A importância de serem respeitados os princípios explícitos da administração pública na Constituição Federal

Resumo: A Administração pública gere os interesses da coletividade, através de serviços públicos, devendo guiar-se em suas atividades pelos denominados Princípios da Administração Pública, os quais à luz do caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, norteiam seus atos. É imprescindível o conhecimento dos referidos princípios, tanto por parte dos agentes públicos, como da população, pois a ela cabe o exercício do controle social sobre os atos praticados pela Administração Pública.

Palavras-chave: Princípios Constitucionais. Administração Pública. Sociedade.

1 INTRODUÇÃO

A Administração Pública gere os interesses da coletividade através de serviços públicos, direta e indiretamente, sob regime jurídico predominante público, abrangendo atividades para a sociedade que foram assumidas pelo Estado.

O Estado encontra na Administração pública uma ferramenta indispensável à execução das tarefas, ou seja, o bem-estar da coletividade depende da Administração Pública. A função pública e seus preceitos não devem ser descumpridos, e as leis impedem que os servidores públicos deixem de cumprir os deveres que a lei determina. Todos os poderes conferidos a Administração Público devem ser utilizados em benefício da sociedade.

Para que os anseios da sociedade sejam cumpridos, é necessário a transparência, o êxito do dever de fazer dos atos da Administração Pública, de tal modo que evite os excessos e abusos, para que não ocorra ilegalidade dos referidos atos.

Os princípios explícitos na Constituição Federal, constituem o intuito do presente estudo, os quais são abordados de maneira objetiva, para que haja compreensão, tendo bibliografia correlata como alvo de pesquisa.

2 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXPLÍCITOS NO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Os princípios fundamentais orientadores de toda atividade da Administração Pública encontram-se elencados no artigo 37 da Constituição Federal, sendo eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este último acrescentado pela EC 19/98), tais princípios são de grande valor para os agentes públicos, que devem ter suas ações neles embasadas para que sejam válidas e não acarretem sanções jurídicas. Seguindo esse pensamento, passa-se ao estudo de cada princípio:

2.1 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade, também conhecido como princípio da legalidade estrita, garante que toda atuação administrativa deve estar pautada em lei. Para o doutrinador Mello (2012, p.101) “o da legalidade é específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria, por isso, considerado princípio basilar do regime jurídico-administrativo”.

Na Administração Pública não há vontade pessoal, nem liberdade. Enquanto ao particular é lícito fazer tudo o que a lei proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, assim explana Meirelles (2016, p. 93): "A lei para o particular significa “pode fazer assim”’; para o administrador público significa "deve fazer assim", caso o servidor público desvie a sua finalidade cometerá ato ilícito, e irá se expor à responsabilização administrativa, civil e criminal, conforme cada caso. ”

Tal princípio tem guarida no artigo 5º, II da Constituição da República e no art. 2º, § único, I da Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), que define a legalidade como dever de atuação conforme a lei e o Direito.

O princípio da legalidade encontra fundamento nos artigos 5º, inciso II, 37, caput, e 84, inciso IV, todos da Constituição Federal de 1988, que dispõem:

“Art. 5º, II Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. ”

Neste dispositivo da Carta Magna, é contemplada a legalidade geral, ultrapassando o Direito Administrativo atuando em outras áreas do Direito, sob esse aspecto, a lei autolimita as liberdades individuais impostas a sociedade, para que se possa obter uma harmonia social.

“. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Art. 84, IV. Compete privativamente ao Presidente da República sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução. ”

Na parte final deste dispositivo, podemos constatar os atos administrativos, sendo que tais atos podem pressupor que existe uma lei a ser por eles regulamentada.

Para Mello (2012, p.106), a atividade administrativa tem caráter subalterno, vejamos:

“compete ao Presidente da República “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”, Evidencia-se, destarte, que mesmo os atos mais conspícuos do Chefe do Poder Executivo, isto é, os decretos, inclusive quando expedem regulamentos, só podem ser produzidos para ensejar execução fiel da lei. Ou seja: pressupõem sempre uma dada lei da qual sejam os fiéis executores. ”

Podemos constatar que o princípio da legalidade representa a subordinação da Administração Pública perante à lei, e sua incumbência é cumprir a lei preexistente.

2.2 Princípio da impessoalidade

Nele o administrador deve orientar-se por critérios objetivos, sendo que toda a atividade da Administração Pública deve ser praticada tendo uma finalidade pública, ficando o agente público impedido de considerar interesses pessoais ou de terceiros.

Mello (2012, p. 117) neste prisma, leciona que o princípio da legalidade:

“traduz a ideia de que a Administração tem de tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo, nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa”.

