O poder de polícia das guardas municipais e a municipalização da segurança pública. A constitucionalidade da atuação das guardas municipais, como órgão do sistema de segurança pública na esfera municipal

Resumo: O presente trabalho tem por objetivo analisar o poder de polícia das Guardas Municipais e a municipalização da segurança pública, bem com a sua constitucionalidade na atuação, de órgão de sistema de segurança pública, matéria que tem sido alvo de vários questionamentos por parte dos cidadãos e por órgão do sistema de segurança pública. Tema de importante relevância jurídica, afeta a segurança pública, que é um direito fundamental esculpido na constituição federal de 1988 em seu artigo 144, como um dever de todos e responsabilidade do estado. Neste contexto, o congresso nacional em agosto de 2014 com escopo de aclarar o § 8º do artigo 144 da CRFB/88,que versa sobre a possibilidade dos municípios criarem Guardas Municipais, editou a lei complementar 13.022/14 denominada Estatuto Geral Das Guardas Municipais, que nos dias hodiernos e alvo de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela FENEM ( Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais. Todavia, os municípios por estarem mais próximo dos cidadãos tem uma visão mais concreta da criminalidade e da violência, destarte necessita de uma transição do sistema policial do centralizado para um sistema misto, em razão da crescente violência e criminalidade que afeta a sociedade brasileira. Inicialmente foi feito um trabalho de pesquisa bibliográfica, no intento de compreender o sistema de segurança pública atual. Posteriormente é feita uma análise do direito constitucional à segurança pública, o município e o federalismo brasileiro, a origem histórica das Guardas Municipais, passando-se em seguida a falar da competência constitucionais e o poder de polícia, bem como a participação do município na segurança pública. Analisa-se a lei complementar 13022/14 denominada de Estatuto Geral das Guardas Municipais, suas competências e princípios mínimos. Reportando-se também a efetividade e viabilidade da municipalização da segurança pública.[1]

Palavras-Chave: Segurança Pública – Municipalização – Poder de polícia – Guarda Municipal – Constitucionalidade – Competência.

Abstract: The objective of this work is to analyze the police power of the Municipal Guards and the municipalization of public security, as well as its constitutionality in acting as an organ of public security system, a matter that has been the subject of several inquiries by the Public safety, and citizens. A matter of great juridical relevance, it affects public security, which is a fundamental right sculpted in the federal constitution of 1988 as a duty of all and responsibility of the state. However, the municipalities, because they are closer to the citizens, have a more concrete vision of crime and violence, thus necessitating a transition from the centralized police system to a mixed system, due to the growing violence and criminality that affects Brazilian society. Initially a bibliographical research was done, in an attempt to understand the current public security system and the feasibility of the municipalization of public security and its constitutionality. Subsequently, an analysis of the constitutional right to public security, the Brazilian municipality and federalism, the historical origin of the Municipal Guards, and then the constitutional competence and the police power of the Municipal Guards, the municipality as it participates in the public security. It analyzes the complementary law 13022/14 denominated of General Statute of the Municipal Guards, its competences and minimum principles. The effectiveness and feasibility of the municipalization of public security are also reported.

Key words: Public Security – Municipalization – Police power – Municipal Guard – Constitutionality – Competence.

Sumário: 1. Introdução. 2. O direito constitucional à segurança pública. 3. Os municípios no federalismo brasileiro. 4. Origem histórica das guardas municipais. 5. A guarda municipal pós constituição de 1988. 5.1. Competências constitucionais. 5.2. Guarda municipal e o poder de polícia. 5.3. O município como coadjuvante da segurança pública. 6. Analise da constitucionalidade da Lei Federal 13.022/14. 6.1. Competência das guardas municipais. 6.2. Princípios mínimos. 6.3. A Lei 13.022/14 e o artigo 144, §8º da CRFB/88. 6.4. Municipalização da segurança pública? 7. Conclusão. Referências.

1 INTRODUÇÃO

A preocupação na segurança pública, se faz cada vez mais necessária, passando a ser considerada problema fundamental e principal desafio ao estado de direito no Brasil.

 A segurança é um direito fundamental de 2ª geração ou dimensão, de enorme visibilidade pública, presente nos debates tanto de especialistas como do público em geral, na busca de um imperativo de justiça e de bem-estar social.

O problema relacionado com o aumento das taxas de criminalidade, sobretudo nos grandes centros urbanos, eleva a sensação de insegurança. Portanto, não podemos olvidar que tais direitos por serem fundamentais são comuns a todos os seres humanos, sem distinção de raça, sexo, classe social, religião, etnia, cidadania política ou julgamento moral, isto é, são inerentes a qualquer pessoa.

 Com o advento da Constituição Federal de 1988, também conhecida como constituição cidadã, a questão da segurança recebe uma atenção especial por abranger o alargamento conceitual e institucional que envolve questões sociais e direitos humanos.

Assim, foram sendo criados projetos e práticas coma parceria do poder público e sociedade civil. Constitucionalmente, a segurança pública é um assunto ligado diretamente ao governo federal e estadual, de acordo com o artigo 144 CRFB/88.

Consequentemente, às corporações policiais dessas esferas, por décadas, têm assumido o papel de principal responsável, pelas ações de enfrentamento à criminalidade e à violência.

Entretanto o § 8º da carta maior, faculta aos municípios a criação de guardas municipais como o escopo de proteger bens serviços e instalações.

Por esta razão, cumpre salientar que as guardas municipais por estarem elencados no Título V do Capítulo III da CRFB/88, que versa sobre a Defesa do Estado e das Instituições Democráticas bem como Da Segurança Pública, torna-se indubitável que, tal órgão além de compor a administração pública direta, é um participe/ coadjuvante, de fato deste fenômeno empírico que é a segurança pública.

