Pré-sal, soberania e jurisdição marítima

Resumo: O presente estudo analisa a questão dos limites e extensão das zonas marítimas sob soberania e jurisdição brasileiras. No direito brasileiro, denomina-se “Amazônia Azul” a área compreendida pela extensão do Mar Territorial brasileiro (12 milhas), somada à ZEE (188 milhas) e à extensão da Plataforma Continental. O Brasil apresentou a Organização das Nações Unidas (ONU) proposta de ampliação de limites da Plataforma Continental e poderá ser primeiro país no mundo a ter sua proposta aceita. O presente estudo pretende, portanto, analisar os reflexos da extensão da Amazônia Azul principalmente em face às recentes descobertas de petróleo na chamada Zona “Pré-Sal”.

Palavras chave: Amazônia Azul –zonas marítimas – jurisdição – soberania

Resumen: El presente estudio analiza la questión de los límites y extensión de las zonas marítimas bajo la soberanía brasileñas. En el derecho brasileño, se llama “Amazônia Azul” la área comprendida por la extensión del Mar Territorial brasileño (12 millas), sumadas a la ZEE (188 millas) y la extensión de la Plataforma Continental. Brasil presentó a la Organización Continental y podrá ser primero pais en el mondo a tener su propuesta acepta. El presente estudio pretende, por lo tanto, analizar los refljos de la extensión de la Amazônia Azul principalmente em momento de descobiertas de La Zona PreSal.

Palabras claves: Amazônia Azul – zonas marítimas – jurisdicción – soberania

Abstract: The present study analyses the area composed of the extension of the Brazilian territorial sea (12 miles), added to the exclusive economic zone (EEZ) – 188 miles – and the dimensions of the continental shelf, is called the “Blue Amazon.” By law, the external limit of the shelf is 200 miles. However, countries interested in limits higher than 200 nautical miles must present to the UN Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) its proposal backed by scientific and technical information that justify such claim. In 2004, Brazil presented a request for extension of the Continental Shelf to CLCS. It was the second country to present a request to the UN. The first was Russia, which had its proposal denied.  

Keyswords: Blue Amazon – maritime zone – jurisdiction

Sumário: Considerações iniciais 1. A unificação normativa das zonas marítimas. 2. Amazônia Azul 2.1 Mar Territorial (MT); Zona Contígua (ZC); Zona Econômica Exclusive (ZEE) 2.2 Plataforma continental brasileira (PCC) 3. A propositura de aumento de área da “Amazônia Azul”. Considerações finais

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O território marítimo brasileiro abrange as zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional, nomeadamente, as águas interiores, o mar territorial (MT), a zona contígua (ZC), a zona econômica exclusiva (ZEE) e a plataforma continental (PC).

A área compreendida pela extensão do Mar Territorial brasileiro (12 milhas), somada à ZEE (188 milhas) e à extensão da Plataforma Continental, em decorrência de sua evidente riqueza e vastidão, essa área é chamada de “Amazônia Azul”.

O Brasil apresenta uma relação de dependência com o mar, dependência que acaba se constituindo em uma das grandes vulnerabilidades. Dependência esta que poderá ainda se intensificar face às recentes descobertas do “pré-sal” no Atlantico Sul, em especial, as reservas localizada em zona marítima brasileira.

 No Brasil, a zona da camada “Pré-sal” se consubstancia em uma faixa que se estende ao longo de 800 quilômetros entre os Estados do Espírito Santo e Santa Catarina, abaixo do leito do mar, e contempla três bacias sedimentares: Espírito Santo, Campos e Santos.

O petróleo descoberto na zona “pré-sal” é um marco na indústria petrolífera mundial.[1] Estima-se que a camada do pré-sal contenha o equivalente a cerca de 1,6 trilhão de metros cúbicos de gás e óleo. Se confirmada a reserva, o Brasil será considerado a quarta maior reserva de petróleo do mundo e poderá se tornar uma grande potencia mundial. A partir de 2017, estimativas apontam produção de mais de um milhão e 300 mil barris de petróleo por dia.

Os limites e extensão das zonas marítimas no Brasil são instituídos pela Lei 8.617/93 que segue os preceitos da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM III).

Em 2004, o Governo Brasileiro apresentou a ONU uma proposta de extensão sobre sua área marítima além das 200 milhas de plataforma continental, em consonância a CNUDM III, art. 76 pleiteando o reconhecimento de seus direitos sobre mais de 900.000 km2, o que elevaria as dimensões do espaço marítimo brasileiro para 4,4 milhões de km2. Consequentemente, poderá o Brasil explorar os recursos minerais, biológicos e fósseis presentes na extensão pleiteada deste espaço marítimo e especialmente, prováveis reservas do pré-sal. A aceitação da proposta fundamentará, ainda, possível solicitação brasileira à Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA) de autorização para explorar economicamente as áreas adjacentes à sua plataforma continental.

