A fixação de limites à remuneração dos vereadores de acordo com os princípios constitucionais

Resumo: Esse trabalho visa demonstrar quais são os principais aspectos formais, quantitativos e, principalmente, temporais no que diz respeito à elaboração de ato normativo municipal que aumente o valor do subsídio dos vereadores. Destaca a fundamental importância da interpretação dos princípios constitucionais para a correta aplicação das normas legais municipais, bem como a possibilidade de interposição de ação popular para ressarcimento de dano ao erário público em face da aplicação danosa de ato normativo municipal, eivado de ilegalidade ou inconstitucionalidade.[1]

Palavras-chave: Constitucional. Remuneração. Vereadores. Ação popular. Inconstitucionalidade.

Abstract: This work aims to demonstrate what are the main formal , quantitative and, especially, temporal aspects regarding to the the drafting of municipal rules that increase the value of the icome of the aldermen. Highlights the fundamental importance of the interpretation of constitutional principles to the correct application of municipal laws, as well as the possibility of a citizen action due to the damaging application of municipal normative act, riddled with illegality or unconstitutionality.

Keywords: Constitutional. Remuneration. Aldermen. Citizen action. Unconstitutional.

Sumário: Introdução. 1. Legitimidades na ação popular. 1.1. Legitimidade ativa 1.2. Legitimidade Passiva. 1.2.1 Legitimidade passiva da câmara municipal. 2. O subsídio dos Vereadores. 3. Princípios Constitucionais aplicáveis. 4. Nulidade e Inconstitucionalidade do ato normativo da Câmara.

Introdução

Neste trabalho, será abordada a possibilidade de interposição de ação popular contra o ato normativo municipal que estabeleça a fixação de subsídio de vereador em data posterior às eleições municipais, que é incompatível com a Constituição federal. Devem ser tomados como orientadores os princípios constitucionais para a correta aplicação das normas legais. Neste sentido, o artigo 29 da CF assegura que O Município reger-se-á por lei orgânica e que deverão ser atendidos os princípios Constitucionais estabelecidos. Além do mais, a jurisprudência é abundante no que diz respeito à elaboração de interpretações da aplicação dos princípios jurídicos da Constituição em face à fixação dos subsídios dos representantes municipais do poder legislativo.

1. Legitimidades na ação popular

Em se falando de ação popular, remédio constitucional instituído com a finalidade de desconstituir atos lesivos ao patrimônio público, a Carta Magna, a doutrina, a jurisprudência e atos normativos infraconstitucionais deixam bastante claras as legitimidades passiva e ativa, no que diz respeito à legitimidade de qualquer cidadão, com o objetivo de que haja o ressarcimento de dano ao erário causado por ato normativo municipal crivado de ilegalidade e inconstitucionalidade.

1.1. Legitimidade ativa

Parte autora na ação popular é qualquer cidadão, conforme dispõe o artigo 5º, inciso LXXIII, da CF:

"LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência"

Acrescenta o § 3º, do artigo 1º, da Lei 4.717/65 que:

"§ 3º – A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.”

A legitimidade dos autores pode ser comprovada pela juntada de fotocópia dos títulos de eleitor, por certidão do cartório eleitoral ou outro documento apropriado.

1.1 Legitimidade passiva

O Sujeito passivo na ação popular é um agente público, entendido em sentido amplo, que possa ter autorizado, aprovado, ratificado ou praticado um ato ou que, por omissão, tiver dado possibilidade para ocorrência da lesão, além dos que tenham sido beneficiado pelo ato. Vejamos o disposto no artigo 6º, da Lei 4.717/65:

 "Art. 6º – A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo."