Observamos ainda, que os governos estaduais encontram óbices para realizar uma gestão adequada às realidades de cada população nos diferentes municípios brasileiros, principalmente devido às grandes extensões territoriais, assim, o governo municipal, assumiu de forma empírica atribuições, responsabilidades, no campo da segurança pública e passou a se preocupar com a elaboração de uma política municipal de segurança pública, que Segundo Mirian Guindani, (2004pág74) o processo de gestão da segurança municipal.

“As vantagens do governo local para a função de provimento de políticas municipais e multissetoriais para segurança pública. Sobretudo, na área da criminalidade urbana que deve envolver o fortalecimento das comunidades locais, especialmente na prevenção situacional aquela que tem por finalidade reduzir as oportunidades de que um delito criminal seja cometido”….[2]

Todavia, apesar de estarmos vivenciando uma instabilidade, e um imenso sentimento de insegurança, sabemos que se faz necessário instituir os limites e as atribuições da esfera municipal, na constituição da República Federativa do Brasil para que possam ser reconhecidas, de fato e de direito, destarte faz- se necessário, uma emenda constitucional com o escopo de alterar o artigo 144 caputs, inserindo as guardas municipais como órgão de segurança pública.

Desse modo, não podemos olvidar, que somente a emenda constitucional alterando o dispositivo em questão não resolveria a adversidade da segurança pública, uma vez que existem municípios que o espaço territorial e a escassez de recurso não possibilitaria uma gestão de qualidade, isto é, não basta crias órgãos de segurança pública e preciso investimento, capacitação, infraestrutura, pois trata-se de um direito fundamental, que tem o objetivo precípuo, a preservação da vida e a garantia de direitos esculpidos na CRFB/88 e nos tratados ao qual o Brasil e signatário.

Ainda assim, o congresso nacional, no intento de regulamentar o § 8º da CRFB/88 editou em agosto de 2014 a lei complementar 13.022/14, denominada Estatuto Geral das Guardas Municipais, aclarando a lacuna constitucional deixada pelo legislador constituinte, no entanto o mandamento e alvo de Ação direta de inconstitucionalidade, proposta pela FENEME – Federação Nacional de Entidade de Militares Estaduais.

 A inconstitucionalidade da lei, será julgada pelo STF, sobre a alegação que, a lei transformou as guardas em polícias e em bombeiros, com funções de prevenção e repressão imediata, além do atendimento de situações de emergência, em total afronta ao texto constitucional.

 A federação enfatiza que a atuação das guardas municipais como polícia gera um risco jurídico no campo penal, caso as autoridades entendam que os guardas municipais, ao agirem fora do mandamento constitucional, estejam prevaricando de suas funções.

Apesar da lei complementar ser alvo de ADI, observa-se que, outrora, as Guardas Municipais em vários municípios já eram participe e até mesmo protagonistas da segurança pública.

Em razão do costume, devido á criação antecedente a CRFB/88 dessas instituições, ademais leis como o Estatuto do Desarmamento lei nº 10.826/03, autoriza o uso e porte de armas aos integrantes dessas instituições, sem contar equipamentos não letais, previsto na doutrina do "uso progressivo da força", onde está deve ser utilizada somente quando indispensável e na medida mínima necessária para fazer cessar a hostilidade.

Entretanto este tema, propositalmente não será abordado no trabalho em tela, mais sim ulteriormente oportunizando, avultar os conhecimentos na matéria afeta a segurança pública.

2. O DIREITO CONSTITUCIONAL Á SEGURANÇA PÚBLICA

Primeiramente é imperioso aclarar que, a segurança pública é um direto fundamental de 2ª geração, apesar da doutrina não tender a classificar objetivamente esse direito no arrolamento dos paradigmas, pode-se, no entanto, constatar essa categorização tendo em vista a sua natureza que é essencialmente uma prestação delegada ao ente estatal.

Neste sentido, enquadra-se perfeitamente na noção de direito social de segunda geração/dimensão, não podendo se esquecer que, o mesmo direito à segurança que está previsto como direito individual e coletivo no Capitulo I do Título II da Constituição da República Federativa do Brasil – artigo 5º – está também expressamente positivado no Título seguinte (II), “Dos Direitos Sociais”, no caput do artigo 6º.

Destarte o direito à segurança é um direito fundamental no ordenamento jurídico nacional. A este direito corresponde o dever do Estado, com a colaboração de todos (art. 144 da CRFB/88), de garantir a ordem púbica e a segurança dos cidadãos.

Contudo a segurança, desde os primeiros agrupamentos humanos, sempre se constituiu numa necessidade inerente à coexistência humana segundo o jurista Cretella Junior (1986, p.160) destaca que para a vida em sociedade “[…] a segurança das pessoas e dos bens é o elemento básico das condições universais, fator absolutamente indispensável para o natural desenvolvimento da personalidade humana. ”

Sem perde de vista tais ensinamentos, a carta magna, no bojo de seu preâmbulo afirma que, a segurança se constitui em um valor supremo inerente ao povo brasileiro.

Corroborando esse pensar, nota-se que o constituinte no caput do art. 5º, Capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivo, trouxe a segurança como garantia precípua, consubstanciando o direito à segurança como um dos elementos essenciais à corporificação do Estado Democrático de Direito, o que explica Moreira Neto (1986, p. 110) vejamos.

