A importância da participação popular no desenvolvimento municipal

Resumo: Este artigo tem como objetivo, com base na pesquisa qualitativa, abordando uma metodologia bibliográfica e estudo descritivo, discorrer sobre a gestão democrática e participativa dos cidadãos, instituído no Estatuto das Cidades, com o objetivo específico de elencar os efeitos da participação popular no desenvolvimento municipal pelo meio do plano diretor, visando orientar as políticas públicas para o desenvolvimento municipal.[1]

Palavras-chave: Estatuto das Cidades. Participação popular. Desenvolvimento.

Resumen: Este artículo tiene como objetivo, basado en la metodología de investigación cualitativa y la literatura abordar un estudio descriptivo, discutir la gestión democrática y participativa de los ciudadanos establecidos en el Estatuto de la Ciudad, con el objetivo específico para enumerar los efectos de la participación popular en desarrollo municipal mediante el plan maestro con el fin de orientar las políticas públicas para el desarrollo municipal

Palabras clave: Estatuto de las Ciudades. La participación popular. Desarrollo.

Sumário: Introdução. 1. O Estatuto da Cidade. 2. Plano Diretor.  3. Participação Popular e Gestão Democrática. 3.1. Audiência pública ou referendo? 3.2. Instalação do Conselho da Cidade. 3.3. Os efeitos negativos, no desenvolvimento Municipal, em virtude da não Participação Popular. 3.4. O que é democracia? 3.5. Gestão democrática. 4. O desenvolvimento humano, social e urbano. Conclusão. Referências.

Introdução

O crescimento do Município através das políticas urbanas. É neste raciocínio que o plano diretor ganha força como um instrumento que norteará uma política de desenvolvimento na esfera municipal. Com base na lei n° 10.257/01, mais conhecida com Estatuto da Cidade, estabelece as diretrizes da política urbana. O artigo 2º da referida lei nos remete que: “A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” e no inciso II temos – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação.

Para um melhor entendimento desta participação popular no desenvolvimento municipal, faz-se mister saber que o brasil passou por diversas transformações, principalmente em relação ao processo de formação e desenvolvimento das cidades, marcado pelas migrações e o êxodo rural. Infelizmente este processo de crescimento não foi abarcado pelas políticas públicas e de desenvolvimentos urbanísticos, forçando desequilíbrios econômicos, sociais e ambientais. Com o decorrer do tempo e as manifestações sociais por melhorias de políticas públicas que abarcassem a todos, foi implementado na Carta Magna um capítulo versando sobre política pública nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988.

A partir deste ponto nasceu a lei 10.257/01, reforçando a importância da atuação da sociedade na formação e desenvolvimento dos municípios com base nas diretrizes gerais de gestão democrática, através dos instrumentos da política urbana, sendo esse desenvolvimento, participativo democrático, exercido através do Plano Diretor.    

1. O Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade é a lei que estabelece as diretrizes gerais da política urbana que deve ser executada pelos municípios. Segundo o estatuto da cidade a política urbana é “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e propriedade urbana”. Para colocar em prática as políticas públicas de desenvolvimento o estatuto da cidade criou as diretrizes gerais, conforme o artigo. 2º, II.

“Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

“II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;” (grifo nosso).

A participação popular como um dos direitos de cidadania, sendo este o exercício dos direitos e deveres civis, políticos, bem como, os sociais. Os direitos e deveres dos cidadãos devem andar sempre juntos, o exercer dos deveres e obrigações é a busca pela conscientização de seus direitos, assim, fazendo-se como meio de colocá-los em prática.

Neste ponto observa-se que o Estatuto da Cidade deu grande importância à gestão democrática com a atuação da sociedade na formação e desenvolvimento do município, sendo este, fornecido à população de forma democrática participativa na figura do Plano Diretor. 

2. Plano Diretor

O plano diretor segundo Hely Lopes Meirelles é o “complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejado pela comunidade local”[2].

Segundo o artigo 4°, inciso III, alínea a, do Estatuto da Cidade. O Plano Diretor é um dos instrumentos do planejamento municipal, visando ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, que são os fins precípuos da política urbana.

Conforme o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – CONFEA – em seu livro PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos. O Plano Diretor portanto indica os objetivos a alcançar, apontando as estratégias e instrumentos para atingir os objetivos e oferece todos os instrumentos necessários para que estes objetivos sejam cumpridos.

Basicamente o plano diretor consiste em etapas de elaboração, sendo elas: A metodologia é o cronograma de atividades, prazos, custos e formação do núcleo gestor local; A leitura da Realidade Municipal está disposta em dois pontos: A leitura comunitária e a leitura técnica, sendo esta uma avaliação do municípios pelos técnicos com base em dados públicos. Aquela uma análise feita pela sociedade para subsidiar a leitura técnica quanto aos pontos críticos. Ao término desta leitura dar-se início a elaboração de temas e propostas que serão as metas implementadas pelo Plano Diretor e por último a aprovação do projeto de Lei do Plano Diretor a qual é encaminhada a câmara dos vereadores.

