A função social do alto comissariado das Nações Unidas para refugiados no Brasil

Resumo: O presente trabalho propõe um estudo acerca da função que o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados exerce quanto à proteção dos refugiados, deslocados internos, apátridas e asilados que vivem no Brasil. A preocupação em analisar tal conteúdo veio através da existência de uma significativa quantidade de pessoas que se encontram nessas situações pelo mundo, vivendo de forma contrária àquelas garantidas pelos direitos humanos e que buscam, no Brasil, a reintegração em uma sociedade, além de uma vida digna. A essência desse artigo, portanto, encontra-se na análise da proteção dada a esses indivíduos através do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados, além da proteção regulamentada no ordenamento jurídico brasileiro. Logo, busca-se uma análise da origem das Nações Unidas até o marco histórico da criação do ACNUR e sua inclusão na proteção destes no ordenamento jurídico brasileiro. Ainda, o conteúdo do texto se inclina a instruir e informar acerca dos órgãos responsáveis pela proteção e reintegração dos indivíduos refugiados, deslocados internos, apátridas e asilados que chegam ao Estado brasileiro sem o mínimo de proteção e direitos garantidos, dada a falta de proteção internacional.

Palavras-chave: Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados. Direitos humanos. Proteção internacional do indivíduo.

Abstract: This paper proposes a study on the role that the United Nations High Commissioner for Refugees exercises as the protection of refugees, internally displaced people, stateless persons and asylum that living in Brazil. The concern with analyzing such content came through the existence of a significant amount of people who find themselves in these situations around the world, living so contrary to those guaranteed by human rights and seeking, in Brazil, reintegration into a society, and a life worthy. The essence of this article, therefore, lies in the analysis of the protection given to these individuals through the United Nations High Commissioner for Refugees, and protection regulated in the brazilian law. Search is an analysis of the origin of the United Nations until the landmark creation of United Nations High Commissioner for Refugees and its inclusion in the protection of these in the brazilian law. Still, the text content is inclined to educate and inform about the responsible for the protection and reintegration of refugees individuals agencies, internally displaced people, stateless persons and asylum seekers arriving in the brazilian state with the minimum of protection and rights guaranteed, given the lack of international protection.

Keywords: United Nations High Commissioner for Refugees. Human Rights. International protection of the individual.

Sumário: Introdução. 1. Da questão histórica. 1.1. Da formação das Nações Unidas. 1.2. O Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados. 2. Dos indivíduos sob proteção do ACNUR. 2.1 A competência do ACNUR através da ONU. 2.2 Refugiados, deslocados internos, apátridas e asilados. 3. O ACNUR no Brasil. 3.1 A proteção social. 3.2 A proteção jurídica. Conclusão. Referências.

Introdução

Foi a partir do término da Primeira Grande Guerra que observou-se a necessidade de proteger e cuidar dos apátridas e refugiados que dela se originaram. Sem que esses indivíduos fossem protegidos por seus países de origem, passaram ao estado de vulnerabilidade perante qualquer tipo de violação de direitos humanos. Então, em 1921, criou-se o Alto Comissariado para Refugiados, inicialmente voltado para a proteção dos refugiados russos e que, posteriormente, se estendeu para os demais indivíduos refugiados espalhados pelo mundo.

Todavia, com o início da Segunda Guerra Mundial e o nazismo, na Alemanha; além do fascismo, na Itália; houve, por consequência, um aumento no número de pessoas deslocadas e apátridas, que não puderam retornar aos locais de origem, passando ao também ao status de refugiadas. Posteriormente, com a revolução comunista na antiga União Soviética, também se deu um aumento considerável nos casos de indivíduos apátridas. Como legado, o fim da Segunda Grande Guerra deixou, aproximadamente, 40 milhões de pessoas entre refugiados e apátridas, demandando novos mecanismos de proteção para garantir o direito desses indivíduos.

