Pierre Christian da Costa Henriques
RESUMO: O objetivo do trabalho é analisar a utilização do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo como ferramenta para promover maior efetividade da função social da propriedade estabelecida no Plano Diretor Municipal utilizando para isso a interdisciplinaridade do direito urbanístico com o direito tributário. Para isso, serão abordados alguns conceitos básicos sobre direito tributário, conceitos básicos sobre o IPTU e sobre a sua progressividade fiscal e extrafiscal. Será feita uma breve análise sobre a evolução do conceito de propriedade e sobre o processo de urbanização do Brasil. Será analisado também o papel desempenhado pelo Estado na limitação do direito de propriedade. Para isso, será feita análise das principais legislações aplicadas ao tema aliada com posicionamentos de autores renomados na área e de dados obtidos por institutos de pesquisas. Há, ao longo do trabalho, análises críticas sobre a efetividade da atual legislação e das políticas urbanísticas voltadas para o tema abordado. Do trabalho conclui-se que o IPTU progressivo no tempo é uma excelente ferramenta no apoio ao adequado uso e ocupação do solo possuindo um enorme potencial, mas que é ainda pouco explorado pelos municípios brasileiros.
Palavras chaves: IPTU. Progressividade. Estatuto da cidade. Função social da propriedade.
ABSTRACT: The objective of this paper is to analyze the use of the Progressive Urban Property Tax (IPTU) in time as a tool to promote greater effectiveness of the social function of the properties used in the Municipal Master Plan, using the interdisciplinarity of urban law with tax law. For this, some basic concepts about the tax law, basic concepts about the IPTU and its fiscal and extra fiscal progressivity will be approached. A brief analysis will be made about the evolution of the concept of property and the urbanization process in Brazil. In addition, it will analyze the role played by the state over limitations on property rights. For this, it will be made an analysis of the main legislations applied to the theme allied to the position of renowned authors in the area and the data obtained by research institutes. Throughout the work, critical thinking will be presented on the effectiveness of current legislation and urban policies focused on the topic addressed. The conclusion of this study reveals that the Progressive Urban Property Tax (IPTU) in time is an excellent tool to support the proper use and occupation of the land, having a huge potential, but which is still little explored by the Brazilian cities.
Keywords: IPTU. Progressivity. City Statute. Social Function of Property.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; CAPÍTULO 1 – NOÇÕES SOBRE DIREITO TRIBUTÁRIO., 1.1 Princípios tributários, 1.1.1Princípio da legalidade, 1.1.2 Princípio da Anterioridade, 1.1.3 Princípio da irretroatividade, 1.1.4 Princípio da isonomia, 1.1.5 Princípio da capacidade contributiva, 1.1.6 Proibição de confisco, 1.2 Classificação doutrinária dos tributos, 1.3 Imposto real e imposto pessoal, 1.4 Dispositivos sobre o IPTU, 1.4.1 Possibilidade de IPTU progressivo no tempo; CAPÍTULO 2 – A PROPRIEDADE E OS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA, 2.1 O direito de propriedade, 2.2 A função social da propriedade, 2.3 Urbanização no Brasil, 2.4 Estatuto da Cidade, 2.5 Plano Diretor, 2.6 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; CAPÍTULO 3 – O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO, 3.1 IPTU progressivo no tempo, 3.2 Efetividade das normas de direito urbanístico; CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS.
INTRODUÇÃO
O objeto de pesquisa do presente trabalho é a análise da utilização do IPTU progressivo no tempo como forma de garantir a função social da propriedade prevista na Constituição Federal. Trata-se de uma ferramenta relevante para promover o adequado uso e ordenamento do solo, mas que ainda é pouco utilizada pelos gestores municipais. A intenção e reforçar a necessidade de avançarmos cada vez mais na utilização desta forma de valorizar a função social da propriedade.
O trabalho abordará o papel desempenhado pelo Estado e sua influência no direito de propriedade para possibilitar a efetividade da função social da propriedade.
O estudo surgiu da necessidade de se analisar a efetividade da função social da propriedade urbana à luz do Estatuto da Cidade, do Plano Diretor do Município e o papel da utilização do IPTU progressivo no tempo como instrumental para esse fim.
Durante o trabalho será detalhada a forma de implementação do IPTU progressivo no tempo bem como as possíveis críticas existente sobre essa ferramenta que combina política social e tributária para permitir o correto cumprimento da função social da propriedade.
A metodologia utilizada será a pesquisa bibliográfica de autores relevantes na área de direito tributário e direito urbanístico aliada à investigação jurídico-explanatória.
Para facilitar o correto desenvolvimento do trabalho ele será dividido em três capítulos. O primeiro capítulo tratará sobre as noções básicas de direito tributário seus princípios e uma abordagem mais específica sobre o IPTU. Nessa abordagem serão tratados temas como fato gerador, base de cálculo, contribuintes e outros afetos ao imposto.
O segundo capítulo abordará a disciplina de direito urbanístico, mais especificamente sobre a função social da propriedade, sua origem, previsão constitucional e legal, institutos como o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor.
O terceiro e último capítulo fará um estudo mais detalhado sobre a utilização do IPTU progressivo no tempo como forma de dar efetividade à função social da propriedade prevista na Constituição. Será analisada a utilização de uma ferramenta tributária como instrumento de política social, suas implicações e principais dificuldades de operacionalização.
CAPÍTULO 1 – NOÇÕES SOBRE DIREITO TRIBUTÁRIO
Para a correta compreensão do trabalho faremos uma abordagem teórica sobre os princípios tributários mais relevantes ao nosso estudo. Antes de tudo é necessário conceituar o que se entende por princípios para podermos entender a sua importância no direito tributário.
Celso Antônio Bandeira de Melo declara que:
(…) princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce deste, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas comparando-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. (BANDEIRA, 2006, p. 68)
Desta forma, é essencial o conhecimento dos princípios tributários para o adequado entendimento e interpretação das diversas normas existentes na nossa legislação.
Cabe destacar que os princípios aqui analisados se aplicam a todos os impostos e estão previstos na Seção II do Capítulo I do Título VI da Constituição Federal, na parte que trata das limitações constitucionais ao poder de tributar. São uma forma de garantir que o Estado não exerça o seu poder de tributar de forma arbitrária. Tais princípios constituem verdadeiras cláusulas pétreas.
Para tanto, abordaremos em nosso estudo os princípios tributários abaixo:
É claro que há várias exceções aplicáveis a tais princípios, mas elas não serão objeto de estudo deste trabalho, pois apenas abordaremos os conceitos básicos dos princípios sem esmiuçar por completo o tema, pois, se assim fosse, fugiríamos ao escopo do trabalho. Daremos especial atenção aos princípios da isonomia, capacidade contributiva e proibição de confisco, pois possuem relação direta com o objeto do nosso trabalho.
De acordo com a Constituição Federal, qualquer obrigação imposta pelo Estado ao particular deve ter previsão em lei e a com a obrigação de pagar imposto não poderia ser diferente. Há que seguir essa norma.
A constituição Federal prevê em seu Art. 5º que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da Lei”.
Vejamos a definição de tributo prevista no Art.3, da Lei nº 5.172, de 25 de Outubro de 1966 (CTN): “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
Da definição de tributo prevista no CTN percebemos que o tributo trata-se de uma prestação pecuniária compulsória e instituída em lei, de acordo com a previsão do art. 3º da Constituição Federal.
Há também a previsão do princípio da legalidade no art. 37 da Constituição Federal, que estabelece que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […]”.
Além dessas há uma previsão constitucional específica sobre tributos, trata-se do art. 150, I, da Constituição Federal: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; […]”.