Antes de enveredar no assunto temático específico, faz-se mister a exposição das diretrizes contidas no artigo 2º da lei 10.257, de 10 de julho de 2001 que se referem, direta ou indiretamente, ao Plano Diretor:

“Inciso I

– Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

Inciso II

– Gestão democrática da cidade, por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Inciso III

– Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

Inciso IV

– Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

Inciso VII

– Integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do município e do território sob sua área de influência”.

Observa-se um aparato de instrumentos que norteia o Plano Diretor, o direcionando à sociedade. A garantia, destes direitos, coaduna com a observância dos artigos 40 e 41 do Estatuto da Cidade. Este nos diz respeito à obrigatoriedade do plano diretor e aquele versa que o plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo parte integrante do desenvolvimento municipal.

A peça chave desta garantia está na união do entendimento do artigo 2° das Diretrizes Gerais na forma de Plano Diretor, estes se relacionam no âmbito do desenvolvimento, tendo como base, a gestão democrática, ou seja, todos os direitos amparados pelo Estatuto da Cidade, voltados para o desenvolvimento municipal, tramitam na forma de Plano Diretor com base na democracia. 

3. Participação Popular e Gestão Democrática

A participação popular é dada tanta importância que o Estatuto da Cidade prevê a Gestão Democrática, a presença de toda a coletividade em temas que envolvem a cidade, por meio de debates, audiências, consultas públicas, iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, entre outras ações, sob pena de prática de ato de improbidade administrativa, conforme elenca os artigos mencionados:

“Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:

I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;     

II – debates, audiências e consultas públicas;

III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:

VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o do art. 40 desta Lei;”

3.1. Audiência pública ou referendo?

A participação da população em audiência pública e ou debates, visando o interesse da coletividade, com enfoque nas melhorias e obras de mobilidade urbana, visando fornecer dados técnicos à fase de Metodologia. Faz-se mister elucidar, que nesta etapa, a audiência, não é um referendo. Onde a população é consultada sobre a apresentação de um projeto pré-estabelecido, pelos técnicos, que, muitas das vezes, são profissionais escolhidos para elaborar e elencar os dados técnicos do município, com base em documentos técnicos contidos na prefeitura e levantamento de pesquisa realizado por órgão público.

A participação popular, nesta fase, é muito importante no tocante a leitura técnica. Onde deveria haver o confronto da referida leitura, produzida pelos técnicos, com a realidade municipal. Através de debates da população menos favorecida. Evitando que os estudos sejam voltados apenas para uma parcela da sociedade.

3.2. Instalação do Conselho da Cidade

No momento da elaboração do Plano Diretor é de fundamental importância a criação de um conselho da cidade, pela sociedade, visando discutir os projetos a serem elencados no plano Diretor. Neste ponto crucial, sabemos que, uma boa parcela da sociedade de baixa renda não frequentam ou nunca irão frequentar as reuniões nos conselhos. Essa determinada parcela ficará sem vez e sem voz. Então, podemos concluir que: determinados pacatos das propostas, não abarcarão esta parcela, a qual, sem voz e vez, ficaram sem representação e participação nas propostas de estudo e elaboração para a formulação da definição dos objetivos, diretrizes, metas e eixos estratégicos envolvendo o Plano Diretor. Observando que, apenas, uma determinada parcela atua, de forma presente, na elaboração das metas do Plano Diretor. Como dar vez e voz a classe ausente?

Uma alternativa a esta resposta é a publicidade das propostas elencadas, bem como as metas a serem alcançadas pelo Plano diretor, através de meios que atingissem toda a população local, interessada, para conhecer as propostas através de comunicação pública, de amplo alcance. Rádio, televisão, jornais, internet, cartilhas, carro de som são meios muito úteis para mobilizar os cidadãos e divulgar as informações e propostas.

Outro fator importante é dar vez e voz àqueles, através da abertura de postos de atendimento, visando coletar opiniões e propostas para reestruturar as diretrizes do Plano Diretor, antes sem a opinião dos manos favorecidos, incluindo-se estes.

3.3. Os efeitos negativos, no desenvolvimento Municipal, em virtude da não Participação Popular.

A democracia popular é uma garantia, ou melhor, um direito à população, conforme artigo 43, inciso IV, que visa garantir a participação democrática, através dos instrumentos da iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.  A sociedade se envolve no desenvolvimento municipal, através da elaboração do plano diretor, a partir da metodologia, nas leituras técnicas e comunitárias, seguindo para as formulações e pactos das propostas prioritárias até a fase da definição dos instrumentos, que são as ferramentas que viabilizam as intenções expressas no Plano Diretor.

A participação da coletividade no processo de elaboração do Plano Diretor nos municípios, com base no Estatuto da Cidade, estabelece alguns instrumentos que garantem a participação popular. Isso significa que a participação popular é um processo contínuo que perpassa todas as etapas de elaboração do plano e se consolida enquanto um exercício de cidadania.