A incorporação de nova área alteraria significativamente as fronteiras marítimas e a área da “Amazônia Azul” e enseja a proteção dessa nova província petrolífera.

Neste cenário “pré-sal”, se evidencia a importância da análise do tema no que tange a soberania e jurisdição e possível extensão da plataforma continental brasileira. Destarte, o presente estudo pretende, portanto, analisar as normativas relativas à “Amazônia Azul” e os reflexos da extensão da plataforma continental e as reservas do “pré-sal”.

1. A UNIFICAÇÃO NORMATIVA DOS ESPAÇOS MARITIMOS

O mar, desde épocas mais remotas da história universal revela-se, indubitavelmente, como o espaço que mais se destaca no desenvolvimento econômico mundial.

A evolução tecnológica desvelou outras perspectivas da exploração do leito e subsolo marítimos, revelando às nações que o mar consigna relevante fonte de riquezas e de fundamental importância estratégica como supridor de matéria-prima, consagrando ainda mais o espaço marítimo como um dos baluartes da economia internacional globalizada. Inexoravelmente, o mar destaca-se fundamental para o desenvolvimento e a sobrevivência das nações.  E neste cenário, se evidencia a necessidade de delimitar os espaços marítimos e a soberania e jurisdição dos Estados Costeiros.

Durante muitos séculos, certos Estados pretenderam exercer jurisdição exclusiva ou mesmo possuir direitos de propriedade sobre áreas mais ou menos extensas do alto-mar. Nessa época as normas eram costumeiras.

Em decorrência deste cenário, os Estados começaram a manifestar seus interesses em incorporar maior parcela do espaço marítimo aos seus domínios ou de, no mínimo, exercer maior jurisdição sobre esse espaço. Desde então, diversos acontecimentos marcaram o processo de transformação das regras tradicionais do Direito do Mar.

Na década de 50, a Organização das Nações Unidas (ONU) dá início a uma série de discussões a respeito da elaboração de um tratado internacional que sistematizasse os espaços marítimos.

A primeira tentativa de unificação mundial de normatização dos espaços marítimos ocorreu durante a I Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – CNUDM I (The United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS I), realizada em 1958, em Genebra.

A CNUDM I não foi ratificada pelo Brasil e por outros inúmeros países, resultando, portanto, em tentativa fracassada.

A segunda tentativa também ocorreu em Genebra, em 1960, na II Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – CNUDM II, sendo encerrada, todavia sem qualquer resultado significativo.

A não aceitação mundial das tentativas de uniformização dos espaços marítimos através da CNUDM I e da CNUDM II revelou a necessidade de instauração uma Nova Ordem, acentuando a necessidade de uma Convenção de aceitação geral.

Neste cenário, e, ainda, sob a égide da ONU, foi realizada, em 1973, mais uma Conferência da ONU sobre o Direito do Mar – CNUDM III (“The United Nations Convention on the Law of the Sea” – UNCLOS III).

A conferencia, com 164 Estados participantes, chega ao seu fim somente em 1982, com a conclusão e assinatura de um Tratado por 117 Estados, em Montego Bay, na Jamaica.

A CNUDM III, também conhecida como Lei do Mar (“Law of the Sea”) e Convenção de Montego Bay, é considerada uma verdadeira “Constituição do Mar”, dada a sua relevância e abrangência.

A Convenção garantiu ao Direito do Mar uma característica universal e contribuiu para a sistematização dos direitos e deveres dos países signatários no espaço marítimo. Seu texto foi estruturado em 320 artigos, distribuídos em 17 partes e 9 anexos.

 A CNUDM III consagra a visão atual do Direito do Mar, ao instituir as coordenadas básicas a ser seguidas pelos Estados, definir os espaços marítimos e consolidar os conceitos herdados dos costumes internacionais e textos esparsos. refere-se a quase todo o espaço oceânico e seus usos: navegação, exploração de recursos, conservação e contaminação, pesca e tráfego marítimo.

A Convençao foi ratificada pela maioria dos países ocidentais e entrou em vigor, em todo o mundo, no dia 16 de novembro de 1994, dando origem ao Novo Direito do Mar. Atualmente, mesmo os países não-signatários da Convenção adotam e respeitam os conceitos estabelecidos por ela para os espaços marítimos e o meio ambiente.