“Em última análise, a função-síntese do Estado é prestar esta segurança: é garantir todos os valores que informam e propiciam a convivência pacífica e harmoniosa entre indivíduos, entre grupos, dentro a nação e entre estados soberanos.”[3]

Ademais na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, assevera o direito à segurança pública, com o escopo de se preservar a paz, a vida, a liberdade e a segurança pessoal (artigo 3º), transformando-o em um “inegável direito difuso
3 OS MUNICÍPIOS NO FEDERALISMO BRASILEIRO

O conceito de federação encontra-se na união de estados para formação de um estado único. Tal forma de Estado, surgiu com a Constituição norte-americana de 1787, sendo este o berço do federalismo que predomina na atual realidade global de Estados democráticos de Direito.

Nesse sentido, necessário se faz mencionar o entendimento do ilustre José Afonso da Silva que preconiza, in verbis

“O federalismo, como expressão do Direito Constitucional, nasceu com a Constituição norte-americana de 1787. Baseia-se na união de coletividades políticas autônomas. Quando se fala em federalismo, em Direito Constitucional, quer-se referir a uma forma de estado, denominada federação ou Estado Federal, caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa”. Grifo nosso (José Afonso da Silva 1996, p. 101.)[4]

A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 1º que a República Federativa do Brasil é constituída pela união indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal. Portanto, existem no Brasil quatro espécies de entes federados, dotados de autonomia por expressa determinação constitucional.

Desse modo pode-se afirmar que os Municípios é uma entidade estatal de terceiro grau na ordem federativa com atribuições próprias de auto-organização, autoadministração, e auto legislação e governo autônomo, ligado ao Estado – membro de forma indestrutível.

 Ademais a carta maior preconiza em seu artigo 18 que a organização política – administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e aos Municípios, todos com autonomia, destarte, a autonomia é, portanto, ponto principal de caracterização do Município como ente integrante da federação.

Portanto na ordem legal, o Município é pessoa jurídica de Direito Público interno e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos atos dos seus agentes (CF, art. 37, § 6º).

4. A ORIGEM HISTÓRICA DA GUARDA MUNICIPAL[5]

No período do brasil império no século XIX com a vinda da Família Real veio com ela “ a Guarda Real de Polícia”. Tendo em vista as peculiaridades do Brasil, essa Guarda teve que ser organizada, de acordo com a situação, urgente. Destarte, a Regência por intermédio de proposta do Regente Feijó, promulgou a lei de 10 de outubro de 1.831, autorizando as Províncias a criar um corpo de Guardas Municipais, as quais tinham a finalidade de manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça.

Sendo nesta data comemorado o dia Nacional do Guarda municipal, que foi instituído em 1993 no Congresso Nacional de Guardas Municipais realizado em Curitiba.

Neste mesmo decreto foi criada o Corpo de Guardas Municipais Permanentes, no Estado do Rio de Janeiro, no mesmo documento, os respectivos Presidentes das demais Províncias foram autorizados a também criarem suas Guardas.

Em São Paulo, a Lei Provincial n. º 23, de 26 de março de 1866, sancionada por Joaquim Floriano de Toledo, então Presidente da Província de São Paulo, criou as guardas municipais, órgãos cuja finalidade era garantir a segurança pública; o art. 4º dessa lei do século passado, dizia:

‘‘Os guardas policiais farão, nos municípios e freguesias, todo serviço de polícia e segurança e tomarão o nome de Guardas Municipais’’[6]

Ademais no ano de 1956, o Tribunal de Alçada de São Paulo decidiu em acórdão da lavra do juiz CERQUEIRA LEITE que “ao município lhe é dado prover quando respeite ao seu peculiar interesse e, pois, ao serviço de polícia municipal” (RT 254/432).

A revogada Lei Orgânica do Município do Estado de São Paulo (Decreto-lei complementar n. º 9, de 31 de dezembro de 1969), mencionava no art. 4º, inciso 1º: ‘‘Ao município compete, concorrentemente com o Estado, zelar pela saúde, higiene e segurança pública’’.

Destarte, evidencia-se que se reconhecia a legitimidade e necessidade das guardas municipais, bem como a competência dos municípios em questões afetas à segurança pública, concorrentemente com o Estado, em que pese ser um período de menor violência do que atualmente e com intensa centralização do poder, com hipertrofia do Poder Executivo, em que os municípios não gozavam de plena autonomia.

No entanto cumpre salientar que foram criadas várias guardas municipais pelo Brasil com o cunho de forças policiais, até que, com o período militar, e através dos decretos-lei 667, de 02 de julho de 1969 e 1070, de 30 de dezembro de 1969, os municípios foram impedidos de exercerem segurança pública, ocasião em que se deu a extinção de várias guardas municipais criadas no Brasil, restando outras acopladas à banda municipal e outras ainda subsistiram com o nome de guardas metropolitanas, mas desenvolvendo apenas proteção de bens públicos municipais.

Nesse interim, após a redemocratização do país, notadamente com o advento da CRFB/88, conferiu-se autonomia aos Municípios, tratados agora como entes federativos independentes, concedendo-o, a faculdade de criar guardas municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações, como reza o já citado art. 144, §8º da Carta Magna, fazendo novamente proliferar as guardas municipais pelo Brasil.

Agora, com a edição da lei em estudo, se confere às guardas municipais poder de polícia e aos seus agentes o porte legal de armas de fogo, no que aumentam de importância e relevância no contexto da segurança pública, principalmente pela ampliação de suas competências e atribuições, sendo o período hodierno, sem dúvida, dos mais relevantes de sua história.

5 A GUARDA MUNICIPAL

5.1 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

A competência das guardas municipais, está prevista na Constituição Federal no capitulo III, que trata sobre a Segurança Pública precisamente no artigo 144, § 8º, facultando aos municípios a criação de guardas municipais, com o escopo de proteger bens, serviços e instalações como dispuser a lei.