E completa: “o princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia”

Marinela (2016, p. 89), preleciona importante reflexão:

“O princípio da impessoalidade também pode ser analisado sob dois aspectos diferentes: primeiro, quanto ao dever de atendimento ao interesse público, tendo o administrador a obrigação de agir de forma impessoal, abstrata, genérica, protegendo sempre a coletividade; segundo, que a atividade administrativa exercida por um agente público seja imputada ao órgão ou entidade, e não ao próprio agente. ”

Por outra óptica, é possível verificar que o princípio da legalidade tenta impedir o favorecimento pessoal daqueles investidos em cargos públicos. A Carta Maior em seu artigo 37, § 1º estabelece:

“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. ”

De forma clara Meirelles (2016, p. 98) explana:

"O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes públicos constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder."

Constata-se que o princípio em tela estabelece que o agente público deve basear-se na ausência de interesse pessoal.

2.3 Princípio da moralidade

Esse princípio representa uma novidade da Constituição de 1988, em seu artigo 37, caput, pois exige que a Administração atue com princípios socialmente aceitáveis, trazendo a ideia de honestidade, boa-fé.

Marinela (2016, p. 94)  discorre da seguinte maneira:

"O princípio da moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Enquanto a última preocupa-se com a distinção entre o bem e o mal, a primeira é composta não só por correção de atitudes, mas também por regras de boa administração, pela ideia de função administrativa, interesse do povo, de bem comum. Moralidade administrativa está ligada ao conceito de bom administrador. ”

A Constituição Federal, consagrou em alguns artigos a necessidade de impedir atos de imoralidade, como podemos verificar, como, por exemplo, no artigo 85, onde demonstra os crimes de responsabilidade do Presidente da República, e no inciso V do referido artigo descreve a probidade na administração.  Noutra vertente, o artigo 37, § 4º, discorre sobre as penalidades de improbidade administrativa, a qual será objeto de análise em item específico sobre a previsão do legislador de punir atos de servidores públicos que violarem contra os princípios da Administração Pública.

2.4 Princípio da publicidade

O Princípio da Publicidade confere ao gestor público credibilidade perante a sociedade em virtude das publicações de atos administrativos na imprensa oficial, os quais a sociedade irá ter conhecimento das atividades executadas pela Administração Pública. Tais atos podem ser de controle interno ou externo, o primeiro é realizado pelo próprio órgão sobre seus agentes e órgãos, o segundo é realizado por um órgão estranho à sua estrutura.

Importa assinalar Carvalho Filho (2016, p. 78) “Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem. ”

Por conseguinte, Gomes (2006, p. 12):

“Na hipótese de inexistência do respectivo órgão da imprensa oficial local (por exemplo, não são todos os municípios que possuem diários oficiais próprios), a Administração Pública responsável deverá promover a divulgação do ato administrativo respectivo em jornal de grande circulação da localidade.

A publicidade de que se trata aqui, como se percebe, resulta de uma presunção de conhecimento público, por parte dos administrados, dos atos praticados pela Administração Pública, caracterizando-se, em princípio, como essencial à validade e eficácia dos atos administrativos. ”

A Administração Pública tem o dever de manter a transparência de seus atos. O princípio em tela está exposto em outro dispositivo da Carta Maior, como podemos constatar em seu Artigo 5º, XXXIII.

“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;”

2.5 Princípio da Eficiência

O nome do princípio em tela já demonstra o que ele significa, isto é, que a atividade administrativa seja exercida com rendimento funcional e produtividade.

Este princípio, ficou expresso através da Emenda Constitucional nº 19/98. O artigo 37, § 3º, da Suprema Legislação passou a ser um instrumento para que o cidadão exija eficiência e conferiu participações na Administração Pública direta e indireta, regulando as reclamações referentes às prestações de serviços públicos em geral, garantindo o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos do governo, bem como, a representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. Evidencia-se desta maneira, os melhores instrumentos para a efetividade do princípio da eficiência.

Di Pietro (2014, p. 84), define a importância do Princípio da Eficiência especificando que:

“O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. ”

Segundo apontamentos de Carvalho Filho (2016, p. 84). "A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes."

3 O CONTROLE DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS DOS ENTES FEDERATIVOS

Neste ponto, importa salientar que não existe um diploma único que discipline o controle da atuação administrativa, nem a Carta Magna tratou em um específico capítulo ou título.

Almejando assegurar que a Administração Pública atue em conformidade com os princípios que lhe são impostos, é necessário que haja um controle por parte da mesma. O controle da Administração fiscaliza a atuação dos órgãos, a atuação dos agentes e entidades que compõem a Administração Pública.

