Sumário: Introducción. I.- La financiación de la Iglesia Católica. 1.- Acuerdo para Asuntos Económicos. 1.1.- Régimen de Dotación presupuestaria. 1.2.- El sistema mixto: Dotación presupuestaria y asignación tributaria. 1.3.- La Asignación tributaria. 1.4.- La Autofinanciación. 2.- Régimen vigente de financiación de la Iglesia Católica. II.- La financiación de las Confesiones religiosas minoritarias con Acuerdos de Cooperación. III.- Conclusiones.
Introducción
I.- La financiación de la Iglesia Católica
La Constitución española de 1978 no menciona de forma expresa que el Estado tiene la obligación de financiar a la Iglesia Católica, aunque eso sí, existe unanimidad en la doctrina en señalar que el art. 16.3º de la Constitución exige al Estado cooperar con las Confesiones religiosas –señalando de forma expresa que la cooperación ser realizará con la Iglesia Católica y las demás confesiones-.
A pesar de lo que acabamos de señalar, si tenemos en consideración el Acuerdo para Asuntos Económicos firmado entre el Estado Español y la Santa Sede, el día 3 de enero de 1979[1], en el mismo se afirma que:
“Se hace necesaria la revisión del sistema de aportación económica del Estado español y la Iglesia católica que derivaba del Concordato de 1953, y que el Estado no podía ni desconocer ni prolongar indefinidamente las obligaciones jurídicas contraídas en el pasado”.
Por otra parte, dado el espíritu que informa las relaciones entre la Iglesia y el Estado en España resulta necesario dar un nuevo sentido tanto a los títulos de las aportaciones económicas como al sistema según el cual dicha aportación se lleva a cabo. Por ello, la Santa Sede y el Gobierno Español concluyen el Acuerdo para Asuntos económicos, con el fin de garantizar durante algún tiempo el adecuado sostenimiento económico de la Iglesia católica, eso sí, respetando de forma escrupulosa el principio de libertad religiosa”.
En el Artículo II del Acuerdo se contiene el sistema de financiación directa que acuerdan el Estado español y la Santa Sede, con el fin de sufragar los gastos que durante años había ido asumiendo el Estado español.
Por ello podemos concluir señalando que, si bien del texto constitucional no es deducible la obligación del Estado español de financiar a la Iglesia católica, sí es obligatoria dicha financiación como consecuencia del compromiso que asumió el Estado en el Acuerdo para Asuntos Económicos.
1.- Acuerdo para Asuntos Económicos
Según se desprende del Acuerdo para Asuntos Económicos[2] de 3 de enero de 1979 firmado entre el Estado español y la Santa Sede, el Estado se compromete a colaborar con la Iglesia Católica en la consecución de su adecuado sostenimiento económico, con absoluto respeto del principio de libertad religiosa.
Con el fin de lograr este objetivo, el art. II del citado Acuerdo señala que se van a desarrollar distintos modelos de financiación: a) sistema de dotación presupuestaria. b) sistema mixto de dotación presupuestaria y asignación tributaria. c) sistema de asignación tributaria. d) Autofinanciación.
1.1.- Régimen de Dotación presupuestaria
Siguiendo con el modelo precedente que se desprendía del Concordato de 1953, el Estado asume el compromiso y la obligación de asignar en sus presupuestos generales del Estado una partida destinada al sostenimiento de la Iglesia católica. Esta cantidad se asume en los AAE de forma global y única, es decir, la misma que se entregaba a la Conferencia Episcopal para que ésta la distribuyera libremente no siendo el Estado el que decidía el destino de las cantidades que le eran concedidas.
Como contrapartida, la Conferencia Episcopal debía presentar una Memoria anual que recogiera la aplicación que daba a los recursos que recibía, así como, la estimación de las necesidades futuras. Este sistema se inicio el año 1980 y se fue actualizando la cantidad que se iba concediendo a la Iglesia católica tal y como se señalaba en el Protocolo Adicional del Acuerdo.
