A realidade brasileira frente às exigências do mercado globalizado

Os diferentes processos de integração

Dentre as formas de integração conhecidas, trabalhar-se-á com uma classificação segundo o critério de intensidade da integração, pelo qual pode-se diferenciar basicamente quatro tipos.

A forma de menor intensidade de integração é denominada zona de livre comércio, que ocorre quando vários Estados-nação pactuam eliminar as restrições, direitos aduaneiros e outras limitações não tarifárias ao comércio entre eles, porém, cada um conserva diferentes tarifas de importação perante outros países que não os integrados. O livre comércio se refere aos produtos de origem regional, ou seja, que tenham alta proporção de matéria prima e valor agregado.

Para uma união aduaneira exige-se, além das características da zona de livre comércio, que se estabeleça também uma tarifa comum frente aos demais países não integrados. Pode-se ainda estabelecer uma alfândega comum encarregada de arrecadar fundos e distribui-los entre os países membros, porém, este não é um elemento essencial, mas apenas de coesão e vitalidade para a união aduaneira.

Já o mercado comum pressupõe, além dos elementos anteriores, uma livre circulação dos fatores de produção, capital e trabalho. O essencial na integração do tipo mercado comum é justamente a livre circulação de mercadorias, pessoas e capitais e a livre prestação de serviços, o que implica em:

– terem os trabalhadores livre acesso aos postos de trabalho existentes em todo o mercado comum, podendo instalar-se, com sua família, em qualquer Estado membro;

– terem os empresários livre concorrência para competir e vender seus produtos e serviços em qualquer Estado membro, certamente onde seja mais vantajoso;

– serem os Estados proibidos de dar qualquer tratamento especial a seus nacionais frente aos demais estrangeiros membros do mercado comum.

Por último, a forma mais intensa de integração é a comunidade econômica que pressupõe uma harmonia das políticas fiscais e monetárias dos países, o que se realiza através da criação de organismos comunitários que ditam as normas sobre estas matérias, ou seja, uma coordenação de políticas macroeconômicas. (Rocha, 2006)[1].

Neste contexto, apresentamos aspectos que influenciam o comércio e a relação comercial entre países.

O grau de autonomia maior ou menor de realização dessas “idéias de futuro” será variável e nunca absoluto. O “nacional” significa que a visão e concepção provém de dentro da nação e não de fora dela, não que isso deva ser feito de forma totalmente independente em relação ao exterior. A macroeconomia correta e sólida não passa de base de apoio para a concepção de um projeto nacional, não podendo ser confundida com a totalidade da concepção. Para que não fracasse não se pode separar a política macroeconômica da política social.

Nancy Birdsall, economista e ex vice-presidente do Banco Interamericano para o Desenvolvimento, a melhor política social é a adequada política macroeconômica. Se esta gera desemprego estrutural e acentua a desigualdade, se tende a deprimir salários e inflar os lucros e rendas dos que vivem de especulação e juros, não há “rede social de segurança” capaz de verdadeiramente compensar os efeitos perniciosos de política econômica perversa. Convém desconfiar, portanto, quando nos prometem que tais efeitos serão temporários, sem acrescentar horizonte de tempo razoável para a transição, nem indicar meios plausíveis para a fase de dificuldades.

Se engana quem sustenta que assim que estiverem em ordem todos os aspectos fundamentais da macroeconomia, tudo mais virá como a melhoria da competitividade virá gratuita e espontaneamente sem que seja necessário medidas e esforços particulares. Existem dois erros crassos que fomentam este gênero de atitude, um é o minimizar os obstáculos para se chegar ao atingimento de todos os requisitos macroeconômicos fundamentais. Outro erro básico é seguir “ipsis literis” a doutrina do livre comércio e das vantagens comparativas que está por trás da crença predominante nos círculos liberais.

O estudo realizado com o esforço conjunto da Cepal e de centros de pesquisas nacionais, a fim de verificar em que medida as reformas econômicas teriam permitido atingir a aspirada “transformação produtiva com eqüidade” no período dos últimos dez a quinze anos em nove países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Jamaica, México e Peru.

O texto de apresentação dos resultados resumiria as premissas inspiradoras das reformas:

Argumentava a literatura que a remoção das distorções causadas pelo modelo de industrialização por substituição de importações geraria mais empregos, especialmente para trabalhadores não especializados. Uma alocação de recursos eficiente facilitaria o crescimento mais rápido, e este resultaria em maior criação de empregos. Os mecanismos para aumentar a equidade estavam estreitamente relacionados aos de expansão de empregos. O elo mais obvio era a criação de novos empregos sem qualificação . […] Esperava-se também que a maior demanda por trabalho não qualificado teria impacto positivo sobre os salários relativos dos que já estivessem empregados. Isto é, o diferencial de salários entre trabalhadores especializados e sem qualificação diminuiria, melhorando a distribuição de renda.

Conclusões:

Existe surpreendente grau de consenso nestas questões [de avaliação das reformas por diversos estudos]. O crescimento é percebido como desapontadoramente lento, mais do que no passado e em outras regiões do mundo. Não só a criação de emprego tem sido morosa, mas a qualidade dos empregos decresceu. A desigualdade permaneceu constante na melhor das hipóteses e pode ter piorado. Os déficits da balança de pagamentos, após encolhimento temporário no começo dos anos 90, voltaram a ampliar-se, […] as subsidiárias de corporações transnacionais ganharam espaço em relação aos grandes conglomerados domésticos […] as reformas não solucionaram e muito provavelmente aumentaram dois problemas: o investimento continuou concentrado em grandes empresas que não mostraram a capacidade para desenvolver vínculos com firmas menores e as cadeias de supridores foram destruidas pela busca da competitividade por meio do aumento dos insumos importados [o que leva] à especialização e maior eficiência, mas também a polarização e à persistência de déficits comerciais e, assim, à dependência de poupança estrangeira.

Brasil e o Mercosul

A política internacional e a política externa têm importância decisiva para os destinos da sociedade brasileira mas, paradoxalmente, não se encontram no centro do debate doméstico, a não ser em seus aspectos econômicos mais imediatos, como a necessidade de gerar saldos comerciais e de superar a crise do Mercosul.

Atualmente o Mercosul se define como uma união aduaneira imperfeita o que comporta a existência de acordos com vistas a liberar as correntes comerciais recíprocas e adotar, frente aos terceiros países, uma mesma política arancelaria.

A teoria prescreve e a prática confirma que este tipo de processos, basicamente, se traduz numa alteração dos preços relativos dos bens nos mercados nacionais e tem conseqüências sobre os fluxos de comercio, produção e consumo. (Midón 1998, p.345)[2]

As vantagens brasileiras de território, população e PIB são afetadas negativamente por disparidades e vulnerabilidades.

A síntese das disparidades nacionais é o fato de que cerca de 50 milhões de brasileiros vivem abaixo da linha de pobreza, dos quais 23 milhões passam fome diariamente. São estes os que não tiveram e não têm acesso à educação, à saúde, à cultura, ao transporte decente, à justiça, à segurança em seu lar, e que são as principais vítimas da discriminação e da violência racial, social, econômica e política. (Moniz Bandeira, 2004 – prefácio)[3]

O Jornal O Estado de São Paulo[4] publicou matéria em 9/1/2007 – Jornal da Ciência que, em seu discurso de posse, Lula ressaltou “o Brasil associa seu destino econômico, político e social ao Continente, ao Mercosul e à Casa”.
Diante disso, torna-se urgente e necessário arejar as discussões e incluir, não só os governos, mas também a sociedade civil, os sindicatos, os empresários e o Congresso para ser avaliado o real interesse de cada país membro.

Por tudo o que está ocorrendo no processo de integração e pela declarada prioridade que o atual governo lhe atribui, chegou a hora de promover esse amplo debate nacional sobre o Mercosul, seu futuro e a estratégia de negociação externa.

Em outros termos, não se pode aludir o fato de que problemas estruturais e conjunturais acabam se materializando na adoção de medidas unilaterais como forma de tentar compensar os desequilíbrios internos e externos dos países membros.

O caso brasileiro ilustra com clareza a reflexão que apresentamos aqui. Vimos assistindo, desde 1994, a uma reestruturação do Estado brasileiro e, conseqüentemente, das áreas associadas à execução de políticas sociais compensatórias.

O resultado deste processo não pode ser exatamente classificado como uma política de assistência consistente e eficaz, haja vista os resultados dos indicadores sociais mais recentes que apontam o agravamento da pobreza no país.

A constituição de uma agenda social mínima para o Mercosul não consiste numa tarefa fácil. A primeira dificuldade que se apresenta diz respeito à heterogeneidade socioeconômica entre os países. No que diz respeito aos indicadores sociais, o estudo também revela um quadro de grande heterogeneidade. O Brasil equipara-se ao Paraguai em relação à maioria dos indicadores analisados, embora possua um PIB per capita duas vezes maior. (Pitanguy, 1999)[5]

Do ponto de vista do Brasil, deve ser feito um forte trabalho interno no que se refere às políticas e ações sociais. Isto também pode ser aplicado aos outros países membro. O sucesso do processo de integração também depende deste fator e não só de fatores econômicos.