Apontando o conceito de controle administrativo, Carvalho Filho (2016, p. 1183) dispõe que:

“Podemos denominar de controle da Administração Pública é o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. ”

O controle é essencial para dar legitimidade ao desempenho do poder público, visando garantir que as ações dos servidores públicos atendam às necessidades da sociedade, permitindo assim eficiência no cumprimento das atividades públicas.

Neste sentido, Di Pietro (2014, p. 808), estabelece que:

“A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. ”

Com base no conceito da consagrada Di Pietro, é possível constatar que o controle da atuação estatal se divide em duas vertentes distintas.

Primeiramente, trata-se de controle de legalidade dos atos, onde toda a atuação administrativa deve estar estipulada em lei, e qualquer conduta praticada, mesmo que seja do interesse público se não estiver baseada por normas jurídicas irá ser considerada ilícita.

Noutra vertente, é possível verificar o controle de mérito da atuação estatal, a qual não se discute a legalidade da conduta, mas sim a oportunidade e conveniência de sua manutenção. Neste sentido, Carvalho (2015, p. 377), afirma que este controle:

“poderá ser efetivado pelos cidadãos, mediante provocação dos órgãos administrativos e jurisdicionais, não somente visando seus interesses individuais, mas também para evitar prejuízos aos interesses da coletividade, sendo o controle popular a maior manifestação da democracia. ”

Apesar do controle ser da alçada estatal, o administrado pode e deve participar dele na medida provoca o procedimento de controle, não somente na defesa do seu interesse particular, mas também na preservação do interesse coletivo.

O Controle do Estado pode ser direcionado através de duas formas distintas: o Controle da Atividade Política, também denominado Controle Político do Estado e o Controle da Atividade Administrativa.

O Controle Político do Estado decorre de disposição no texto constitucional, e o Controle da Atividade Administrativa é a resultância da Carta Magna e da previsão legal.

4 CONTROLE DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Para o Administrador Público só é permitido os atos descritos na lei, e o controle é desempenhado por todos os Poderes, uma vez que existe atividade administrativa em todos, diante disto, são diversas as formas pelas quais o controle se exerce.

Marinela (2016, p. 1209), preleciona importante reflexão:

“tem-se que Controle da Administração é o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos para fiscalização e revisão de toda atividade administrativa.

Trata-se de um poder-dever concedido por lei à Administração para analisar, fiscalizar, revisar e validar ou não um ato administrativo pela própria pessoa que o praticou como também por uma autoridade superior ou mesmo por um departamento, setor, órgão ou Poder distinto. ”

A revisão e a fiscalização da atividade administrativa são direito e dever de todo cidadão e do Administrador na busca de uma gestão responsável.

A esse respeito ensina Marinela (2016, p. 1210):

“A fiscalização é o modo de atuação pelo qual se direcionam recursos humanos e materiais a fim de avaliar a gestão pública. Tal atuação consiste, basicamente, na coleta de dados e informações para a sua análise, produzindo ao final um diagnóstico que leva à formação de um juízo de valor, tendo como base os princípios da Administração Pública.

A revisão consiste no poder de se realizar uma nova análise do ato praticado e dos motivos que levaram o agente à sua prática, podendo o revisor modificá-lo de modo a corrigir alguma falha legal ou procedimental e, ainda, adequar a sua conveniência e oportunidade ao interesse público. Nesse caso, o controle é nitidamente posterior ao ato. ”

Além das duas possibilidades de revisão na esfera administrativa, a atividade administrativa pode ser revisada pelo Poder Judiciário, no que diz respeito a legalidade.

É importante ressaltar, que não se pode confundir “controle da administração” com “controle administrativo”, pois aquele possui um conceito amplo, incluindo o controle dos demais Poderes, enquanto este tem uma conotação interna.

5 CONTROLE ADMINISTRATIVO

Aqui, parte-se do princípio que a Administração Pública é fiscal de si mesma, em decorrência do poder de autotutela.

Segundo entendimento de Carvalho (2015, p. 381):

"O controle administrativo pode ser realizado de forma prévia, concomitante ou posterior ao ato controlado e deve pautar-se na análise de legalidade dos atos controlados, assim como nos aspectos de oportunidade e conveniência destas condutas. Ademais, trata-se de controle que pode ser exercido mediante provocação, ou de ofício por iniciativa do órgão controlador, uma vez que essa prerrogativa configura poder-dever atribuído à Administração Pública, não lhe sendo permitido fugir da sua obrigação de analisar os atos por ela executados no exercício das suas funções."

O controle administrativo é exercido dentro da Administração Pública, isto é, na mesma esfera que o ato foi emanado.