Según se señalaba en el AAE el sistema de dotación presupuestaría debía estar vigente durante 3 años. A partir de ese momento, el Estado pasaría a la siguiente fase de financiación, el sistema mixto, aunque en realidad el sistema estuvo vigente hasta que se promulgo la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado del año 1988.
1.2.- El sistema mixto: Dotación presupuestaria y asignación tributaria
Se señala en el apartado 2º del art. II del AAE que: “Transcurridos tres ejercicios completos desde la firma de este Acuerdo, el Estado podrá asignar a la Iglesia Católica un porcentaje del rendimiento de la imposición sobre la renta o el patrimonio neto u otra de carácter personal, por el procedimiento técnicamente más adecuado. Para ello, será preciso que cada contribuyente manifieste expresamente en la declaración respectiva, su voluntad acerca del destino de la parte afectada. En ausencia de tal declaración la cantidad correspondiente se destinará a otros fines”.
Será a través de la Ley 33/1978, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 1988 cuando se aplique efectivamente este sistema de financiación de la Iglesia Católica y el momento en el que se decrete qué impuesto y en qué cuantía se va a aplicar. Será el Impuesto sobre la renta de las personas físicas y la cuantía señalada fue del 0,5239% de la cuota íntegra de dicha impuesto.
Tal y como señala MARTÍN DÉGANO[3] ante la novedad que supuso el nuevo sistema de asignación tributario y lo incierto de sus resultados, se previó que el cambio no fuese automático sino que existiera una fase de transición entre ambos modelos (el previsto en el art. II.4º del AAE). La duración de la misma sería de tres años, los siguientes a la financiación de la dotación presupuestaria (de 1 de enero de 1988 a 31 de diciembre de 1990). En esta fase intermedia, la Iglesia empezaría a percibir las cantidades derivadas de la asignación tributaria pero, al mismo tiempo, también recibiría una cantidad –global y única- en concepto de dotación presupuestaria –a través de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, se mantuvo temporalmente el sistema de dotación presupuestaria. Con todo ello se pretendía evitar un cambio brusco y, a la vez, ganar tiempo para ir perfilando un sistema de asignación tributaria –parcialmente, afirmar el porcentaje de atribución- que en poco tiempo se aplicaría en exclusiva y que debería proporcionar ingresos similares a los obtenidos en el modelo precedente.
La puesta en práctica de este sistema de transición del sistema de dotación presupuestaría al de asignación tributaria no se recoge de forma expresa en el Acuerdo pero puede inferirse de la misma[4]. Durante el periodo de transición, el AAE señala que la dotación presupuestaria a la Iglesia católica se minorará en cuantía igual a la recibida de la asignación tributaria. Por tanto, implícitamente se estaba manteniendo la dotación presupuestaria, que hasta 1987 venía recibiendo anualmente, disminuyéndose en la cuantía de lo recaudado por el sistema de asignación tributaria. En definitiva, se trataba de garantizar a l Iglesia católica los mismos ingersos que percibía de la dotación presupuestaria durante los primeros años de asignación tributaria. Con ello, además, se daba cumplimiento a lo que se contenía en el art. II.3º del AAE, según el cual la sustitución de un sistema por otro se haría de modo que proporcionara a la Iglesia recursos de cuantía similar. De forma más explícita, la Disposición Adicional quinta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos General del Estado desarrolló está idea al declarar que los recursos percibidos en virtud del sistema de asignación tributaria durante los ejercicios 1988, 1989 y 1990 no serían inferiores a la dotación presupuestaria recibida durante el ejercicio 1987, actualizada anualmente[5]. Así pues, el Estado aseguraba a través del sistema de dotación presupuestaria las cantidades que no se alcanzaban con el sistema de asignación tributaria hasta llegar a la cuantía que recibió el ejercicio 1987, actualizada anualmente.
