Pedido de particular sobre cessão de uso de imóvel público: tratamento legal diverso entre bens da união e de institutos federais de ensino

Resumo: O presente estudo tem o desiderato de analisar a norma legal regente dos bens imóveis da União e dos Institutos Federais de Ensino, bem como dispor sobre o instrumento jurídico adequado, em caso de deferimento do uso pelo Ente Público respectivo.

Palavra Chave: Cessão de uso de bem público. Tratamento diferenciado de acordo com o Ente Público. União e Institutos Federais de Ensino.

Sumário: 1- Introdução; 2- Dos bens imóveis da União e o tratamento legal de sua cessão para terceiros particulares; 3- Dos bens imóveis dos Institutos Federais de Ensino e o tratamento legal de sua cessão; 4- Das diversas espécies de instrumentos legais para formalização da Cessão de Uso de bens públicos para particulares; 5- Conclusão. Referências.

1. INTRODUÇÃO

Aos que laboram junto a Administração Pública é freqüente depararmos com pedidos, solicitações, requerimentos, de particulares, sejam pessoas físicas ou jurídicas, junto a determinado Ente Público específico, indagando sobre a possibilidade de cessão de uso (utilização de uso) de bens imóveis para realização de atividades de curta duração, tais como: eventos, congressos, atividades recreativas e/ou religiosas e etc.

Pois bem, o presente estudo tem o desiderato de analisar a norma legal regente que trata sobre o assunto, especificamente dos bens imóveis da União e dos Institutos Federais de Ensino, bem como dispor sobre o instrumento jurídico adequado, em caso de deferimento do uso pelo Ente Público, respectivo, para devida formalização, para fins de estabelecimento de direitos e obrigações, bem como a forma e maneira de como se dará tal uso.

Veremos, no decorrer do estudo, que o tratamento para os entes acima citados, quais sejam, União e Institutos Federais de Ensino, são diversos.

2. DOS BENS IMÓVEIS DA UNIÃO E O TRATAMENTO LEGAL DE SUA CESSÃO PARA TERCEIROS PARTICULARES

O Decreto-lei nº 9.760/46, que dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências, trata em seu art. 79, 2º, da cessão de uso de bem imóvel da União, proibindo o uso de tais bens para particulares, vejamos:

“Art. 79. A entrega de imóvel necessário a serviço público federal compete privativamente ao S.P.U.

§ 1º A entrega, que se fará mediante termo, ficará sujeita a confirmação 2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la, desde que, nesse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no fim para que fora entregue.

§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.”

Assim, o art. 79, §2º, do Decreto- Lei n.º 9.760/46 proíbe a invasão, cessão, locação ou utilização em fim diverso de imóvel de estabelecimento ou serviço público federal.

Por se tratar de legislação anterior a Constituição da República de 1988, necessário uma breve análise para verificarmos se tal ato legislativo foi recepcionado pela nova ordem constitucional vigente. Ao que parece, a mesma foi recepcionado pela atual Constituição da República de 1988, eis que suas disposições estão, à princípio, em conformidade com nossa lei maior.

Lado outro, temos a lei 9.636/98, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nos 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.

O art. 22, da Lei n.º 9.636/98, em sentido contrário ao Decreto-Lei n 9.760-46, autoriza o uso de imóvel da União para fins de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, a título precário, para eventos de curta duração, vejamos:

“Art. 22. A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, poderá ser autorizada, na forma do regulamento, sob o regime de permissão de uso, em ato do Secretário do Patrimônio da União, publicado no Diário Oficial da União.”

Ou seja, apesar da lei nº 9.636/98 não ter revogado expressamente o art. 79, § 2º, do Decreto-lei nº 9.760/46, temos que os dois dispositivos acima citados, são incompatíveis, uma vez que o primeiro proíbe o uso de imóvel em uso pelo serviço publico federal para fim diverso do previsto, o que alcança a cessão de uso, para o particular, objeto do presente estudo; ao passo que o segundo, permite que o imóvel utilizado pela União seja usado em evento de fim diverso do previsto (recreativa, esportiva, cultural religiosa ou educacional). Ou seja, admite a cessão de uso para o particular, nas hipóteses e condições que estabelece.

O primeiro diploma legal traz uma proibição, para a qual o segundo abre uma exceção (utilização a título precário para eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural religiosa ou educacional, tal como no caso em exame).

Diante desta antinomia, temos que o dispositivo em comento do primeiro diploma foi revogado tacitamente pela nova legislação, devendo aplicar, in casu, os clássicos métodos hermenêuticos de interpretação em caso de colisão entre normas e/ou entre normas e princípios. Para a hipótese tratada, aplica-se lei nova em detrimento da lei antiga, naquilo que colidirem.

