afetando as leis do mercado e, até mesmo, os direitos individuais, levando em consideração, que a atuação do estado baseia-se no princípio da dignidade da pessoa humana, com restrições de acordo com preceitos de hermenêutica.
2.3.Política de urbanização
Em referência as políticas urbanas basearão nos artigos 182 e 183 da Magna Carta, entretanto, mencionaremos o artigo 24, inciso I, pois em matéria de urbanismo será a competência legislativos concorrente entre a União, Estados e do Distrito Federal, na qual o parágrafo 1º. do mesmo artigo, competirá a União no estabelecimento de normas gerais de direito urbanístico, outrossim, no inciso I do artigo 30, já competirá aos municípios legislar sobre assuntos locais, e, no inciso VIII do referido artigo, na Carta Magna os municípios competirão a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”. Logo a política urbana integra-se referente ao título “Da Ordem Social” em que se faz uma leitura baseada em princípios gerais de ordem econômica, observando a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente, tendo em vista que, no artigo 182 da Constituição o poder público municipal competirá na execução de política baseada no desenvolvimento urbano, estabelecida pela União, podendo editar normas gerais sobre a matéria em questão, em que no caput do artigo 182 determina a obrigatoriedade em todos os municípios, de acordo com o “Estatuto da Cidade”, na lei nº. 10257/2001, havendo o plano diretor como um instrumento propício ao desenvolvimento e expansão urbana, para cidades com mais de vinte mil habitantes, devendo ser aprovada na Câmara Municipal com a definição do zoneamento, do sistema viário, para autorização de edificações, entre outras. De acordo com o parágrafo 2º., do artigo 182, se ocorrer o atendimento de exigências fundamentais de ordenação da cidade, na qual a propriedade urbana cumprirá a função social.
Em relação às desapropriações deve haver justa e prévia indenização em dinheiro de acordo com o plano diretor, como estabelecido no artigo 182, parágrafo 3º., da Constituição Federal, sendo uma regra geral, no entanto, já existente no artigo 5º., XXIV, em que determina a indenização prévia estabelecida através de dinheiro como direito fundamental, mesmo assim, há uma hipótese no texto constitucional em que a indenização poderá ser paga por meio de títulos da dívida pública e, não através de dinheiro, como menciona o parágrafo 4º do artigo 182, na qual diz sobre a coibição em manutenção de solo urbano ainda não edificado, subutilizado ou, até mesmo, não havendo utilizado, logo o poder público municipal poderá por meio de lei específica para determinada área em que esteja baseada em plano diretor, de acordo com a lei federal (o “Estatuto da Cidade”), exigirá o adequado aproveitamento por parte do proprietário de solo urbano sem utilização, sendo que, este dispositivo exige três leis diferentes, tais como: a lei federal representada pelo Estatuto da Cidade, o plano diretor e a lei específica municipal, exigindo do proprietário o adequado aproveitamento do solo urbano, ocorrendo atitudes sancionatórios no caso do proprietário não atender as exigências de aproveitamento devida do solo, logo:
“§ 4º. – É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsório;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 182, Parágrafo 4º, p. 62).
Para finalizar comenta-se sobre o artigo 183 da Constituição Federal a aquisição da propriedade urbana através da usucapião, sendo correspondente ao tipo de usucapião urbana constitucional ou de pró-moradia, na qual afirma no seu caput que aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural, não sendo reconhecido mais de uma vez ou em imóveis públicos, sendo necessário frisar sua importância na função social da propriedade.
2.4.Políticas agrícolas e o sistema financeiro nacional
Já em relação a “Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária” estabelecida para fins de reforma agrária, de interesse social:
“Art. 184 – Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 184, p. 62).
Em que a competência para legislar sobre qualquer modalidade de desapropriação será privativa da União, com base no artigo 22, inciso II, da Lei Maior, sendo que, para promover a reforma agrária, a declaração de interesse social de bem imóvel rural é exclusiva da União, tendo, também, os artigos 185 e 186 tratando sobre a matéria, em que esses dispositivos constitucionais são regulamentados pela lei nº. 8629/1993, Lei Complementar nº. 76/1993 e a Lei Complementar nº. 88/1996. Sendo relevante considerar que caso haja produtividade na propriedade em questão não ficará sujeita a desapropriação para fins de reforma agrária, como diz o parágrafo único do artigo 185 na qual “a lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos à função social”.
No caso de indenização ao proprietário para fins de reforma agrária não será feita através de dinheiro, mas, sim, por meio de títulos da dívida agrária de forma prévia e justa, constando cláusula de manutenção do valor real, em que resgatáveis no período de até vinte anos contados a partir do segundo ano de sua emissão e tendo sua utilização definida em lei, no entanto as benfeitorias úteis e necessárias deverão ser pagas em dinheiro, de acordo com o artigo 184, parágrafo 1º, sendo que, as benfeitorias serão relacionadas à regra geral de desapropriação, em que: haverá o oferecimento inicial do preço, o depósito em juízo, no caso de houver interesse de imissão provisória na posse, e, além disso, transferência das benfeitorias somente ao final com o devido pagamento integral da indenização, sendo que, a Constituição Federal no parágrafo 3º do artigo 184 determina que por meio de lei complementar disciplinemos o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação, para amparo de tal dispositivo foi editada a Lei Complementar nº. 76/1993, sendo modificada pela Lei Complementar nº. 88/1996 na regularização deste processo, havendo um prazo de quinze dias para o expropriado discordar sobre a questão da indenização sem levar em consideração o fator interesse social.
De acordo com o artigo 184 do parágrafo 4º haverá um orçamento fixando anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim tendo um montante de recursos para atender ao referido programa, já no parágrafo 5º do mesmo artigo há a hipótese de imunidade tributária para fins de transferência de imóveis desapropriados de acordo com a reforma agrária, logo desapropriado o imóvel será entregue ao beneficiário o título de domínio ou de concessão de uso, tanto para homem como para mulher, sendo esses títulos inegociáveis pelo prazo de dez anos, com base no artigo 189 da Constituição Federal.
Comentando sobre a política agrícola estabelece o texto constitucional do ano de 1988, que, na forma da lei, a reforma agrária deverá ser planejada e executada com uma participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes (art.187), incluindo o planejamento agrícola as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais, com base no artigo 187, parágrafo 1º.
A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas, inclusive as devolutas, com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional, salvo se efetuada para fins de reforma agrária (art.188, parágrafos 1º. e 2º.), em que qualquer caso, a destinação de terras públicas e devolutas deve ser compatibilizada com a política agrícola e plano nacional de reforma agrária, com base no artigo 188, caput. Cabendo a lei regular e limitar a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecer os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional, observando o artigo 190, já o artigo 191 da Carta Política estabelece a “usucapião pró-labore”, o possuidor de área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, adquire sua propriedade.