Concluida con esta segunda fase durante tres ejercicios, se tendría que iniciar la siguiente fase en la que el régimen de financiación sería exclusivamente el que derivara de la asignación tributaria. Por lo tanto, a partir del ejercicio 1991 el Estado sólo transferiría lo recaudado a través del sistema de asignación tributaria a la Iglesia católica sin que se remitiera cantidad alguna de los presupuestos generales del Estado. Este nueve sistema no entró en vigor y el sistema de financiación siguió siendo el precedente, el Estado aprobada en los Presupuestos Generales del Estado una partida que iba destinada a la financiación de la Iglesia católica[6]. Dicha cuantía se señalaba que era a cuenta, a pesar de lo cual, en los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio siguiente se consolidaban las cuantías que habían sido concedidas en el ejercicio anterior.
A modo de ejemplo podemos citar la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 2000 en el que se destina a la Iglesia católica la cantidad de 12.020.242,80 euros, siendo este un pago a cuenta. Se elevan a definitivas las cantidades a cuenta que recibió el ejercicio 1999[7].
En la Disposición Adicional Vigésima de la citada Ley 54/1999, de 29 de diciembre, se afirmaba, en relación con la revisión del sistema de asignación tributaria de la Iglesia católica que:
Uno: “En desarrollo de lo previsto en el art. II del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos de 3 de enero de 1979, el Estado destinará al sostenimiento de la Iglesia católica el 0,5239% de la cuota íntegra del Impuesto sobre la renta de las personas físicas correspondiente a los contribuyentes que manifiesten expresamente su voluntad en tal sentido”.
Dos: “A estos efectos, se entenderá por cuota íntegra del impuesto la formada por la suma de la cuota íntegra estatal y de la cuota íntegra autonómica o complementaria en los términos previstos en los artículos 49 a 60 de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas físicas y otras Normas tributarias”.
Tres: “La aplicación de este sistema no podrá dar lugar, en cada uno de los ejercicios en que se aplique, a una cantidad superior a 24.000.000 pesetas, ni a una cantidad inferior a la resultante de la actualización de las entregas mensuales que en concepto de pagos a cuenta de la asignación tributaria, se hayan determinado en la Ley de Presupuestos del ejercicio precedente”.
Cuatro: Este sistema se aplicará los años 2000, 2001 y 2002. Este sistema fue prorrogado a través de la Ley 52/2002, de 20 de diciembre y la Ley 30/2005, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado, pudiendo revisarse durante este último periodo, transcurrido el cual se podrá acordar la prórroga del mismo o fijar un nuevo porcentaje y suprimir el carácter de mínimo de los pagos a cuenta.
Para el ejercicio 2000 se fija la cuantía de pagos a cuenta mensuales a que se refiere el apartado tres de la Disposición Adicional vigésima de la presente Ley en 1.776.634.000 pesetas.
Se elevan a definitivas las cantidades recibidas a cuenta del ejercicio 1999.
Este sistema de financiación sigue vigente hasta el ejercicio 2006 en el que se señala en la Disposición Adicional Duodécima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de dicho ejercicio que: “Los pagos a cuenta mensuales a favor de la Iglesia católica para el ejercicio 2006 a que se refiere el apartado tres de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado será de 12.020.242,08€. Elevándose a definitivas las cantidades a cuenta que recibió durante el ejercicio 2005.
Será la Ley General de Presupuestos del Estado del ejercicio 2007 la que proceda a la modificación del sistema de financiación de la Iglesia católica, tal y como desarrollaremos posteriormente.
1.3.- La Asignación tributaria
La tercera fase de la financiación de la Iglesia católica debía comenzar teóricamente el año 1991. A partir de este momento el sistema de financiación de la Iglesia católica se llevaría a cabo exclusivamente a través del sistema de asignación tributaria. Este nuevo sistema se contenía en el art. II.2º del AAE y a través del mismo se procedería a la modificación del porcentaje de la cuota íntegra del Impuesto sobre la Renta de la personas físicas y la financiación sería exclusivamente a través de este sistema.