Nesse sentido, em 1950, a Assembleia da Organização das Nações Unidas (ONU) instituiu o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), que também abrangia os apátridas, deslocados e asilados. O ACNUR objetivava facilitar no assentamento e proteção desses indivíduos, garantindo-lhes o mínimo de dignidade humana. Entretanto, essa realidade também persiste nos dias atuais, não sendo apenas um fato isolado decorrente do período de guerra. Pessoas nessas situações fazem parte da nossa atual realidade; não só em países europeus, mas também no continente americano, africano, asiático e em demais locais do mundo; e necessitam da proteção do Estado aonde procuram refúgio.

Logo, o presente trabalho visa mostrar ao leitor como se sucedeu historicamente a formação da ONU e, por consequência, a criação do ACNUR, além de trazer o conceito de refugiados, deslocados internos, apátridas e asilados, todavia, sob o lócus do direito brasileiro. Ademais, irá elucidar quais medidas o governo brasileiro vem tomando para que ocorra a reintegração desses indivíduos desprotegidos à sociedade e quais são os órgãos responsáveis por essas ações, através do ACNUR.

1 Da questão histórica

Como base inicial de estudo, importante trazer à tona a origem da criação e formação da Organização das Nações Unidas (ONU), pois vinculada a ela temos o Alto Comissariado das Nações Unidas (ACNUR), ora o assunto em questão.

É importante também estudar, mesmo que de maneira breve, acerca da proteção do indivíduo através do direito humanitário e dos direitos humanos. Pois cabe ao ACNUR, no objetivo de suas ações, garantir tais direitos à pessoa humana.

1.1 Da formação das Nações Unidas

A primeira organização humanitária com o ideal de amparar os indivíduos em casos de conflitos entre as nações foi a Cruz Vermelha, na data de 1863. Pois, à época, eram ausentes os institutos internacionais que amparassem, protegessem e dessem assistência às vítimas de guerras no âmbito internacional.

A Primeira Guerra Mundial deu-se entre 1914 e 1918, entre a Tríplice Entente (liderada pelo Reino Unido e composta pela França, Rússia e Estados Unidos) e a Potências Centrais (liderada pela Alemanha e composta pelos Impérios Austro-Húngaro e Turco-Otomano. Durante a sua ocorrência, houveram restrições à liberdade de residência e a discriminação entre os direitos de nacionais e de estrangeiros, visto a situação de incertezas dos países em guerra. O conflito mundial causou o colapso de quatro impérios, “redesenhando”, assim, o mapa da Europa e do Oriente Médio, visto as novas delimitações territoriais dos Estados (DUROSELLE, 1976, p.84-85).

Em 1919, com o término da Primeira Guerra Mundial, estabeleceu-se a Liga das Nações – também conhecida como Sociedade das Nações. Passou-se a discutir a responsabilidade da comunidade internacional na proteção de direitos de refugiados e apátridas que originaram-se da Primeira Guerra e da Revolução Russa, em 1917.

A Convenção da Liga das Nações ainda tinha por objetivo estabelecer sanções econômicas e militares a serem impostas pela comunidade internacional aos Estados que infringissem suas obrigações, o que representou uma reorganização do conceito de soberania absoluta. Foi através da Liga que a comunidade internacional começou a preocupar-se e a enfrentar o problema dos refugiados e apátridas.

Foi a partir dela que se observou a necessidade de proteger e cuidar dos apátridas e refugiados oriundos das guerras. Afinal, os indivíduos apátridas não tinham sua nacionalidade reconhecida por nenhum país e assim, não possuíam documento válido que os identificassem; e os refugiados, que eram impedindos de serem recebidos por outro Estado ou repatriados, pois não possuíam uma origem nacional legal. Nesse contexto é que passou a se destacar as atividades do representante norueguês na Liga das Nações, o Dr. Fridtjof Nansen (BARBOSA, 2007, p.15), que, posteriormente, passou a integrar o ACNUR.