A CNUDM III foi assinada pelo Brasil em 10 de dezembro de 1982 e ratificada em 22 de dezembro de 1988, promulgada pelo Decreto nº 99.165 de 12 de março de 1990, e declarada em vigor no Brasil pelo Decreto nº 1530 de 22 de junho de 1995.

A legislação brasileira segue os preceitos da CNUDM III, sem diferenças pontuais significativas.

O texto apresentou inúmeras inovações, em diversas áreas não consideradas, ou consideradas superficialmente, nas conferências anteriores, como os direitos de navegação; limites territoriais marítimos; investigação científica marinha; desenvolvimento e transferência de tecnologia marinha; direito de exploração de recursos e proteção e preservação do ambiente marinho.

A CNUDM III consagrou os conceitos de MT, ZC, ZEE e PC em 320 artigos, oito anexos e quatro resoluções. A Convenção contribuiu para a sistematização e unificação dos direitos e deveres dos países signatários no espaço marítimo. A CNUDM III definiu, de forma precisa, os espaços marítimos e consagrou inovações em matéria de Direito do Mar ao consolidar conceitos herdados dos costumes internacionais e textos esparsos. A Convenção se refere a quase todo o espaço oceânico e seus usos: navegação, exploração e exploração de recursos, conservação e contaminação, pesca e tráfego marítimo.

A toda evidência, a CNUDM III é o maior empreendimento normativo no âmbito das Nações Unidas, legislando sobre todos os espaços marítimos e oceânicos, com o correspondente estabelecimento de direitos e deveres dos Estados Partes.

A CNUDM III estabeleceu limites dos espaços marítimos, estipulando 12 milhas para o Mar Territorial, 188 milhas de Zona Econômica Exclusiva, delimitando ainda a Plataforma Continental e a Zona Contígua (24 milhas)

2. “AMAZONIA AZUL”

O Brasil é signatário da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM III), promulgada pelo Decreto 1530/95.

Em 4 de janeiro de 1993, foi sancionada a Lei n. 8.617/93, enquadrando a normativa interna brasileira e os limites marítimos brasileiros aos preceitos preconizados pela CNUDM III, inclusive com a revogação de normas que lhe fossem contrárias.

O território marítimo brasileiro abrange as zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional, nomeadamente, as águas interiores, o mar territorial (MT), a zona contígua (ZC), a zona econômica exclusiva (ZEE) e a plataforma continental (PC).

A extensão e limites das zonas marítimas e o exercício da soberania e jurisdição do Brasil são regulamentados pela Lei 8.617/93.  [2]

A área compreendida pela extensão do Mar Territorial brasileiro (12 milhas), somada à ZEE (188 milhas) e à extensão da Plataforma Continental, em função de sua vastidão e riqueza é chamada de “Amazônia Azul”. [3]

No Brasil, em regra, a competência jurisdicional e a incidência da lei brasileira nas zonas marítimas obedece ao princípio da territorialidade.

A exegese que emana da regra geral do princípio da territorialidade evidencia consagração da jurisdição civil, penal e administrativa do Brasil, respeitadas as restrições de extensão e limites e salvo exceções normativas alem das hipóteses de extraterritorialidade.

Em consonância a este princípio, as normas do direito marítimo brasileiro e os direitos de jurisdição aplicam-se, regra geral, nas zonas marítimas brasileiras. O âmbito de aplicabilidade se estenderá em território estrangeiro nas hipóteses de extraterritorialidade.

2.1 Mar territorial (MT); Zona Contígua (ZC); Zona Econômica Exclusive (ZEE)

Conceitualmente, mar territorial (“Territorial Sea”) é a faixa de mar que se estende desde a linha de base, até uma distância de 12 milhas marítimas[4]. A jurisdição do Brasil no mar territorial é soberana, exceto no que tange a jurisdição civil e penal em navio mercante estrangeiro em passagem inocente, cuja jurisdição é do Estado de bandeira (princípio da jurisdição do Estado de bandeira).[5]

A Zona Contígua (“Contiguous Zone”) consiste em uma segunda faixa de mar de 12 milhas, adjacente ao mar territorial. Na ZC, o Estado Costeiro é destituído de soberania, mas tem jurisdição legal específica para os fins de fiscalização no que tange à alfândega, saúde, imigração, portos e trânsito por águas territoriais. [6]

A Zona Econômica Exclusiva (“Exclusive Economic Zone”) consiste em uma faixa adjacente ao Mar Territorial, que se sobrepõe à ZC. O limite máximo da ZEE é de 188 milhas marítimas a contar do limite exterior do Mar Territorial, ou 200 milhas, a contar da linha de base deste.