3. DOS BENS IMÓVEIS DOS INSTITUTOS FEDERAIS DE ENSINO E O TRATAMENTO LEGAL DE SUA CESSÃO

Feita esta primeira análise, passemos para o tratamento no que se refere aos bens públicos das Instituições Federais de Ensino, sem antes, adentrarmos, em breves linhas, sobre a natureza jurídica de tais Institutos, que detém a natureza de autarquias especiais.

As autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio, atribuições específicas estatais, que administra-se a si própria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou.

O art. 5º, inc. I, do Decreto-Lei n.º 200/67, que revoga a legislação anterior que lhe for contrária, garante autonomia administrativa e financeira às entidades autárquicas.

Sendo ente autônomo, não há subordinação hierárquica da autarquia para com a entidade estatal a que pertence. Existe mera vinculação à entidade matriz, que exerce um controle legal de poder de correção finalística do serviço autárquico, visando unicamente mantê-las dentro de suas finalidades institucionais.   

Esse controle não é pleno, nem ilimitado, sendo restrito à vigilância, orientação e correção dos atos da administração superior e limitado aos termos da lei, razão pela qual os Institutos Federais de Ensino não necessitam de consentimento para administrar a si própria.

Feito este breve registro da natureza jurídica dos Institutos Federais de Ensino, passemos para questão da possibilidade ou não, da cessão de uso de seus bens imóveis, para os particulares.

Temos que a lei n.º 6.120/74, dispõe sobre a alienação de bens imóveis de Instituições Federais de Ensino e dá outras providências, regulando assim, os imóveis das Instituições Federais de Ensino constituídas sob a forma de autarquia de regime especial ou mantidas por fundações de direito público.

Preliminarmente da mesma forma que o Decreto lei, acima citado, entendemos que tal ato legal foi recepcionado pela atual Constituição da República de 1988, pois não se vislumbra contrariedade com nossa Lei Maior. Feito este breve registro, passemos adiante.

O art. 5º, da Lei n.º 6.120/74, veda expressamente a cessão gratuita, a qualquer título, de bens imóveis das Instituições Federais de Ensino, constituídas sob a forma de autarquia de regime especial ou mantidas por fundações de direito público, vejamos:

“Art. 5º Em nenhuma hipótese será permitida a doação ou cessão gratuita, a qualquer título, de bens imóveis das instituições de que trata esta Lei”.

A vedação, frise-se, restringe-se à cessão, a qualquer título, de caráter gratuito, não havendo proibição, a contrário senso, quando dotada de caráter oneroso.

Conforme dito acima, apresentando as Instituições Federais de Ensino, natureza autárquica especial, temos que o deferimento ou não de eventual pedido de autorização de uso feito por particular para cessão de bem imóvel deste Ente, deve ser objeto de decisão pela própria Unidade Autárquica, sob pena de se suprimir sua autonomia administrativa.

Por não haver norma disciplinando estes critérios de análise de deferimento ou não da cessão, entendemos que a mesma encontra-se no âmbito do mérito administrativo do gestor público. Ou seja, a análise ficará atrelada a oportunidade e conveniência do Administrador, conjugados e em consonância com os princípios da Administração Pública, estabelecidos no artigo 37º, da Constituição Federal de 1988, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.  

Por outro lado, em caso de deferimento, tratando que a hipótese de cessão somente se dará na forma onerosa, os recursos auferidos devem ser integralmente investidos na prestação dos serviços institucionais, para fins de não violação do controle finalístico e em atendimento também, aos princípios acima informados.

Lado outro e visando estancar qualquer dúvida, temos que a Lei nº 6.120/74 é norma de caráter específico, eis que trata dos bens dos Institutos Federais de Ensino, temos que a mesma prevalece diante da Lei n.º 9.636/98, norma de caráter geral, apesar de ser posterior, que disciplina os bens imóveis da União, com fulcro no princípio da especialidade. Assim, pelas regras de hermenêuticas de interpretação, norma especial derroga norma geral. Em consequência, por mais este motivo, nos casos dos bens dos Institutos Federais de Ensino, a norma regente é a Lei nº 6.120-74.