Brasil – A questão da distribuição de renda

O Brasil ocupa a quinta posição na América Latina, em uma lista de 12 países no continente, em relação aos países que apresentam o melhor cenário econômico. Quanto maior a posição no ranking, melhores são as expectativas em relação à situação presente e futura da economia. (www.g1.globo.com)

No Brasil a concentração de renda permaneceu praticamente inalterada – seus índices oscilando dentre as 10 últimas posições do mundo – durante as últimas quatro décadas.

A distribuição de renda no Brasil somente dá os primeiros sinais de melhora a partir de 2001. As estatísticas comprovam[6] que em 2004 ocorreu o primeiro avanço significativo para melhoria de desigualdade econômica no país: a taxa de crescimento da renda per capita para os mais pobres foi de 14,1%, enquanto a renda per capita média cresceu 3,6% no mesmo período.

Contribuiu para essa pequena melhora no terrível quadro de distribuição de renda no Brasil um programa de transferência direta de renda, chamado, no governo Lula, de Bolsa Família[7] – que a oposição e alguns neoliberais preferem chamar de assistencialismo.

A classe média brasileira se rebela contra o Bolsa Família por perceber que essa transferência de renda está sendo feita exclusivamente às suas custas e não – como seria mais desejável – por transferência de renda das camadas que estão no topo da pirâmide de renda no Brasil.

A renda no topo da pirâmide brasileira é tão concentrada que até os índices mais comuns como o P90/P10 têm dificuldade em medi-la. Por esse critério, o país com a menor concentração de renda do mundo é o Japão, a segunda maior potência econômica do planeta, com 4,23. O Japão tem um Coeficiente de Gini de 24,9 perdendo apenas para a Dinamarca, cujo coeficiente é de 24,7.

Dentre os países desenvolvidos, a maior concentração de renda está nos EUA 15,57, seguido pela França, com 9,1 (pelo critério P90/P10).

Os paises asiáticos que mostraram êxito sutentado no processso de desenvolvimento compartilham, dentre outras, de uma característica são efetivos em eliminar ou reduzir as formas extremas de pobreza e a manutenção de índices  de desigualdades inferiores aos de outras regiões do mundo.

Japão, Coréia do Sul e Taiwan são os três grandes e mais importantes (e porque não dizer, indiscutíveis) exemplos de baixa desigualdade do mundo.  Estes três paises passaram por grandes mudanças ocasionadas por vários fatores (alguns inclusive em comum). Os três passaram por importantes  mudanças nas relações de propriedade, a principio causadas pela Segunda Guerra Mundial e pela Guerra da Coréia. Houve também no Japão e na Coréia do Sul, a reforma agrária que fora implementada quando da “administração” norte-americana de ocupação, e em Taiwan pelo governo nacionalista.

Estas mudanças deram especial atenção não só à educação (primária e secundária) , como também ensejaram uma distribuição de renda mais igualitária de terras, e de outros fatores de capital e recursos humanos, se valendo de uma época em que a agricultura ainda tinha um poder de geração de empregos bastante significativo nestas economias.

No Brasil a concentração de renda é tão intensa que o índice P90/P10 está em 68 (2001). Ou seja, para cada dólar que os 10% mais pobres recebem, os 10% mais ricos recebem 68. O Brasil ganha apenas da Guatemala, Suazilândia, República Centro-Africana, Serra Leoa, Botsuana, Lesoto e Namíbia.

Segundo dados do Human Development Report (HDR) – Organização das Nações Unidas (ONU), de 2004, o Brasil apresenta historicamente uma desigualdade extrema, com índice de Gini próximo a 0,6. Este valor indica uma desigualdade brutal e rara no resto do mundo, já que poucos países apresentam índice de Gini superior a 0,5[8].

Dos 127 países presentes no relatório, o Brasil apresenta o 8º pior índice de desigualdade do mundo, superando todos os países da América do Sul e ficando apenas à frente de sete países africanos. [9]

No Brasil, as classes dirigentes têm demonstrado não serem sensíveis às questões de distribuição de renda e ainda não se deram conta dos graves prejuízos que a excessiva desigualdade na distribuição da renda nacional causa ao próprio desenvolvimento econômico de seu país, a longo prazo.

Dificilmente será possível uma distribuição de renda mais equilibrada se os fatores de produção estiverem restritos à poucas mãos, e o fator trabalho receber remuneração aviltada devido à estagnação econômica, ao desemprego ou à falta de educação capaz de ensinar e qualificar de forma adequada.

INDICADORES SOCIOECONÔMICOS DO MERCOSUL

Brasil – A questão política

Tornou-se lugar-comum, no Brasil, dizer que “a causa da crise brasileira é política” e que as soluções também são “políticas”. Há sempre alguma verdade em qualquer sabedoria convencional como esta, o que reflete a contradição que os políticos brasileiros vivem todos os dias.

Espera-se que eles apóiem sólidas e racionais políticas, que resolvam a crise fiscal do Estado e que promovam sua reforma, mas eles são eleitos por uma massa de eleitores que é incapaz de guiar suas ações nessa direção. Em conseqüência, eles geralmente se tornam reféns de grupos privilegiados de empresários, burocratas e líderes sindicais, que praticam lobby no Congresso.

Se os eleitores fossem bem informados, se a cultura política ou a educação política no Brasil tivesse um nível diferente, o Congresso, o Executivo e o Judiciário iriam funcionar de forma mais efetiva e eficiente. O populismo e a defesa de interesses privilegiados teriam menos espaço.

Tudo isso é óbvio, mas dizer que a principal causa da crise brasileira é política também não significa nada porque isso é uma afirmação muito geral, ou nos coloca em um círculo vicioso insuperável: nessa situação, o desenvolvimento econômico e político em ambiente democrático tornam-se impossíveis.

Além disso, tal afirmação também revela um viés tecnocrático ao atribuir muita esperança à atuação do Estado. Na realidade, se essa explicação de caráter político fosse verdadeira, o desenvolvimento econômico e político teria sido impossível no Brasil, em períodos democráticos. (Bresser Pereira 1995, p. 124)

Brasil – Desenvolvimento e instituições

Debater desenvolvimento econômico no Brasil nunca foi uma tarefa simples. Pode-se dizer também que, em outros lugares do mundo, essa discussão está imersa em polêmicas. No entanto, após o Nobel de Economia Douglas C. North, em 1993, houve um avanço em considerar que o desenvolvimento de países está relacionado ao grau de capacidade institucional das sociedades em articular projetos e interesses comuns.

Há, portanto, no próprio mainstream economics um considerável espaço para a Economia Institucional. Segundo North (2005)[10], as instituições públicas e privadas e seus funcionamentos são elementos centrais para o desempenho econômico dos países.

As transformações econômicas decorrem de um conjunto de crenças, valores e conhecimentos acumulados nas instituições. Observa-se que numerosas instituições têm sido construídas ao longo do século XX, transformando incertezas em risco calculado para os agentes econômicos.

Economias mais desenvolvidas têm por característica apresentar sistemas financeiros de intermediação diversificados e ajustados às necessidades de suas estruturas produtivas, permitindo a alavancagem empresarial através da canalização de recursos dos agentes superavitários para os demandantes de capital.

Pode-se observar no mundo que a diversificação dos diversos sistemas financeiros trouxe alternativas nos prazos de operações, bem como mais eficiência no controle dos riscos para os credores. Isso ainda não ocorre sistemicamente no Brasil, apesar da atuação de expressivos bancos estrangeiros que parecem acomodados ao status de credores do Estado.

Discutir desenvolvimento econômico é como caminhar pelos campos da discórdia humana, pois o que está em jogo não são apenas idéias. Em um país de enorme potencial como o Brasil, torna-se uma necessidade pensar em maneiras de retomar o desenvolvimento econômico a partir do princípio de eqüidade social, para tanto as bases construídas pelo pensamento crítico desenvolvimentista renovado podem ser úteis. (Loureiro Medeiros 2007)[11]

Brasil – A questão da educação

A educação é essencial para o desenvolvimento econômico, para a distribuição de renda e para a cultura política. Mas a própria educação está restrita pela heterogeneidade social.

O fracasso do Brasil no campo da educação está relacionado menos às falhas do sistema educacional e mais à extrema pobreza. As altas taxas de repetência e de evasão escolar dos estudantes de escolas públicas podem ter como causa direta problemas educacionais, mas a principal é o fato de as crianças terem de trabalhar muito cedo.

Em 1988, 30% das crianças entre 10 e 14 anos em famílias com renda per capita abaixo de 1/4 do salário mínimo, trabalhavam. Mais de 50% dessas crianças trabalhavam mais que 40 horas semanais, contribuindo efetivamente para aumentar a renda familiar. A única maneira de transformar a cidadania formal em cidadania real é através da educação e do desenvolvimento econômico, combinados com melhorias institucionais. (Bresser Pereira 1995, p. 128)[12]

O elemento econômico é um importante componente, mas não é o mais importante, na verdade o conhecimento converteu-se no fator decisivo da economia, mais até que o capital, a mão-de-obra, ou as riquezas minerais.

Neste contexto o conhecimento se bifurca em um duplo sentido: o mais usado, que é o de saber produzir e vender bens e serviços com preços e qualidade competitivos; o outro é mais abrangente, que descreve o conhecimento como sendo a capacidade de gerir sistemas sociais cada vez mais complexos, podendo se tratar de uma empresa ou até mesmo de um país.