Para o sistema financeiro nacional regula-se por um único artigo da Constituição, modificado profundamente pela emenda constitucional nº. 40/2003, na qual diz:
“Art. 192 – O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 192, p. 63).
Determinando que o sistema financeiro nacional possa ser estruturado de forma a estabelecer um desenvolvimento equilibrado do país e observar os interesses da coletividade, valendo-se para as instituições públicas e privadas, na qual as cooperativas de crédito, como estatuídas no artigo 192, integram o sistema financeiro nacional, em relação a participação do capital estrangeiro nas instituições que fazem parte do sistema financeiro nacional deverá ser regulada através de lei complementar, em que possa atender os interesses da coletividade e promova o desenvolvimento nacional equilibrado, cabendo lembrar que, a competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central, como consta no artigo 164 da Constituição Federal Brasileira.
Observando que todas estas regras permitem que o estado brasileiro tenha o respaldo jurídico para intervir fortemente no sistema financeiro nacional com o objetivo de cumprir a função social estabelecida pela Carta Magna.
3.PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ORDEM ECONÔMICA
Baseado na livre iniciativa e na valorização do trabalho humano, de acordo com fundamentos da ordem econômica, a Constituição Federal Brasileira (1988) coloca em pauta através dos incisos do artigo 170 os princípios básicos da ordem econômica, na qual são:
“I – soberania nacional;
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
IV – livre concorrência;
V – defesa do consumidor;
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no país;”
Em que abordaremos sucintamente cada um destes princípios:
3.1.Soberania nacional
Com base em ideais de não subordinação, de independência perante os Estados estrangeiros com economia mais consolidadas ou, até mesmo, militarmente mais fortes, pois questões de política econômica são somente de interesse nacional, na qual não deve haver nenhuma manifestação ou pressão de interesses econômicos que não sejam do próprio país, em que o rela propósito não será promover a xenofobia e nem dispensar o capital estrangeiro, de maneira contrária, o objetivo expresso é a atuação do capital estrangeiro em nossa economia, havendo regras que irão disciplinar a matéria, pois, no artigo 172 da C. F. diz “a lei disciplinará, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, incentivará os reinvestimentos e regulará a remessa de lucros”.
Para Reale (2004) é neste cenário que “A soberania é uma espécie de fenômeno genérico do poder. Uma forma histórica do poder que apresenta configurações especialíssimas que se não encontram senão em esboços nos corpos políticos antigos e medievos”.
Pode-se observar que o artigo 1º. da Magna Carta estabelece a soberania como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, enquanto o artigo 4º coloca a independência nacional como princípio de suas relações internacionais e para o artigo 170 do mesmo texto declara a soberania nacional como um dos princípios de ordem econômica e tratada como questão de soberania nacional econômica, na qual o constituinte de 1988 não rompeu com o sistema capitalista, mas, sim, formou um sistema autônomo e independente criando condições jurídicas fundamentais para a adoção do desenvolvimento autocentrado, nacional e popular.
Com uma formação capitalista de mercado a Constituição de 1988 leva em consideração o Estado Democrático de Direito envolvendo direitos fundamentais, procurando não aceitar grandes desigualdades e respeitando a dignidade da pessoa humana dentro de uma vida social.
Sendo o poder político do Estado absoluto, considerado indivisível, próprio, irrevogável e não propiciando sua delegação a partir de seus limites, sendo impossível um Estado arbitrário ou sem limites, pois o rol de limitações da soberania se divide em:
– Necessárias: decorrem da própria natureza da soberania, logo não pode transpor o direito, a moral, a família, a religião, os direitos individuais e a soberania externa.
– Contingentes: originaram-se de circunstâncias variáveis como a época ou o tipo de sociedade.
3.2.Propriedade privada e sua função social
Como sendo um princípio da ordem econômica de apropriação privada dos meios de produção baseado nos ideais de sistema capitalista de Adam Smith, diferenciando pelo fato de haver a necessidade de atender a função social, logo, determinadas regras encontram-se expressas no artigo 5º, incisos XXII e XXIII, como direitos e garantias fundamentais.
Em relação à questão social não se pode aceitar como um puro direito individual, pois apresenta o determinado fim de assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, imputada na propriedade dos bens de produção, correlacionada com o trabalho humano, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego, considerando a ideia de que a iniciativa econômica privada é condicionada ao sistema da constituição econômica brasileira, na qual a liberdade de iniciativa só será legitimada se estiver em consonância com a existência de dignidade a todos, tendo em vista que, perderá a preferência o setor privado quando não atuar de maneira conforme em relação aos princípios estudados.
O direito à propriedade está previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 1948 na qual em seu artigo 17 dispõe que “todo indivíduo tem direito à propriedade, só ou em sociedade com outros e que ninguém será arbitrariamente privado da sua propriedade”. Preceitua-se que referido artigo nada estabelece com relação a maneira como alguém perderá sua propriedade, nem em que termos, ou se haverá indenização em dinheiro ou em títulos, entre outros. Havendo uma razão fundamental respeitar a soberania de cada nação, tendo em vista que, no mundo capitalista a propriedade refere-se o pilar do sistema e sua interpretação não é uniforme, variando segundo a área política em que vive o hermeneuta.
De acordo com a noção de inviolabilidade da propriedade privada (tendo seu proprietário total direito sobre seu uso, teremos que, a apropriação de sua renda e sua comercialização) referirá sempre um limite de atuação do Planejamento Urbano, em todo o mundo, pois a partir do momento em que se assumiu a função social da propriedade privada, as perspectivas de intervenção nas formas de produção do espaço urbano (e, portanto, no modo como a propriedade privada é utilizada) alteraram-se radicalmente, sendo que, no Código Civil Brasileiro utiliza-se o instrumento legítimo e legal, chamado de usucapião para o combate à ociosidade propriedade privada.
Desde a fundação do constitucionalismo moderno tornou-se concedida a propriedade privada, como um direito humano, cuja função consiste em garantir a subsistência e a liberdade individual contra as intrusões do poder público, com base nesse aspecto, reconheceu-se o direito à propriedade como uma forma de evolução socioeconômica contemporânea ocorrendo uma ampliação do conceito constitucional de propriedade privada, bem como alargou funcionalmente o instituto, impulsionou-se a proteção da liberdade individual e do direito de subsistência não dependendo, unicamente, da propriedade de bens materiais.
Por outro lado, o direito contemporâneo passou a reconhecer que todo proprietário há o dever fundamental de atender à destinação social dos bens que se encontra em seu poder, logo não existindo o cumprimento esse dever será repassado ao poder público o poder de decidir sobre a expropriação sem levar em consideração as garantias constitucionais que protegem a propriedade como direito humano, além do mais, perde o proprietário, em tal hipótese, as garantias possessórias que cercam o domínio. Já em relação ao campo penal, sobre a existência do crime de esbulho possessório deve ser julgada, também, à luz do dispositivo constitucional que impõe o dever de atender à função social da propriedade.