 Por consequência , nota-se que o constituinte de 1988 delimitou a possibilidade dos Municípios de constituírem guardas municipais; trata-se, portanto, de um facultas agendi, ou seja, a Constituição apenas reconheceu a faculdade de constituir guardas municipais destinadas à proteção de bens, serviços e instalações, conforme dispuser em lei, não se elevando as guardas municipais a órgão do sistema de segurança pública, facultando apenas ao poder municipal sua criação, e não uma obrigação de instituir guardas municipais.

Desta maneira, pontua Medeiros (2009, grifo do autor):

“A Guarda Municipal (como igualmente a chamada “Força Nacional de Segurança” – Dec. nº 5.289, de 20/11/2004) não faz parte da segurança pública propriamente dita, tanto que não é listada no aludido caput do dispositivo constitucional, mas sim referida em um parágrafo (o 8º), cujo respectivo texto é explícito e conclusivo ao limitar a ação da mesma à proteção dos bens dos municípios e de seus serviços e instalações, e, ainda assim, desde que o seja “conforme dispuser a lei”.[7]

 Nesse diapasão os dispositivos do artigo 144 firmam a competência administrativa, em que se estabelece o poder para o exercício de certas atividades típicas do poder público.

Evidencia-se que, independentemente de se tratar de interesse local, regional ou nacional, o constituinte fez previsão expressa daqueles entes incumbidos de prover segurança pública, não constando entre eles, o ente municipal. Razão pela qual se infere que, as guardas municipais não se encontram inseridas como órgãos a compor o sistema de segurança pública.

5.2 A GUARDA MUNICIPAL E O PODER DE POLÍCIA.

As Guardas Municipais são instituições centenárias que existiam para proteger as cidades, foram praticamente extintas durante o período militar, devido à transferência da competência da Segurança Pública para os Estados e retornaram a cena na Constituição de 1988 com a missão de proteger bens, serviços e instalações conforme disposição do artigo 144 da Carta Magna.

De fato, estas organizações exercem diversas funções dentre elas, o de ser participe da segurança pública, desse modo surgi a pergunta, se a Guarda Municipal estaria investida do Poder De Polícia?

Por esta razão é imperioso observarmos em breve relato, os poderes e deveres da Administração Pública, cujo a atuação produz efeitos internos externos, a serviço da coletividade, pois um dos principais motivos inspiradores de sua existência e justamente a de disciplinar as relações sociais, seja propiciando segurança aos indivíduos, seja na preservação da ordem pública ou mesmo praticando atividades que tragam benefício a sociedade.

No entanto, é impraticável que a administração pública alcances seus fins colimados sem a presença de seus agentes, este como visto alhures é o elemento físico e volitivo, através do qual atua no mundo jurídico, constituindo-se os poderes administrativos.

Lado outro, ao mesmo tempo que confere poderes, o ordenamento jurídico impõe deveres para aqueles que atuem em nome do Poder Público, são eles denominados os deveres administrativos.

Tais poderes são uma prerrogativa de direito público outorgada aos seus agentes, nesse sentido, necessário se faz mencionar o entendimento do ilustre Jose dos Santos Carvalho Filho que preconiza, in verbis

“O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgada aos agentes dos Estados. Cada um desse terá seu cargo e execução de certas funções. Ora se tais funções foram por lei cometidas aos agentes, devem tu exerce-las, pois que seu exercício e voltado para beneficiar a coletividade. Ao fazê-lo, dentro dos limites que alei traçou, pode dizer que usaram normalmente os seus poderes. ”[8]

Destarte, o uso do poder é de utilização normal pelos agentes públicos das prerrogativas que a lei lhes confere, sendo irrenunciáveis e obrigatoriamente exercidos pelos seus titulares.

Comenos as prerrogativas publicas impõe o exercício, e lhe vedam a inércia, cujo reflexo atinge a coletividade.

 Desse modo é necessário consignar o aspecto dúplice do poder administrativo denominado de poder – dever, sendo irretocáveis.

Nesse raciocínio, o jurista HELY LOPES MEIRELLES, preleciona, de modo esclarecedor, no sentido de que: “Se para o particular o poder de agir e uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se presente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade²”

Por esta razão e cediço que o Município como ente da federação deve atuar a sombra do princípio da supremacia do interesse público, isto é, o interesse particular há de se curvar-se diante do interesse coletivo, pois se não fosse assim se implantaria o caos.

Dessa maneira quando o Poder público interfere na órbita do interesse privado para salvaguarda o interesse público, restringindo direitos individuais, atua no exercício do poder de polícia.

Destarte uma análise sobre o poder de polícia se mostra pertinente em virtude de vários questionamentos, na sua maioria composta por leigos, sobre o poder de polícia conferido as Guardas Municipais para o cumprimento de suas funções cotidianas.

Ao falar em poder de polícia surgem indagações sobre o que é, e quem tem esse poder de polícia, além dubiedade se as Guardas Municipais estariam investidas nesse mister.

No intento de legitimação, a abordagem inicial é feita no conceito do Poder de Polícia exposto no Código Tributário Nacional, mais precisamente no artigo 78, senão vejamos:

“Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente a segurança, higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, a tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.[9]

Nesse raciocínio, o ilustre MEIRELLES preleciona, de modo esclarecedor, no sentido de que: “Poder de Polícia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do poder individual”[10] Segundo ele o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social e a segurança nacional.

Em linguagem menos técnica podemos dizer que, o poder de polícia é o mecanismo de frenagem, que dispõe a Administração Pública, para conter os abusos do direito individual. Por esse mecanismo, toda Administração Pública, detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social.