1.2.1. Legitimidade passiva da Câmara Municipal.

Embora não tendo personalidade jurídica, a Câmara Municipal pode figurar no pólo passivo de uma relação processual, eis que possui personalidade judiciária, conforme lição, dentre outros, do mestre Hely Lopes Meirelles:

“A capacidade processual da Câmara para a defesa de suas prerrogativas funcionais é hoje pacificamente reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência (TJRS, RDA 15/46; TJPR, RT 301/590, 321/529; TJSP, RT 247/284). Certo é que a Câmara não tem personalidade jurídica, mas tem personalidade judiciária. Pessoa jurídica é o Município. Mas, nem por isso se há de negar capacidade processual, ativa e passiva, à Edilidade, para ingressar em juízo quando tenha prerrogativa ou direitos próprios a defender”.[i]

Observe-se que os pagamentos são precedidos de empenhos, notas de empenho e ordens de pagamento que são assinados pelo Presidente das Câmaras, no exercício de sua função, devendo a Câmara Municipal e o seu presidente exercerem o controle interno de constitucionalidade e legalidade de seus próprios atos. Em regra a representação da Câmara Municipal em juízo, quando cabível sua condição de parte, deve ocorrer através da pessoa do Presidente da Câmara Municipal. Entretanto, em situações tais, em que o Presidente da Câmara tem interesse pessoal no feito, porque, em regra, não pretende que seus próprios subsídios sejam reduzidos.

Neste caso, o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, já expressou sábio entendimento da necessária nomeação de curador especial em favor da Câmara Municipal. Neste sentido, a jurisprudência:

“APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFLITO DE INTERESSES. CURADOR ESPECIAL. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO. NULIDADE. 1. Inobstante não haja previsão legal para a nomeação de Curador Especial a entes públicos, age certo a juíza que constatando o conflito de interesses entre o Município e seu MINISTÉRIO PÚBLICODO ESTADO DE GOIÁS 3ª Promotoria de Justiça da Comarca de Itumbiara (GO) Prefeito, nomeia Curador Especial para representar aquele na Lide. 2. Ao Curador especial exige-se ampla movimentação no sentido de defender os interesses do Curatelado, não podendo se eximir de manifestar quando citado ou notificado pela Justiça, devendo, quando isso ocorrer, ser substituído pelo dirigente do processo. Apelo conhecido para decretar a nulidade do processo a partir de fls. 134” ( TJGO, 3.ª Câmara, Apelação Cível n. 49.537-7/188(99009988766), acórdão unânime de 31/08/99, Rel. Desembargador Geraldo Delsimar Alencar.”

2. O subsídio dos vereadores

A fixação do subsídio dos vereadores obedece à determinação Constitucional prevista no artigo 29, incisos V e VI, verbis:

"Art. 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (…)

VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe a Constituição, observadores os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos (Inciso VI, caput, com redação determinada pela Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000).

b) Nos Municípios de 10.001 (dez mil e um) a 50.000(Cinqüenta mil) habitantes, o subsidio máximo dos Vereadores corresponderá a 30% (trinta por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais (Alínea "b" acrescida pela Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000)”.

3. Princípios Constitucionais aplicáveis

No que diz respeito aos princípios constitucionais, deve-se obedecer à fixação nos limites legal e moral, anterior e impessoal do valor do subsídio. A remuneração dos vereadores, desde a Constituição de 1988, sofreu modificações através de emendas constitucionais, por meio das quais o Congresso Nacional visava coibir os sucessivos abusos havidos nas Câmaras Municipais. Em qualquer situação, para que seja atendido o princípio da moralidade e impessoalidade pública, a fixação do subsídio dos vereadores para legislatura seguinte deve ocorrer antes que se saiba quem serão os vereadores da legislatura seguinte. Pressupõe-se que, se já forem conhecidos os novos vereadores eleitos para legislatura seguinte;

a) Os vereadores que não foram reeleitos votariam para aumentar seus próprios subsídios de anos subseqüentes;

b) Os que não foram reeleitos votariam para diminuir o valor dos subsídios dos que permanecessem;

c) Os eleitos ainda não vereadores atuais, de alguma forma influenciaram na votação dos subsídios vindouros.