3.3.Livre concorrência
Em um ambiente em que impere a dominação dos mercados através do abuso do poder econômico poderá haver lucros arbitrários e concentração de renda, forçando a economia ser menos eficiente por meio da redução da produção absoluta de riqueza, ocorrendo em relação ao preceito de justiça social estabelecido no artigo 170, caput. Logo o “abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros” torna-se reprimido na forma da lei (CF, art.173, parágrafo 4º.), ainda mais, a lei disporá acerca da responsabilidade das pessoas jurídicas, sujeitando-as às punições de acordo com sua natureza, com base nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular, sem prejuízo da responsabilidade individual dos seus dirigentes (art. 173, Parágrafo 5º, CF, 1988).
“A livre concorrência está configurada no art. 170, IV, como um dos princípios da ordem econômica. Ele é uma manifestação da liberdade de iniciativa e, para garanti-la, a Constituição estatui que a lei reprima o abuso de poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. Os dois dispositivos se complementam no mesmo objetivo. Visam tutelar o sistema de mercado e, especialmente, proteger a livre concorrência contra a tendência açambarcadora da concentração capitalista. A Constituição reconhece a existência do poder econômico. Este não é, pois, condenado pelo regime constitucional. Não raro esse poder econômico é exercido de maneira antissocial. Cabe, então, ao Estado coibir este abuso”. (SILVA, 2003, p. 775).
A atuação do Estado será em favor da livre concorrência mediante a aplicação de sanções quando houver abusos, podendo trabalhar preventivamente com uma função fiscalizadora e regulatória, como exemplo, a atuação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) como agente regulador, de acordo com a lei nº. 8884/1994. Sendo que, será preventiva a atuação prevista no art.146 – A da Constituição, com acréscimo da emenda constitucional nº. 42/2003, em que a “lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência”.
No Capítulo III, do Título V, da Constituição Federal estão presentes as punições possíveis, vale dizer, multas vultosas, tanto para as pessoas jurídicas, como para os administradores, sem prejuízo de possíveis imputações civis, penais e administrativas inscritas noutras leis aqui não pormenorizadas (apenas mencionadas, como visto logo atrás). Outras sanções são factíveis, tais como, a publicação da decisão condenatória, a proibição de participação em licitações públicas ou, ainda, sem exclusão de outras, a inscrição no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC) e até mesmo a própria cisão da sociedade, prevalecendo o chamado de sistema dual ou misto, o que significa dizer que, se de um lado está o mercado – setor privado –, livre para ‘iniciar’ e para concorrer, de outro está um centro decisório – setor público –, uma autoridade política, responsável pela elaboração jurídica, econômica e de instituições capazes de fazer valer princípios – o da livre concorrência, especialmente, sem exclusão de outros – bem como colocar em prática, justamente, as diretrizes fixadas pelas leis constitucionais e infraconstitucionais.
A garantia de livre concorrência deverá ser baseada em referência ao princípio da igualdade, em relação ao domínio econômico, podendo impor por meio do Estado formas de repressão e prevenção do poder econômico, podendo haver benefícios a algumas empresas, setores ou grupos econômicos, determinada no próprio texto constitucional como diz o inciso IX do artigo 170 em que estabelece “tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País” sendo reforçada e detalhada pelo artigo 179 na qual comenta que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei”.
Com a entrada em vigor da lei complementar nº. 123/2006, com vigência a partir de 1º. de julho de 2007 restou obsoleto o artigo 179, no respeito ao regime tributário de favorecimento nacional das microempresas e empresas de pequeno porte, havendo outra hipótese estabelecida no parágrafo 2º do artigo 174 do qual diz que “a lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo”.
3.4.Defesa do consumidor
Observando que a relação jurídica seja um vínculo que une duas ou mais pessoas caracterizando-se uma como o sujeito ativo e outra como passivo da relação. Este vínculo decorre da lei ou do contrato e, em consequência, o primeiro pode exigir do segundo o cumprimento de uma prestação do tipo dar, fazer ou não fazer, logo se houver incidência do Código de Defesa do Consumidor na relação, isto é, se uma das partes se enquadrarem no conceito de consumidor e a outra no de fornecedor e entre elas houver nexo de causalidade capaz de obrigar uma a entregar a outra uma prestação, estaremos diante de uma relação de consumo.
De acordo com o conceito de consumidor nos preceitos brasileiro, previsto no artigo 2°. do Código de Defesa do Consumidor, que estabelece como sendo consumidor a pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza o produto ou serviço como destinatário final. O CDC criou também a figura do consumidor por equiparação, considerando como consumidor, por exemplo, a pessoa que foi vítima de um acidente de consumo, mesma que esta não tenha adquirido produto ou mesmo utilizado do serviço, tomando como exemplo pessoas na qual foram atingidas pelo mesmo fato (responsabilidade civil pelo fato) como o caso da coletividade de pessoas indetermináveis (parágrafo único do art. 2°. do Código de Defesa do Consumidor), que é vítima de um acidente de consumo (artigo 17 do Código de Defesa do Consumidor) ou mesmo as pessoas que não adquiriram ou utilizaram do produto ou serviço, mas foram expostas a uma prática comercial ou contratual abusiva (artigo 29 do CDC).
Com base no inciso V do artigo 170 que se tem o princípio geral da ordem econômica a defesa do consumidor, pois através das relações de consumo que as conseguem adquirir bens materiais de sua necessidade ou de importância para sua vida, na qual, havendo disparidade de condições econômicas entre o consumidor e os grandes fornecedores dos bens ou prestações de serviços, sendo hipossuficiente o primeiro desta relação, por meio da qual o Direito irá equilibrar esta desigualdade material ou fática com a imposição de uma desigualdade jurídica em favor dos mais fracos nesta relação, isto é, os consumidores, sendo chamadas de regras protetivas imperativas na qual não estarão sujeitas ao acordo de vontades entre as partes, em que tal proteção encontra-se regulamentada na lei nº. 8078/1990 (CDC).
O Supremo Tribunal Federal determinou que o CDC tornasse-se aplicável nas relações entre as instituições financeiras e seus usuários em que a defesa do consumidor é um direito fundamental expresso no inciso XXXII do artigo 5º em que consubstancia como direito subjetivo com a aquisição de uma tutela buscada individualmente, mas, também, um direito difuso que pode ser defendido por meio de ação civil pública.