Nesse interim pode-se entender que o Poder de Polícia, portanto seria a capacidade que o Estado possui em limitar as liberdades individuais em nome do interesse público para que a sociedade não seja privada do seu bem-estar, ou da sua segurança.

Desse modo pode – se concluir que a Guarda Municipal esta sim investida de tal mister. A esse propósito, faz-se necessário trazer à colação o entendimento do eminente José dos Santos Carvalho Filho que assevera:

“A competência para exercer o poder de polícia é, em princípio da pessoa federativa a qual a constituição federal conferiu o poder de regular a matéria. Na verdade, os interesses nacionais ficam sujeitos a regulamentação e policiamento da união; as matérias de interesse regionais sujeitam-se as normas e a polícia estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal.”[11]

A despeito disso, se faz necessário demostrar a extensão de tal poder, para tanto devemos diferenciar os aspectos de polícia administrativa e judiciaria.

Antes de traças a linha diferencial entre uma e outra, cabe notar que ambas se amoldam no âmbito de função administrativa, ou seja, representam atividades de interesse público.

Sobre as diferenças entre ambas versa Mello:

“Costuma-se, mesmo, afirmar que se distingue a polícia administrativa da polícia judiciária com base no caráter preventivo da primeira e repressivo da segunda. Esta última seria a atividade desenvolvida por organismo – o da polícia de segurança – que cumularia funções próprias da polícia administrativa com a função de reprimir a atividade dos delinquentes através da instrução policial criminal e captura dos infratores da lei penal, atividades que qualificariam a polícia judiciária. Seu traço característico seria o cunho repressivo, em oposição ao preventivo, tipificador da polícia administrativa”[12]

Pelo até aqui exposto podemos visualizar que, em um primeiro plano, a polícia administrativa difere da polícia judiciária pelo momento em que agem. A primeira tem cunho preventivo, atuando para que o dano não se efetive. A segunda passa a agir quando o dano já foi consumado, tornando clara sua natureza repressiva.

Desse modo podemos inferir que as Guardas Municipais atuam com o poder de polícia administrativo, na prevenção da vida, redução das perdas e danos, no patrulhamento preventivo, proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas, bem como o compromisso com a evolução social da comunidade, desse modo consiste no conjunto de intervenções da administração, conducentes a impor à livre ação dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade.

5.3 O MUNICÍPIO COMO COADJUVANTE DA SEGURANÇA PÚBLICA

Um dos principais desafios brasileiros é a segurança pública. As autoridades estão mais atentas aos problemas e elegem o combate à violência como uma das prioridades em seus programas. A segurança pública caminha cada vez mais para a integração e articulação entre as forças diversas presentes no território.

Nesse sentido observa-se que, os municípios têm a competência legislativa elencada no artigo 30, inciso I, da CRFB/88, para desenvolver critério do interesse local, como ações de prevenção à violência, por meio da instalação dos equipamentos públicos, como iluminação e câmeras, além de ser facultado criarem guardas municipais para a proteção de bens, serviços e instalações, conforme preleciona o § 8º da carta maior.

Entretanto encontramos posicionamentos, no qual, o interesse local do citado artigo remete à competência legislativa, não comportando a competência material, visto que segurança pública transcende ao interesse local, sendo de interesse nacional.

Nesta linha de raciocínio, Lazzarini (1999, p. 115, grifo do autor) afirma que, fica assim demonstrado o total descabimento de pretextar-se o “interesse local” para justificar o emprego das guardas municiais na preservação da ordem pública, cujo valor não é de “peculiar interesse” do município, mas de interesse nacional, conforme remansosa doutrina jurídica nacional e estrangeira. 

Raciocínio no qual, com a devida vênia, descordo pois os Municípios, por serem uma divisão administrativa de um estado, lhe é peculiar a proteção de pessoas, de bens, de serviços e de instalações, no âmbito local, porque tais providências se inscrevem no campo de segurança pública e da própria defesa do Estado, pois quem defende a parte defende o todo.

Ademais, os municípios possuem uma visão muito mais real, do que de fato são os fatores geradores de crime e de violência, podendo através de um processo metodológico de observação, catalogação, controle estatístico e intervenção agir nos fatores geradores desses índices, através da prática do policiamento ostensivo, preventivo e reativo com as guardas municipais.

Por derradeiro observasse que de fato as Guardas municipais atuam como partícipes de forma material, no cenário da segurança pública no âmbito municipal, colaborando com a ordem pública e a paz social, sobre a égide dos direitos, garantias e objetivos fundamentais previstos na Constituição Federal.

6 ANALISE DA CONSTITUCIONALIDADE DA LEI FEDERAL 13.022/14

É de elementar importância, consignar que a lei complementar 13.022, institui normas gerais para as guardas municipais em âmbito nacional, no intento de disciplinar a norma de eficácia limitada contida no § 8º do artigo 144 da Constituição Federal.

Tal norma caracteriza a guarda Municipal, como umas instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, dando-lhes o múnus da proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.

Desse modo a lei 13.022/14, só vem legitimar o que já estava sendo praticado nos municípios, posto que, as guardas municipais, já estavam sendo utilizadas no policiamento preventivo e ostensivo, com atribuições e funções destinadas constitucionalmente aos órgãos estaduais e federais.

Destarte através de uma norma infraconstitucional se tem ampliado e autorizado a compreensão acerca das guardas municipais, ao arrepio do determinado pela Constituição Federal, os municípios passam a ter a opção de possuir responsabilidade direta sobre a segurança pública.