Toda essa previsão constitucional tem por objetivo salvaguardar o contribuinte da atuação ilegal e arbitrária do Estado e assegurar-lhe segurança jurídica. É neste sentido o entendimento apresentado por José Afonso da Silva:
[…] o princípio da legalidade é nota essencial do Estado Democrático de Direito. É, também, por conseguinte, um princípio basilar do Estado Democrático de Direito […], porquanto é da essência do seu conceito subordinar-se à Constituição e fundar-se na legalidade democrática. Sujeita-se ao império da lei, mas da lei que realize o princípio da igualdade e da justiça não pela sua generalidade, mas pela busca de igualização das condições dos socialmente desiguais. Toda sua atividade fica sujeita à lei, entendida como expressão da vontade geral, que só se materializa num regime de divisão de poderes em que ela seja o ato formalmente criado pelos órgãos de representação popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na Constituição. É nesse sentido que se deve entender a assertiva de que o Estado, ou o Poder Público, ou os administradores não podem exigir qualquer ação, nem impor qualquer abstenção, nem mandar tampouco proibir nada aos administrados, senão em virtude de lei. (SILVA, 2000, p. 423)
Desta forma, o princípio da legalidade visa proteger o contribuinte assegurando-lhe a segurança que qualquer tributo deve ser instituído por lei.
O cidadão prudente tem sua vida pautada pelo planejamento. Na área tributária o mesmo ocorre com o contribuinte que deve fazer seu planejamento tributário e para isso não pode ser surpreendido com mudanças repentinas ao bel prazer do legislador.
O princípio da anterioridade visa justamente assegurar ao contribuinte a segurança jurídica de não ser surpreendido pelo governo com alteração na legislação tributária sem o atendimento de requisitos mínimos.
O princípio da Anterioridade está previsto no art. 150, III, b, da Constituição Federal:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[…]
III – cobrar tributos
Desta forma, não pode, por exemplo, o ente público criar um tributo em um determinado ano e passar a cobrá-lo neste mesmo ano, pois seria uma afronta grave ao princípio da anterioridade.
1.1.3 Princípio da irretroatividade
O princípio da irretroatividade está previsto no Art. 150, III, a, da Constituição Federal:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[…]
III – cobrar tributos:
em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;
Se, por exemplo, um tributo foi instituído ou aumentado por uma lei com vigência em 01/01/2019 não poderia um contribuinte ser tributado por um fato gerador ocorrido em 2018. Na verdade, nem poderia ser juridicamente considerado fato gerador, uma vez que no momento de seu surgimento não existia a lei, muito menos a obrigação tributária.
Imagina a insegurança jurídica que seria caso o Estado pudesse cobrar tributos de fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado. O contribuinte nunca teria tranquilidade, viveria numa constante apreensão e não teria capacidade de realizar um adequado planejamento tributário, além da possibilidade de o Estado criar determinados impostos com a finalidade de atingir determinadas situações ou pessoas com fins diversos do legítimo interesse público.
Vivemos em um Estado Democrático de Direito onde não há mais espaços para favorecimentos de determinados grupos em detrimento de outros. Todos que estão na mesma situação merecem o mesmo tratamento por parte do Estado. Agir de forma contrária seria ir de encontro com o Art. 5º, caput, da Constituição Federal:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […].
Sob a ótica tributária tal princípio é assegurado pelo Art.150, II, da Constituição Federal:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[…]
II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão da ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.
Sobre este tema, um caso interessante foi o julgamento pelo STF de um caso de uma lei do Município de Niterói que estabelecia isenção para o contribuinte que fosse funcionário público: “Isenção de IPTU, em razão da qualidade de servidor estadual do agravante, postulada em desrespeito da proibição contida no art. 150, II, da CF de 1988.” (STF. AI 157.871-AgR. Primeira Turma. Rel. Min. Octavio Gallotti. Data de julgamento: 15 set. 1995)
Entendeu o STF que no caso haveria tratamento discriminatório sem qualquer amparo constitucional, violando claramente o princípio da isonomia, pois atribuía tratamento desigual entre contribuintes em situações equivalentes, sendo vedada qualquer distinção em razão da ocupação profissional ou função por eles exercida.
Sobre o tema destacamos a lição de Barbosa (BARBOSA, 2003, p.19):
A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios da inveja, do orgulho ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não igualdade real. Os apetites humanos conceberam inverter a norma universal da criação, pretendendo, não dar a cada um, na razão do que vale, mas atribuir o mesmo a todos, como se todo se equivalessem. (apud CONTI, 1997, p. 25)
1.1.5 Princípio da capacidade contributiva
Este princípio está fortemente vinculado com o princípio da isonomia e com a busca pela justiça fiscal. Cada contribuinte deve pagar uma carga tributária de acordo com a sua capacidade de econômica.
A previsão constitucional está no Art. art. 145, § 1º:
Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
Desta forma, aqueles contribuintes que possuem mais riquezas devem contribuir mais que aqueles com menos riquezas. Trata-se de um princípio de aplicação complexa principalmente quando analisado para aplicação nos impostos de natureza real e não pessoal, pois fica difícil quantificar e operacionalizar este princípio para cada contribuinte.
Segundo Ives Gandra há que se fazer uma clara distinção entre capacidade contributiva e capacidade econômica. Para ele:
Um cidadão que usufrui renda ainda tem capacidade contributiva perante o país em que a recebeu, já um cidadão rico, de passagem pelo país, tem capacidade econômica, mas não tem contributiva, pois ele tem rendimentos suficientes para suportar tributos, mas não há nenhuma relação jurídica que o vincule ao Fisco do país pelo qual transita. Assim, não tem capacidade contributiva neste país. (MARTINS,1989, p. 33)
No mesmo sentido, Leandro Paulsen afirma:
A capacidade contributiva não constitui, apenas, um critério de justiça fiscal capaz de fundamentar tratamento tributário diferenciado de modo que seja considerado como promotor e não como violador da isonomia. Configura verdadeiro princípio a orientar toda a tributação, inspirando o legislador e orientando os aplicadores das normas tributárias. (PAULSEN, 2012)
Cabe ainda destacar que, de acordo com a jurisprudência do STF, o princípio da capacidade contributiva pode ser aplicado às outras espécies tributárias diversas do imposto.
Exemplo de aplicação deste princípio é o imposto de renda. Aqueles contribuintes que tem renda mais elevada estão sujeitos a uma maior alíquota, enquanto aqueles que ganham menos ficam sujeitos a uma menor alíquota e alguns até ficam isentos.
1.1.6 Princípio da Proibição de confisco
Apesar de conhecido como Proibição de confisco, o que se deve entender é vedação ao efeito de confisco, pois o termo confisco traz implícita a ideia de sanção por ato ilícito e pela definição de tributo ele não constitui sanção por ato ilícito.
Na verdade o que se quer é vedar uma tributação que possua uma carga tributária tão elevada que tenha efeito de confisco e onere profundamente o contribuinte com efeito de verdadeiro confisco de sua renda. A carga tributária não pode ser tão exagerada a ponto de comprometer substancialmente a renda do contribuinte, prejudicando o livre exercício de suas atividades comerciais e o atendimento de suas necessidades mais básicas.
O princípio está previsto na Constituição Federal no Art. 150, IV: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: […]; IV – Utilizar tributo com efeito de confisco.”
Este princípio é extremamente relevante para o objeto do nosso trabalho. Como veremos no capítulo 3 a aplicação do IPTU progressivo no tempo é objeto de algumas críticas e questionamentos até que ponto poderia ser aplicado essa progressão sem acarretar em verdadeiro confisco da propriedade privada.