3.5.Defesa do meio ambiente
Sabendo que o meio ambiente comumente chamado apenas de ambiente, envolve todas as coisas vivas e não vivas ocorrendo na Terra, ou em alguma região dela, que afetam os ecossistemas e a vida dos humanos. È o conjunto de condições, leis, influências e infraestrutura de ordem física, química e biológica, que permite, abrigam e regem a vida em todas as suas formas.
Na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente celebrada em Estocolmo (1972) estabeleceu o cenário de que O meio ambiente é o conjunto de componentes físicos, químicos, biológicos e sociais capazes de causar efeitos diretos ou indiretos, em um prazo curto ou longo, sobre os seres vivos e as atividades humanas.
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) brasileira, estabelecida pela Lei 6938 de 1981, preceitua meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, em que o ambiente natural se contrasta com o ambiente construído, que compreende as áreas e componentes que foram fortemente influenciados pelo homem.
Para que ocorra a legitimação das atividades econômicas pura e simplesmente na produção de riquezas deve haver a conservação do meio ambiente com base num dos princípios constantes no artigo 170 da Constituição Federal, mesmo que este desenvolvimento possa beneficiar de forma igualitária toda a população, assegurando-lhes uma existência digna tem-se que obedecer tal compatibilidade. Observa-se que a questão do meio ambiente foi mais detalhadamente analisada no Título VIII da Constituição vigente, como matéria integrante “Da Ordem Social”, comentada no artigo 225 da Magna Carta, em que diz em seu caput que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para os presentes e futuras gerações”, pois qualquer desenvolvimento econômico com produção de riqueza para a população, mesmo que bem distribuída, deverá estar compatível com a proteção ambiental, na qual consubstancialmente denominamos de “desenvolvimento sustentável”, sendo que, uma produção econômica irresponsável de riquezas poderia trazer a decadência das futuras gerações.
O reconhecimento de um meio ambiente saudável é um direito difuso, sendo passível de tutela através de ação civil pública, como menciona a lei nº. 7347/1985, artigo 1º., I, ainda mais, de acordo com a emenda constitucional nº. 42/2003 na parte final do inciso VI do artigo 170 da Magna Carta de 1988 a defesa do meio ambiente poderá ser por “mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”, mesmo tal acréscimo constitucional tratar de matéria tributária não se torna certa continuação de maneira especificada, pois é aplicável em qualquer tratamento econômico ou jurídico relacionado a produtos ou serviços que afetem o meio ambiente, podendo ser analisado referido tratamento como diferenciador relacionado a questão de aplicação e na interpretação do princípio da isonomia, deixando-se claro, por parte do constituinte derivado, a adoção de tratamento tributário diferenciado para as empresas que utilizem na formação de produtos e serviços com maior potencial ofensivo ao meio ambiente, isto é, aplicando tributos bem mais pesados que outras empresas que procurem reduzir os impactos ambientais ou diminuindo os danos que possam ser causados por suas atividades, pelo contrário, poderão tais entidades receberem benefícios fiscais referentes as atividades ou providências adotadas.
Em que fica claro a intervenção do estado por meio de seu texto constitucional no domínio econômico cobrando tributos mais caros para empresas que proporcionem maiores poluições, sendo que, referidas arrecadações seja destinada a projetos que se destinem a recuperação e proteção de áreas ambientais que estejam em condições de degradação mais avançada, com o mesmo pensamento, poderia haver a concessão de benefícios fiscais ou a aplicação de subsídios para as empresas que fabricassem de acordo com produtos biodegradáveis, reciclados, entre outros. Logo com a observação de impactos ambientais cada vez mais intensos seria pertinente que houvesse uma preocupação maior das autoridades em procurar conservá-lo.
3.6.Redução das desigualdades regionais e sociais e busca do pleno emprego
Nesse momento podem-se estudar os princípios referentes nos incisos VII e VIII do artigo 170 da Constituição Federal, na qual tratam da redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego, logo forma selecionadas neste tópico exclusivo pelo fato de serem considerados como objetivos em que o Governo Nacional deverá procurar alcançá-lo, em que se pode citar no artigo 3º, inciso III, da Magna Carta o objetivo fundamental do estado brasileiro que é “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
Observando um uso egoístico da propriedade privada como fator de produção poderia fazer com que cada vez mais a mão-de-obra fosse explorada no sentido de se extrair o máximo de lucro, por outro lado, um mínimo de custo e está aí a importância de relevar a redução das desigualdades como princípio, para torná-la papel de todos (capitalismo moderno) e não apenas instrumento de política governamental obrigatória.
Além do mais, em referência a busca do pleno emprego há relação haverá uma conexão lógica com a valoração do trabalho humano, como fundamento da ordem econômica de acordo com o artigo 170, caput, do texto constitucional, em que demonstra preocupação em fornecer uma valorização do trabalho para a mão – de – obra que se encontra disponível, na qual poderemos citar o mestre e professor José Afonso da Silva (2003) em que diz “a busca do pleno emprego é um princípio diretivo da economia que se opõe às políticas recessivas”, observando que, o objetivo do Estado é que propicie a existência digna dos cidadãos e, para isto, deve haver participação do Governo Nacional em contribuir com oportunidades a estes.
Tendo em vista que, tais incentivos fiscais procuram atrair a instalação de indústrias e certas empresas que possam propiciar o desenvolvimento de algumas regiões, tais como, o Norte e Nordeste com o oferecimento de empregos para a população destes lugares, podendo ocasionar na redução das desigualdades regionais através do incremento de produção local de riquezas, com a construção de setores produtores e maior autonomia em relação a centros mais desenvolvidos, como exemplo, o sul e sudeste, podendo mencionar que:
“Não permite à União de instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 150, INCISO I, p. 53).
Outra maneira de estimular a economia e reduzir as desigualdades regionais com o oferecimento de oportunidades é promover o turismo, principalmente, nas regiões Norte e Nordeste que apresentam imenso potencial em que possa propiciar o desenvolvimento econômico, mas, que possa crescer em harmonia e em conjunto com a conservação ambiental, na qual as empresas possam atender o artigo 180 da Constituição Federal (1988) que determina à “União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios a promoção e o incentivo ao turismo como fator de desenvolvimento social e econômico”, em que possa gerar oportunidades e de maneira digna com o acompanhamento do poder público na preservação ambiental e, além disso, proteger os menores da exploração sexual no caso de turismo deste tipo, com a adoção de políticas cada vez mais rígidas.
Em referência a redução das desigualdades sociais que são considerados como objetivos bem mais amplos que a mera erradicação da miséria, logo, será uma etapa posterior em que procurará adequar às atividades econômicas a um equilíbrio na distribuição das riquezas, devendo uma forte cooperação entre os setores públicos e privados, por meio da contratação de trabalhadores de maneira formal, isto é, que possa receber todos os encargos trabalhistas, além disso, possa o Governo Federal contribuir conjuntamente com os empregos concedendo menos impostos motivando a adoção de salário-mínimo de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo artigo 7º., inciso IV, da Carta Política.