Com base em gestões municipais burocratizadas, onde não há a participação de forma direta da população, no projeto do Plano Diretor, elenco alguns óbices em relação ao desenvolvimento municipal participativo. 

3.4. O que é democracia?

Mas o que seria democracia? Em um entendimento grafotécnico a palavra em seu sentido “demo” advém do grego e significa POVO e “kratos” é correlativo a “GOVERNO”, então, em um sentido técnico da palavra teremos um governo do povo.  Conforme os pensamentos de Benito Juárez[3] “A democracia é o destino da humanidade” outro pensamento que aduz a definição de democracia é o pensamento de Aristóteles[4] na obra Política.

 “A democracia mais pura é aquela assim chamada por causa da igualdade que nela prevalece: pois isto é a lei que neste Estado determina: que os pobres não fiquem em maior sujeição que os ricos; nem que o poder supremo caiba a um ou a outro, mas que ambos o compartilhem. […] segue-se que tal estado deve ser uma democracia.”  

3.5. Gestão democrática

Ao se falar em gestão democrática, vem à tona a ideia de um dos elementos fundamentais para a realização da democracia, ou melhor, um dos princípios da democracia. O princípio da participação. Sem ela, não é possível transformar em realidade, em parte da história humana, nenhum dos outros princípios: igualdade, liberdade, diversidade e solidariedade.

Não há de se falar em democracia sem a participação popular. Na gestão democrática do desenvolvimento Municipal, através das diretrizes básicas, faz-se mister a participação da população como um todo. Garantia esta, respaldada pelo estatuto da cidade através da criação dos órgãos colegiados de política urbana; debates, audiências e consultas públicas e a iniciativa popular para a criação de projetos de lei e planos de desenvolvimento urbano.

4. O desenvolvimento humano, social e urbano

Até aqui temos uma visão do crescimento municipal com base na participação da sociedade, originando uma gestão democrática, objetivando um desenvolvimento municipal. Mas o que seria este desenvolvimento? O que é desenvolvimento? Conforme o Houaiss[5] “é crescimento, progresso, adiantamento”. Entretanto, há uma outra definição, trazida pelo mesmo, sendo um crescimento econômico, social e político de um país, região e ou uma comunidade. Seguindo estas definições, temos um grupo para expressar o desenvolvimento a ser estudado, tendo como base o elencado no artigo 2° do Instituto da Cidade, são eles o desenvolvimento humano, social e urbano. Destarte, este será o entendimento que abrange, de forme suscita, o almejado pelo Plano Diretor.

As principais formas de desenvolvimento, envolvidos nas diretrizes do crescimento municipal, tendo como base a participação da sociedade, na forma de Plano Diretor.

Conforme o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)[6], “o desenvolvimento humano é aquele que situa as pessoas no centro do desenvolvimento, trata da promoção do potencial das pessoas, do aumento de suas possibilidades e o desfrute da liberdade de viver a vida que eles valorizam.” Ou seja, uma melhora na qualidade de vida, através de um processo nas melhorias dos serviços públicos prestados a sociedade visando satisfazer e atender as necessidades básicas, bem como seu crescimento social e econômico.

Desenvolvimento humano através das políticas públicas, estão, só serão assim por dizer, políticas públicas, quando são ações comandadas por agentes estatais e direcionadas à população como um todo, através de estudos das diretrizes básicas do plano diretor.

O desenvolvimento social não é um tema de fácil definição, em si tratando de algo complexo, não basta simplificar o sentido do entendimento, mas isolar esse entendimento e correlacioná-lo o mais próximo do desejo almejado, nas diretrizes de desenvolvimento municipal, com base na interação sociedade e condições sociais.  Teríamos, assim, um entender jurídico/social. Seguindo a tese de uma interação entre o crescimento do capital humano com o capital social. Pois, para termos um desenvolvimento social, é de fundamental importância um aumento nas políticas públicas, havendo uma interação da sociedade com o meio externo.

A organização e o crescimento de uma determinada região e ou local, são características do desenvolvimento urbanístico. Bem como a utilização e a melhor forma de aproveitamento do espaço urbano, visando priorizar a função social da cidade e da propriedade, garantindo terra urbanizada e regularizada, para atingir metas tais como a moradia digna e do acesso aos serviços urbanos com qualidade. Estes limiares representam a definição de uma política urbana de desenvolvimento à sociedade.

Conclusão

Tendo em vista os aspectos observados. A participação da população no desenvolvimento Municipal é de grande importância. Principalmente na sua totalidade, abarcando as parcelas de baixa renda e os mais favorecidos, visando aquilatar uma melhor formulação das propostas na elaboração do Plano Diretor. Exigindo do Poder Público a visão renovadora de partilhar a tomada de decisão com os diferentes segmentos da sociedade, apontando uma administração transparente e flexível na formulação do Plano Diretor, através de novos canais de participação popular de forma descentralizada. Inclusive assegurar o direito de vez e voz, na condição de credibilidade para a elaboração das diretrizes básicas.