Nas ZEES, qualquer Estado goza do direito de navegação e sobrevôo, cabendo-lhe, ainda, a liberdade de instalação de cabos e dutos submarinos.[7]

2.2 Plataforma continental brasileira (PC)

A plataforma continental (“Continental Shelf”) é constituída por áreas submersas adjacentes à zona do Mar Territorial e compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância. [8]

A disciplina jurídica sobre a PC objetiva a soberania sobre o aproveitamento dos recursos situados nas suas águas, no seu solo e subsolo, notadamente recursos minerais e combustíveis fósseis como o petróleo e o gás natural. Os recursos naturais da PC compreendem os recursos minerais e outros recursos não vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, aquelas que, no período de captura, estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo ou só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo.

Sob a égide da CNUDM III, art. 77, o Estado costeiro exerce direitos de soberania sobre a PC para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais.

Em regra, o limite exterior da PC é de 200 milhas, todavia a CNUDM III estipula que os países interessados em ter uma PC maior que 200 milhas marítimas deveriam apresentar à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU sua proposição, após 10 anos da ratificação da mesma, respaldada por informações científicas e técnicas, justificando tal pretensão (art. 76, 9).

3. PRE-SAL E A PROPOSITURA DE AUMENTO DE ÁREA DA“AMAZONIA AZUL”

O Brasil instituiu pelo Decreto n. 95.787/88 – posteriormente atualizado pelo Decreto n. 98.145/89 – o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (leplac), programa que tem por objetivo determinar o limite exterior da Plataforma Continental além das 200 milhas, consoante art. 76 da CNUDM III. [9]

Solidamente amparado nos estudos realizados pelo LEPLAC, o Brasil apresentou, em 2004, pedido de extensão da PC à Comissão para os Limites da Plataforma Continental da ONU (CLPC) em consonância ao art. art. 76 da CNUDM III e seguindo os preceitos das “Scientific and Techinical Guidelines” – SGT, documento da ONU que regulamenta o artigo em questão. [10]

A proposição solicitava novo limite exterior da PC na extensão de 350 milhas e a inclusão em sua plataforma de cinco áreas: cone do Amazonas; cadeia Norte brasileiro; cadeia Vitória e Trindade, platô de São Paulo e margem continental Sul.

Em decorrência da nova propositura, a “Amazônia Azul” seria integrada pelo mar patrimonial de 200 milhas marítimas (370 km) e pela plataforma continental de até 350 milhas marítimas (648 km) de largura, a partir de linha de base. Esta área representaria um total de quase 4,5 milhões de km2, aumentando em mais de 50% a área do território nacional.

Em abril de 2007, a CLPC emitiu um Relatório de Recomendações, sugerindo que o Brasil apresente nova proposta com novos limites. O Relatório recomenda certo “recuo” na propositura brasileira em cerca de 20 a 35% da área originalmente pleiteada. [11]

Evidencia-se, portanto, que o aumento e incorporação da nova área da “Amazônia Azul”, mesmo que reduzida em nova proposta, deverá ocorrer em breve.

Evidentemente, com a expansão da plataforma continental para além das 200 milhas náuticas padronizadas pela legislação internacional, novas descobertas de reservas de petróleo na zona pré-sal poderão ocorrer.

3.1 Soberania e jurisdição

Na PC, o Brasil exerce direitos de soberania para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais.  É evidente que a extensão da área importa não só em incorporação de riquezas e direitos de soberania. Proporcionalmente aos direitos, decorrem as responsabilidades, as obrigações.

A Marinha do Brasil vem destacando que a iminência da expansão do território marítimo brasileiro enseja a análise dos efeitos de tal abrangência sob a égide de três grandes vertentes: i) vertente econômica; ii) científica e iii)  vertente soberania. [12] Na vertente econômica, a expansão do território brasileiro é evidentemente estratégica.

É fato inconteste a relação de dependência da economia mundial com o mar. 

A par das riquezas estratégicas à sobrevivência das nações, 95% do comércio internacional se realiza através do transporte marítimo. Atente-se, ainda, para o turismo marítimo, a navegação de cabotagem, os esportes náuticos e a exploração de petróleo e gás. No Brasil, a constatada relação de dependência com o mar é especialmente significativa. Além da constatada dependência do tráfego marítimo e do petróleo, que, per se, já bastariam para mensurar o significado da dependência do Brasil em relação ao mar, se destacam ainda demais potencialidades econômicas como a pesca, que permanece praticamente artesanal, a exploração de gás e demais recursos.