Em relação à disciplina geral dos serviços públicos com conteúdo referente à atividade econômica, em que a prestação de serviços públicos pelo Estado constitui um importante meio de redução das desigualdades sociais, propiciando o acesso da população a matérias básicas e serviços que fomentem uma existência digna.
Sendo considerado como princípios de integração, em que são dirigidos na resolução de problemas de marginalização regional ou social, em que referente a relação dos direitos sociais e os mecanismos da seguridade social buscam uma equalização das condições sociais, por outro lado, aborda-se o fator de pleno emprego ser um princípio diretivo de oposição a políticas recessivas, propiciando trabalho a todos que estejam em condições de exercê-lo contribuindo para a valorização do trabalho humano, estimulando o poder público que possa a economia absorver a força de trabalho em que poderemos citar uma passagem do livro Curso de Direito Constitucional Positivo, do autor José Afonso da Silva na qual diz “Quer-se que o trabalho seja a base do sistema econômico, receba o tratamento de principal fator de produção e participe do produto da riqueza e da renda em proporção de sua posição na ordem econômica”, em que pode-se observar um Estado cada vez mais participativo na economia, em que procura direcionar atividades para o Bem-Estar Social, não ocorrendo uma ligação mais forte com o sistema liberal puro de Adam Smith.
4.MODOS DE ATUAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA
Podemos observar que o estado pode ser tanto um agente econômico como um agente disciplinador da economia, logo, de acordo com a atual Constituição Brasileira, reconhecemos duas formas de ingerência do Estado na ordem econômica, isto é, por participação e a intervenção, em que são considerados instrumentos na qual o poder público ordena, coordena e atua em observância dos princípios da ordem econômica, sendo razões que fundamentam a atuação do estado brasileiro no domínio econômico, na medida em que tanto a iniciativa privada como a iniciativa pública se destinam a realização dos fins baseados nos fundamentos antes estudados.
Com base neste breve comentário iremos estudar quatro modos de atuação do Estado na economia, isto é:
“I – Atuação do Estado como agente econômico em sentido estrito;
II – Atuação do Estado como prestador de serviços públicos;
III – Atuação do Estado como agente econômico, em regime de monopólio;
IV – Atuação do Estado como agente regulador;”
4.1.Atuação do estado como agente econômico em sentido estrito
De acordo com o artigo 173 da Constituição Federal, no seu caput, determina que o exercício da atividade econômica caiba de forma geral ao setor privado, em que a posição do poder público torna-se necessária apenas nos casos previstos em lei ou na própria Carta Política, sendo que, desta maneira poderá atuar de forma direta na economia, adotando uma postura de agente produtivo, sendo importante mencionarmos o referido dispositivo que diz:
“Art.173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 173, p. 60).
Tendo em vista que, a atuação do poder público no meio econômico estará sujeito ao princípio da subsidiariedade, logo se torna necessário somente quando o setor privado não tiver capacidade de atuar de forma suficiente no setor econômico, no mesmo sentido, a legitimação da atuação do estado como agente econômico será suficientemente aprovado no caso de segurança nacional ou em relação ao interesse da coletividade, devendo haver leis para disciplinar tais situações. Pois devidas atuações deverão encontrar respaldo na Carta Política, como exemplo mencionará o que comenta o artigo 177 da Constituição Federal na qual ocorrerá manifestação de intervenção nas atividades exploradas sob o regime de monopólio.
O exercício da atividade de atuação direta do estado na economia é intermediado por pessoas constituídas para tal finalidade, representadas por empresas públicas e as sociedades de economia mista, logo, com um regime jurídico relativamente restrito torna-se difícil compatibilizar a atuação do estado de maneira direta por ser personalidade jurídica de direito público, em contrapartida, com a exploração econômica de caráter nítida de personalidade jurídica de direito privado, em que tais entidades representantes do poder público poderão ser divididas em duas categorias, isto é: com a prestação de serviços públicos e com a exploração do setor econômico em sentido estrito. Sendo que, em ambas as situações tornam-se integrantes da administração pública, mas com a prerrogativa de apresentarem a personalidade jurídica de direito privado. Verifica-se que, o regime em que atua as sociedades de economia mista e as empresas públicas é de direito público, entretanto, em relação a exploração da atividade econômica em sentido estrito são necessariamente regidas pelo direito privado, mesmo assim, em razão de estarem integradas a administração pública sujeita-se as regras de direito público, como previstas no próprio texto constitucional.
Observa-se que, o parágrafo 1º do artigo 173 da Carta Magna (1988) refere-se exclusivamente das empresas publicas e das sociedades de economia mista na qual prestam atividades econômicas em sentido estrito, não havendo relação com a prestação de serviços públicos, ocorrendo à edição de estatuto, isto é, de lei ordinária que disciplinarão o seu regime jurídico, sendo que, abaixo reproduziremos o artigo na qual comenta que:
“§ 1º. – A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 173, Parágrafo 1º, p. 60).
Seguindo que, sujeitando ao regime jurídico próprio das empresas privado as sociedades de economia mista e as empresas públicas na qual adotam regras constitucionais pertinentes à administração pública, tendo em vista que, algumas das normas constitucionais relativas ao regime privado em que se submetem referidas entidades exploradoras de atividades econômicas em sentido estrito, tais como:
– De acordo com o artigo 37, inciso XX, da Constituição federal torna-se necessária lei específica para a criação da entidade, em outra passagem vê-se que a criação de suas subsidiárias e a participação em empresa privada dependerá de autorização legislativa, já no inciso II, exigência de concurso público para a contratação de pessoal permanente, no inciso XVII, e parágrafo 10 estabelece que os empregados públicos estejam sujeitos a vedação da Constituição no caso de acumulação remunerada de empregos e cargos públicos, havendo, também, de que trata o inciso XI, a remuneração dos empregados se sujeitará ao limite constitucional, recebendo recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento do pessoal ou custeio em geral, de acordo com o artigo 37, parágrafo 9º, da Carta Magna.
– Com base no artigo 84, inciso II, da Constituição Federal sujeitará tais entidades ao controle interno exercido pela administração direta e a supervisão geral, de competência do chefe do poder executivo, de acordo com a situação, através de ministros ou secretários.
– Sujeitará ao controle externo sem haver derrogações do poder legislativo, inclusive ao controle pelos tribunais de contas, como mencionado nos artigos 70 e 71 da Constituição Federal.
– De acordo com a Súmula 333 do Supremo Tribunal de Justiça se submeterá a mandado de segurança caso seus agentes pratiquem “atos de autoridade”.