O requisito da anterioridade decorre dos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade públicas. A regra da anterioridade na fixação dos subsídios dos agentes políticos tem por finalidade que o administrador público ou legislador público atue em causa própria. Assim, há necessidade da fixação impessoal do subsídio dos vereadores, antes que se conheça quem serão os vereadores da legislatura seguinte. Neste sentido, seja observada a jurisprudência:

“TJPR AC 717637 PR Apelação Cível – 0071763-7 Relator(a): Ulysses Lopes Julgamento: 08/06/1999 Órgão Julgador: 1ª Câmara Cível Publicação: 28/06/1999 DJ: 5417 Ementa Constitucional. Administrativo. Processual Civil. Ação Popular. 1. É da lição do saudoso mestre de nós todos em Direito Administrativo Hely Lopes Meirelles ("Direito Municipal Brasileiro", 6ª edição, Malheiros, 1990): "Para a fixação da remuneração dos vereadores deve ser observadas, ainda, os requisitos previstos no art. 29, V, da CF, a saber: princípio da anterioridade (fixação em cada legislatura para a subseqüente); a valor máximo limitado ou percebido, em espécie ao percebido pelo prefeito (art. 37, XI); tratamento isonômico quanto aos tributos (art. 150, II), notadamente em relação ao imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art. 153, III, e § 2º, I). Dentre estes requisitos constitucionais percebe-se a inequívoca aplicação dos princípios da moralidade e da impessoalidade, que norteiam todos os atos Administração, quando da obrigatoriedade de fixação da remuneração em cada legislatura para a subseqüente, ou seja, antes do conhecimento dos novos eleitos. 2. Cerceamento de defesa inexistente porque a matéria questionada independe de outras provas que não a documental. 3. A correção monetária nada acrescenta. Procura ela dar identidade ao dinheiro no tempo, em razão da inflação. Referência legislativa: Constituição Federal, artigos 5º, LXXIII, 150, II e 153, III, e § 2º I; Constituição do Estado do Paraná, artigo 16; Código de Processo Civil, artigos 128, 269, IV, 319, 320, I, 460 e 614”.

"A lei, ao estipular que a fixação dos subsídios dos vereadores seja feita em cada legislatura para a subseqüente, prevê, necessariamente, que o valor seja fixado antes das eleições, enquanto os vereadores não saibam se serão ou não reeleitos. Se a fixação fosse feita após as eleições, eles estariam fixando, com certeza, os próprios vencimentos, contrariando o espírito da lei". Assim, com infrigência ao princípio da moralidade e agindo com desvio de finalidade, é que foi aprovada a Resolução n. 2, a qual deve ser declarada nula."(JTJ 153/152).”

“Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO POPULAR. VEREADORES; REMUNERAÇÃO: FIXAÇÃO: LEGISLATURA SUBSEQÜENTE. CF., art. 5º , LXXIII; art. 29, V. PATRIMÔNIO MATERIAL DO PODER PÚBLICO. MORALIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO. A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada  pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subseqüente (CF, art. 29, V). Fixando os Vereadores a sua própria remuneração, vale dizer, fixando essa remuneração para viger na própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo, não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui patrimônio moral da sociedade (cf Art. 5º, LXXIII).” (STF RE 206889/MG, 2ª Turma, Rel. Ministro Carlos Velloso, julg. 25.03.1997, v.u.)”.

“ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Vereadores – Remuneração – Fixação após as eleições – Inadmissibilidade – Infração do princípio de moralidade administrativa.” (Apelação Cível n. 240.394-1 – Rio Claro – 8ª Câmara de Direito Público – Relator Walter Theodósio – julg. 17.04.1996)”.

“MUNICÍPIO – Vereadores – Remuneração – Fixação pela própria Mesa da Câmara para a atual legislatura – Inadmissibilidade – Ofensa ao princípio da moralidade administrativa – Antiga redação do artigo 29, V, da Constituição da República – Recurso não provido” (Apelação Cível n. 131.711-5 – Paraguaçu Paulista – 2ª Câmara de Direito Público – Relator : Vanderci Álvares – 29.06.2000 – v.u.)”