1.2 O Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados como órgão da Organização das Nações Unidas

Em 1921, criou-se o primeiro ensaio de um Alto Comissariado para Refugiados, inicialmente voltado para a proteção dos refugiados russos e que, posteriormente, se estendeu para os demais indivíduos refugiados espalhados pelo mundo (PEREIRA, 2011, p. 29). Conforme informações do próprio ACNUR, esse organismo inicial, “após a I Guerra Mundial, organizou a repatriação de aproximadamente 450 mil prisioneiros, para 26 diferentes países de origem” (ACNUR, 2014). Assim, é perceptível desde os primórdios do ACNUR, a sua demasiada importância na proteção dos refugiados.

Já em 1922, ele foi responsável pela criação do ‘Passaporte Nansen’, (ACNUR, 2004, p.18) reconhecido por 52 países (ACNUR, 2012). Tal documento permite aos refugiados e apátridas que viagem de um país a outro sem serem barrados ou proibidos de retornarem ao país onde possuem residência (BARBOSA; HORA, 2007, p.64).

A Segunda Guerra Mundial, que durou de 1939 a 1945, foi o desfecho do liberalismo e da grande depressão econômica ocorrida. Tanto a política como a cultura, a economia, o pensamento da humanidade e a tecnologia foram drasticamente alterados por tal tragédia provocada pelo homem. Foi em razão do nazismo, na Alemanha e do fascismo, na Itália, que houve, por consequência, um aumento no número de pessoas deslocadas e apátridas, que não puderam retornar aos locais de origem, passando ao status de refugiados. E, posteriormente, com a revolução comunista na antiga União Soviética, houve um aumento considerável dos casos de apátridas (MELLO, 2004, p.1000). Ao término da Segunda Grande Guerra haviam, aproximadamente, 40 milhões de pessoas entre refugiados e apátridas, demandando novos mecanismos de proteção a garantir o direito desses indivíduos (PEREIRA, 2011, p.29-30).

Diante das violações contra a pessoa humana, a sociedade internacional iniciou um processo de institucionalização, com o objetivo de conferir proteção a estas pessoas, através do ACNUR e da adoção de tratados. Em 1950, a Assembleia da ONU instituiu o ACNUR para refugiados, com abrangências à proteção de apátridas, deslocados e asilados.

2 Dos indivíduos sob proteção do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

O ACNUR, como já mencionado, foi instituído pela Assembleia Geral da ONU. No entanto, ele possui algumas restrições quanto à sua competência, pois objetiva a proteção de indivíduos específicos que se encontram em situação de vulnerabilidade, de descumprimento de direitos humanos e humanitários.

2.1 Da competência do ACNUR através da ONU

O ACNUR é um órgão específico para tratar e lidar com as questões ligadas aos refugiados, apátridas, deslocados e asilados (BATCHELOR, 1995, p.234). Tem por objetivo facilitar no assentamento e proteção desses indivíduos, garantindo-lhes o mínimo de dignidade humana. Conforme dados do próprio ACNUR, há em mais de 150 países pessoas que vivem sob o seu mandato.

O principal objetivo do ACNUR é assegurar os direitos e bem estar de refugiados e dos demais indivíduos sob sua tutela, além de buscar soluções duradouras que os permitam reconstruir suas vidas com paz e dignidade. Para os refugiados são oferecida três soluções: repatriação voluntária, integração local e reassentamento em um terceiro país, em situações nas quais seja impossível para um refugiado voltar ao seu país de origem ou permanecer no país de refúgio (ACNUR, 2014).

Ano após ano, desde a sua criação, o ACNUR ajuda refugiados a alcançarem uma destas soluções. Contudo, conforme o próprio Alto Comissariado, “para milhões de refugiados e um número ainda maior de pessoas deslocadas em seu próprio país, estas soluções não são uma realidade tangível” (ACNUR, 2014). Aliás, tem-se procurado dar visibilidade a estas situações de refúgio prolongado em uma tentativa de buscar soluções adequadas. Pois, em muitos casos, a ausência de soluções de longo prazo agravam problemas relacionados à proteção, tornando-se cada vez mais complicado ao ACNUR cumprir com as suas finalidades.

Entretanto, quem são, realmente, estes refugiados, deslocados, apátridas e asilados? É comum confundir-se entre um conceito e outro, já que são muito similares. No entanto, na prática, a realidade desses indivíduos é muito distinta.