É um processo em que se acumulam experiências, aquisições e inovações, no qual não se aprende apenas a fabricar e competir, mas, sobretudo a produzir um consenso político, edificar harmonia social, conduzir política externa de coexistência pacífica e cooperativa, evitar a destruição gratuita de recursos ambientais.

Vivemos um momento em que somos surpreendidos constantemente pelos avanços na informática e nas telecomunicações, que são, sem dúvida, importantes meios para expandir a capacidade humana de gerir sistemas complexos. Por vezes se compara tais mudanças com a Revolução Industrial do século XVIII, que juntamente com a invenção neolítica da agricultura, há aproximadamente 8 ou 9 mil anos, uma das mais profundas transformações nas sociedades humanas.

Para Peter Drucker, a Revolução Industrial possibilitou, num primeiro momento, multiplicar a produção em massa de bens e objetos que já existiam mais eram escassos porque eram produzidos artesanalmente. A ruptura atual, em matéria de eletrônica, informática, telecomunicações, teria parentesco maior com a primeira revolução da informação da historia: a invenção da imprensa por Gutemberg, que deu a muita gente, em pouco tempo, o acesso a algo de novo, a informação, o saber, o conhecimento, e a produtos que não existiam antes, como muitos dos oferecidos pela Internet.

As duas revoluções da informação conduzem a outra aproximação. A imprensa e a propagação de livros de alastrou rapidamente por toda a Europa, porém “correntes” distintas abordaram a invenção de maneira consideravelmente diversa. Para a reforma protestante o fator primordial da viabilização foi fato de poder disponibilizar a bíblia ao alcance de todos. Já a Contra-Reforma em posição completamente oposta, buscava cercear o acesso à informação, através da censura e do índice dos livros proibidos.

No Muro dos reformadores em Genebra, há uma inscrição datada de 21 de maio de 1536, que diz que naquele dia o povo de genebra reuniu-se em assembléia e aprovou por unanimidade a Reforma religiosa, esta reforma obrigava todos os pais a enviarem seus filhos à escola e fazê-los a aprender, exigia a leitura individual das escrituras, e para tanto era necessário ensinar todos a ler.

Já no Brasil, somente em 1808 com a chegada do príncipe regente Dom João, quase quatro séculos depois de Gutenberg, é que se teve a primeira Imprensa Régia.

Antes disto até mesmo inocentes tentativas como a impressão de folhetos para a sagração do bispo de Pernambuco eram reprimidas severamente, o que contrastava com o regime colonial espanhol que permitia imprensa régia desde o princípio em todos os territórios por ela colonizados.

No entanto, nas revoluções da informação o mais difícil não é o acesso às invenções mecânicas, mas o que é relevante mesmo é a mudança da mentalidade, a disposição e a capacidade de modificar atitudes e comportamentos para que seja possível abstrair o melhor proveito possível das inovações. Entretanto o sucesso não é automático tampouco assegurado, porque ele dependerá de fatores como um processo de aprendizagem contínua, em razão de uma demanda bastante grande de informações. Para tanto é preciso “aprender a aprender” transformando os métodos tradicionais de formação.

O elemento econômico é um importante componente, mas não é o mais importante, na verdade o conhecimento converteu-se no fator decisivo da economia, mais até que o capital, a mão-de-obra, ou as riquezas minerais.

Neste contexto o conhecimento se bifurca em um duplo sentido: o mais usado, que é o de saber produzir e vender bens e serviços com preços e qualidade competitivos; o outro é mais abrangente, que descreve o conhecimento como sendo a capacidade de gerir sistemas sociais cada vez mais complexos, podendo se tratar de uma empresa ou até mesmo de um país.

É um processo em que se acumula experiências, aquisições e inovações, no qual não se aprende apenas a fabricar e competir, mas sobretudo a produzir um consenso político, edificar harmonia social, conduzir política externa de coexistência pacífica e cooperativa, evitar a destruição gratuita de recursos ambientais.

Vivemos um momento em que somos surpreendidos constantemente pelos avanços na informática e nas telecomunicações, que são sem dúvida importantes meios para expandir a capacidade humana de gerir sistemas complexos. Por vezes se compara tais mudanças com a Revolução Industrial do século XVIII, que juntamente com a invenção neolítica da agricultura, há aproximadamente 8 ou 9 mil anos, uma das mais profundas transformações nas sociedades humanas.

Para Peter Drucker, a Revolução Industrial possibilitou, num primeiro momento, multiplicar a produção em massa de bens e objetos que já existiam mais eram escassos porque eram produzidos artesanalmente. A ruptura atual, em matéria de eletrônica, informática, telecomunicações, teria  parentesco maior com a primeira revolução da informação da historia: a invenção da imprensa por Gutemberg, que deu a muita gente, em pouco tempo, o acesso a algo de novo, a informação, o saber, o conhecimento, e a produtos que não existiam antes, como muitos dos oferecidos pela Internet.

As duas revoluções da informação conduz a outra aproximação. A imprensa e a propagação de livros de alastrou rapidamente por toda a Europa, porém “correntes” distintas abordaram a invenção de maneira consideravelmente diversa. Para a reforma protestante o fator primordial da viabilização foi fato de poder disponibilizar a bíblia ao alcance de todos. Já a Contra-Reforma em posição completamente oposta , buscava cercear o acesso à informação, através da censura e do índice dos livros proibidos .

No Muro dos reformadores em Genebra, há uma inscrição datada de 21 de maio de 1536, que diz que naquele dia o povo de genebra reuniu-se em assembléia e aprovou por unanimidade a Reforma religiosa, esta reforma obrigava todos os pais a enviarem seus filhos à escola e fazê-los a aprender, exigia a leitura individual das escrituras, e para tanto era necessário ensinar todos a ler.

Já no Brasil, somente em 1808 com a chegada do príncipe regente Dom João, quase quatro séculos depois de Gutenberg, é que se teve a primeira Imprensa Régia.

Antes disto até mesmo inocentes tentativas como a impressão de folhetos para a sagração do bispo de Pernambuco eram reprimidas severamente, o que contrastava com o regime colonial espanhol que permitia imprensa régia desde o princípio em todos os territórios por ela colonizados.

Os desafios da globalização

A globalização é, em primeira linha, um fenômeno da esfera econômica, embora seus efeitos vão muito além. Não apenas a população dos países emergentes ou pobres é afetada. A população dos países industrializados teme por sua segurança social e seu futuro como conseqüência da globalização.

A eliminação das barreiras entre países facilita, sobretudo, às grandes empresas com capital, que procuram reduzir seus custos de produção e se estabelecer em países que praticam salários mais baixos, mínimas exigências ambientais e sistemas de seguridade social menos sofisticados.

Em alguns países, paga-se tão pouco por certas atividades que compensa deslocar para lá a produção, mesmo considerando os custos de transporte do produto, pois nos países de origem os salários e encargos seriam muito mais altos. Isto ameaça principalmente aqueles empregos que requerem pouca qualificação. Conseqüentemente, a população terá que apresentar um nível de escolaridade cada vez mais elevado e boa capacidade de inovação para fazer frente à concorrência da mão-de-obra de outros países industrializados.

A qualificação acima da média é correspondentemente remunerada e por ela há demanda mundial, principalmente na área da tecnologia da informação e das comunicações onde surgiu todo um novo mercado de trabalho, bastante exigente no que se refere à formação profissional. Por outro lado, esta situação faz aumentar, em condições de maior competitividade mundial, a distância entre aqueles que ganham muito e os assalariados que ganham pouco.

Os países que estão no início de seu desenvolvimento industrial e que dispõem de condições rudimentares para participar da economia de mercado – principalmente, Estado de Direito consolidado e instituições fortes minimamente operantes – já têm dificuldades em fazer frente à concorrência dos países industrializados visto que estão sempre ameaçados a serem colocados à margem da economia mundial. Isto mostra que a globalização opera em grande escala sem respeitar fronteiras, mas não é um processo ilimitado e universal. Antes, acentua o risco de acirrar as diferenças entre os países industrializados ao norte e muitos países em desenvolvimento ao sul.

Por isto, as conseqüências da globalização para os países emergentes e em desenvolvimento são avaliadas de forma muito variada. Os seus defensores projetam que os países pobres do sul irão se beneficiar mais deste processo do que os países ricos do norte. No seu entender, a facilitação do comércio internacional fará com que seja cada vez mais freqüente a produção nos países em que os salários sejam mais baixos. Os críticos, entretanto, enxergam os países em desenvolvimento como perdedores da globalização. Prevêm que, cada vez mais pobreza, maior dependência de grandes grupos econômicos e parcas chances de desenvolvimento. (Wilhelm 2005, p. 4) [13]

A visão que temos da economia internacional neste fim de século é a de um mundo submetido a uma espécie de imperativo tecnológico: o processo histórico já não é monitorado pelo poder exercido por “grandes potências”, mas pela inovação técnica, a qual parece orientada para a desestruturação dos sistemas sociais que moldaram nossa civilização.