No limiar da sua auto-suficiência, o Brasil prospecta mais de 80% de seu petróleo. Alguns estudos já iniciados destacam a probabilidade de existência de significativa reserva de petróleo na camada “pre-sal”, alem das 200 milhas, existência ainda não comprovada.

Na vertente científica, evidências empíricas vem apontando que o aumento da área marinha será extremamente relevante para a realização de pesquisas, para o gerenciamento de recursos naturais ecologicamente importantes e economicamente relevantes e se evidenciam, neste contexto, a exploração sustentável da pesca e de outros recursos, evitando-se, ademais, a pirataria científica.

Na vertente soberania, em que pese à vastidão da área a explorar e inobstante a importância indescritível da conquista pioneira do Brasil consolidando a extensão da sua área, algumas preocupações, todavia, são suscitadas.[13]

A preservação das áreas imediatamente conectadas à plataforma.continental deve ser consagrado um dos temas relevantes. O bioma marinho possui características de interdependência que amplificam eventuais danos causados ao meio ambiente e estudos científicos comprovam que as zonas marítimas assim como o alto mar poderão sofrer com a exploração desordenada em partes longínquas, em função da migração de detritos e da destruição de microrganismos por meio do soterramento do leito marinho. Os impactos poderão significar comprometimento de toda uma cadeia alimentar. Com efeito, mister se faz implementar exigências de monitoramento ambiental. Atente-se, ainda, para a intensificação do tráfego de petroleiros e a construção de estaleiros, questões que também trazem significativos impactos sob a égide ambiental.

Uma das principais preocupação refere-se ao fato de o Brasil estar efetivamente preparado para investir em políticas de efetivo aproveitamento dos recursos, em pesquisas, e, essencialmente, em fiscalização.

O país necessita, portanto, dentre outras medidas, que a Marinha de Guerra seja imediatamente dotada de navios de primeira geração, alem de meios flutuantes, aéreos e anfíbios adequados, em quantidade suficiente para garantir uma presença naval permanente na Amazônia Azul, além de representar os interesses nacionais ou projetar o poder e a influência do país no exterior.[14] Evidentemente, uma das prioridades da política nacional de defesa do governo brasileiro se assenta no uso do mar para fins lícitos.

Os portos brasileiros são considerados obsoletos e o Brasil, há décadas, é considerado um país “transportado” e não um país “transportador. Lamentavelmente, são gastos com fretes marítimos aproximadamente US$ 7 bilhões, dos quais apenas 3% são transportados em navios de bandeira brasileira.[15]

Infere-se, ainda, que além da Amazônia Azul, a fronteira marítima Brasil-África e as vias de acesso ao Atlântico Sul são áreas estratégicas de importância fundamental para o tráfego marítimo internacional.

Indubitavelmente, inobstante a importância e a primazia das questões envolvendo o “Pré-sal”, não se deve olvidar o Brasil de implementar gestão eminentemente sustentável. Com efeito, os investimentos governamentais no “pré-sal” e as questões envolvendo a regulação do setor e perspectivas de exploração e partilha não devem implicar em desconsiderar outras questões envolvendo a indústria naval e o comércio internacional. [16]

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Brasil poderá ser o primeiro país no mundo a ter sua proposta de ampliação de limites da PC aceita pela ONU, sob a égide da CNUDM III.

Resvala-se de vital importância a implementação de políticas não só relativa às vertentes econômicas, mas essencialmente políticas públicas que possibilitem e viabilizem a efetiva exploração sustentável, pesquisa e fiscalização.

A importância da incorporação de nova área à “Amazônia Azul” ganha ainda mais relevo em face às recentes descobertas das reservas de petróleo na zona do “pré-sal” que vem colocando o Brasil em evidência na agenda internacional de negociações.

Dentro deste cenário, se evidencia a necessidade de que a relação de dependência com o mar deixe de representar uma vulnerabilidade para o Brasil e passe a ser consagrada uma potencialidade em seu uso, exploração e fiscalização que possam ser considerados paradigmas internacionais de excelência. Propugna-se, portanto, que o “Pré-Sal” efetivamente coloque o Brasil dentre as maiores potências do mundo e que a primazia do “Pré-sal” não ofusque a relevância do contexto desenvolvimentista e sustentável do comércio internacional e da indústria naval. 

Informações Sobre o Autor

Eliane M. Octaviano Martins

Autora do Curso de Direito Marítimo, vol I e II (Editora Manole). Mestre pela UNESP e Doutora pela USP. Professora do Curso de Mestrado em Direito e Coordenadora do curso de pós graduação em Direito Marítimo e Portuário da Universidade Catolica de Santos – UNISANTOS