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Promovida pelo Ministério Público insurgindo-se contra a promulgação da Lei Municipal 2451/99 que permitiu a majoração de subsídios dos vereadores e do Presidente da Câmara Municipal na própria legislatura – Ofensa ao princípio da moralidade administrativa caracterizada – Muito embora o artigo 29, inciso V, da Constituição Federal/88, com a nova redação dada pela Emenda Constitucional 19/1998 tenha eliminado o princípio da anterioridade de seu texto, há ofensa à moralidade, princípio que dentre outros, rege os atos administrativos. Sentença de procedência mantida – Pedido de formação de litisconsórcio necessário passivo indeferido – Recurso necessário não acolhido .” (Apelação Cível n. 185.109-5 – Amparo – 9ª Câmara de Direito Público – Relator Desembargador Antonio Rulli, julg 04.12.2002 – v.u.))”

“AÇÃO POPULAR – Remuneração de prefeito, vice-prefeito e vereadores – Tendo a fixação da remuneração sido feita na legislatura anterior, em obediência ao artigo 29, incisos V, VI e VII, com a nova redação dada pela Emenda Constitucional n. 1, de 1992, sendo obedecido o prazo mínimo de trinta dias anterior às eleições, como estabelecido na lei orgânica municipal e com obediência ao processo legislativo do Regimento Interno Municipal, não há vício a ser sanado – Sentença de improcedência mantida – Recursos não providos.” (Apelação Cível n. 252.783-1 – Araraquara – Relator Feipe Ferreira)”

Na hipótese de a Lei, Resolução ou Ato Normativo da Câmara desobedecer à Lei Orgânica do Município, haverá violação ao princípio da legalidade. O princípio da Legalidade, segundo pontifica Celso Antônio Bandeira de Mello;

“(…) implica a subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos, desde o que lhe ocupe a cúspide até o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades normativas”. [ii]

Assim, havendo o efetivo pagamento em valor superior ao permitido em lei, em sentido amplo, haverá ofensiva simultaneamente aos princípios da moralidade, anterioridade, impessoalidade e legalidade públicas. Além disso, verifica-se que o ilícito foi praticado por aqueles que bem deveriam representar os cidadãos de sua respectiva cidade, mas, ao contrário, causaram significativo prejuízo ao erário municipal e se enriqueceram ilicitamente. Diante desta situação, os valores pagos indevidamente devem ser devolvidos ao erário público, com incidência de atualização monetária e juros. Neste sentido, que seja observada a jurisprudência:

“EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA – RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – MINISTÉRIO PÚBLICO – LEGITIMIDADE – CUMULAÇÃO DE PEDIDOS COMPATÍVEIS ENTRE SI – ADMISSIBILIDADE – DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO – POSSIBILIDADE – CÂMARA MUNICIPAL – LEGITIMIDADE PASSIVA – PRESIDENTE DA CÂMARA – FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS – LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL ( ART. 29, VI, “C” ) – RESTITUIÇÃO DE VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE. Nada obsta que o subsídio do Presidente da Câmara seja fixado em parcela única superior à dos demais vereadores, desde que, para tanto, sejam observados os limites impostos na Constituição Federal. O que for percebido em excesso, obriga o beneficiado à devolução aos cofres públicos. APELAÇÃO CÍVEL N.º 1.0040.05.028951-7/001 – COMARCA DE ARAXÁ – APELANTE(S): CÂMARA MUNICIPAL DE ARAXÁ E OUTRO(A)(S) _ APELADO(A)(S): MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS – RELATOR: EXMO. SR. DES. EDILSON FERNANDES.”