As tendências dominantes da dinâmica social contemporânea são:

a) o aumento do desemprego, que já não é apenas cíclico, mas assume a forma de exclusão, criando barreiras crescentes à mobilidade e à ascensão social;

b) a concentração do patrimônio e da renda, que se traduz no aprofundamento do fosso entre uma minoria de menos de um décimo da cidadania e a massa da população.

Na economia que se globaliza, a fonte principal de impulso dinâmico decorre da capacidade de inserção internacional e só subsidiariamente de iniciativas geradas pelo mercado interno. (Furtado 1996, p3)[14]

Globalização e Direito

Hoje, vivemos uma época confusa e complexa do ponto de vista da regulamentação social pelo direito. A globalização provoca, com efeito, um movimento paradoxal de enfraquecimento e fortalecimento do Estado. Este, ao mesmo tempo, é suprimido, suprido e suplantado na sua função soberana de dizer o direito. Mas, ao mesmo tempo, ele é chamado a cumprir as funções de defensor, guardião armado da ordem pública e estrategista. Um dos aspectos mais inovadores destas transformações situa-se, precisamente, na sociedade civil, na produção normativa.

O primeiro efeito da globalização, do ponto de vista da relação entre Estados soberanos, é a crescente demanda legítima por uma melhor regulação internacional, contudo, as fontes dessa demanda causam também problemas, porque não são apenas os Estados, mas todos os atores internacionais que conseguirem participar dos mecanismos decisórios, por exemplo, quando ONG’s se unem para exigir o fim do trabalho escravo no mundo.

Sucede que a necessidade dessa construção jurídica é acelerada ao mesmo tempo em que a “fratura social”[15] entre Estados ricos e pobres tem se agravado[16]. A ordem internacional tende a ser reformada pelos Estados mais poderosos (ou politicamente organizados), que defendem suas prioridades e interesses, mas acabam comprometendo todos os outros.

Porém, o principal efeito da globalização é a intensificação de conflitos entre normas e sujeitos de direito internacional público, levando ao questionamento sobre a operacionalidade dos referenciais de regulação. Em outros termos, o direito internacional destinado unicamente aos Estados soberanos e às organizações internacionais está sendo submetido a uma leitura mais exigente da observância das normas internacionais. (Lins de Góis)[17]

O jurista Dalmo de Abreu Dallari[18] expõe que os três poderes que compõem o aparato governamental dos Estados contemporâneos, sejam ou não definidos como poderes, estão inadequados para à realidade social e política do nosso tempo. Isso pode ser facilmente explicado pelo fato de que eles foram concebidos no século XVIII, para realidades diferentes, quando, entre outras coisas, imaginava-se o Estado mínimo, pouco solicitado, mesmo porque só uma pequena parte das populações tinha a garantia de seus direitos e a possibilidade de exigir que eles fossem respeitados. (Dallari 1996, p.1)

“No caso do Brasil, essa inadequação tem se tornado cada vez mais evidente, dado o dinamismo crescente da sociedade brasileira, que, por sua vez, não é acompanhado pela organização política formal e pelos métodos de atuação do setor público”.

Ainda, segundo o mesmo autor, os Poderes que compõem o aparato governamental do Estado brasileiro carecem de reforma, a fim de se democratizarem, ganhar eficiência e atuar com o dinamismo exigido pelas condições de vida social atual.

As instituições jurídicas sofreram profundas mudanças com o advento do fenômeno da globalização, pois como assevera o jurista José Eduardo Faria[19], os anos 90 retratam um período histórico de intercruzamento entre duas eras econômicas: a do pós-guerra e a da economia globalizada.

A primeira “era” caracteriza-se pela presença da figura do Estado intervindo politicamente, inovando na regulação de mercados, utilizando o Direito como instrumento de controle, gestão e direção, pela participação direta do setor público como agente financiador, produtor e distribuidor e, por políticas sociais redigidas com a finalidade de assegurar um mínimo de igualdade para que, possa ocorrer a livre concorrência. Já a segunda “era” retrata o período da economia global, na qual o Estado tem a mínima participação dada à retomada dos fluxos privados, à nova divisão social do trabalho, à financeirização do capital e a outros fatores observados no decorrer deste trabalho. (Faria 1999, p.111)

Nessa ordem sócio econômica, de natureza multifacetada, o direito positivo encontra-se em meio a dificuldades crescentes na edição, de normas vinculantes para os diversos campos da vida, conforme explica José Eduardo Faria.

O que mais evidencia as mudanças que se conformaram nos últimos 30 anos, principalmente, é a radical transformação subjetiva a que fomos submetidos na apreensão do espaço, do tempo e da própria relação espaço-tempo global (Santos 1999, p.63)[20]. Esta transformação ainda está em curso e a sua própria velocidade, imprevista e sufocante, “adianta-se” – sempre – a qualquer mudança pensada como possibilidade, para ordenar e adequar os efeitos da globalização às necessidades mais elementares da sociedade.

Segundo George Kenann: “o excessivo tamanho em um país resulta inevitavelmente em sensibilidadae diminuída de suas leis às necessidades particulares, tradicionais, étnicas, culturais, lingüisticas e outras mais de localidades e comunidades individuais; a tendência em paises grandes, é recorrer a soluções de alcance genérico, aplicadas sem exceção a todos os elementos da população; e estas têm o inconveniente de todos os “mínimos denominadores comuns”

De perspectiva distinta asseveram Raul Prebisch e demais colaboradores da Cepal ao salientar que: “umas das distinções marcantes da economia latino-americana era sua estrutura de heterogeneidade (daí o nome “escola estrutural-histórica”). Quer dizer, regiões como São Paulo, ou Piauí, Paraná ou interior da Bahia, não diferem apenas por apresentar graus de avanço ou atraso umas em relação às outras, mas por pertencerem a tipos de economia de natureza diferente”.

A Soberania e a globalização

Muitos atribuem a crise atual da soberania ao fato do fenômeno da globalização ter fragilizado as fronteiras dos Estados-Nação, como afirma Paulo Luiz Netto Lobo[21]:

“A globalização econômica procura transformar o globo terrestre em um imenso e único mercado, sem contemplação de fronteiras e diferenças nacionais e locais. Tende a uma padronização e uniformização de condutas, procedimentos e relevâncias relativamente aos objetivos de maximização econômica e de lucros, a partir dos interesses das nações centrais e empresas transnacionais que, efetivamente, controlam o poder econômico mundial, sem precedentes na história.”

No entanto, se a perda de soberania por conta da globalização é apontada por muitos, como o principal efeito negativo, neste ponto coadunamos com o entendimento de Rodrigo Fernandes More:

“Somente uma composição política, legislativa e jurídica, interna e externa, pode levar à realização do ideal integracionalista. Esta composição é resultado do mais puro exercício de soberania interna. Donde se conclui que nestes processos, do mais simples modelo (zona de livre comércio) aos mais avançados (integração econômica total) é impróprio falar-se em mitigação ou ‘alienação de soberania’. Insistir nesta afirmativa significa retornar no tempo, aos primórdios do Direito Internacional Clássico, é deter-se somente sob o aspecto interno da soberania que privilegia as relações internas do Estado, criando barreiras teóricas intransponíveis para a realização dos modernos processos econômico”[22]

Talvez como entremeio as duas posições anteriormente abordadas, fica a lição de Josef Thesing que assim expôs:

“Antes de tudo, essa é uma experiência geral. Ela precisa ser entendida no contexto de uma fase da história na qual o mundo se transforma de maneira muito dinâmica e desordenada. O global não é apenas um estado, o global é também, para a política, a economia, a ciência e a cultura, um desafio que exige ação ordenadora[23].”

Chegou o momento então de rediscutirmos estas questões de interesse global na busca de consenso político, cultural, jurídico e econômico, isso tudo, sem desrespeitarmos as peculiaridades internas de cada membro (Estado-nação). Surge aí então a proposta apresentada por Antonio Negri[24], que propõe um sistema que ele denomina “dual” de soberania, ou seja, uma soberania seria “interna”, a própria do Estado-nação. A segunda, para então completar o sistema dual, que o próprio autor denomina de “soberania imperial” é aquela que não tem limites, assim colocada: “em certo sentido, poder-se-ia dizer que esta soberania imperial é externamente ilimitada, porque envolve, por assim dizer, o globo todo. A soberania imperial não tem exterior, não tem um fora”. (Negri 2003, p.74)

Tal proposta tem consistência, mas necessita de suportes de toda ordem, em especial ressaltamos aqui a de natureza jurídica, capaz então de permitir a construção dessa nova ordem, hoje ordem social, e que amanhã necessita ser reconhecida também, como ordem jurídica.

Ressaltamos que a criação dessa ordem jurídica nacional será inviável se partimos de matizes positivadas de aplicação internacional, mas triunfará se estabelecermos internacionalmente princípios balizadores da ordem jurídica a ser aplicada nacionalmente para construir um todo harmônico.

Para Rubens Ricupero: “Soberania é o atributo do Estado de estabelecer, em determinado território, ordem que dependa dele, não de alguma autoridade que lhe é superior. Poder é a capacidade do Estado de impor sua vontade a outros países, obrigando-os a agir de certo modo ou abster-se de fazê-lo. Quem tem mais poder dispõe de maior possibilidade de afirmar a soberania que não é nem nunca foi absoluta.