Ainda sobre o princípio do não confisco e o direito de propriedade, dispõe Roque Carrazza:
[…] estamos notando que a norma que impede que os tributos sejam utilizados com efeito de confisco, além de criar um limite explícito à progressividade – que, de um modo geral, os impostos devem observar … – reforça o direito de propriedade. Assim por exemplo, em função dela, as alíquotas do imposto sobre a renda não podem ser elevadas a ponto de fazerem desaparecer a propriedade do contribuinte. (CARRAZA, 1999, P.268)
A aplicação deste princípio é complexa e bem difícil, pois não há um parâmetro definido e objetivo de qual carga tributária teria um verdadeiro efeito de confisco.
1.2 Classificação doutrinária dos tributos
Nesta parte do trabalho não abordaremos todas as classificações existentes sobre os tributos por não ser o objeto do trabalho. Abordaremos somente a classificação de acordo com a finalidade por ser matéria necessária à adequada compreensão do trabalho quando tratarmos da utilização do IPTU com caráter extrafiscal para o adequado ordenamento e ocupação do solo.
De acordo com essa classificação os tributos podem ser divididos em fiscais e extrafiscais. Essa divisão está relacionada com o principal objetivo do tributo, pois nenhum tributo é exclusivamente fiscal ou extrafiscal.
Tributo com finalidade fiscal é aquele cujo objetivo principal de sua instituição é a de arrecadação de recursos para o governo.
Tributo com finalidade extrafiscal é aquele cujo objetivo principal não é o de arrecadar recursos, mas sim o de interferir numa situação social ou econômica e incentivar/desincentivar determinado tipo de comportamento por parte do contribuinte.
Geraldo Ataliba nos brinda com excelente definição do conceito de extrafiscalidade:
A extrafiscalidade consiste no uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou inibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados”. (ATALIBA, 1991, p. 75-83)
É importante destacarmos uma lição de Sabbag:
[…] historicamente, à luz do art. 182, §4º, da CF, sempre se admitiu ao IPTU a progressividade no tempo, para fins extrafiscais, como instrumento de pressão ao proprietário do bem imóvel que, devendo dar a ele o adequado aproveitamento, mantinha-se recalcitrante ao necessário cumprimento da função social da propriedade. Entretanto, após o advento da EC n. 29/2000, o IPTU passou a ter uma exótica progressividade fiscal, conforme se depreende do art. 156, §1º, I, CF. tal comando prevê que o IPTU “poderá ter” uma progressividade em razão do valor do imóvel, além de dar margem à “possibilidade de ter” alíquotas diferenciadas em razão da localização e uso do imóvel, despontando aqui uma cogitação de “seletividade”. (SABBAG, 2012, p. 1003)
A citação acima aborda a questão da progressividade extrafiscal do IPTU presente no art. 182, §4º, da CF bem como a progressividade fiscal permitida com o advento da EC nº 29/2000. Anteriormente a essa emenda o IPTU só poderia ter progressividade para fins extrafiscais como instrumento de política urbana, após a emenda passou-se a aceitar a progressividade fiscal em razão do valor do imóvel, sua localização e de seu uso.
O IPTU é um imposto nitidamente fiscal, mas há previsão de sua utilização com caráter extrafiscal quando se busca dar efetividade à função social da propriedade. Importante destacar que neste caso trata-se de utilização do IPTU como instrumento de política urbana e não tributária.
Para Maria de Fátima Ribeiro:
Quando o IPTU for utilizado com funções extrafiscais ele terá que obedecer ao disposto no parágrafo 1ª do art. 156, em conjunto com o art. 182 […]quando o IPTU for utilizado com o objetivo de participar do ordenamento, e do crescimento adequado da cidade, quando ele vise estimular e ordenar o desenvolvimento urbano, assegurando o equilíbrio na concentração das atividades; facilitando o uso e ocupação do solo evitando especulação imobiliária; ou mesmo quando disponha sobre a ocupação do solo e o gabarito das construções, ele estará sendo utilizado como componente da noção de uso em prol de função social da propriedade, sendo estatuído nos termos do art. 182 da Carta constitucional. (RIBEIRO,2001, p. 247)
1.3 Imposto real e imposto pessoal
Impostos reais são aqueles que incidem sobre determinada base econômica, são impostos de caráter objetivos, que tem incidência sobre determinada coisa. Desconsideram características de caráter subjetivas e pessoais do contribuinte do imposto. Como exemplo podemos citar o IPVA incidente sobre a propriedade veicular e o IPTU incidente sobre a propriedade imobiliária. A valoração da base de cálculo desses impostos é objetiva, não leva em conta nenhum aspecto pessoal. Seja um milionário ou um pobre que tenha um mesmo modelo de carro, o imposto será o mesmo para os dois.
Aqui percebemos que o princípio da capacidade contributiva fica prejudicado, pois os dois sujeitos passivos pagam a mesma quantia de imposto, apesar de ser clara a diferença de capacidade contributiva de cada um.
Impostos pessoais como o nome já indica são aqueles que na hora de determinar o fato gerador da tributação considera aqueles aspectos mais ligados à pessoa do sujeito passivo da obrigação tributária. Um bom exemplo é o imposto de renda que considera dados de cada contribuinte. Duas pessoas podem ter a mesma renda, mas serem tributadas de forma diversa de acordo com suas peculiaridades: número de dependentes, despesas com saúde, educação etc. Aqui percebemos ser plenamente aplicável o princípio da capacidade contributiva.
A previsão do fato gerador do IPTU está prevista no Art. 32 do Código Tributário Nacional (CTN):
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
Pelo exposto, percebemos que a competência para instituir o imposto é do Município onde o imóvel está situado. Há a previsão de tributação tanto da construção (propriedade predial), quanto do terreno (propriedade territorial). O fato gerador será tanto a propriedade, como o domínio útil e a posse do imóvel. Aqui é um ponto interessante, pois o possuidor pode ser o sujeito passivo do imposto sem necessariamente ter a propriedade do imóvel. Daí decorre que o simples fato de a guia do IPTU conter o nome de determinada pessoa não necessariamente está reconhecendo a pessoa como proprietária do imóvel. O titular possuidor é inserido como sujeito passivo apenas para fins fiscais, não havendo nenhum reconhecimento por parte da Prefeitura da propriedade para o sujeito passivo possuidor. Até porque, como é sabido, o proprietário é aquele que promove o registro do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis.
O conceito de zona urbana do município é estabelecido no § 1º, Art.32, do CTN:
Art. 32: O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
[…]
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.”
Sobre o conceito de zona urbana e a cobrança de IPTU há uma particularidade quando mesmo o imóvel possuindo localização urbana, sua destinação é rural. Nesse caso não haverá a tributação de IPTU e sim do ITR (Imposto Territorial Rural).
Neste sentido é a decisão do STJ no REsp 1.112.646-SP:
TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA URBANA. DESTINAÇÃO RURAL. IPTU. NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57/1966. RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC.
A base de cálculo do imposto está prevista no Art.33, do Código Tributário Nacional:
Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.
A definição da base de cálculo é importante pois é sobre ela que será aplicada a alíquota e resultará no valor do tributo devido. Para o IPTU a base de cálculo é o valor venal do imóvel, que incluirá o terreno e a edificação presente. Esse valor venal seria o valor pelo qual o imóvel seria vendido no mercado em condições normais, livre de especulações. Para a determinação desse valor os municípios utilizam a chamada Planta de Valores Genéricos que é aprovada por lei e serve para determinar o valor venal de determinado imóvel de acordo com a sua localização. É muito importante que a Planta de Valores Genéricos seja constantemente atualizada para que o valor venal atribuído ao imóvel guarde relação com a realidade e seja feita a justiça fiscal e atendido o princípio da equidade, mas na prática isso não acontece. O que se percebe são longos períodos entre uma atualização e outra das Plantas de Valores Genéricos. Há uma razão para isso que é a reação por parte dos contribuintes. Qual o político que vai querer atualizar a Planta de Valores Genéricos sabendo que terá como resultado uma insatisfação geral da população?