Nesse diapasão o TJ – Da cidade de São Pulo no processo nº 1010780-61.2015.8.26.0032 em Ação Civil Pública no intento de manter Controle Externo da atividade policial por meio do Ministério Público do Estado de São Paulo declarou inconstitucionalidade incidental da lei 13.022/14 dos dispositivos. Em verbis

“Art. 5º. São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:

XIII garantir o atendimento de ocorrências, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;

XVII auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários”;

Além disso alegando em síntese, que foi apurado que a Guarda Municipal do município de Araçatuba vem exercendo atividade policial, ocorrendo desvio de sua finalidade, sendo constatado abuso de autoridade, pois a Guarda Municipal local passaria a fazer patrulhamento preventivo e revista pessoas em abordagens, nos cidadãos, fazendo alusão a legislação infraconstitucional em apreço.

6.1 COMPETÊNCIA

O texto infraconstitucional, destaca duas formas de competência, em seu artigo 4º apresenta a competência geral, sendo a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município, o referido artigo inova na proteção de logradouros públicos ampliando a norma contida no § 8º do artigo 144 da CRFB/88, e no bojo do seu artigo 5º as competências específicas com respeito as competências dos órgãos federais e estaduais

Nesse sentido destacaremos as que contem relevância jurídica na ótica de sua constitucionalidade.

Em primeiro no aspecto do artigo 4º parágrafo único que tradas dos bens de forma ampla, ou seja, os de uso comum, dominicais e especiais.

 A definição e distinção dos bens públicos está descrito no código civil de 2002 senão vejamos um breve relato sobre ele.

Os bens de uso comum do povo ou de Domínio Público são os bens que se destinam à utilização geral pela coletividade (como por exemplo, ruas e estradas).

Já os bens de uso especial ou do Patrimônio Administrativo Indisponível são aqueles bens que se destinam à execução dos serviços administrativos e serviços públicos em geral (como por exemplo, um prédio onde esteja instalado um hospital público ou uma escola pública).

De outro lado os bens dominicais ou do Patrimônio Disponível são aqueles que, apesar de constituírem o patrimônio público, não possuem uma destinação pública determinada ou um fim administrativo específico (por exemplo, prédios públicos desativados).

Em segundo plano analisaremos os aspectos que a lei infraconstitucional revela sobre a incolumidade das pessoas, implícito no artigo 5º do diploma infraconstitucional.

 Desse modo se faz imperioso descrever o conceito de incolumidade pública, isto é, evitar o perigo ou risco coletivo, tem relação com a garantia de bem-estar e segurança de pessoas indeterminadas ou de bens diante de situações que possam causar ameaça de danos.

Nesse interim, observa-se que é um mister não só das guardas municipais, mais da administração pública, nesse sentido observa-se que, os municípios têm a competência legislativa elencada no artigo 30, inciso I, da CRFB/88, para desenvolver critério do interesse local, como ações de prevenção à violência, no intento de evitar o perigo ou risco coletivo, garantindo assim o bem-estar social.

Passamos agora a discorrer sobre a ordem pública, para tanto devemos entender o que significa ordem pública segundo o artigo 2º, “21” do Decreto n. 88.777/1983, in verbis:

“Ordem Pública – Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.”[13]

Por esta razão e indubitável que a norma infraconstitucional avultou, as competências das guardas municipais no cenário da segurança pública, conferindo às o poder da polícia, porque não dizer o poder da polícia ostensiva, afinal agora os guardas municipais estão autorizados por lei a auxiliar na manutenção da ordem pública.

 É cediço que a constituição Federal, foi taxativa em elencar em seu artigo 144 caputs o órgão responsável pela ordem pública, de forma exclusiva sendo a – polícia federal; polícia rodoviária federal; polícia ferroviária federal; polícias civis; polícias militares e corpos de bombeiros militares.

 Entretanto é inegável que, as guardas municipais são participes dessa prerrogativa constitucional, posto que missão fundamental das Guardas Municipais é garantir ao cidadão o acesso ao serviço público municipal com segurança, e possibilitar o exercício dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal e nos termos do art. 5, §2º da CF nos tratados internacionais subscritos pelo Brasil, o que é abarcado pela ordem pública.

Não obstante, dada à multiplicação dessas instituições por todo país, e a sua efetiva participação na manutenção da ordem pública, incolumidades das pessoas e do patrimônio dentre outras, em conjunto com os demais agentes de segurança pública.

É de grande importância, a regulamentação definitiva, na ótica constitucional, destes órgãos por parte do Congresso Nacional, com o escopo das Guardas Municipais não serem coadjuvantes da segurança pública, e sim mais um protagonista do cenário emergente e fundamental, que é a segurança em todo Brasil.

Neste interim é imperioso destacar a repercussão geral acolhida pelo STF, que analisará limite de legislativo local para definir atribuições de guarda municipal, o que foi provocado em Recurso Extraordinário (RE) 608588, em que se discute os limites de atuação das Câmaras de Vereadores para legislar sobre as atribuições das guardas municipais.

Para o relator do RE, ministro Luiz Fux, a reserva de lei prevista no dispositivo constitucional é muito abrangente, por isso é preciso que o STF defina “parâmetros objetivos e seguros” que possam nortear o legislador local.

Acrescentou ainda que “não raro o legislador local, ao argumento de disciplinar a forma de proteção de seus bens, serviços e instalações, exorbita de seus limites constitucionais, exemplo do artigo 30, I, da Lei Maior, usurpando competência residual do Estado. No limite, o que está em jogo é a manutenção da própria higidez do Pacto Federativo”

6.2 PINCÍPIOS MINIMOS

A redação do artigo 3º do diploma infraconstitucional é clara quanto aos novos princípios da guarda municipal, sendo a proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas; preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas; patrulhamento preventivo; compromisso com a evolução social da comunidade; e uso progressivo da força.