Se fosse verdade que a globalização inelutavelmente acarreta o encolhimento da soberania e a superação do Estado-nação, em nenhum lugar essas tendências deveriam ser tão evidentes como nos EUA, inventor e centro da globalização do planeta.  Mas ocorre o inverso. Nunca a soberania americana dispôs de tantos instrumentos de poder e nunca os utilizou com tamanha desenvoltura, para afirmar-se como faz hoje.”

A importância da harmonização Legislativa dos Estados-parte do Mercosul

O artigo 38 do Protocolo de Ouro Preto, que institucionalizou o Mercosul, dando prosseguimento ao período de transição iniciado com o tratado de Assunção, reza que os Estados-parte comprometem-se a adotar todas as medidas necessárias para assegurar, em seus respectivos territórios, o cumprimento das normas emanadas dos órgãos do Mercosul, porém, vezes há em que faz-se mister uma aproximação das legislações ou uma harmonização das mesmas. Esta tem por objetivo suprimir ou amenizar as diferenças entre as disposições de direito interno, na medida em que o exija o funcionamento do Mercado Comum, importa a alteração dos respectivos conteúdos.

Já a aproximação das legislações correlaciona-se com o procedimento especial para garantir o bom funcionamento do Mercado Comum. Apesar de constituírem-se procedimentos diferentes, ambos pretendem estabelecer ema certa conformidade entre as disposições legislativas que já vigoraram ou irão vigorar nos estados empenhados num processo de integração.

Desta maneira, é impossível discutir-se uma integração do Mercosul ignorando a harmonização das leis de âmbito internacional com as leis internas. A integração regional traz benefícios e, inerentemente, certos ônus, que são compartilhados.

É de suma importância ressaltar que a consecução dos objetivos do Mercosul depende essencialmente que suas deliberações sejam efetivamente acatadas pelos Estados-parte e, para tanto, é indispensável existir um rápido e eficaz processo de harmonização legislativa do direito internacional para o interno, o que na prática não vem ocorrendo em virtude das divergências constitucionais dos países membros.

Essas divergências trazem, para os Estados-parte, grandes incertezas em relação ao futuro no que concerne às questões jurídico-institucionais. A falta da supranacionalidade gera insegurança jurídica e instabilidade devido a uma não interpretação e aplicação uniforme das normas e provoca a falta de confiabilidade externa em decorrência do risco efetivo ao princípio basilar do direito internacional, o pacta sunt servanda.

Além do mais, por serem os tratados submetidos, em todos os Estado- parte, ao princípio lex posterior derogat priori, uma alteração legislativa poderia provocar o descumprimento crônico dos compromissos ora assumidos.

Por fim, cabe ilustrar como se apresentam essas divergências constitucionais entre os ordenamentos jurídicos internos dos Estados-parte do Mercosul: no Uruguai, a Constituição nada assinala quanto à hierarquia dos tratados internacionais, deixando as soluções dos conflitos a cargo da jurisprudência nacional.

No Paraguai, os tratados, convênios e todas as espécies de acordos aprovados e ratificados possuem hierarquia superior às leis sendo, destarte, inferiores à própria Carta Magna. Na Argentina, tem-se a  prevalência dos tratados sobre o direito interno infraconstitucional. E, por fim, no Brasil, segundo o Supremo Tribunal Federal, os tratados internacionais equiparam-se à lei federal e, portanto, podem sofrer controle da constitucionalidade.

Em vista dos aspectos supracitados fica evidente a incompatibilidade dos ordenamentos jurídicos internos dos Estados- partes, o que, sem dúvida alguma, apresenta-se como um empecilho a uma real integração político-econômica do bloco.[25]

Conclusão

O Brasil também negocia em posição inferior, há um diferencial de poder quando negocia com os EUA. Mas dentro desse diferencial de poder há uma margem para se negociar.

Vejo três analogias entre os tratados desiguais que os ingleses impuseram e a Alca, tal como os americanos impuseram a outros países, e não ao Brasil.”[26]

A necessidade de novas instituições jurídicas para conter o impacto da globalização pode ser o começo de uma alternativa possível para estabelecer uma ordem nacional e regional que permita uma melhor qualidade de vida da população. Integrar para desenvolver consiste na pedra fundamental da cooperação entre os povos, todavia a maneira, as formas e as estruturas jurídicas para isso vão  depender do arcabouço cultural-formativo destes povos.

A supranacionalidade consiste em requisito do Direito Comunitário, ausente no Mercosul que se caracteriza intergovernamental. Tal estrutura escolhida pelo Mercosul, a qual difere da adotada pela União Européia, poderá constituir-se de modo mais eficaz através da adoção da supranacionalidade, vez que introduziria na uniformidade de interpretação e aplicação do Direito nos Estados-partes.

Destarte, a efetiva consolidação da integração dos estados-parte do Mercosul tem ainda algumas barreiras a serem transpostas. É extremamente necessário que os integrantes entendam a necessidade de uma revisão constitucional, em especial Brasil e Uruguai, que permita a delegação de poderes a órgãos supraestatais, pois só assim o bloco conseguirá realmente gozar das vantagens que uma efetiva integração pode proporcionar, com igualdade, justiça e segurança.

As realidades internas de cada país membro do Mercosul podem ser equilibradas a partir de ações conjuntas para a construção de instituições jurídicas e de políticas que sejam planejadas em prol de adequar os problemas sociais, econômicos e culturais pensando regionalmente e agindo localmente.

No Brasil a experiência de estabilização inaugurada pelo Plano Real permitiu a apreciação da taxa de câmbio logo no seu início, o que resultou em uma significativa fragilização da balança comercial, implicando o surgimento de um déficit de grande magnitude nas transações correntes com o exterior.  A opção das autoridades econômicas brasileiras então foi recorrer a recessão para reduzir o déficit comercial e atenuar as necessidades de financiamento externo, mantendo juros muito elevados e postergando indefinidamente uma correção substancial da sobrevalorização da taxa de câmbio. Esta estabilização tem no entanto um preço, que é o aumento estrutural do patamar de importações na medida em que o sistema industrial passa a funcionar com crescente substituição de insumos, partes e componentes, antes produzidos domesticamente, por simples importados.

As importações especialmente de matérias-primas e de parte de bens de consumo não-duráveis, poderá ganhar força com a recessão que ameaçam ganhar força no segundo semestre de 1995. As importações de bens de capital também poderão se retrair à medida que esfriem os investimentos.  Na maioria dos casos a penetração das importações foi mais profunda e não facilmente reversível.

Além do câmbio sobrevalorizado há o forte incentivo representado pela possibilidade de financiar as compras externas, com condições de crédito e juros muito atraentes.

A prática do out-sourcing, que vinha ganhando expressão desde o inicio do processo de abertura comercial, rapidamente se consolidou.

O cenário externo favorável também significou um quadro novo para as nossas commodities de exportação, em torno às quais se constituíram importantes complexos competitivos.

Por outro lado, a recessão iniciada no segundo semestre de 1995 poderá ajudar a recuperação de parcela das exportações de várias commodities industrializadas na medida em que a capacidade de oferta deixe de ser pressionada pela demanda interna.

Uma avaliação ponderada dos efeitos da sobrevalorização cambial sobre a balança comercial indica que, mesmo com a economia desaquecida, o nível do superávit comercial deve ter se reduzido de 2% para cerca de 0,5% do PIB. Esta conseqüência direta da inconsistência central do Plano Real significa uma inegável fragilização da posição comercial brasileira em face da globalização.

Ainda sobre a UE, é sempre é uma referência para o Mercosul. Porém, ainda não consegue ter uma constituição devido a resistências dentro do bloco. Portanto, é possível para o Mercosul um grau de organização deste porte? Podemos pensar que nós, países em desenvolvimento, chegaremos a ter uma constituição que nos regulamente levando em conta que a UE não consegue tê-la? O problema é o grau de desenvolvimento ou é uma questão ideológica e política?

Se observarmos as grandes diferenças que existem entre os países da UE e o Mercosul e as diferenças se compararmos os dois blocos, surge a dúvida sobre a funcionalidade desta referência.

O que podemos afirmar é a necessidade de um tribunal que tenha autoridade para resolver as divergências que estejam vinculadas com o espaço integrado e que suas decisões atinjam tanto aos estados-parte como a seus habitantes.

Nesse sentido, a Reforma do Judiciário que se iniciou com a promulgação da Emenda Constitucional 45/04 e continua com a edição de várias leis que visam a alteração da estrutura infraconstitucional, como as Leis nº 11.187/05 (Nova Lei do Agravo), 11.1232/05 (Nova de Lei de Execução), 11.276/06 (Súmula impeditiva de Recursos) etc.

A EC 45/04, entre outras novidades para melhor funcionamento da Justiça, trouxe as súmulas vinculantes, determinou a distribuição imediata dos processos, proibiu as férias coletivas nos Tribunais e previu a criação da justiça itinerante que visa levar justiça aos mais necessitados, possibilitando a ampla prestação jurisdicional pelo Estado.

Aproveitando esta Emenda, pode-se pensar no Fórum Global Itinerante que serviria para resolver questões relativas aos contratos estabelecidos, divergências interpretativas e desavenças entre sócios.

Podemos afirmar que para avançar para uma consolidação do Mercosul é imprescindível começar por esta prioridade.

