A forma como elemento essencial do ato administrativo

Ato administrativo é a manifestação de vontade da Administração Pública e de seus delegatórios, ou seja, é a ação do Poder Público que visa atender o interesse comum.

Na realidade, não há um conceito uniforme entre os especialistas. Celso Antônio Bandeira de Mello unificou o conceito de Ato Administrativo através de sua teoria sobre atos administrativos em sentido amplo e em sentido estrito, resultando em “declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou, excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.

Através do conceito anterior, pode-se verificar três pontos fundamentais para a caracterização de um ato administrativo. Primeiro, a necessidade de que a vontade emane do Estado ou de um agente da Administração Pública, ou de quem esteja dotado de prerrogativas estatais. Segundo, deve-se tratar de uma declaração jurídica, um ato que propicie a produção de efeitos jurídicos com uma finalidade pública. E por fim, esses atos devem ser regidos pelo direito público, se definindo como sujeito ao regime jurídico de direito público.

O ato administrativo, sendo uma vontade da Administração Pública, possui como requisitos: sujeito, forma e conteúdo público. Entre esses requisitos, dois deles são considerados elementos do ato administrativo, ou seja, são as partes, o que compõe o ato. Como afirma Bandeira de Mello, os elementos do ato administrativo são as “realidades intrínsecas do ato”, o que é necessário para a sua formação, sendo assim, os únicos dois elementos essenciais do ato são o conteúdo e a forma. Para dissecarmos o elemento forma é necessário diferenciarmos a expressão FORMALIZAÇÃO de FORMA em seu sentido lato. Formalização é uma maneira especifica de apresentação da forma, é uma solenidade, um requisito para a utilização da forma. Enquanto forma, é um meio de exteriorização do ato, é o revestimento exterior da vontade, já que o Direito não se preocupa com a idéia ou intenções de determinado agente, sem a sua real concretização no mundo dos fatos. Ou seja, não existe um ato, uma atitude ou uma omissão sem que ela se efetive, para a sua visualização no mundo real. Sendo assim, não é possível haver ato sem a presunção de uma forma.

A Forma no direito administrativo se vislumbra de maneira material, ou seja, a existência ou inexistência desta, e jurídica, preocupando-se com a sua compatibilização com o ordenamento jurídico, estabelecendo-se legalmente, sob pena de ser invalidado.

No Direito Público, o artigo 37 da Constituição Federal, estampa os princípios clássicos da Administração Pública: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. Além dos princípios previstos constitucionalmente, o Direito Público, diferentemente do Direito Privado, possui como regra a solenidade das formas, já que está voltada ao interesse publico em geral. Este princípio abarca duas idéias: o ato deve ser escrito, registrado ou publicado (englobando os gestos, palavras ou sinais); e, a não consideração de manifestação de vontade através do silêncio, só se podendo atribuir efeito positivo se for expressamente fixado por lei. Assim sendo, o Poder Público ao gerenciar os interesses da sociedade deve de maneira expressa seguir a solenidade das formas, cumprindo assim a necessária publicação dos seus atos.

Muito se fala, em consideração a Forma, sobre o Princípio da Publicidade. Jose Afonso da Silva afirma que “a publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo.” Ou seja, a divulgação de todo e qualquer ato da Administração Pública é essencial para o bom andamento da fiscalização e comprometimento entre Poder Público e sociedade.

Odete Medauar transcreve que “O tema da transparência e visibilidade, também tratado como publicidade da atuação administrativa, encontra-se associado à reivindicação geral da democracia administrativa.” Dessa maneira, verifica-se que a publicação dos atos administrativos esta intimamente ligado à forma do mesmo, englobando a idéia de exteriorização dos atos materialmente, com a finalidade única de proteger os interesses públicos.