– Em razão de lesão ao patrimônio podem ser anulados por meio de ação popular, com dito no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.
– Os atos de seus agentes poderão ser enquadrados como “atos de improbidade administrativa”, sujeitos a ação de responsabilidade, como mencionado no artigo 37, parágrafo 4º da Carta Política e na lei nº. 8429/92, artigos 1º e 2º.
Determinadas entidades exploradoras de atividades econômicas em sentido estrito não ficarão sujeitas à responsabilidade civil objetiva, como se encontra expresso no artigo 37, parágrafo 6º., da C. F. (1988) na qual diz que “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos”, além do mais, estarão tais submetidas ao processo licitatório como expressão dos princípios da Administração Pública, entretanto, com a existência de um regime específico de licitações diferenciado da lei nº. 8666/93.
Mesmo assim, estas entidades econômicas não se sujeitarão ao processo licitatório no caso de haver operações de compra e venda de bens produzidos ou comercializados por estes podendo ser, até mesmo, venda de bens ou prestação de serviços, para isto, torna-se necessário existir finalidade própria da entidade, pois pelo fato de ser totalmente incompatível em regime de concorrência com o setor privado numa referida situação econômica os contratos relativos à atividade-fim não se submeterão a licitação prévia.
Para uma melhor analise da situação, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que estão destinadas a atividade econômica se submeterão a licitação pelo fato de estarem integrantes da administração pública, no entanto, certa sujeição refere-se a atividade-meio das entidades em estudo, sendo que, poderá utilizar estatuto específico para estas entidades em regime especial de licitação, que torne o processo mais dinâmico. Ainda relevante enfatizar o artigo 173, parágrafo 2º em que veda a concessão de privilégios fiscais a tais entidades, ao menos que, estenda tal benefício para empresas do setor privado, havendo como objetivo do legislador de preservar o princípio da livre concorrência, como um todo não há impedimento constitucional à liberação de benefícios, até mesmo que, as empresas que atuem em regime de monopólio poderão receber tal benefício fiscal.
4.2. Atuação do estado como prestador de serviços públicos
Pode-se primeiramente estudar o artigo 175 da Constituição Federal (1988) na qual diz que “incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Com base na doutrina administrativa consideram-se dois tipos de correntes relacionadas a este tipo de atuação do estado, em que se chama de corrente essencialista e a formalista.
Logo a corrente essencialista refere-se a um conceito material ou substancial de serviço público na qual se considera uma atividade de serviço público com características notadamente essenciais que poderiam classificá-la como serviço público em sua natureza. Já com relação a corrente formalista considera público todo e qualquer serviço na qual a Magna Carta ou, até mesmo, as leis possam considerá-lo como público, não se referindo a sua natureza, sendo a exigência por parte do ordenamento jurídico para ser prestado como regime de direito público, pois de acordo com sua natureza poderia considerá-lo como serviço público.
No estado brasileiro há uma concepção formal em relação ao serviço público, sendo que este poderia ser classificado como qualquer atividade que pudesse oferecer alguma utilidade material para a população, ocorrendo o desenvolvimento desta atividade sob a óptica do regime de direito público de acordo com o ordenamento jurídico da nação, sendo importante colocar em pauta uma expressão de Celso Antônio Bandeira de Mello na qual diz “serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administradores, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de direito público, portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais”.
Já para SILVA (2003) “serviço público é, por natureza, estatal. Tem como titular uma entidade pública. Por conseguinte, fica sempre sob o regime jurídico de direito público”.
Pode a administração pública prestar de maneira direta os serviços públicos, prestando de maneira centralizada através dos órgãos da administração direta ou, além disso, de forma descentralizada por meio das entidades da administração indireta, mediante outorga através da edição de uma lei. De outra forma, os serviços públicos podem ser delegados a particulares, através da utilização da celebração de contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos, baseando-se a celebração de contrato de adesão no artigo 40 da lei nº. 8987/95, ocorrendo a prestação de serviços por particulares na forma descentralizada.
Em relação à prestação de serviço podendo ser indireta realizada por particulares com a utilização de delegação, em que a titularidade do serviço ainda permanecerá sob a tutela do poder público, observando o fato de que as modalidades de concessão ou permissão de serviços públicos passarão ambas pelo crivo da licitação, logo, no Brasil, pelo fato de ser o critério formal em sua essência não importará a natureza ou pessoa na qual esteja participando do processo o serviço público corresponderá a todo aquele em que as leis e, principalmente, a Constituição determine que seja o regime de direito público.
Os serviços de educação e saúde são de prestação obrigatória por parte do Estado devendo ser feito diretamente por este, sem haver delegação para o exercício da sua função, importante verificar que seja uma atividade de serviço público com o regime jurídico de direito público, de outra maneira, o setor privado poderá executar serviços tanto de educação como de saúde, no entanto, quando isto ocorrer, teremos um regime jurídico de direito privado havendo uma rígida fiscalização por parte do estado em razão de se tratar de atividade com enorme potencial de mudança na vida da sociedade como geral, isto é, em referência ao bem-estar social, não sendo delegatórios de serviços públicos e, sim, prestadores de serviço privado.
Pode-se citar o parágrafo único do artigo 175 da Constituição Federal na qual prevê a edição de uma lei de normas gerais:
“I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado;” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 175, INCISO I, p. 61).
Os serviços públicos poderão ser considerados de atividade econômica em sentido amplo, com conteúdo econômico para oferecer utilidades de maneira que sejam economicamente mensuráveis, sendo permitida sua delegação para particulares usufruírem como atividade próxima do setor privado, como o sistema de telefonia, de energia elétrica, de algumas rodovias por meio de pedágios, entre outros, tendo seu alcance no artigo referido acima, levando em consideração que, há serviços como a prestação jurisdicional, segurança nacional e muitos outros que não podem ser incorporados no artigo 175 da Carta Política, bastando lembrar que qualquer serviço público ficará sujeito ao parágrafo 3º do artigo 37 da Constituição Federal, na qual menciona que:
“A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observando o disposto no art.5º., X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 37, Parágrafo 3º., p. 22).
Em relação a esta situação de intervenção estatal para regularização de serviços públicos menciona-se o impasse observado pela nação mais rica do mundo e, também, por alguns países europeus que incorrem em impasses existentes nos parlamentos de referidos Estados de retirar benefícios sociais da população, principalmente no que se refere a serviço público, no objetivo de promover o pagamento de dívidas e regularização da economia.