Diante de todo o exposto, cabe ressaltar que na atualidade os estudiosos do direito devem estar atentos às constantes mudanças das diretrizes dos órgãos nacionais e supranacionais, haja visto o que passamos a relatar:

1. La Comisión Europea propuso este 30 de mayo elevar o Brasil al nível sócio estratégico de la Unión Europea (UE), un estatuto que tienen potencias como Estados Unidos, China y Rússia, y que confirma no solo el papel de líder regional del gigante sudamericano sino también su cresciente importância en el escenario internacional.

“Al proponer un reforzamiento de los lazos, reconocemos o Brasil el estatuto de “actor clave” invitado a sumarse al selecto club de nuestros sócios estratégicos”, indicó el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, al referirse a la comincación adoptada por el ajecutivo comunitário.

“No solo compartimos estrechos lazos históricos y culturales, valores y un fuerte respeto por las instituciones multilaterales, sino que también tenemos en común una capacidad de influenciar el rumbo de las cosas frente a los numerosos dasafíos mundiales, como el cambio climático, la pobreza, el muitilateralismo y los derechos humanos”, agrego Durão Barroso.

La intención de la Comisión Europea es que la propuesta de asociación estratégica sea el gran eje de la primera cumbre UE-Brasil prevista el 4 de junio en Lisboa bajo presidencia portuguesa del bloque.

Para ello, los 27 miembros de la UE tendrán que aprobar la iniciativa antes, posiblemente en su reunión de ministros de Asuntos Exteriores del 18 y 19 de junio en Luxemburgo, señalaron fuentes comunitárias.

Hasta el momento la UE tiene acuerdos estratégicos com países como Estados Unidos, China, Rusia, Japón y Índia. Sudáfrica inició el año pasado negociaciones para sumarse a este selecto club. Canadá, de su lado, tiene un acuerdo de cooperación reforzado com la Unión.

En América Latina, México y Chile son los únicos países que han logrado concluir com la UE un acuerdo de asociación (que incluye un tratado de libre comercio), un vínculo por debajo del carácter de “sócio estratégico”.

En la comunicación adoptada, Bruselas subrayó “el papel cada vez más importante que desempena Brasil en el escenario internacional, su influencia en la región y los estrechos lazos bilaterales que unen a ese país com Europa”.

“La asociación estratégica planteada nos permitirá continuar desarrollando nuestra cooperación en sectores claves como la energia, el transporte marítimo y el desarrollo regional”, explico en ese sentido la comisaria europea de Asuntos Exteriores, Benita Ferrero Waldner, autora de la propuesta.

Entre las prioridades que establece la comunicación se incluyen la de “trabajar conjuntamente en un sistema más efectivo de las Naciones Unidas” y la de lograr la “integración regional con el Mercosur”.

En ese marco, se destaca la “determinación conjunta” de concluir en forma exitosa las negociaciones para un acuerdo de libre comercio entre la UE y el bloque sudamericano que integran Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay.

Las negociaciones UE-Mercosur, lanzadas en 1999 y que deberían haberse cerrado en 2004, se encuentran bloqueadas por diferencias sobre productos agrícolas, industriales y servicios, y ambas partes admiten que su futuro está ligado a las tratativas multilaterales de la Ronda de Doha de la OMC.

La comisaria Ferrero Waldner senãló su convencimiento de que el activar el diálogo con Brasil para avanzar hacia una mayor integración regional en el Mercosur, “lê animaremos a mantener una actitud más abierta en nuestras negociaciones”.

De todos modos, la recomendación recuerda que Brasil és el mercado más importante para la UE en América Latina y propone abordar en el seno de la asociación estratégica “problemas comerciales y de inversión de importância bilateral específica”.

Finalmente, sugiere acciones en el âmbito de la educación a través del sistema de intercambio de estudiantes Erasmus Mundus, y la organización de un diálogo cultural y una mesa redonda empresarial paralela a la cumbre de Lisboa.[27]

2. La región logra un marco jurídico para la Unión Aduanera que complace a Bruselas y abre la puerta a las negociaciones para un acuerdo político-comercial a finales de año.

El requisito está cumplido. Bruselas queria un marco jurídico de Unión aduanera centroamericana y ahí lo tiene firmado. Dos países quedaron fuera y aúnque falta conciliar el 5% de productos más sensibilies para las economias del mismo, pero la Unión Europea quedo satisfecha con el documento: las negociaciones de libre comercio birregional están abiertas y comenzarán a concretarse a partir de octubre. Así quedo constatado en la cumbre presidencial celebrada en la islã belicenã de San Pedro.

Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicarágua firmaron el mismo dia la Unión Aduanera en la que todavia no aparecen Costa Rica y Panamá, los países con más potencial comercial y de capitación de inversiones en centroamérica. Los Panamenõs no han ajustado completamente su marco jurídico pra la integración econômica, mientras los costarricenses contienem la respiración hasta haber ratificado el tatado de libre comercio con Estados Unidos, previsto para ser sometido a referendum en octubre.

Los cuatro países firmantes del marco legal de la Unión Aduanera incrementan una unificación que ya abarca incluso el plano institucional y migratório, mientras Costa Rica y Panamá (economias superiores al resto en la región) avanzan como sin querer hacia una integración que, más bien, ha servido para más discusiones entre Gobiernos, en especial desde que se tuvo como una de las aspiraciones europeas previas a las negociación del Acuerdo de Asociación entre una región de 500 millones de habitantes y outra de apenas 40 millones.

Bruselas pretende que los países integrantes del mercado Común Centroamericano (Mercomun) unifiquem aranceles y reglas aduaneras para hacer irrelevante si unas aceitunas españolas entran por el costarricense Puerto Limón o por el aeroporto La Aurora, en Guatemala.

¿Que pasara com la Unión Aduanera y el Acuerdo de Asociación si Costa Rica rechaza su TLC con Estados Unidos? Es una pergunta que nadie quiere responder todavia. “Entonces veremos como nos planteamos la cuestión”, dijo a la prensa el encargado de negócios de la UE para Costa Rica y Panamá, el español Tomás Abadia, quien reconoció el interes en el aumento de competência en el mercado costarricense de seguros y telecomunicaciones, dos sectores aún sujetos al monopolio estatal y, por tanto, centro de una intensa polémica en la opinión pública.

Cuando Abadia habla de “veremos”, quizá se refiera también a vocês europeas, pues Costa Rica acapara el 60% del intercambio centro americano con Europa, su cuarto sócio comercial, con unos 2.800 millones de dólares anuales en 2006, lo que da confianza a las autoridades costarricenses para asegurar que Bruselas será flexilble en plazos, a pesar de la rudeza que se atribuye en el mismo a los negociadores de la UE.

San José aspira incluso a ser sede de la primera ronda de negociaciones. La presencia panameña también es importante para los europeos, por el auge en matéria de servicios y las oportunidades de concesión de proyectos públicos a las cuales podrían acceder los inversores europeos.

Los otros cuatro países llamados por si mismos CA-4 han demostrado en el pasado estar dispuestos y hasta interesados en seguir adelante en un acuerdo con la UE sins us vecinos costarricenses y panameños. Así sucedió en mayo de 1006, en el lanzamiento de negociaciones birregionales, en Viena. También se evidencio a finales de ese año, en discusiones sobre la forma de como se iban a organizar y quién los representaria para enfrentar al consolidado equipo negociador europeo.

La UE no se cansa de repetir en Centroamerica que, además del importante componente de libre comercio, la cooperación y el diálogo político son otros dos pilares del Acuerdo, tal y como se há concretado en experiências ya vigentes con Chile y con México, y como se pretende impulsar también con Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN)[28].

3. Con mucho ruído y commoción, la Unión Europea há eludido la catástrofe, pero por los pelos. Anduvo realmente cerca. Aunando esfuerzos, se há evitado una gran crisis que habría dividido visiblemente a la Unión por muchos años y habría convertido Europa en el hazmerreír del mundo.

La UE encalló hace dos años cuando Francia y Holanda dieron el no a la Constitución europea. Con el nuevo acuerdom la Unión há reanudado la marcha. Pese a que el mandato para que una conferencia intergubernamental desarrolle un nuevo tratado desembocará en algo que no llegará a ser del todo una Constitución, el futuro convenio irá mucho más allá que el actual Tratado de Niza, siempre que lãs cosas transcurran de acuerdo con lo pactado. Pero todavia falta superar dos espinosos obstáculos: la conferencia intergubernamental y la ratificación , a través de los Parlamentos nacionales o mediante un referendum, en todos los países miembros.

No obstante, la canciller alemana Ângela Merkel puede sentirse orgullosa de lo que há conseguido. Es su primer triunfo real en la diplomacia internacional. Aquel viernes por la noche en Bruselas se tomaron decisiones muy concretas y difíciles. La canciller alemana aposto fuerte y ganó. Se merece respeto y reconocimiento.

Si el nuevo tratado llega a materializarse, las reformas institucionales que la Unión necesita serán una realidad y entrará en vigor un nuevo procedimiento de votación por mayoría doble, aúnque sea con algo de retraso. La UE lleva trabajando 20 años en estas reformas. La Unión ampliada, inevitable cuando en 1989 finalizó la división de Europa por la guerra fria, requeria nuevas instituciones que actuaran con eficácia y transparência. Se supone que el nuevo tratado entrará en vigencia en 2009. Dos décadas parece ser lo que necessita Europa para cambiar, y eso es cualquier cosa menos tranqüilizador.