Desse modo percebe-se que o legislador, incumbiu as guardas municipais a prevenção como atividade precípua, ou seja, o município como parte pujante na defesa dos direitos e garantias fundamentais.

6.3 A LEI 13.022 3 O ARTIGO 144, §8º DA CRFB/88

A redação do artigo 144 da Constituição Federal não deixa dúvidas com relação a quem imputa o dever de efetivar o direito fundamental à segurança pública: ao Estado, com a responsabilidade de todos, assim, tem-se que ao Estado, ente que detém o monopólio do uso da força, cabe organizar-se em termos de instituições, pessoal, aparelhamento e atribuições dentre outros aspectos, para garantir que as pessoas sintam-se protegidas e, assim, aptas a normalmente viverem suas rotinas.

Deste modo pode se concluir que além de ser taxativo, o sistema de segurança pública brasileiro é formado, basicamente, por instituições federais de competências específicas, e por instituições estaduais de competência geral (ostensiva e judiciária).

 Por consequência , nota-se que o constituinte de 1988 delimitou a possibilidade dos Municípios de constituírem guardas municipais § 8º do artigo 144 CRFB/88; trata-se, portanto, de um facultas agendi, ou seja, a Constituição apenas reconheceu a faculdade de constituir guardas municipais destinadas à proteção de bens, serviços e instalações, conforme dispuser em lei, não se elevando as guardas municipais a órgão do sistema de segurança pública, facultando apenas ao poder municipal sua criação, e não uma obrigação de instituir guardas municipais.

No entanto cumpre repisar que a norma infraconstitucional lei 13.022/14, apenas regulamentou o § 8º da CRFB/88, não transformando as Guardas Municipais em Policias Municipais.

Por esta razão cumpre ressaltar que há entendimentos que tal lei, por violar a Constituição Federal, e objeto de controle de constitucionalidade, já proposta no STF.

 Neste contexto, não podemos deixar de relacionar a guarda municipal com prisão em flagrante, vez que, é um ponto muito questionado e polemico na atuação dos Guardas Municipais, desse modo se faz necessário investigar o código de processo penal em seu artigo 301 in verbis. [14]

“Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.”

Verifica-se que o mandamento jurídico sustenta duas possibilidades, que passamos a entender, a primeira parte trata-se do chamado flagrante facultativo, isto é, atribuindo uma faculdade a qualquer que seja, na segunda parte temos o flagrante obrigatório, ou seja, e um mandamento suas autoridades devem prender quem quer seja encontrado em flagrante delito.

Desse modo não a de se falar em usurpação de função pública, uma vez que como bem preleciona o artigo do diploma processual qualquer um do povo pode, isso corrobora o que a constituição preconiza no bojo do seu artigo 144 caputs, a segurança pública e direitos de todos.

Não obstante o STJ em RECURSO EM HABEAS CORPUS Nº 20.714 – SP, jugou improvido o recurso em comento o qual teria a pretensão de ver a prisão de um paciente relaxada por ilegalidade da prisão em flagrante e, consequentemente, em prova ilícita, porque efetuada por guardas municipais, que estavam de ronda e foram informados da ocorrência da prática de tráfico de drogas.

Desse modo consignou que prisões em fragrante seja qual for realizada por guardas municipais não estão eivadas de ilegalidade por exercerem o chamado fragrante facultativo, ou seja qualquer um do povo pode.

Contudo é necessário analisarmos este posicionamento, pois se for meramente facultativo observa-se que o múnus o qual e investido, de prestar um serviço público, mesmo que seja somente os bens e patrimônios da municipalidade estaria fragilizado, uma vez que ficaria a escolha do agente, perdendo eficácia da função pública que e servir o cidadão.

Além disso se diante de uma situação de flagrância de um delito tendo meios e condições de proteger, defender, assegurar as garantias fundamentais que preleciona nossa carta magna, o agente municipal se não agir será que não estaria retardando ou deixando de praticar, ato de ofício, contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal? Ademias o princípio reconhecido pela administração pública denominado como eficiência não estaria comprometido?

Observa-se então a complexidade do ato, pois o particular ao enxergar a figura pública uniformizada, armada do agente da Guarda Municipal clamará por segurança diante de um perigo imediatos ou iminentes.

6.4 MUNICIPALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA?

Primeiramente é imperioso salientar que, é relevante que os municípios assumam seus papeis ante a questão, não só no intento de se tornar constitucional mais, com escopo de obter uma segurança jurídica tanto para administração pública quanto para o particular, uma vez que a administração visa sempre o interesse público e bem-estar social com base no princípio da legalidade.

 No entanto, determinar a quem cabe a normatização não é das tarefas mais simples, todavia, não há que se falar em hermenêutica complexa no caso, basta apenas, em nosso entendimento que se jogue luzes sobre a inteligência do artigo de lei basilar do texto constitucional de 1988, que traz em seu bojo a competência dos municípios de também exercer de fato e direito segurança pública, isto é, tirar da escuridão, no afã de tornar a gestão pública perfeita.

Para tanto se faz necessária uma emenda constitucional, nos preceitos da carta magna que tem previsão no artigo 60, no intento de modificar o texto da Constituição Federal após sua promulgação, pois somente este processo que garante que a Constituição seja modificada em partes, para se adaptar e permanecer atualizada diante de relevantes mudanças sociais.

7. CONCLUSÃO

Em virtude do que foi mencionado conclui-se que a segurança, desde os primeiros agrupamentos humanos, sempre se constituiu numa necessidade inerente à coexistência humana, além disso é um direito fundamental no ordenamento jurídico nacional de segunda geração, corresponde ao dever do Estado, com a colaboração de todos (art. 144 da CRFB/88), de garantir a ordem púbica e a segurança dos cidadãos.