4.3.Atuação do estado como agente econômico em regime de monopólio
Não sendo a Constituição Federal Brasileira não favorável ao regime de monopólio, assim como, aos oligopólios e as outras maneiras de concentração de poder em relação a atividades econômicas privadas, reprimindo formas de abuso econômico com a concentração de mercados, ocorrendo à eliminação da concorrência e promovendo um aumento demasiado de lucros, até mesmo, o monopólio público torna-se também limitado na intenção de absorver indústrias ou outros ramos de atividades, existindo, como vimos anteriormente, exploração direta da atividade econômica se necessário a segurança nacional ou por relevante interesse coletivo de acordo com o artigo 173 da Carta Política. Sendo que, em alguns setores há constituição de monopólio da União como a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, refinação do petróleo nacional ou estrangeiro, a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas, entre outras atividades.
Com base no texto constitucional ocorrera a ampliação do campo de monopólio estabelecido para três áreas basicamente, isto é, petróleo, gás natural e minérios ou minérios nucleares, ainda mais, a Carta Política traz em numerus clausus as atividades que podem e devem ser exploradas em regime de monopólio como mencionado abaixo:
“I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V – a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 177, p. 61).
Logo, no Estado Brasileiro, não há possibilidade de ocorrência de monopólio privado, nem mesmo por parte dos Estados e Municípios integrantes da Nação, além do mais, em relação à União não existe a possibilidade de criar formas de monopólio por meio de lei, indicando que as atividades descritas nos incisos I a V do artigo 177 da Constituição Federal poderão ter seu exercício contratado pela União, com empresas públicas ou privadas, desde que, observadas condições vistas em lei.
Sendo uma forma de monopólio facultativo como uma forma de flexibilização do monopólio introduzida pela E. C. nº. 9/1995, na qual sendo do interesse na União poderá explorá-lo sob o regime de monopólio, se, pelo contrário, for mais condizente ao exercício por parte de empresas estatais ou privadas serão contratadas por estas, sendo uma decisão exclusiva do Estado, devendo observar certas condições descritas: no artigo 177, parágrafo 2º., da Constituição Federal em que diz:
“I – a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional;
II – as condições de contratação;
III – a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 177, Parágrafo 2º., p. 61).
Já em referência as atividades concernentes aos minérios minerais nucleares e seus derivados como mencionado no inciso V do artigo 177 estão sob o pleno domínio da União, havendo exceção em relação aos radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas, em que a produção, comercialização e sua utilização sejam autorizadas sob o sistema de permissão, como descrito no artigo 21, inciso XXIII, alíneas “b” e “c” da Constituição Federal, verificando que, no artigo 177, parágrafo 3º dispõe sobre o transporte de materiais radioativos no território nacional e no artigo 21, inciso XXIII, alínea “d”, da Carta Política comenta sobre a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa.
4.4.Atuação do estado como agente regulador
Para pode-se observar a atuação indireta do Estado na economia, em que inicialmente verificar o artigo 174 da C. F. (1988) na qual diz “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.
Considerando o Estado como um agente normativo e regulador, determinará suas funções de fiscalização, incentivo e planejamento, em que a partir do momento na qual o poder público assume uma atitude normativa será efetivado por todo e qualquer ato geral que possa ser considerado de intervenção no setor econômico, interferindo nas forças naturais do mercado, podendo ser analisado com a edição de leis que fomentem alguma contribuição de intervenção no domínio econômico, de acordo com o artigo 149 da Constituição Federal, como exemplo, quando o Governo Federal com a intenção de impulsionar a indústria automobilística em âmbito nacional promoveu a isenção do IPI na compra de carros novos.
Em relação a atuação como agente regulador refere-se as normas relativas a função dos agentes econômicos promovendo a coordenação e disciplina da atividade econômica privada, especificando o marco regulatório de cada setor econômico, além disso, institui maneiras de intervenção na economia, como exemplo, poderemos citar o tabelamento de preços, controle de abastecimento, entre outros. Havendo, ainda, a atuação das agências reguladoras nas atividades administrativas de fiscalização, podendo desenvolver medidas de incentivo e planejamento, sendo uma denominada função em relação a finalidade específica.
De acordo com o processo de fiscalização ocorrerá o empreendimento do poder de polícia, em que diversos órgãos e entidades exercem tal atividade em várias esferas da federação, como exemplo poderá mencionar a fiscalização ambiental, mercado de capitais, entre outros. Sendo promovida uma atuação por parte da polícia não só de maneira repressiva, mas, também, preventiva, com a adoção de medidas que possam coibir irregularidades, exercendo uma exigência pertinente para obtenção prévia de licenças e autorizações de funcionamento.
No caso do incentivo poderão proceder-se com a utilização de diversos benefícios fiscais, subsídios e outras formas de promoção positiva, considerando a possibilidade de participação do poder público em investimentos público de infraestrutura, orientando áreas de o setor privado atuarem em partes da economia que são consideradas de suma importância para o interesse geral ou estratégico do Estado. Podemos observar o artigo 165, parágrafo 2º, da Constituição Federal, na qual comenta que a lei de diretrizes orçamentárias deve estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, isto é, de incentivo.
Para o caso de planejamento, mesmo não sendo nossa economia planificada como ocorria nos estados socialistas, com uma participação mais rigorosa do poder público na economia, não concedendo liberdade ao setor privado, de maneira diferente, o estado brasileiro elabora planos econômicos para serem seguidos por parte do setor público, porém, sem obrigatoriedade para o setor privado.
Devendo-se observar o controle estatal estabelecido pelo estado em relação às empresas públicas, sociedades de economia mista para que sejam submetidas a um planejamento econômico na qual demonstra certa interferência do Estado nas referidas questões econômicas, com base, que para o setor privado o manifesto planejamento apenas indica os setores de atuação, logo, direcionando as atividades de acordo com uma orientação geral e adotando um ideal estratégico para um desenvolvimento econômico consistente, sendo imposto pelo ordenamento jurídico vigente, no entanto, determinada atividade não obrigará os agentes privados adotarem determinados comportamentos, sendo que, poderá utilizar algumas medidas de indução com o objetivo de projetar a adesão de setores privados ao plano.
Alguns dos instrumentos importantes de planejamento estatal referem-se ao plano plurianual, as leis de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias anuais dos diversos entes da federação, com base no artigo 174, parágrafo 2º, da Constituição Federal (1988) menciona-se que “a lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo”, além do mais, torna-se importante citar o que diz o artigo 180 do mesmo texto que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivará o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico”, de outra maneira, o artigo 178 também do texto constitucional adota regras específicas em relação ao setor de transportes, em que a emenda constitucional nº. 7/1995 promoveu profundas alterações no conteúdo original do artigo em estudo, na qual abaixo podemos verificar a extinção de privilégios para setores nacionais.
“Art. 178 – A lei disporá sobre a ordenação dos transportes aéreo, aquático e terrestre, devendo, quanto à ordenação do transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendidos o princípio da reciprocidade.