El tratado asigna un nuevo ministro de Asuntos Exteriores de la UE-aúnque formalmente se le deniegue ese título, así es como lê llamará todo el mundo- con una sólida infraestrutura administrativa en la Comisión Europea y en el Consejo. La presidência rotatória será sustituida por un presidente del Consejo electo. Se hallará un nuevo equilíbrio entre la UE y los países miembros, y se otorgará un papel más importante al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. Se dotará a los ciudadanos de la UE de derechos fundamentales legalmente vinculantes, y las de decisiones por mayoría serán la norma general.

Ha habido que pagar un alto precio por este acuerdo. El nuevo tratado no es ni más sencillo ni más transparente que la Constitución quês rechazó, sino todo lo contrario. Y los regateos durante los prolegómenos y en lapropia Bruselas no contribuyeron a la popularidad de la UE entre sus ciudadanos. De hecho, el dano ocasionado durante el proceso tardará en desaparecer. Ya se pueden prever las seguientes consecuencias:

En primer lugar, esa noche de duras negociaciones en Bruselas reforzó la Europa de dos velocidades para las próximas dos décadas. Los Estados recalcitrantes cosecharon una victoria pírrica porque pronto serán muy conscientes de que, aúnque la UE este elaborando un nuevo marco institucional, los países situados a la vanguardia decidirán entre ellos como serán los acuerdos concretos. Una mejora de la cooperación entre estos países y la zona euro será el intrumento para conseguirlo.

En segundo lugar, la cooperación franco-alemana há resultado todavia más indispensable en la Unión ampliada. A pesar de todas las diferencias que puedan existir entre ambos países- diferencias que probablemente se agravarán – no existe alternativa a su alianza.

En tercer lugar, Reino Unido há debilitado una vez más su posición en Europa. Su política de “no participar” mantiene a ese país al margen de la UE. Esto hará que su importância merme aúnque más, tanto en Europa como en el mundo.

Todas las potencias medianas de Europa están perdiendo relevância política y econômica, y están menguando en comparación con EE UU y los gigantes nacientes de Ásia. Solo una Europa fuerte puede proporcinar el contrapeso necesario. Un Reino Unido que desempene un papel marginal dentro de la UE perderá su influencia todavia con más rapidez, y incluso su especial voz en EE UU.

Por último, Polônia debe preguntarse qué función desea desempenar en la UE. Bien mirado, sus intereses existenciales, su ubicación geopolítica y su historia exigen que haga lo imposible por contribuir al máximo a la solidez de la UE. En cambio, el Gobierno nacionalista de Varsóvia está empenado en aislarse en Europa. Los polacos deberían formularse la seguiente pregunta: para Rusia, la tradicional preocupación de seguridad para Polônia, ¿ habría supuesto una alegria o una decepción que el Gobierno polaco realmente hubiera cumplido su amenaza y utilizado su veto para bloquear el acuerdo de Bruselas? La respuesta está clara: los rusos, logicamente, se habrían frotado las manos de júbilo y habrían alabado en secreto a los gemelos que dirigen el Estado polaco.

Como decía, es demasiado pronto para alegarse. La hora de las celebraciones no llegará hasta que se ratifique el nuevo tratado. De hecho, las circunstancias en las que se há llegado al compromiso de Bruselas dejan un sabor amargo. Pero, aúnque así, la UE dio un paso decisivo por el buon camino.[29]

4. La reforma de los Tratados que sustituirán a la Constitución la empeoran: viene con trampas, operaciones cosméticas, medias verdades, rebajas simbólicas, falsas coartadas y miles de artículos.

En el 23 de julio empieza una CIG-esprés. O sea, la Conferencia Intergubernamental que dará los últimos afeites a los Tratados de la Unión Europea, en sustitución de la varada Constitución. Y que debieran firmarse (veremos) en octubre.

Será rápida. El 23 de junio, en su última cumbre, los 27 prebostes dieron a sus ministros-redactores un mandato acotado, sin apenas margen de maniobra. Llegaron al consenso con sudor y fórceps. El acuerdo preserva la mayoría de las novedades que alumbraba la Constitución: no es de mínimos. Pero a cambio, paga altos peajes. Éstos:

– UNA MEDIA VERDAD: NO HABRÁ CONSTITUCIÓN. El texto de conclusiones de la cumbre es el peor de la historia europea. Empieza como el apóstol Pedro, con tres negaciones, que son sólo una media verdad: la Constitución ha muerto. Deletrean los líderes: “Se ha abandonado el concepto constitucional, que consistía en derogar todos los tratados vigentes y sustituirlos por un texto único denominado Constitución”. Medio falso: el concepto constitucional era más que un texto único: era voluntad política, yerarquía normativa clara, mensaje de un gran salto adelante.

Insisten, con su segunda negación: los dos Tratados que se reformarán (bautizados como Tratado de la Unión Europea, TUE, y Tratado sobre el funcionamiento de la Unión) “no tendrán carácter constitucional”. Eso dicen.

Pero tanto el Tribunal de Luxemburgo como los expertos discrepan. Todos los tratados comunitarios exiben cierto carácter constitucional. “En aspectos esenciales, la Comunidad ha evolucionado y se comporta como si su instrumento fundador no fuera un Tratado regido por el Derecho Internacional, sino (…) una Carta Constitucional regida por un tipo de ley constitucional”, escribía ya en 1997 uno de los sabios juristas del ramo, Joseph Weiler (The reformation of European Constitutionalism en Journal of Common Market Studies).

Y es que los tratados hoy vigentes son “una Constitución en el sentido material (no formal) del término”: “constituyen una auténtica red constitucional europea de distintos niveles normativos, una multilevel constitution“, precisa el catedrático Vlad Constantinesco (obra colectiva La Constitución de la Unión Europea, Centro de Estudios Constitucionales, 2005; también, Francisco Aldecoa, Una Europa, su proceso constituyente, Biblioteca Nueva, 2003).

Tercera negación de los jefes de Estado y de Gobierno, antes de que cante el gallo: en los tratados a reformar “no se utilizará el término Constitución”. Ésta es la única verdad al 100%. Tampoco se usará la terminología coherente con ella: “ministro” de Asuntos Exteriores, “ley” y “ley marco” (en vez de directivas y reglamentos). No se mencionarán símbolos como el hino y la bandera… Medias tintas. Será lo mismo, pero disfrazado: la Unión seguirá con su bandera (azul, doce estrellas) y hino (la Novena), lanzados en la cumbre de Fontainebleau, en 1984. La laminación nominalista y la rebaja simbólica pueden, sin embargo, jugar una mala pasada, en forma de bumerán, a quienes las perpetran.

Porque al ministro de Exteriores se le retira ese título (aúnque se le mantienen los nuevos poderes que le otorgaba la Constitución) y se le devuelve su actual denominación de Alto Representante. Pero entre tantos presidentes, ¿acaso el título de Alto Representante no le singularizará? Evoca además la bella idea de los fundadores de bautizar al Ejecutivo, hoy Comisión Europea, como Alta Autoridad. Con todo ello, ¿qué se pierde? ¿El contenido de la Constitución? No, se secuestra su perfume, su apariencia, su impulso. Su alma.

– SIMPLIFICAR PARA COMPLICAR. ¿Minitratado? ¡Anda ya! Lo resumió, irónico, el primer ministro luxemburgués, Jean-Claude Juncker: serán unos tratados “simplificados, complicados”. Olvídense de brevedad y llaneza. Estos monstruos serán mucho más barrocos que el Tratado Constitucional, tan criticado por su longitud. Éste reemplazaba en un solo texto a muchos tratados. Ahora habrá 17 tratados, más decenas de protocolos, de igual valor jurídico. Una selva. La Constitución contenía 448 artículos. Muchos, sí. Ahora se multiplicarán. Algunos apuestan a que el conjunto del derecho originario (algo así como nuestro bloque de constitucionalidad) alcanzará los 2.800 artículos. Dispersos, agazapados. Inmanejables. Y desperdigados en un entramado de distintos textos de menor coherencia técnica que el ahora arrumbado.

Todo ello sepulta el espíritu con que se inició en 2001 el período constituyente, plasmado en la Declaración de Laeken del propio Consejo Europeo. “Es preciso aproximar las instituciones europeas al ciudadano”, clamaban entonces los mismos protagonistas. Que también criticaban “la proliferación” de Tratados “diseminados” y decidían su “simplificación”. Ahora hacen justo lo contrario de lo que prometieron entonces y firmaron tres años después.

Para más inri, el propio mandato dado a la nueva CIG, del 23 de junio, es también el más oscuro de la historia de la Unión. Atrévanse a leerlo. Se despliega en 14 páginas que no persiguen la proclamada transparencia, sino la opacidad. Ni siquiera cita por su número (salvo en los anexos) los artículos de la Constitución desechada que ahora se rescatan o se reformulan: los sustituyen por un asterisco y elusivamente aluden a ellos como “las disposiciones acordadas en la CIG de 2004”. Jamás se había visto tal grado de ocultamiento. Tamaña tomadura de pelo.