Hemos de decir que este sistema no ha entrado todavía en vigor.
1.4.- La Autofinanciación
La financiación que se desprende del AAE con carácter transitorio debía terminar en su última fase con la autofinanciación de la Iglesia católica, con ello, la Iglesia dejaría de depender económicamente del Estado.
Se señala en el apartado 5º del art. II del AAE que:
“La Iglesia declara su propósito de lograr por si misma los recursos suficientes para la atención de sus necesidades. Cuando fuera conseguido este propósito, ambas partes se pondrán de acuerdo para sustituir los sistemas de colaboración financiera expresada en los párrafos anteriores de este artículo, por otros campos y formas de colaboración económica entre la Iglesia católica y el Estado”.
En el ámbito del sistema de autofinanciación, BLANCO FERNÁNDEZ señala que existen varías vías a través de las que podría aplicar éste sistema[8].
2.- Régimen vigente de financiación de la Iglesia Católica
A partir del año 2005-6 se han producido una serie de incidencias de notable repercusión en el tema de financiación de la Iglesia Católica y que se han plasmado en un Acuerdo suscrito entre los representantes del Gobierno y de la Conferencia Episcopal[9].
En los Presupuestos Generales del Estado del año 2007 se señala, concretamente en la D. A. 16ª que: Se va a proceder a la revisión del sistema de asignación tributaria a la Iglesia Católica, en base al siguiente procedimiento:
1) El Estado destinará al sostenimiento de la Iglesia Católica el 0,7% de la cuota integra del IRPF correspondiente a los contribuyentes que manifiesten expresamente su voluntad en tal sentido.
2) A estos efectos, se entenderá por CUOTA Íntegra del impuesto la formada por la suma de la cuota íntegra estatal y de la cuota íntegra autonómica o complementaria en los términos previstos en la Ley reguladora del IRPF.
3) Durante el ejercicio 2007 el Estado entregará, mensualmente, a la Iglesia Católica 12.501.051,76€, a cuenta de la cantidad que deba asignar a la Iglesia por aplicación de los dispuesto en el apartado 1.
Antes del 30 de noviembre del año 2008, se efectuará una liquidación provisional de la asignación correspondiente a 2007, practicándose la liquidación definitiva antes del 30 de abril de 2009. En ambas liquidaciones, una vez efectuadas, se procederá por las dos partes a regularizar, en un sentido o en otro, el saldo existente.
4) Se elevan a definitivas las cantidades entregadas a cuenta en 2006.
Por su parte y en relación al año 2008, los Presupuestos Generales del Estado del citado ejercicio señalan, en la Disposición Adicional Decimoctava, en relación con la Financiación de la Iglesia Católica que:
Primero: Durante el 2008 el Estado entregará, mensualmente, a la Iglesia Católica la cantidad de 12.751.072,79€, a cuenta de la cantidad que deba asignar a la Iglesia por aplicación de lo dispuesto en los apartados Uno y Dos de la Disposición Adicional decimoctava de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2007.
Antes de 30 de noviembre de 2009 se efectuará una liquidación provisional de la asignación correspondiente a 2008, practicándose la liquidación definitiva antes del 30 de abril de 2010. En ambas liquidaciones, una vez efectuadas, se procederá por las dos partes a regularizar, en un sentido o en otro, el saldo existente.
Dos: El procedimiento para hacer efectivas las regularizaciones de saldos a las que se refiere el apartado anterior se establecerá por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda.
El Procedimiento que se regule en dicha Orden será también de aplicación tanto a las regularizaciones previstas en la Disposición Adicional Decimoctava, apartado tres, de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 2007, como a las que se prevean en las sucesivas leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.