Parágrafo único – Na ordenação do transporte aquático, a lei estabelecerá as condições em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por embarcações estrangeiras.” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art.178, Parágrafo Único, p. 62).
Portanto, no caso de ocorrer deficiências de mercado e desigualdade na distribuição de rendas, a regulação estatal é necessária, em que podemos trazer a definição de Marçal Justen Filho que “um conjunto ordenado de políticas públicas busca a realização de valores econômicos e não econômicos reputados como essenciais para determinados grupos ou para a coletividade em seu conjunto. Essas políticas envolvem a adoção de medidas de cunho legislativo e de natureza administrativa, destinadas a incentivar práticas privadas desejáveis e a reprimir tendências individuais e coletivas incompatíveis com a realização dos valores prezados”.
Na ocorrência de falhas da regulação, considera-se a ausência de informação e incentivos, ou seja, para que a administração pública possa alcançar maior eficiência, a ausência de informação sobre as medidas adotadas pode gerar ineficiências maiores que as já existentes, consideradas pelos economistas como a “assimetria da informação”, levando-se em consideração que, o poder público atua fixando tarifas que venham a estabelecer os custos na qual incorrem as empresas reguladas, o incentivo que as empresas têm de diminuir os custos existentes, logo se torna necessário observar e controlar os esforços realizados.
Entre outras falhas da regulação pode-se mencionar a “captura do regulador”, em que as finalidades do poder público poderão ser desviadas a partir de decisões não eficientes objetivando favorecer interesses de grupos dominantes considerados mais influentes no processo decisório, como exemplo, acionistas ou, até mesmo, funcionários dos órgãos, entre outros, poderão exercer certa influência sobre as atuações regulatórias de maneira que seus interesses particulares atrapalhem os ideais de eficiência e equidade, objetivos desejados pela regulação, esperando do órgão ou entidade reguladora, por meio de seus agentes, acompanhem as respectivas empresas.
Atualmente, há a adoção exclusivamente de práticas desregulatórias reservadas a certos segmentos empresariais, por meio de políticas de liberalização de mercados, conjuntamente com a adequação das funções das entidades reguladoras, em que ambas sejam acompanhadas através de uma intensificação de política de defesa da concorrência, logo tal atividade de liberalização de mercado resultaram numa reestruturação de setores, tais como, nos setores de telecomunicações e energia, ocorrendo uma separação de atividades que antes obtinham caráter de exclusividade e de setores regulados para condições de concorrência efetiva, sendo que, garantirá o livre acesso aos sistemas essenciais, pois os serviços econômicos implicam em serviços de rede, considerando que este processo de reestruturação incidirá sobre a estrutura do setor e, não apenas, sobre o marco jurídico da regulação, não significando somente uma mudança na maneira de regulares preços ou tarifas, consistem igualmente em regular setor de forma separada verticalmente atividades antes integradas, implantando concorrência e fazendo garantir condições de concorrência efetiva, podendo afetar a estrutura setorial horizontal em relação ao número de empresas que atuem no mercado.
Com a introdução da concorrência em relação a certas atividades poderá existir uma concepção de crise na noção de serviço público, entretanto, a conversão de certas atividades consideradas de serviços públicos, que serão classificadas como atividade econômica, de acordo com Celso Ribeiro Bastos (1990) indica que “Desta concepção do Estado como prestador de serviços surgiu à pressão, em grande parte deste século, por ideologias mais ou menos dominantes em converter em serviços públicos muitas atividades que não tinham natureza própria de serviço público”.
No Entanto, o modelo regulatório se beneficia da política chamada de “liberalização de mercados”, considerando a introdução da livre concorrência em certos segmentos para a obtenção de uma melhoria de eficiência econômica, estabelecendo normas que venham a possibilitar que as empresas operem em regime de concorrência, limitando-a para que não haja condutas abusivas, para tanto, essa política de liberalização é uma tarefa de caráter fundamentalmente normativo, logo com o avanço da liberalização dos mercados, cobra-se uma maior importância sobre a defesa da concorrência, colocando um meio legal permitindo uma garantia suficiente de livre concorrência entre as empresas, sendo que, as próprias empresas poderão desvirtuá-la, havendo a necessidade de estabelecimento de imparcialidade e independência dos órgãos e entidades reguladoras, seja por meio da desvinculação dos mesmos em referência às empresas reguladas , evitando assim a captura do regulador, além do mais, obtenção de independência perante os Governos condicionando e pressionando as decisões da entidade reguladora.
Outro fator pertinente a situação refere-se à necessidade de certo controle dos preços livremente negociados, havendo setores em que o grau de concorrência alcançado não será suficiente para garantir que as empresas não utilizem o seu poder de mercado para elevar excessivamente os preços, sendo que, o Poder Público deverá controlar e fiscalizar os preços negociados e fixando preços máximos.
5.CONCLUSÃO
Com o desenvolvimento dos temas propostos no referido trabalho científico pode-se definir as características econômicas do estado brasileiro baseado na Constituição Federal, de acordo com a fiscalização, regulação e intervenção no modelo econômico e de mercado, na qual ocorrera uma adequação entre fatos jurisprudenciais e também doutrinários, observando o fato de que a intervenção do estado no domínio econômico encontra-se na lei maior, contudo, assegurando, de forma irrestrita, o princípio da livre iniciativa e da livre concorrência, promovendo uma garantia de livre exercício de qualquer profissão.
Logo, o objetivo do mecanismo da intervenção encontra-se no fato de promover justiça social, soberania nacional, defesa do consumidor, livre concorrência, entre outros, como mencionado acima, sabendo que o estado brasileiro encontra-se no estágio de implantação de um sistema consistente de bem estar social, no entanto, havendo alguns empecilhos de capitalismo de mercado que impeça tal atitude, além disso, na própria legislação estatal pode-se até citar a falta de financiamento de projetos sociais e econômicos, mesmo com uma carga tributária elevadíssima não consegue o poder público atender as necessidades essenciais da população.
Além de fazer um esboço histórico, tivemos a oportunidade de entender as atividades estatais baseadas em princípios consagrados no texto constitucional, com um enfoque jurídico nas diversas formas de intervir no setor econômico, dentre elas, cita-se as empresas públicas, agências reguladoras, entre outras. Podendo observar a existência de intervenção política na economia de mercado, importante na produção de crescimento da economia conjuntamente com o interesse social, com relevância interesse na situação econômica americana e de países europeus.
Advogado e Engenheiro Civil. Graduado em Direito pela Universidade Regional do Cariri URCA; Pós-graduação em Direito Processual Constitucional pela Universidade Regional do Cariri; URCA; Graduado em Engenharia pela Universidade Federal do Ceará UFC; Pós-graduação em Engenharia de Segurança do Trabalho FIP; Técnico em Informática
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