6 CONTROLE LEGISLATIVO

O controle legislativo é realizado na esfera do Poder Legislativo perante atos praticados pela Administração Pública.

A doutrina clássica explana que o controle administrativo poderá ser exercido de ofício ou mediante provocação de particulares interessados, os quais podem representar denúncias de irregularidades contra os órgãos controladores.

7 CONTROLE JUDICIAL

O controle judiciário ou judicial é exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do próprio judiciário (quando este realiza alguma atividade administrativa).

Di Pietro (2014, p. 827), leciona:

"O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, mas sempre sob o aspecto da legalidade e, agora, pela Constituição, também sob o aspecto da moralidade (arts. 5º, inciso LXXIII, e 37)."

Importa salientar que, o controle judicial das atividades administrativas somente será realizado mediante provocação da parte interessada.

8 A PREVISÃO DO LEGISLADOR DE PUNIR ATOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE VIOLAREM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Improbidade administrativa é um ato ilegal aos princípios básicos da Administração Pública, cometido por um servidor público, durante o exercício de sua função pública.

Precioso e aprofundado é o ensinamento Carvalho Filho (2016, p. 1322)

“Ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa”

O doutrinador Borges (2015, p. 953), oferece importante reflexão:

“O ato de improbidade é a conduta desonesta com a coisa pública, sendo um ilícito de natureza civil. ”

Conforme podemos verificar a lei nº 8.429/92, em seu artigo 2º, agente público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública.

Caso o agente cometa o ato de improbidade administrativa será punido nas três responsabilidades, administrativa, civil e penal. Contudo, a lei 8429/92 têm natureza civil, é cediço que tais instâncias são independentes e o ato de improbidade podem ocorrer nas três instâncias. Por se tratar de uma lei que define sanções administrativas aos agentes que causarem danos ao erário, pode se entender que compete privativamente a União legislar sobre improbidade administrativa, sendo assim, a lei 8429/92 é de abrangência nacional.

Inicialmente a improbidade administrativa tem como base o artigo 37, § 4º da Constituição Federal, que dispõe:

“§ 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

O dispositivo constitucional elencado acima, enumera algumas das sanções impostas caso algum servidor pratique o ato de improbidade, bem como, há a possibilidade de aplicação do artigo 11 caput da Lei nº 8.429/92, onde podemos constatar o ato de improbidade administrativa quando o agente atentar contra os princípios da Administração Pública, vejamos:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, (…).”

Para cada ato de improbidade, a lei definiu sanções que deverão ser aplicadas ao agente público. Na esfera administrativa, o agente responderá com a perda da função pública e a instauração de um procedimento administrativo. Na esfera política e civil, poderá ter seus direitos políticos suspensos, bem como, ter seus bens indisponíveis e terá que ressarcir os danos causados ao erário.

Para tutelar os princípios da Administração Pública, a lei 8429/92 cita em alguns dos seus artigos os referidos princípios, neste caso, podemos mencionar o princípio da publicidade, onde a lei mencionada previu em seu artigo 11, IV, que o agente público ao “negar publicidade aos atos oficiais” seria ato de improbidade.

Noutra vertente, também podemos verificar o artigo 4º da lei em tela:

“Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos. ”

Importante salientar que os particulares também podem responder por improbidade, caso concorram ou se beneficiem com a prática do ato.

No âmbito federal, a lei 8112/92 estabelece o prazo de prescrição, que será de 5 (cinco anos), a contar do conhecimento do fato.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Almejando a concretização dos objetivos da Administração Pública, que é gerir os recursos públicos observando o interesse e o bem-estar social da sociedade, tendo como embasamento de seus atos através da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, todos expostos na Constituição Federal, em seu artigo 37, caput.

Discernido a força coercitiva dos princípios explícitos na Constituição Federal, a inobservância de um princípio gera ilegalidade, porque agride todo o sistema, violando valores fundamentais da Carta Maior, bem como, atentar contra a Lei nº 8.429/92.

Em suma, o servidor público tem o dever de agir com dedicação e zelo às atribuições do cargo que lhe foi confiado, observando as previsões legais, para que não ocorra o ato de improbidade. A Improbidade Administrativa é um dos maiores males que afetam a Administração Pública, sendo um aspecto negativo para a imagem do Estado.

Noutra vertente, além da consequência moral que gera a desobediência a um princípio, poderá ser aplicada a Lei nº 8.429/92, em seu artigo 11, que trata Dos Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Por fim, cabe a sociedade o exercício do controle social sobre os atos praticados pela Administração Pública e exigir a observância em todos os atos praticados, utilizando-se de meios legais para denunciar a corrupção e abusos por parte dos agentes públicos.