A competência exclusiva do Congresso Nacional para aprovar a concessão florestal em unidades de manejo de florestas públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares: uma interpretação pertinente

Resumo: Análise jurídica da necessidade de consulta ao Congresso Nacional para a concessão florestal em unidades de manejo de florestas públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares, pelo fato de ser está uma especificação da regra geral prevista no inciso XVII do art. 49 de nossa Constituição Federal.

A Lei nº 11.284, de 02 de março de 2006 trata da gestão de florestas públicas para a produção sustentável. Dispõe que as florestas serão administradas com vistas “a produção sustentável”.

A questão e que ora analisamos é a do que prevê a competência exclusiva do Congresso Nacional para aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

A Lei de Gestão das Florestas Públicas[1] afastou a aplicação do referido dispositivo constitucional das normas que regulam a concessão florestal, não existindo na Lei qualquer referência à manifestação prévia do Legislativo como condicionante para as concessões.

Desse fato depreendemos a existência de duas correntes: a dos defensores da implementação do sistema de concessões florestais sem qualquer controle do Legislativo afirmando que a concessão florestal tem como objeto a exploração de produtos e serviços relacionados à cobertura florestal, não gerando qualquer direito real sobre o imóvel em que se situa a cobertura florestal. Isto é, a concessão florestal não se confundiria com a concessão de terras públicas.

Essa corrente afirma que a concessão florestal é geradora apenas de um direito pessoal sobre a cobertura vegetal, atribuído ao concessionário, não se confundindo com a concessão de terra pública, geradora de direito real sobre o bem fundiário afirmando ainda que o escopo da concessão florestal não toca na questão do domínio da terra, que nem é alienada nem concedida ao particular.

Outra corrente da qual faz parte o jurista José Afonso da Silva[2] afirma que seria inviável a separação entre solo e cobertura florestal na definição do objeto da concessão para manejo florestal. Tendo como argumento ora o fato da floresta estar incorporada ao solo. Ora porque na prática o imóvel ficaria afetado a uma determinada atividade, o manejo florestal.

Assim, para a segunda corrente, a concessão para manejo florestal equiparar-se-ia a uma concessão de terras públicas, submetendo-se ao inciso XVII do art. 49 da Constituição. Logo quando se contrata a concessão florestal, o imóvel ou imóveis onde se situam as florestas públicas inquestionavelmente ficam afetados a uma atividade determinada, o manejo florestal.

O Senado Federal seguiu nesse sentido, ao aprovar emenda prevendo que o Plano Anual de Outorga de Concessão Florestal (PAOF) deveria ser submetido a prévia aprovação pelo Congresso Nacional quando incluísse a concessão de florestas públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. Essa emenda foi incorporada ao texto final aprovado pelo Congresso Nacional, mas foi objeto de veto presidencial[3]. Entretanto as razões do veto[4] não apresentam qualquer fundamentação jurídica relativa à não aplicação do inciso XVII do art. 49 da Constituição às concessões florestais.

Como é sabido do mundo do direito, por força do artigo 92 do Código Civil, salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal. Vem do Direito Romano a lição: “accessorium sequitur suum principale”.

A norma define a coisa principal como sendo aquela que existe sobre si, abstrata ou concretamente, e acessória aquela cuja existência supõe a da principal. Logo vemos uma vinculação direita entre a terra e a floresta que está sobre ela.

Logo ao conceder o  manejo das florestas está se concedendo terras públicas das quais  as florestas vão ser manejadas. A exploração de florestas é, portanto, modalidade de concessão do uso de terras públicas.

Assim sendo a regra expressa na lei de Concessão de florestas públicas é uma especificação da lei geral quando sobre a terra pública existe uma floresta, não se podendo afastar a aplicação do inciso XVII do art. 49 de nossa Magna Carta.

Se existe previsão Constitucional para a manifestação do Congresso Nacional na alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares, essa exigência também se estende à concessão florestal que tenha por objeto a exploração de produtos ou serviços florestais em unidades de manejo de florestas públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

O fato é que a questão não está pacificada tanto que existe em tramitação na Câmara dos Deputados proposta de emenda à Constituição[5] que dá nova redação ao inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal visando eliminar qualquer possibilidade de dúvida em relação à aplicação do inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal às concessões florestais.

Informações Sobre o Autor

Magno Neves Barbosa

Advogado Especializado em Direito Ambiental, membro Conselheiro do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Meio Ambiente – FNMA, do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Estado do Rio de Janeiro – CONEMA. Diretor do comitê de Bacia do Rio Guandu, Rio Guandu Mirim e da Guarda (Comitê Guandu).