1.4.1 Possibilidade de IPTU progressivo no tempo
Vimos que a Constituição Federal previu a possibilidade da utilização do IPTU progressivo no tempo como forma de assegurar o cumprimento da função social da propriedade:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I – propriedade predial e territorial urbana;
[…]
Ainda sobre o tema a constituição Federal no capítulo que trata da Política Urbana facultou ao poder público municipal a instituição do IPTU progressivo no tempo:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
[…]
[…]
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; (CF, Art.182, § 4º, II)
Anteriormente à EC nº 29/2000 a única progressividade do IPTU admitida pela Constituição Federal era a progressividade extrafiscal para assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Com a nova redação dada pela EC foi criada a possibilidade da progressividade fiscal do IPTU com base no valor venal do imóvel.
Com a nova redação dada pela EC nº 29/2000 o texto constitucional ficou da seguinte forma.
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I – propriedade predial e territorial urbana;
II – transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.
IV – (Revogado).
I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
Desta forma percebe-se que há previsão na Constituição Federal de três diferentes formas de progressividade para o IPTU: a extrafiscal para assegurar o cumprimento da função social da propriedade, prevista no art. 182, § 4º, inciso II, CF; a fiscal prevista no inciso I, Art. 156, CF e a extrafiscal prevista no inciso II, § 1º , Art. 156, CF.
Há corrente doutrinária que critica a progressividade fiscal atribuída ao IPTU uma vez que se trata de imposto de natureza real e para essa corrente não poderia haver aplicação da progressividade fiscal para imposto de natureza real, somente se admitindo para impostos de natureza pessoal.
CAPÍTULO 2 – A PROPRIEDADE E OS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA
Para prosseguirmos no tema da aplicação do IPTU progressivo no tempo como instrumento de efetivação da função social da propriedade é necessário que antes façamos uma breve análise histórica da evolução do direito de propriedade.
O conceito de propriedade começa a surgir quando o homem passa a mudar seu comportamento e deixa aos poucos de ser nômade para cada vez mais se fixar à terra para cultivo e subsistência.
A partir daí o conceito de propriedade evolui de forma significativa acompanhando o progresso das civilizações e a urbanização das pequenas cidades
Com o Iluminismo a ideia do direito de propriedade ganha força a partir da teoria contratualista defendida por pensadores como Locke, Hobbes e Rousseau. Para essa teoria o Estado era resultado de um pacto racional entre os homens para o convívio em sociedade. A partir da revolução Francesa a propriedade da terra é exaltada como direito individual.
O ideal da nova classe em ascensão, a burguesia, era valorizar o direito de propriedade das terras em oposição ao poder absoluto e arbitrário do Estado.
Nesse período da historia o direito de propriedade começa a ser positivado nos Estados Unidos da América através da carta constitucional norte-americana e na França através da Declaração dos direitos do homem e cidadão. Perceba que na Declaração dos direitos do homem e cidadão o direito de propriedade aparece em dois artigos:
Declaração de direitos do homem e do cidadão – 1789
Os representantes do povo francês, reunidos em Assembléia Nacional, tendo em vista que a ignorância, o esquecimento ou o desprezo dos direitos do homem são as únicas causas dos males públicos e da corrupção dos Governos, resolveram declarar solenemente os direitos naturais, inalienáveis e sagrados do homem, a fim de que esta declaração, sempre presente em todos os membros do corpo social, lhes lembre permanentemente seus direitos e seus deveres; a fim de que os atos do Poder Legislativo e do Poder Executivo, podendo ser a qualquer momento comparados com a finalidade de toda a instituição política, sejam por isso mais respeitados; a fim de que as reivindicações dos cidadãos, doravante fundadas em princípios simples e incontestáveis, se dirijam sempre à conservação da Constituição e à felicidade geral.
Em razão disto, a Assembléia Nacional reconhece e declara, na presença e sob a égide do Ser Supremo, os seguintes direitos do homem e do cidadão:
[…]
Art. 2º. A finalidade de toda associação política é a conservação dos direitos naturais e imprescritíveis do homem. Esses direitos são a liberdade, a propriedade a segurança e a resistência à opressão.
[…]
Art. 17.º Como a propriedade é um direito inviolável e sagrado, ninguém dela pode ser privado, a não ser quando a necessidade pública legalmente comprovada o exigir e sob condição de justa e prévia indenização. (Declaração de direitos do homem e do cidadão – 1789)
A partir daí o direito de propriedade passa a ser considerado um direito natural do ser humano e mantido intacto até os dias de hoje.
Nesse contexto, a questão do direito de propriedade sobre a terra e sua importância para a estabilidade do Estado é bem tratada pelo historiador W. S.Holdsworth:
As regras que regem a maneira pela qual a terra pode ser possuída, usada ou alienada devem ser sempre de muita importância para o Estado. A estabilidade do Estado e o bem-estar dos seus cidadãos em todas as épocas dependem consideravelmente do direito de propriedade sobre as terras. (An Historical Introduction to the Land Law, Oxford, 1927, p. 3.)
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 assegura o direito de propriedade no seu art.5º, XXII:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[…]
XXII – é garantido o direito de propriedade;
Há diversas críticas à positivação do direito de propriedade e muitos estudiosos atribuem a esse direito a maior parte dos conflitos armados da nossa sociedade. Não entraremos nesse mérito para não fugir do objetivo principal do trabalho.
2.2 A função social da propriedade
Com a evolução dos direitos sociais e com o crescimento do Estado de Bem-Estar Social (Welfare state), cada vez mais cabe ao Estado intervir na sociedade privada em busca do bem coletivo. Nesta ação muitas vezes o Estado age no sentido de limitar determinados direitos individuais que não estão de acordo com o bem estar da sociedade.
Uma dessas formas de atuação se dá no que se refere ao direito de propriedade, que é assegurado pela Constituição Federal, mas que não é absoluto e sofre restrições também com previsões constitucionais.
Nesse sentido, a Constituição Federal estabelece que é assegurado o direito de propriedade desde que o imóvel cumpra a sua função social. Mas o que seria exatamente função social da propriedade? A quem cabe definir se determinado imóvel exerce ou não plenamente a sua função social?
O tema é tratado no Art.182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016)
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
A resposta à pergunta sobre quem detém a competência para definir a função social da propriedade está no § 2º, do mencionado Artigo, que diz que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Então fica claro que é o Plano Diretor o instrumento hábil para definir os requisitos que a propriedade deverá seguir para cumprir a sua função social.
Desta forma, o direito à propriedade não é mais absoluto, está, agora, intimamente relacionado com o cumprimento da função social, cabendo ao Estado um papel pró-ativo no adequado ordenamento urbano visando proporcionar à sociedade melhores condições.
Cabe ao Município estabelecer através de seu Plano Diretor os requisitos para o cumprimento da função social levando em conta as peculiaridades existentes no seu território.
A função social é atendida quando a propriedade imóvel é utilizada de forma racional e sem gerar prejuízos para a sociedade, respeitando o meio ambiente e as normas de política urbana.
É razoável considerar que um lote vago no centro de uma cidade que possui déficit de moradias não cumpre sua função social. O poder público investe grandes quantias para proporcionar toda a infraestrutura e serviços públicos e o proprietário mantém o seu imóvel vago com puro objetivo de especulação imobiliária, aguardando a sua valorização e privando a coletividade dos benefícios decorrentes do adequado uso do solo de forma responsável. Em tal situação é flagrante que não há o cumprimento da função social da propriedade e cabe ao Estado agir no sentido de impelir o proprietário a dar adequado uso ao imóvel de acordo com o previsto pelo Plano Diretor para a localização do imóvel.