4. DAS DIVERSAS ESPÉCIES DE INSTRUMENTOS LEGAIS PARA FORMALIZAÇÃO DA CESSÃO DE USO DE BENS PÚBLICOS PARA PARTICULARES

Havendo o deferimento na cessão de uso de bem imóvel para o particular, necessário que o mesmo seja disciplinado através de títulos/instrumentos que visem estabelecer regras, tanto para a Administração Pública como para o particular. Para tanto, veremos alguns institutos que disciplinam a forma como se dar-se-ia esta cessão de uso de bens imóveis para o particular, vejamos:

A autorização de uso distingue-se da permissão de uso e da concessão de uso. Maria Sylvia Zabela Di Pietro, in Direito Administrativo, 10.º ed., Ed. Atlas, São Paulo, 1998, apresenta o conceito desses institutos, o que demonstra a diferença entre os mesmos:

“Autorização de uso é ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual a Administração consente, a título precário, que o particular se utilize de bem público com exclusividade. (…) Permissão de uso é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração faculta a utilização privativa de bem público, para fins de interesse público. (…) Concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme a sua destinação.”

O mesmo autor, em sua obra, diferencia a autorização da permissão e concessão de uso. Na primeira, o uso é deferido tendo-se em vista o interesse privado; nas demais, de acordo com o interesse público, conforme se observa a seguir:

“(…) A utilização não é conferida com vistas à utilidade pública, mas no interesse privado do utente. Aliás, essa é uma das características que distingue a autorização da permissão e da concessão.”

Posteriormente caracteriza a autorização de uso, que se perfaz com a exclusiva manifestação de vontade do poder público; é (in)deferida por oportunidade e conveniência da Administração, sendo revogada a qualquer tempo, quando o uso se tornar contrário ao interesse público, apresentando maior precariedade do que a permissão e a concessão. Ainda, pode ser gratuita ou onerosa, com ou sem prazo, sendo em regra em caráter transitório e caracterizando por ser uma faculdade de uso de bem público:

“(…) Pode ser gratuita ou onerosa. Do fato de tratar-se de utilização exercida no interesse do particular beneficiário decorrem inportantes efeitos: 1. A autorização reveste-se de maior precariedade do que a permissão e a concessão; 2. É outorgada, em geral, em caráter transitório; 3. Confere menores poderes e garantias ao usuário; 4. Dispensa licitação e autorização legislativa e 5. Não cria para o usuário o dever de utilização, mas simples faculdade. (…) A autorização pode ser simples (sem  prazo) e qualificada (com prazo).”

A autorização de uso é comum para utilizações de interesse particular, desde que não prejudique o serviço público de ensino prestado pelas Instituições Federais de Ensino, nem que haja ônus para a Administração.

Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 25º ed., Ed. Malheiros, São Paulo, 2000, reforça o entendimento acima e ensina que a autorização de uso não tem forma e requisitos especiais, dispensa lei autorizativa e licitação para o seu deferimento, sendo suficiente que seja feita mediante ato escrito:

“Autorização de uso é o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. Não tem forma nem requisitos especiais para a suma efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e irrelevantes para o Poder Público, bastando que se consubstancie em ato escrito, revogável sumariamente a qualquer tempo e sem ônus para a Administração. Essas autorizações são comuns para a ocupação de terrenos baldios, para a retirada de água em fontes não abertas ao uso comum do povo e para outras utilizações de interesse de certos particulares, desde que não prejudiquem a comunidade nem embaracem o serviço público.

Tais autorizações não geram privilégios contra a Administração ainda que remuneradas e fruídas por muito tempo, e por isso mesmo, dispensam lei autorizativa e licitação para o seu deferimento.”   

O art. 2º, da Lei n.º 8.666/93 exige licitação nos casos de permissão e concessão, mas não na autorização de uso, o que apresenta sintonia com o posicionamento dos doutrinadores retro transcritos.   

A permissão e a autorização de uso são atos unilaterais, discricionários, pelo os quais a Administração concede a título precário o uso de determinado bem público, entretanto a autorização apresenta maior precariedade do que a permissão, dispensa licitação e lei a autorizando.

5. CONCLUSÃO

Ante acima exposto, verificamos que o legislador entendeu por bem, dar tratamento diverso, com relação à cessão de bens imóveis, quando solicitadas por particulares, conforme o pedido seja direcionado à União Federal ou para Instituições Federais de Ensino.

Para o primeiro caso, qual seja, pedido de uso para a União, temos que a legislação pertinente, autoriza o uso de imóvel da União para fins de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, a título precário, para eventos de curta duração. A legislação não menciona a necessidade que a cessão se dê a título oneroso.

Para o segundo caso, qual seja, pedido de uso (cessão) para as Instituições Federais de Ensino, temos que a legislação pertinente acima citada, veda expressamente a cessão gratuita, a qualquer título, de bens imóveis das Instituições Federais de Ensino, constituídas sob a forma de autarquia de regime especial ou mantidas por fundações de direito público.

Daí se interpreta, a possibilidade da cessão, a contrário senso, a título oneroso. Para esta forma, vislumbramos a necessidade de que a cessão observe os princípios estabelecidos para a Administração Pública.