Entretanto constitucionalmente, a segurança pública é um assunto ligado diretamente ao governo federal e estadual , assumido o papel de principal responsável, pelas ações de enfrentamento à criminalidade e à violência, no entanto, os governos estaduais encontram óbices para realizar uma gestão adequada às realidades de cada população nos diferentes municípios brasileiros, principalmente devido às grandes extensões territoriais, desse modo o governo municipal, assumiu atribuições e responsabilidades, sendo um participe no campo da segurança pública e passou a se preocupar com a elaboração de uma política municipal de segurança.

Destarte é imprescindível que todos se conscientizem de que a Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 1º que a República Federativa do Brasil é constituída pela união indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal. Portanto, existem no Brasil quatro espécies de entes federados, dotados de autonomia por expressa determinação constitucional.

Desse modo pode-se afirmar que os Municípios é uma entidade estatal de terceiro grau na ordem federativa com atribuições próprias de auto-organização, autoadministração, e auto legislação e governo autônomo, ligado ao Estado – membro de forma indestrutível. Ademais o município é pessoa jurídica de Direito Público interno e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos atos dos seus agentes (CF, art. 37, § 6º).

Observa-se que no início século XIX, com a vinda da família real a Brasil veio com ela “ a Guarda Real de Polícia que teve que ser organizada, urgentemente de acordo com a situação e peculiares da época, desse modo a regência, por intermédio de proposta do Regente Feijó, promulgou a lei de 10 de outubro de 1.831, autorizando as Províncias a criar um corpo de Guardas Municipais, as quais tinham a finalidade de manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça urgente.

Com a criação desde decreto foi criado no Estado do Rio de Janeiro e São Paulo o Corpo de Guardas Municipais Permanentes, órgãos cuja finalidade era garantir a segurança pública.

Ademias no ano de 1956, o Tribunal de Alçada de São Paulo decidiu em acórdão da lavra do juiz CERQUEIRA LEITE que “ao município lhe é dado prover quando respeite ao seu peculiar interesse e, pois, ao serviço de polícia municipal” (RT 254/432).

Dessa maneira evidencia-se que se reconhecia a legitimidade e necessidade das guardas municipais, bem como a competência dos municípios em questões afetas à segurança pública, concorrentemente com o Estado, com hipertrofia do Poder Executivo, em que os municípios não gozavam de plena autonomia.

No entanto cumpre salientar que foram criadas várias guardas municipais pelo Brasil com o cunho de forças policiais, até que, com o período militar, e através dos decretos-lei 667, de 02 de julho de 1969 e 1070, de 30 de dezembro de 1969, os municípios foram impedidos de exercerem segurança pública, ocasião em que se deu a extinção de várias guardas municipais criadas no Brasil, porem nos dias hodiernos as Guardas municipais passaram a desempenhar apenas proteção de bens públicos, e instalações municipais como preconiza o artigo 144 § 8º da magna carta.

Desse modo aos municípios lhe foi dado uma facultas agendi, ou seja, a Constituição apenas reconheceu a faculdade de constituir guardas municipais destinadas à proteção de bens, serviços e instalações, conforme dispuser em lei, não se elevando as guardas municipais a órgão do sistema de segurança pública, facultando apenas ao poder municipal sua criação, e não uma obrigação de instituir guardas municipais.

Todavia, os municípios possuem uma visão muito mais real, do que de fato são os fatores geradores de crime e de violência, podendo através de um processo metodológico de observação, catalogação, controle estatístico e intervenção agir nos fatores geradores desses índices, através da prática da prevenção reativa com as guardas municipais, colaborando com a ordem pública e a paz social, sobre a égide dos direitos, garantias e objetivos fundamentais previstos na Constituição Federal.

Nesse interim o congresso nacional originou a lei 13.022 denominada como Estatuado Geral das Guardas Municipais, complementando a lei de eficácia limitada, contida no § 8º da Constituição Federal, com escopo de aclarar as atribuições das Guardas Municipais em todo território nacional,

Portanto a municipalização da segurança pública implica na transição do sistema policial brasileiro da forma centralizada para a forma mista, dessa feita faz necessário uma emenda à constituição no intento de obter uma segurança jurídica tanto para administração pública quanto para o particular, uma vez que a administração visa sempre o interesse público e bem-estar social com base no princípio da legalidade.

Cumpre repisar que está em tramitação no Congresso Nacional projetos de lei versando sobre a criação da Policia Municipal senão vejamos: PEC 534/2002 que altera o art. 144 da Constituição Federal, para dispor sobre as competências da guarda municipal e criação da guarda nacional. E seus apensos PEC 87/1999, PEC 240/2000; PEC 250/2000; PEC 124/1999; PEC 154/1999, PEC 266/2000 PEC 275/2000; PEC 276/2000; PEC 280/2000; PEC 284/2000; PEC 291/2000; PEC 449/2001; PEC 317/2000; PEC 532/2002 (1); PEC 49/2003; PEC 95/1995 (4); PEC 392/1996; PEC 343/1996; PEC 409/1996; PEC 247/1995; PEC 151/1995 (4); PEC 156/1995; PEC 514/1997; PEC 613/1998; PEC 181/2003; PEC 7/2000.

Ademais a Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado aprovou o Projeto de Lei 5488/16 que altera o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei 13.022/14) para permitir que os guardas municipais também possam ser chamados de “policiais municipais”

Destarte são apenas alguns temas entre os inúmeros suscitados quando da apreciação do assunto e que se fazem presentes na produção dos diagnósticos de segurança pública municipal. Assim, esperamos ter contribuído para o aprofundamento da discussão sobre a municipalização da segurança pública no Brasil.