A função social da propriedade apesar de já possuir previsão constitucional desde a constituição de 1934 não possui muita efetividade, uma vez que são poucos os entes que efetivamente fazem cumprir as exigências constitucionais e punem aqueles proprietários que as descumprem. Muitas vezes os mecanismos legais são tão burocráticos que parecem mais estimularem o uso inadequado do bem em detrimento de sua função social.
Urbanização é o aumento da proporção da população que vive na cidade comparado com a população que vive no campo.
A história nos mostra que o Brasil não teve um processo de urbanização planejado e controlado pelo Governo. Pelo contrário, o que se viu foi um crescimento desordenado da população urbana sem o mínimo de planejamento governamental.
A partir de meados da década de 60 a população urbana brasileira ultrapassou a rural. Esse crescimento se deu devido ao grande crescimento das cidades de São Paulo e Rio de Janeiro alavancado pelo seu grande crescimento industrial. Aliado a isto se deu a mecanização do sistema de produção do campo. Com isso os habitantes do campo passaram a migrar para as grandes cidades em busca de melhores condições de vida e trabalho.
Como essa abrupta urbanização não foi planejada começaram a surgir diversos problemas, pois as cidades não possuíam as infraestruturas necessárias para receber todo esse volume de migrantes. Dentre os diversos problemas surgidos destaca-se o da moradia. A demanda por habitação cresceu de forma exponencial e o Estado não estava preparado para suportar todo esse crescimento.
Os novos migrantes não possuíam condições de adquirir suas moradias na região central da cidade devido ao seu elevado valor. A solução foi buscar as áreas mais afastadas e a ocupação de moradias precárias em áreas não aprovadas pelo poder publico dando origem às favelas.
A omissão estatal nessa fase de transição da população foi crucial para a maior parte dos problemas que as cidades enfrentam hoje, tais como o déficit de moradias, a violência, o desemprego, os problemas ambientais entre outros.
Se neste momento houvesse um adequado planejamento para receber a população que migrou para a cidade não teríamos a maior parte dos problemas urbanos de hoje. Caberia ao poder público disciplinar e implementar adequadas políticas públicas voltadas para o adequado uso e ocupação do solo nas cidades. Mas, o que se viu foi uma exagerada morosidade estatal em um momento tão crítico. O Estado permitiu que houvesse concentração imobiliária nas mãos de grandes especuladores ao passo que milhares de cidadãos não possuíam uma moradia digna.
Este modelo, ou falta de modelo, de urbanização brasileiro gerou o que Santos chama de Círculo vicioso:
As cidades, e sobretudo as grandes, ocupam, de modo geral, vastas superfícies entremeadas de vazios. Nessas cidades espraiadas, características de uma urbanização corporativa, há interdependência do que podemos chamar de categorias espaciais relevantes desta época: tamanho urbano, modelo rodoviário, carência de infra-estruturas, especulação fundiária e imobiliária, problemas de transporte, extroversão e periferização da população, gerando, graças às dimensões da pobreza e seu componente geográfico, um modelo específico de centro-periferia. Cada qual dessas realidades sustenta e alimenta as demais, e o crescimento urbano é, também, o crescimento sistêmico dessas características. As cidades são grandes porque há especulação e vice-versa; há especulação porque há vazios e vice-versa; porque há vazios as cidades são grandes. O modelo rodoviário urbano é fator de crescimento disperso e de espraiamento da cidade. Havendo especulação, há criação mercantil da escassez e acentua-se o problema do acesso à terra e à habitação. Mas o déficit de residências também leva à especulação, e os dois juntos conduzem à periferização da população mais pobre e, de novo, ao aumento do tamanho urbano. As carências em serviços alimentam a especulação, pela valorização diferencial das diversas frações do território urbano. A organização dos transportes obedece a essa lógica e torna ainda mais pobre os que devem viver longe dos centros, não apenas porque devem pagar caro seus deslocamentos como porque os serviços e bens são mais dispendiosos nas periferias. E isso fortalece os centros em detrimento das periferias, um verdadeiro círculo vicioso. (SANTOS, 2009, p. 106)
Já no final da década de 80 o Estado se dá conta do estrago que a sua inércia na área de políticas de habitação e ordenamento urbano causou e percebe-se uma maior preocupação em resolver ou tentar amenizar os problemas já existentes.
Ermínia Maricato, em sua obra “O Estatuto da cidade periférica”, lista os principais avanços sobre o tema (Maricato, 2010, p20):
| AANO | EVENTO |
| 11987 | Emenda Constitucional de Iniciativa Popular subscrita por seis entidades da sociedade civil. Criação do Fórum Nacional de Reforma Urbana formado por entidades da sociedade civil. |
| 11988 | Promulgação da Constituição Federal com dois capítulos voltados para o tema urbano, pela primeira vez na história do País. |
| 11991 | Apresentação de Projeto de Lei do Fundo Nacional de Habitação Popular como iniciativa da sociedade civil, contendo assinatura de um milhão de eleitores (aprovado na Câmara Federal como Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social em 2005). |
| 22001 | Promulgação da Lei Federal Estatuto da Cidade, que regulamenta a Constituição Federal de 1988 — em especial a Função Social da Propriedade. |
| 22003 | Criação do Ministério das Cidades. Realização da Conferência Nacional das Cidades resultado de um processo participativo que envolveu 3.400 municípios, todos os Estados da Federação e contou com mais de 2.500 delegados eleitos para debater a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (outras conferências aconteceram em 2005 e 2007). |
| 22004 | Criação do Conselho Nacional das Cidades como órgão consultivo do Ministério das Cidades. Criação do Programa Nacional de Regularização Fundiária Urbana. |
| 22005 | Aprovação da Lei Federal que institui o marco regulatório do Saneamento Ambiental (contrariando perspectiva de privatização que estava em disputa há 13 anos). |
| 22005 | Aprovação da Lei Federal do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social que implicou a criação de um fundo e conselho específico com participação social, além de condicionar o repasse de recursos federais à existência de Planos Habitacionais, Conselhos e Fundos estaduais e municipais. Nesse mesmo ano, foi lançada a Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a elaboração do Plano para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes |
Percebe-se que só no final da década de 80 é que o Estado inicia efetivamente um trabalho no sentido de dar atenção aos problemas de política urbana, mais precisamente voltado para o problema de moradias e do adequado uso e ocupação do solo.
Apesar de toda a evolução legislativa sobre o tema, na prática o que percebemos é a falta de efetividade da legislação, uma vez que apesar de ela existir, é de difícil aplicação e recheada de entraves burocráticos e de formas de recursos assegurados àqueles que descumprem a lei. Tudo diminui a efetividade da legislação.
Os dados do Censo de 2010 (tabela abaixo), realizado pelo IBGE, sobre a distribuição da população urbana e rural indicam que já naquela época a população urbana correspondia a 84,36% de toda a população do país. Este cenário reforça a necessidade da atuação do Estado no estabelecimento de políticas urbanas efetivas para poder reduzir os diversos problemas urbanos decorrentes do nosso processo de urbanização.
Como já mencionado, percebemos que o nosso processo de política urbana começou a caminhar somente na década de 80. A Constituição Federal de 1988 trouxe adequados instrumentos voltados para a política urbana, mas ainda carecia de outro instrumento legal para garantir a efetividade dos instrumentos previstos.
Antes de prosseguirmos é essencial analisar de quem é a competência para legislar sobre direito urbanístico. Pela análise da Constituição percebemos que se trata de competência concorrente entre a União, os Estados e os Municípios legislar sobre direito urbanístico. A Constituição Federal no Art. 21 determina: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;”.
Desta forma, cada ente federativo tem sua parcela de responsabilidade neste tema. A União possui a competência de legislar sobre normas gerais de direito urbanístico. Com base nessa competência, União em 2001 aprovou a Lei Federal nº 10.257, mais conhecida como Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade pode ser entendido como verdadeira norma geral de direito urbanístico visando assegurar o adequado uso e ocupação do solo e o cumprimento da função social da propriedade imobiliária.