4. Nulidade e Inconstitucionalidade do ato normativo da Câmara:

Sendo os pagamentos realizados em face de Lei, Decreto Legislativo, Portaria, Resolução, ou outro ato normativo municipal, que não tem amparo na Lei Orgânica do Município e revela-se incompatível com as prescrições constitucionais relativas à remuneração dos vereadores, há, em uma perspectiva, uma ilegalidade do ato normativo em face da Lei Orgânica do Município e, em outra perspectiva, uma inconstitucionalidade em face das Constituições Estadual e Federal. Há necessidade de se excluir do ordenamento jurídico local o ato normativo viciado, declarando sua ilegalidade em face da LOM e sua inconstitucionalidade em face das Constituições do Estado e do Brasil. Os atos decorrentes ou praticados em face do ato normativo ilegal são nulos de pleno direito, devendo a nulidade ser declarada com efeito "ex tunc", anulando-se os efeitos do ato. Vide decisões reiteradas dos tribunais:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR – Majoração dos vencimentos do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores no curso do mandato – Inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1229/07 – Ofensa aos princípios constitucionais da anterioridade, da moralidade e da impessoalidade – Ocorrência de improbidade administrativa reconhecida – Sentença alterada – Recursos providos.” (Apelação Cível n. 247.027-5/3 – Jundiaí – 2ª. Câmara de Direito Público – Relator Desembargador Aloísio de Toledo César – julg. 19.03.2002, v.u.)”.

“AÇÃO POPULAR – Anular os atos, consistentes em resolução e decreto legislativo pelos quais foram fixadas as remunerações dos Vereadores e prefeito – Atos que fixaram as remunerações para a legislatura, descumprindo o disposto na Lei Orgânica do Município e Regimento Interno da Câmara, bem como infringido o princípio da moralidade administrativa, devem ser declarados nulos, tendo em vista sua manifesta ilegalidade.” (Apelação Cível n. 130.722-5 – Franco da Rocha – 3ª Câmara de Direito público – Relator Laerte Sampaio, v.u.)”.

“AÇÃO POPULAR – Anular os atos, consistentes em resolução e decreto legislativo pelos quais foram fixadas as remunerações dos Vereadores e Prefeito – Atos que fixaram as remunerações para a legislatura descumprindo o disposto na Lei Orgânica do Município e Regimento Interno da Câmara, bem como infringido o princípio da moralidade administrativa, devem ser declarados nulos tendo em vista sua manifesta ilegalidade.” (Apelação Cível n. 130.722-5 – Franco da Rocha – 3ª Câmara de Direito público – Relator Desembargador Laerte Sampaio – v.u.)”.

5. Nulidade dos empenhos e pagamentos.

A Lei 4.717/65, Lei da Ação Popular prevê os casos de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público em seu artigo 2.º , verbis :

“Art. 2.o. São nulos os atos lesivos ao patrimônio público das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência

b) vício de forma

c) ilegalidade do objeto

d) inexistência dos motivos

e) desvio de finalidade

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: (…)

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.

d) a inexistência de motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido.”

Assim, há também nulidade dos empenhos e dos pagamentos, devendo os valores serem devolvidos. Há, no entanto, necessidade de realizar perícia contábil para verificação do quanto que foi pago no período indicado além dos parâmetros definidos em lei, e calcular quando deve ser devolvido, com acréscimos dos juros legais e com incidência de correção monetária, conforme seja o caso.

Conclusão

Por conseguinte, não guarda compatibilidade com o ordenamento jurídico vigente a elaboração de ato normativo municipal que aumente subsídio dos vereadores, que são agentes políticos, fora dos padrões estabelecidos pelos princípios constitucionais da legalidade, da moralidade, da anterioridade e da impessoalidade.

Diante de efetivo dano causado ao erário público por eventual norma municipal que desrespeite esses princípios, apresentando-se a um só tempo, ilegal em face da Leio Orgânica do Município, e inconstitucional em face das Constituições do Estado e da República Federativa do Brasil, será cabível ajuizar ação popular, com o intuito de desconstituir o ato lesivo causado ao patrimônio público, ressarcindo-se, in totum, a integralidade do erário.