A través del nuevo sistema de financiación que se ha iniciado a partir del ejercicio 2007 se trata de financiar a la Iglesia católica de forma exclusiva a través del sistema de asignación tributaria. Así pues, serán los propios contribuyentes quienes señalando de forma expresa en su declaración de la renta su voluntad de financiar a la Iglesia Católica quienes determinarán la cuantía que se les va a asignar por parte del Estado.
Existe una fase intermedia en la que el Estado remite mensualmente una cantidad a la Iglesia Católica y dos años más tarde se procederá a hacer las cuentas entre la cuantía recibida a cuenta y la que realmente les corresponde como consecuencia del sistema de asignación tributaria.
Se ha procedido, así también, a la modificación del porcentaje de la cuota íntegra que se le asignaba a la Iglesia católica durante los años precedentes.
Otra de las novedades del nuevo sistema es que desaparece el carácter mínimo de los pagos a cuenta que recibía hasta este momento la Iglesia católica, de forma que, la Iglesia dispone para su sostenimiento de una cantidad que será la que derive de la liquidación del sistema de asignación tributaria, no existiendo complemento alguno de los Presupuestos Generales del Estado como ocurría hasta este momento
II.- La financiación de las Confesiones religiosas minoritarias con Acuerdos de Cooperación
Las Confesiones religiosas que tienen firmado Acuerdo de Cooperación con el Estado español (Judíos, Musulmanes y Evangélicos) no reciben de forma directa ayudas económicas del Estado. Sin embargo, señala BLANCO FERNÁNDEZ que “con el fin de aplicar de alguna manera el desajuste establecido por el consolidado sistema de la dotación presupuestaria y para facilitar la cooperación económica con las confesiones minoritarias se creó la Fundación Pluralismo y Convivencia por decisión del Consejo de Ministros de 15 de octubre de 2004, como una Fundación del sector público estatal radicada en el Ministerio de Justicia. La Fundación persigue, entre otras cosas, desarrollar los Acuerdos de 1992 y, tal y como se establece en el artículo 1 de sus Estatutos, su fin es servir para la promoción de la libertad religiosa en España. Y en ella se combinan dos elementos de especial significación por lo que al modelo de relación Estado-fenómeno religioso se refiere, como son: la no financiación directa por parte del Estado del culto, el primero, y el control público de la financiación y régimen económico de la Fundación, el segundo”[10].
Los beneficiarios de la Fundación son las Confesiones con Acuerdo y las que tengan reconocido notoria arraigo en España: Comunidades religiosas evangélicas, judías, musulmanas y mormonas[11].
III.- Conclusiones
El Acuerdo para Asuntos Económicos firmado entre el Estado español y la Santa Sede el 3 de enero de 1979 contiene 4 fases de financiación. En cada una de ellas se establece un régimen propio que irá desde la continuidad del sistema precedente, el Estado asumía el coste de la Iglesia católica hasta el compromiso de ésta última a la autofinanciación.
Estas cuatro fases debían desarrollarse de forma continúa y en el propio Acuerdo se señalan los plazos en los que debían desarrollarse los distintos sistemas de financiación.
Podemos señalar que, estamos próximos a que se cumplan los 30 años de la firma del citado Acuerdo para Asuntos Económicos y todavía no se ha dado cumplimiento al compromiso que asumía en el mismo la Iglesia católica, es decir, a la autofinanciación.
Debemos destacar que durante todos estos años han existido Gobiernos de distintos signo político, a pesar de lo cual, ninguno de ellos ha exigido el cumplimiento del compromiso asumido por parte de la Iglesia católica y el Estado.
En la actualidad, se ha procedido al cambio del sistema de financiación de la Iglesia católica, se establece un nuevo sistema en el que el Estado remite mensualmente una cantidad a la Iglesia y transcurridos 2 años del inicio del nuevo sistema se procederá a realizar las cuentas entre las cantidades a cuenta recibidas por la Iglesia católica y las cantidades que realmente le corresponde en base al nuevo sistema de asignación tributaria.
Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco
Doctora por la Universidad de Oviedo
Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco
Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco
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