Segundo Fernandes, em sua obra “Estatuto da Cidade, mais de dez anos depois”:
O Estatuto da Cidade consolidou um novo paradigma jurídico sobre a questão da propriedade imobiliária, concebida não mais em função do reconhecimento dos direitos individuais, mas também e sobretudo em função do reconhecimento das responsabilidades e obrigações sociais. (FERNANDES, 2013, P.225)
Podemos entender o Estatuto da Cidade como um verdadeiro marco no direito urbanístico. Sua publicação possibilitou que novas normas do assunto fossem criadas e adaptadas às peculiaridades locais, pois cada ente possui competência para legislar sobre o assunto. Ao Município coube papel de destaque em especial com a competência de estabelecer seu Plano Diretor.
Voltando ao Estatuto da Cidade, vejamos a previsão de seu Art. 1º:
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Da leitura do Art. 1º vemos que o propósito do Estatuto da Cidade é regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituição Federal. O art. 182 trata da competência municipal para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes e é o objeto do nosso trabalho. O art. 183 trata a questão do usucapião especial urbano e não é objeto do nosso trabalho.
O art.2º do Estatuto prevê que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Neste artigo são estabelecidas diretrizes gerais para o tema e abordados conceitos de cidade sustentável, gestão democrática, planejamento e cooperação entre os entes públicos no desenvolvimento e aplicação das políticas urbanas.
O Capítulo II, Art. 4º trata dos instrumentos da política urbana:
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
IV – institutos tributários e financeiros:
V – institutos jurídicos e políticos:
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
observado o disposto nesta Lei.
órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão
de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.
Perceba que o Estatuto estabelece vários instrumentos de política urbana voltados para a atuação do município, mas iremos nos aprofundar somente naqueles que tratam do planejamento municipal, em especial o Plano Diretor, e dos institutos tributários e financeiros, em especial o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU. Tais instrumentos serão aprofundados porque possuem relação direta com a utilização do IPTU progressivo no tempo como instrumento de efetivação da função social da propriedade.
Na sequência, o Estatuto prevê que Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. Nesta parte valoriza-se a função social da propriedade evitando que o proprietário permaneça a utilizar o seu imóvel em desacordo com a função social da propriedade estabelecida no Plano Diretor Municipal.
O Art.7º prevê a criação do IPTU progressivo no tempo como forma de forçar o proprietário a cumprir a função social da propriedade.
Todas essas ferramentas de que o município se vale para garantir a função social da propriedade e o adequado uso e ocupação do solo devem estar previstas no Plano Diretor Municipal.
Sabemos que a competência para legislar sobre direito urbanístico é concorrente. Desta forma, todos os entes têm sua parcela de responsabilidade nessa tarefa. No âmbito municipal o principal instrumento de política urbana é o Plano Diretor e sua previsão constitucional está no art. 182. Segundo ele, o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
É o Plano Diretor Municipal que estabelecerá os requisitos para que a propriedade cumpra a sua função social. De acordo com o Art.39, do Estatuto da Cidade, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
Este instrumento de política urbana visa adequar o previsto nas normas gerais de direito urbanístico à realidade local, pois cada cidade possui suas especificidades e não poderia uma lei federal estabelecer os requisitos para que a propriedade cumprisse a sua função social. Seria impossível lei federal descer a este nível de detalhamento.
É o Plano Diretor que possibilitará a efetivação do IPTU progressivo no tempo quando o proprietário descumprir a função social da propriedade. Nele estarão os requisitos para o cumprimento da função social da propriedade de acordo com as peculiaridades locais bem como os instrumentos de sanção para o caso de seu descumprimento. Perceba aqui a grande mudança de comportamento da administração pública. Antes não havia qualquer tipo de preocupação com o adequado ordenamento do espaço urbano, agora se percebe uma verdadeira mudança de comportamento com efetiva intervenção estatal no direito de propriedade.
BUENO destaca a importância do Plano Diretor para que o município possa exigir dos proprietários o cumprimento da função social da sociedade:
Sem o plano diretor o Município não pode exigir do proprietário que ele cumpra o princípio constitucional da função social da propriedade. Isto porque cabe ao plano diretor – como lei introdutória de normas básicas de planejamento urbano – a delimitação das áreas urbanas onde podem ser aplicados o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização (arts. 41, III, e 42, I, do Estatuto).(BUENO, 2003, p. 92)
No mesmo sentido, vale destacar a passagem abaixo constante de um guia para implementação pelos municípios e cidadãos do Estatuto da Cidade publicado pela Câmara dos Deputados do Brasil:
Apesar de ter a característica de um plano geral, o Plano Diretor – em razão do disposto no artigo 182, parágrafos 2º e 4º da Constituição – transformou-se num instrumento obrigatório para o Município intervir, visando a executar a política urbana, como meio de garantir que a propriedade urbana tenha uma função social. (BRASIL, 2005, p. 43).
Segundo a constituição Federal o Plano Diretor só é obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes. Segundo o Art.40, do Estatuto da Cidade, o plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. A lei que instituir o Plano Diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos visando ajustar o ordenamento urbano de acordo com a evolução da cidade. Durante o processo de sua elaboração deve ser assegurada a participação da população diretamente interessada através de audiências públicas visando garantir que o instrumento não seja elaborado com desvio de finalidade para atender interesses daqueles que possuem maior poder econômico e capacidade de influenciar seu processo de elaboração.
Não obstante a previsão do plano diretor como instrumento primordial para a efetividade das políticas públicas, percebemos que os municípios, de forma geral, ainda não atentaram para a sua relevância. A previsão é que todos as cidades com mais de 20.000 habitantes tenham o Plano Diretor e o atualizem a cada dez ano. Mas na prática o que se observa são muitos municípios que deveriam ter elaborado o seu Plano Diretor ainda não o fizeram, ou quando fizeram limitaram-se a copiar o de alguma cidade de maior parte sem o adequar as suas peculiaridades locais.
Para se ter noção da real dimensão do problema, dados do IBGE do ano de 2013 sobre a quantidade de municípios que possuem o Plano Diretor identificam que de um total de 5570 municípios, apenas 2785 possuem o Plano Diretor pronto, 763 possuem em elaboração e 2019 não possuem.
Os dados deste censo demonstram o quanto ainda temos para avançar na busca pela efetividade das políticas urbanas. Não basta apenas que os mecanismos legais existam, é necessário que sejam efetivamente implementados, caso contrário nunca resolveremos as causas dos graves problemas urbanos. De nada adianta o município ter o Plano Diretor e não o aplicar na prática.
2.6 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Nosso trabalho visa abordar as formas do poder municipal orientar o adequado uso e ocupação do solo das cidades e combater o uso da propriedade imobiliária com fins exclusivamente especulativos. Neste sentido é necessário que o poder público municipal tenha formas de sancionar o proprietário infrator e a base para esse poder decorre do Art.182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
[…]
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais;”
Perceba que o texto constitucional previu três instrumentos de sanção ao proprietário infrator: Parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e a desapropriação. Mas, esses instrumentos não podem ser utilizados de qualquer forma, eles são gradativos e sucessivos, somente pode exigir o IPTU progressivo no tempo após ter exigido o parcelamento e utilização compulsórios e o proprietário ter descumprido a exigência. Apesar de a norma constitucional expressamente afirmar que é facultado ao poder público municipal implementar os instrumentos de política urbana, na verdade trata-se de verdadeiro poder-dever da administração pública, não podendo o gestor municipal deixar de implementar.