2.2 Refugiados, descolados internos, apátridas e asilados

Importante, além de delimitar a competência do ACNUR, é falar do conceito de cada indivíduo que está sob proteção. Melhorando, assim, a compreensão e entendimento de quem são estas pessoas que, atualmente, necessitam tanto de proteção internacional.

Neste viés, a Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951, define, em seu artigo 1, parágrafo §1º, alínea c, refugiado como aquela pessoa que:

“[…] temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.”

Em outras palavras, eles não possuem proteção de seu próprio Estado. Não raro, é o seu próprio governo que ameaça persegui-los. Ou ainda, conforme definição trazida pelo próprio ACNUR, refugiado é o indivíduo que:

“[…] deixou seu país de origem e não pode (ou não quer) retornar devido a fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social, opiniões políticas. […] e devido a grave e generalizada violação de direitos humanos é obrigado a buscar refúgio em outro país.” (ACNUR, 2014)

O problema dos refugiados está no fato que, se em seus países de origem permanecer, correm o risco de ser mortos. Já em outros países, se não os aceitarem em seus territórios, estes não terão aonde viver e assim, estarão sendo condenados à morte ou a uma vida insuportável, já que não possuem sustento e direitos humanos básicos assegurados.

Entretanto, não confundir migrantes com refugiados, já que possuem conceitos distintos. Migrantes, conforme o próprio ACNUR, são aqueles que:

“decidem deslocar-se para melhorar as perspectivas para si mesmos e para suas famílias”. (ACNUR, 2014)

São conhecidos, normalmente, como migrantes econômicos. Diferentes dos refugiados, que necessitam deslocar-se para salvar suas vidas ou preservar sua liberdade, os migrantes mudam de local atrás de uma melhor oportunidade/qualidade de vida.

Outra definição que não cabe ser trocada é a entre refugiado e asilado. Já que asilado é um conceito utilizado, sobretudo, na prática do Direito Internacional da América Latina. Asilo, para Liliana Jubilut, significa a proteção dada ao ser humano que deixa seu país de origem ou de residência habitual e busca proteção em outro Estado (JUBILUT, 2007, p.37). Isto é, asilo é a proteção dada ao indivíduo que foge do seu Estado por uma razão genérica, diferentemente do refúgio, em que há o fundado temor de perseguição.

Modernamente, divide-se o asilo em duas categorias, (a) asilo territorial e (b) asilo diplomático. No primeiro o solicitante encontra-se fisicamente no âmbito territorial do Estado em que solicita a proteção, exemplificando, seria um chileno que venha a solicitar asilo, no entanto, já se encontra em território brasileiro. Já na segunda categoria, o asilo é concedido ao indivíduo quando este ainda está em seu Estado de origem e é abrigado pela embaixada do Estado solicitado ou, muitas vezes, é abrigado em navios ou aviões da bandeira do Estado (JUBILUT, 2007, p.38).

Em ato contínuo, os deslocados internos são pessoas deslocadas dentro de seu próprio país, seja por razões como conflito armado, violência generalizada, violações de direitos humanos. Estes indivíduos permanecem sob a proteção de seu próprio Estado, ainda que este governo possa ser a causa da fuga. Assim, como cidadãos, elas mantêm assegurados todos os seus direitos, portanto, protegidos pelo direito dos direitos humanos e o direito internacional humanitário (ACNUR, 2014).

E por último, todavia não menos importante, cabe definir a ocorrência da apatridia. Apátrida é o indivíduo que nenhum Estado reconhece como se seu nacional fosse, gerando inúmeras violações de direito à pessoa (GUERIOS, 1936, p.09). E no que tange ao tratamento desse homem sem pátria, é comum que o mesmo seja considerado como se estrangeiro fosse pelo Estado em que se encontra, apesar de não o ser. Se a nacionalidade é o elo legal entre um Estado e um indivíduo, a apatridia é a condição de um indivíduo que não é considerado como um nacional por um Estado (ACNUR, 2014).