Neste sentido, o Estatuto da Cidade prevê que lei municipal específica para área incluída no Plano Diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
Cabe ao Plano Diretor Municipal estabelecer os requisitos para que o imóvel seja considerado subutilizado. Caso o imóvel seja considerado subutilizado o proprietário deverá ser notificado pela Prefeitura para o cumprimento da obrigação, devendo esta notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
Todo esse procedimento é tão complexo e burocrático que perde efetividade. Deveria seguir um rito sumário, mas o que se observa é uma legislação desprovida de efetividade e que é claramente favorável ao infrator. Vejamos o motivo.
A notificação deverá ser feita ao proprietário do imóvel para ter efeito; caso não consiga notificar o proprietário após três tentativas, a notificação se dará por edital.
O prazo para o proprietário infrator implementar a obrigação imposta pelo poder público não poderá ser inferior a um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente. Depois de protocolado e aprovado, o prazo para iniciar as obras do empreendimento é de dois anos. Caso seja um empreendimento de grande porte, a lei municipal poderá, em caráter excepcional, prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.
Perceba a generosidade da legislação para exigir que o proprietário cumpra a exigência. Enquanto nossa legislação continuar branda e leniente com o infrator, dificilmente teremos avanços efetivos na aplicação de políticas públicas e cada vez mais os problemas de uma urbanização não planejada ganharão relevo.
CAPÍTULO 3 – O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
Após as considerações sobre direito tributário do Capítulo 1 e de breves noções sobre direito urbanístico do Capítulo 2, abordaremos a interdisciplinaridade desses ramos do direito através da análise da utilização do IPTU progressivo no tempo como instrumento de efetivação da função social da propriedade. Este instrumento é, de acordo com Regina Helena Costa, o principal elo entre o direito urbanístico e o direito imobiliário. (COSTA, 2010)
Neste sentido, o IPTU progressivo no tempo é verdadeiro instrumento de política pública urbana e passa a ter acentuada função extrafiscal, destacando a intervenção estatal sobre a economia e a propriedade privada com objetivo de induzir determinado comportamento socialmente aceitável pelo proprietário do imóvel.
Relembrando o conceito, tributo com finalidade extrafiscal é aquele cujo objetivo principal não é o de arrecadar recursos, mas sim o de interferir numa situação social ou econômica e incentivar/desincentivar determinado tipo de comportamento por parte do contribuinte. A função extrafiscal do IPTU é prevista na Constituição Federal (Art.182, § 4º, II).
O objetivo da intervenção estatal é evitar que determinado proprietário mantenha seu imóvel sem cumprimento da função social da propriedade com base em seu interesse especulativo. O poder público fornece toda a infraestrutura para que o imóvel tenha condições de receber uma construção, seja residencial ou comercial, e o proprietário se beneficia com a valorização imobiliária decorrente da atuação do governo e mantém seu imóvel vago ou edificado, mas em desacordo com o previsto para a região no Plano Diretor de sua cidade. Tal comportamento é extremamente danoso para a coletividade, uma vez que devido ao processo de urbanização desordenada das cidades é grande o déficit habitacional e a quantidade de moradias em condições precárias, loteamentos irregulares, favelas, e etc.
O IPTU progressivo no tempo tem previsão no inciso II, § 4º, Art.182, CF, e somente poderá ser implementado após o cumprimento das exigências da legislação. Trata-se de um instrumento voltado para o atingimento da justiça urbana e não da justiça tributária. Visa obrigar o proprietário dar adequado uso para seu imóvel de acordo com o Plano Diretor da cidade.
Além da previsão constitucional, o IPTU progressivo no tempo foi regulamentado no Art. 7, do Estatuto da Cidade. De acordo com o Estatuto, o proprietário infrator que descumprir a obrigação de Parcelamento, Edificação e Uso Compulsórios (PEUC) será apenado com a aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
Cabe destacar que o IPTU progressivo no tempo só poderá ser cobrado caso haja lei específica municipal o prevendo, em respeito ao princípio da legalidade. Essa lei deverá respeitar o princípio da anterioridade e especificará a alíquota a ser aplicada, que não poderá exceder a duas vezes a do exercício anterior, podendo atingir o limite máximo de 15%. Atendida a exigência do poder público, a alíquota deverá voltar a ser normal.
Caso as exigências do poder púbico de parcelar, edificar ou utilizar não seja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação.
Após o período de 5 anos de cobrança de IPTU progressivo no tempo sem que o proprietário infrator tenha cumprido a determinação do poder publico, o ente municipal poderá iniciar o processo de desapropriação do bem com o pagamento com títulos da dívida pública.
Como forma de garantir que o esforço para a implementação do IPTU progressivo no tempo não seja perdido mais adiante, é vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva.
Percebe-se que legislador estabeleceu verdadeira gradação no poder de sanção ao infrator, além de criar vários entraves burocráticos que dificultam a implementação da sanção.
Há alguns questionamentos sobre se a alíquota máxima de 15% não seria inconstitucional. Muitos autores afirmam que nesse caso o IPTU teria alíquota tão elevada que configuraria verdadeiro efeito de confisco, o que é vedado pela própria definição de tributo, pois o termo confisco traz implícita a ideia de sanção por ato ilícito e pela definição de tributo ele não constitui sanção por ato ilícito. Mas este argumento não prosperou, uma vez que a própria função extrafiscal do imposto é a de forçar o contribuinte a mudar seu comportamento em prol da coletividade e que existe tributo com alíquota ainda maior como algumas alíquotas do ICMS e o imposto de renda, por exemplo, que possui alíquota que pode atingir 27,5 %.
Este é o entendimento de Mariano Junior: “Assim, tratando-se de IPTU utilizado como instrumento de política urbana, visando o ordenamento territorial, conforme os ditames da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade, não se está, efetivamente, diante de um confisco”. (MARIANO JUNIOR, 2011, p. 330)
As figuras abaixo fazem uma simulação de como se daria a efetivação da cobrança do IPTU progressivo no tempo.
Interessante notar que o IPTU progressivo no tempo se caracteriza como uma radical mudança de comportamento do ente público, principalmente no tocante ao direito de propriedade. Esse direito, que era inicialmente entendido como quase que absoluto oferecendo poucas chances de ser restringido pelo Estado, surge com nova concepção que agora compreende a função social da propriedade exercida levando em conta o interesse da sociedade. Essa nova visão do direito de propriedade é essencial para conciliar o interesse individual com o interesse da coletividade. Prevalece a supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Essa é a ideia defendida por Saule Junior:
[…] como meio de atender a função social da propriedade na formulação e implementação das políticas urbanas, deve prevalecer o interesse social e cultural coletivo sobre o direito individual de propriedade, e sobre os interesses especulativos. (JÚNIOR, 2007, p.42)
A implementação do IPTU progressivo no tempo não se dá de forma automática. Para que ocorra a sua perfeita aplicação sem correr o risco de sofrer impugnação judicial a implementação desse instrumento deve seguir uma série de exigências. Sacha Calmon em seu livro “Curso de Direito Tributário Brasileiro”, 9a ed., 2006, Forense, pág. 396” lista as principais exigências:
[…]
(A) Há que observar as diretrizes federais, fixadas em lei, para a política urbana (normas gerais), porquanto o direito de propriedade e suas restrições dimanam de fontes legislativas da União, embora as restrições administrativas caibam às pessoas políticas em geral.
Corroborando a necessidade de atender todas as exigências legais para a implementação do IPTU progressivo no tempo faremos a transcrição de um Recurso Extraordinário levado ao STF referente à cobrança do IPTU progressivo no tempo pelo município de Presidente Prudente. Apesar de ser um pouco extenso, é bem didático e constitui-se em verdadeira aula sobre o tema:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. IPTU. ALÍQUOTA. PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL. EXERCÍCIOS POSTERIORES À 2007. COBRANÇA COM BASE EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE NÃO CUMPRE OS REQUISITOS DO ESTATUTO DA CIDADE (LEI FEDERAL 10.257/2001). MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO DESPROVIDO.
“APELAÇÃO – Anulatória c.c. revisão de lançamento. IPTU. Município de Presidente Prudente. Exercícios de 2001 a 2006. Imóvel com destinação rural. Lançamento descabido. Imposto devido a partir de 2007 quando o imóvel passa a ter destinação urbana. Progressividade no tempo. Inadmissibilidade. Progressividade extrafiscal que depende de lei específica para área incluída no plano diretor do Município, nos termos do artigo 182, § 4º, da Magna Carta. Sentença mantida por seus próprios fundamentos. Inteligência do art. 252 do Regimento interno desta Corte. Recurso não provido.”
“Por outro lado, verifica-se descabia da cobrança do IPTU progressivo a partir de 2007, quando o imóvel em questão passou a ter destinação urbana.
A Fazenda Municipal instituiu IPTU progressivo em áreas não edificadas por meio da Lei Complementar nº 113/01.
Ocorre que nos termos do artigo 182, § 4º, II, da Constituição Federal, é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utiliza, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de cobrança do IPTU progressivo no tempo. Esta progressividade tem função extrafiscal e decorre da política de desenvolvimento urbano.
Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal são regulamentados pela Lei Federal nº 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade. O procedimento de imposição do aproveitamento do solo, que deve anteceder a cobrança do IPTU progressivo no tempo, está previsto no artigo 5º.
Exige-se, portanto, lei específica que imponha o aproveitamento do solo, elaborada segundo parâmetros estipulados por lei federal.
Além disso, é imprescindível que a área do imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado esteja incluída no plano diretor municipal, e que o proprietário seja notificado para cumprir a obrigação, vez que, se esta [não] for cumprida no prazo legal não haverá possibilidade de incidência do IPTU progressivo, nos termos do caput do artigo 7º do mesmo diploma legal.
Na hipótese, a Fazenda Municipal de Presidente Prudente não atendeu aos requisitos mencionados no dispositivo constitucional antes de levar a cabo a cobrança do imposto com alíquotas progressivas no tempo: não há prova da promulgação, depois do advento do Estatuto da Cidade, de lei específica que inclua as áreas onde se situa o imóvel do autor no plano diretor do Município e imponha o aproveitamento do solo urbano não edificado. Também não houve notificação como determina o Estatuto.” (STF, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 15.5.2017)
Como visto acima, a aplicação do IPTU requer muito cuidado pela administração municipal, em especial com o respeito às exigências legais, constitucionais e com os princípios tributários analisados no capítulo 1. A implementação deste instrumento de política urbana constitui-se em um verdadeiro poder dever do Estado na busca do adequado ordenamento urbano. Para a sua correta implementação, cabe ao município fazer um estudo detalhado das áreas em que existem imóveis em situação de descumprimento da sua função social. Para isso é necessário manter o seu cadastro técnico municipal sempre atualizado e promover a constante capacitação de seu pessoal para lidar com essa nova ferramenta disponibilizada.
3.2 Efetividade das normas de direito urbanístico
Percebemos que a partir do final da década de 90 o tema política urbana começou a ganhar espaço na mídia e teve seu papel destacado como elemento de planejamento para combater os crescentes problemas decorrentes de uma urbanização caótica que o Brasil vivenciou. Muito se evoluiu na parte de elaboração de normas voltadas para o adequado ordenamento urbano, mas o mais importante ainda não foi atingindo: a efetividade das políticas urbanas.
Nesse sentido, em 2012 o IBGE divulgou um estudo sobre os municípios que publicaram seu Plano Diretor e sua Lei específica de PEUC (Parcelamento, edificação e uso compulsório). O resultado indica claramente que ainda temos muito a percorrer nessa estrada com destino ao adequado ordenamento do solo urbano.
De acordo com o estudo, cerca de metade de todos os municípios do Brasil apresenta Plano Diretor. Dentre esses municípios com Plano Diretor somente 20% possui lei específica de PEUC. Isso demonstra claramente a dificuldade de efetivação dos instrumentos de política urbana no país. Não basta apenas legislar sobre o tema, é mister que se desenvolva meios de dar praticidade e efetividade a todo esse arcabouço legislativo.
Outro resultado do estudo pode ser visualizado na tabela abaixo que retrata a situação dos municípios que efetivamente aplicaram o PEUC/IPTU progressivo no tempo.
A análise detalhada dos dados da pesquisa nos mostra que é muito pequena quantidade de municípios que possuem o Plano Diretor, legislação específica de PEUC/IPTU progressivo no tempo e que efetivamente implementaram esses instrumentos de política urbana. O resultado deste estudo é relevante e indica que apesar de previsão na Constituição Federal de 1988 e da regulamentação pelo Estatuto da Cidade de 2001, o Brasil ainda caminha a passos lentos no que se refere à efetivação das suas políticas urbanas. Esse resultado é bastante desanimador para um país de dimensões continentais como o Brasil. O que se percebe nos municípios é que eles elaboram suas legislações sobre o tema apenas para cumprir determinação legal, não há um real interesse em dar efetividade à letra da norma. No Brasil há uma clara inversão de conceitos pelo gestor municipal; a legislação, que deveria ser apenas um meio disponibilizado para o atingimento de um fim, que é o adequado ordenamento do solo urbano visando a melhoria da coletividade, passa a ser considerada o próprio fim em si mesmo. De nada adianta ter uma legislação somente por obrigação constitucional se no momento mais importante que é o da aplicação prática ela é falha e não provê os meios adequados a sua efetivação.
O presente trabalho buscou abordar de forma concisa a utilização do IPTU progressivo no tempo como elemento chave para promover a efetivação da função social da propriedade. Para isso constatamos a necessidade de uma abordagem integrada e interdisciplinar entre o direito tributário e o direito urbanístico. Percebemos, também, ao longo deste trabalho a necessidade de uma maior aproximação entre a realidade presente no contexto urbano e o meio jurídico.
Compreendemos a evolução do conceito de propriedade e de sua função social, percebendo a necessidade de uma atuação mais enérgica do Estado na relação privada em prol do bem estar da coletividade.
Nesse sentido, o uso do IPTU progressivo no tempo, se valendo de sua função extrafiscal, é ferramenta chave para promover a função social da propriedade. A implantação IPTU progressivo no tempo é responsabilidade dos Municípios e deve estar de acordo com o Estatuto da Cidade e com o seu respectivo Plano Diretor. Não se trata de uma política fiscal, mas sim de uma política urbanística com auxílio de uma ferramenta tributária.
Apesar de toda a previsão constitucional e legal, o que percebemos é que há um grande hiato entre o que está previsto nas normas e a realidade prática. Apenas cerca de 50% dos municípios brasileiros possuem Plano Diretor, e quando possuem, se limitam a repetir os das cidades de maior porte sem levar em consideração as suas características locais. O resultado é um amontoado de normas sem efetividade prática: a legislação, que deveria ser apenas um meio disponibilizado para o atingimento de um fim (o adequado ordenamento do solo urbano visando à melhoria da coletividade), passa a ser considerada o próprio fim em si mesma.
Enquanto não houver uma mudança de consciência na gestão da política pública não avançaremos na árdua tarefa de prover um adequado uso e ocupação do solo das cidades de forma a minimizar os graves problemas urbanos herança de nossa negligência no processo de urbanização.
Portanto, para que possamos ter efetividade na aplicação do IPTU progressivo no tempo como ferramenta urbanística asseguradora da função social da propriedade não é suficiente apenas a existência de um arcabouço legal, mas sim uma mudança de mentalidade que priorize o planejamento, o interesse público, a capacitação dos servidores públicos e a coletividade, em um momento em que presenciamos cada vez mais o crescimento do interesse do particular e o uso indevido da máquina pública em flagrante desvio de finalidade.
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