É inegável a situação de desrespeito humano em que vivem essas pessoas – entendem-se refugiados, deslocados, apátridas e asilados. Muitas vezes em decorrência de seu próprio Estado, se encontram à margem da sociedade, sem qualquer respeito aos seus direitos mínimos.

Tal circunstância é inaceitável nos dias atuais. Assim, objetivando a proteção e cumprimento dos direitos inerentes a estas pessoas, o Estado brasileiro vem desenvolvendo políticas públicas e sociais para recebê-los no país, objetivando uma fácil adaptação e vida digna no Brasil.

3 O ACNUR no Brasil

O Brasil, atualmente, conta com o apoio do ACNUR tanto de maneira federal como estadual. Ademais, já há tratados internacionais ratificados pelo ordenamento brasileiro a respeito da recepção e proteção dos refugiados, deslocados, apátridas e asilados.

3.1 A proteção social

O ACNUR veio a ser criado no contexto Pós Segunda Guerra Mundial, como forma de combater as violações contra a pessoa humana. A sociedade internacional iniciou um processo de institucionalização com o objetivo de conferir proteção a estas pessoas através do ACNUR e da adoção de tratados. Em suma, ele é um órgão específico para tratar e lidar com as questões relativas aos refugiados, deslocados, apátridas e asilados (PEREIRA, 2011, p.30).

Já o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), é um órgão vinculado ao Ministério da Justiça que reúne representantes do governo, da Sociedade Civil e das Nações Unidas, tendo como finalidade:

“[…] analisar o pedido sobre o reconhecimento da condição de refugiado; deliberar quanto à cessação “ex officio” ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado; declarar a perda da condição de refugiado; orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência, integração local e apoio jurídico aos refugiados, com a participação dos Ministérios e instituições que compõem o Conare; e aprovar instruções normativas que possibilitem a execução da Lei nº 9.474/97.” (CONARE, 2014)

Cabe ao CONARE orientar além dos refugiados, os anistiados e os apátridas, quando chegam ao país. É responsável por realizar, em parceria com Instituições Brasileiras, como, por exemplo, o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) e o Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH), pesquisas que identifiquem as vulnerabilidades e necessidades destas pessoas a partir de uma perspectiva de gênero, raça, idade e diversidade, contribuindo para a melhoria no atendimento e reintegração dessas pessoas no país (ACNUR, 2014). Segundo Rosita Milesi, diretora do IMDH, estes grupos têm suas especificidades, mas um universo comum de necessidades:

“São pessoas em situação social vulnerável que quando chegam aqui no Brasil precisam de mecanismos que as ajude a recomeçar”. (ACNUR, 2013)

Assim se torna mais do que evidente a vulnerabilidade desses indivíduos e a necessidade de proteção por parte do ACNUR, ao chegarem ao Estado brasileiro.

É importante para o Brasil identificar quem são esses indivíduos, facilitando uma melhor adaptação e integração socioeconômica, político-jurídico, cultural e acolhimento social (ACNUR, 2013). Já que há, conforme dados oficiais do CONARE em parceria com o ACNUR, cerca de 5 mil refugiados, em sua maioria originários da Angola, Colômbia, Iraque, Liberia, Siria e Senegal (ACNUR, 2013). Todavia, já há uma estimativa que este número aumente no decorrer dos próximos anos, conforme o número de solicitações de refúgio feitos no Brasil, por indivíduos de mais de 79 nacionalidades, divulgados pelo CONARE (ACNUR, 2013). Ainda, calcula-se que haja 106 apátridas residentes em território brasileiro, assim afirma o ACNUR em seu último relatório acerca do tema, de 2011 (ACNUR, 2011).

 O Brasil conta, atualmente, com 3 (três) comitês constituídos em nível estadual para lidar especificamente com questões de migração, asilo e refúgio – o Comitê Estadual para Refugiados (CER) de São Paulo, o Comitê Estadual Intersetorial de Políticas de Atenção aos Refugiados (CEIPAR) no Rio de Janeiro e o Comitê Estadual de Atenção a Migrantes, Refugiados, Apátridas e Vítimas do Tráfico de Pessoas (COMIRAT), localizado no Rio Grande do Sul. No entanto, somente o Comitê gaúcho inclui em sua proteção, além dos refugiados, asilados e migrantes, os apátridas. Andrés Ramirez, representante do ACNUR no Brasil, manifestou-se a esse respeito, tecendo que:

“colocar a apatridia no foco das discussões e reforçar a proteção a esta população vulnerável são grandes avanços, […] é uma boa prática do governo do Rio Grande do Sul que pode ser replicada em outros Estados.” (ACNUR, 2012)

Dito durante o seminário no Ministério Público Estadual, ocasião que foi oficialmente fundado o comitê. Já em ocasião do V Seminário Nacional da Cátedra Sérgio Vieira de Mello, ocorrido em setembro de 2014, na cidade de Porto Alegre – Rio Grande do Sul, o atual Oficial de Proteção do ACNUR, Gabriel Godoy trouxe a possibilidade de um novo Comitê estadual a ser criado no Paraná, no entanto, este se dará através de um projeto de lei. Fato este inovador ao estado brasileiro no que refere à proteção dos indivíduos, pois, uma vez instituído um Comitê através de lei, este se torna mais difícil de ser extinto.

Tanto o ACNUR, mundialmente, e o CONARE, no Brasil, além dos Comitês estaduais, possuem a função de amenizar e propiciar uma melhor atenção e cuidados aos indivíduos vulneráveis, garantindo-lhes um mínimo de dignidade humana e direitos.

3.2 A proteção jurídica

Em 1997 houve, no Brasil, a promulgação de uma lei que regulamenta a situação dos refugiados no país, abrangendo também os apátridas. A Lei Federal de nº 9.474/97 é vista como uma das mais avançadas do mundo, sendo utilizada como parâmetro por outros países.

O governo brasileiro ao conceder o status de apátrida ou refugiado ao indivíduo, em tese, torna-se responsável por promover a proteção legal e a inserção deste em políticas públicas para a sua plena integração na sociedade, contando com o apoio do ACNUR e a participação de organizações da sociedade civil (SAMPAIO, 2013). Aliás, a Constituição Federal, em seu artigo 6º, aponta que são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade, a infância e a assistência aos desamparados. À vista disso, não só os refugiados e os apátridas estão protegidos pelo ordenamento jurídico brasileiro, mas os deslocados internos e os asilados também estão sob a sua tutela.

Considerações Finais

O ACNUR é um órgão específico para tratar e lidar com as questões ligadas aos refugiados, apátridas, deslocados e asilados. Tem como função facilitar no assentamento e proteção desses indivíduos, garantindo-lhes o mínimo de dignidade humana. O Brasil, atualmente, conta com o apoio do ACNUR tanto de maneira federal, representado pelo CONARE, como estadual através dos Comitês. Ademais, já há regulamentação jurídica no ordenamento brasileiro a respeito da recepção e proteção dos refugiados, deslocados, apátridas e asilados, através da Lei Federal de nº 9.474/97. O governo brasileiro ao conceder o status de apátrida ou de refugiado ao indivíduo, ou no momento que concede asilo, em tese, torna-se responsável por promover a proteção legal e a inserção destes em políticas públicas para a sua plena integração na sociedade, contanto com o apoio do ACNUR e a participação de organizações da sociedade civil.

Assim, a partir do exposto, percebe-se que o ACNUR vem desempenhando uma função social essencial ao prestar atendimento e assistência a esses indivíduos, apoiando o governo brasileiro em suas ações. Além do mais a legislação brasileira, atualmente, pode ser considerada como um exemplo para os demais Estados, no âmbito do direito internacional, tanto quanto um exemplo nas políticas públicas que foram implantadas e que vem sendo regularmente aperfeiçoadas objetivando um melhor atendimento das pessoas em situações de risco. No entanto, ainda há refugiados, descolados internos, apátridas e asilados pelo mundo, demonstrando que, até o momento, existe uma extrema necessidade das ações propostas pela ONU, representadas pelo ACNUR, tanto no Brasil como nos demais Estados, de maneira a garantir a esses indivíduos uma melhor condição de vida digna.