– SUPRESIONES QUE NO LO SON. Muchos avances constitucionales se incorporan o mantienen por la puerta de servicio. Se pretende así en mascarar su rescate. Ejemplos:

La Carta de Derechos Fundamentales. Del nuevo TUE se esfuman sus 114 artículos, para que británicos, polacos y demás escépticos celebren su desaparición. Pero yerran. La Carta, una de las mejores innovaciones políticas del Tratado Constitucional (ver despiece) se salva. Regirá en su integridad, aúnque sea casi clandestina en el nuevo TUE. Se referirá a ella sólo en un artículo, que, eso sí, “le conferirá un carácter jurídico vinculante”. Si no la estropean.

Libre competencia. Desaparece la mención a que el mercado interior se conseguirá mediante “un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior”, pero resucita en forma de protocolo (de igual eficacia que un Tratado). Esta ablación cosmética instada por Nicolas Sarkozy para sortear las críticas al pretendido liberalismo de la Constitución (¡cuando se trataba de una herencia del Tratado de Roma

de 1957!) anuncia tormenta. La nueva Francia, tan liberal, se afilia así al proteccionismo conservador (agrícola y de las grandes corporaciones). Deja el liberalismo bien entendido para el mercado laboral.

Primacía del Derecho comunitario sobre el nacional. Aparentemente se elimina, al suprimirse el artículo I-6 de la Constitución, lo que embarrancaría a la Unión. Pero se semirestaura con una Declaración, de poco valor jurídico. Todos estos canjes son de funambulista.Porque la primacía (y el efecto directo) del Derecho europeo sobre los nacionales ya está garantizada por la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, desde 1964.

Y, atención a lo oculto para casi todos (no para Jean Claude Piris, en El Tratado Constitucional para Europa: un análisis jurídico, Marcial Pons, 2006): la salva un escondido Protocolo sobre subsidiariedad añadido al Tratado de Amsterdam (1997). Según éste, la aplicación de los principios comunitarios “no afectará a los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en lo que se refiere a la relación entre el Derecho comunitario y el nacional”. Otro bingo por la puerta de servicio.

– AVANZAN MÁS LOS ESTADOS QUE LOS CIUDADANOS. El mandato no especifica si se conserva la equiparación entre Estados y ciudadanos que hacía la Constitución: ésta configuraba a la UE como un contrato entre ambos. Pese a la pegajosa retórica ciudadanista, las reformas sólo enfatizan el papel de los Estados. Por eso se desecha la atrevida experiencia de la Convención. En ella la sociedad participó junto a los gobiernos. Alumbró muchos avances democratistas. Ahora se vuelve al método CIG, diplomático, interestatal y reservón. Como el método determina el resultado, los textos reflejarán múltiples cautelas de los nacionalismos estatales. Como la patética propuesta británica de que el alto representante no sustituya a París y Londres en el Consejo de Seguridad, esa venda antes de la herida.

Las 14 páginas de la última cumbre recogen una veintena de salmodias que realzan a los Estados y limitan a la Unión: aquéllos recuperan competencias si la UE cesa de ejercerlas; “se respetarán los límites” concisos de ciertos artículos; “en particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro” (lo que contrasta con la ampliación de competencias comunes al espacio de seguridad y libertad); “la Unión actuará exclusivamente dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros” (es grave este “exclusivamente”, pues erosiona la expansión del Derecho comunitario por vía jurisprudencial; pero también es cierto que se mantiene el artículo 308, o cláusula de flexibilidad del I-18 constitucional: si conviene una acción sin que el Tratado “haya previsto los poderes de actuación necesarios”, el Consejo por unanimidad la autorizará).

Y sobre todo, se abre paso a la renacionalización de políticas comunes, al asegurarse que los Tratados pueden revisarse “para incrementar o reducir” las competencias atribuidas a la Unión. La subsidiariedad (principio de la Administración más próxima) avanza más hacia abajo que hacia arriba: se apodera a los Parlamentos nacionales para obstruir una iniciativa legislativa de Bruselas (con una tarjeta naranja: Holanda quería más, una tarjeta roja).

Las cautelas, las cláusulas de descuelgue (opting-out) o de reserva (tipo Ioanina: refuerzo, hasta 2017, de ciertas minorías de bloqueo) o de aplazamiento (se retrasa el sistema de la doble mayoría Estados-ciudadanos, hasta 2014), todas retratan la angustia de un club de dirigentes europeos atornillados por una minoría nacionalista (los Blair, los Kaczynski y compañía) dispuesta a atar lo que, ellos lo saben, ya no pueden atar.

– RESCATADO LO ESENCIAL. Pese a todos estos retrocesos practicados por unos jefes de Gobierno (no todos son iguales) a una Constitución que ellos mismos firmaron (violan el principio según el cual nadie puede ir contra sus propios actos), se ha rescatado la parte del león de su contenido esencial.

Así, se mantienen las dos grandes ampliaciones de competencias, en política exterior (con nuevos poderes del alto representante y un servicio diplomático común, que no único, aúnque algunos lo discutirán) y en el espacio de libertad-seguridad-justicia: enlazan con el deseo ciudadano de que Europa desempeñe un papel relevante en el mundo y que sea más segura. Y la eficacia jurídica de la Carta, que amplía derechos (salvo para, pobrecito, el Reino Unido). Y la democracia participativa: mediante la iniciativa popular, con un millón de firmas se insta a la Comisión a legislar. Y la visibilidad, al establecerse un presidente del Consejo Europeo.Y una mayor eficacia, al suprimir la unanimidad y sustituirla por la mayoría cualificada en las decisiones sobre una cincuentena de competencias, algo trascendental que evitará la parálisis de la Unión. Y el refuerzo democrático (más codecisión) de la Eurocámara…

Pero no sólo se mantiene lo anterior. Aumentan las competencias comunes respecto a las de la Constitución: en el suministro de energía o la lucha contra el cambio climático. Y se eluden ciertas crisis, al hacer más automáticas las cooperaciones reforzadas (de un grupo de países que pretenda avanzar más deprisa que los renuentes) en asuntos clave: policía y justicia penal.

En suma, los referendos francés y holandés robaron la cartera al europeísmo, el rapto de Europa. Luego, encabezados por España y Luxemburgo, los 18 países que habían ratificado la Constitución reclamaron su retorno. Ahora, rescatan su contenido. Sólo los documentos y los billetes que contenía. No su envoltorio. Pero nada impide que sigan pugnando por él. Los más europeístas pueden establecer una cooperación reforzada política, de facto, para recuperar lo que falta. Si España fue clave en la Constitución (como pionera en su ratificación por referéndum; y luego en su resurrección, tras tantas partidas de defunción), puede y debe seguir empujando ahora.

Y será necesario, pues la ratificación de los nuevos textos tampoco será un camino de rosas: dentro de su plazo, cambiarán gobiernos y se celebrarán referendos, que a lo peor generan nuevos sustos. El secretario de Estado español para la UE, Alberto Navarro, ya sugiere hitos posibles: solemnizar la Carta de Derechos, discutiéndola en las Cortes e incluyéndola explícitamente en la ley de ratificación de los tratados reformados, y cambiar la ley de banderas, obligando a que en todos los edificios oficiales españoles onde es la azul, como en Galicia. ¿O es que sólo debe oírse la voz y verse las enseñas de quienes pretenden menos Europa?[30]

5. Agotada por su ampliación geográfica, un gran proyeto mal ejecutado, la UE parece haberse quedado sin élan vital. El rescate de la Constitución Europea bajo la forma de un tratado simplificado no es sino un remiendo, aúnque preserve gran parte de las disposiciones del original. Lo peor es que demuestra que la construcción europea está sin proyecto. El hilo conductor de este ejercicio es el impulso a la política exterior común y la possibilidad de flexibilizar los avances en la integración de modo que todos no tengan que estar en todo. Puede socavarse así la cohesión y solidaridad de la UE. La creación de instituciones, cuyo nombre se rebaja – el ministro europeo de Asuntos Exteriores se quedará en Alto Representante -, no puede sustituir la falta de política, como se há vê en los temas gordos, de Irak a Oriente Próximo. En segundo lugar, porque dejar que los miembros se agrupen según sus intereses implica que los demás se desentiendan. Es lo que puede pasar con la Unión Mediterrânea que propone Sarkozy. O con la cooperación báltica. A cada cual su pátio vecino. Europa podrá avanzar, pero en orden disperso, como en las políticas, en las que se multiplican las posibilidades de cooperación de reforzadas, de optar por no participar, o las abstenciones constructivas. Es, sin embargo, inevitable a 27 y más por venir. Pero demuestra que la UE como conjunto no sabe donde ir.

Los ciudadanos no quieren dejar ya a las elites políticas europeas hacer o deshacer lo que lês venga en gana, pero a la vez óden más liderazgo político, individual o de círculos de dirigentes de los países más selectos, como refleja una encuesta de la Fundación Bertelsmann realizada en 14 países. Alemania y Angela Merkel están a la cabeza en todos  lados, menos en Polonia, el Reino Unido y Hungria. Los españoles no resultan estusiastas de la canciller. Prefieren de largo que el grupo líder sea el de los dirigentes de los países del euro.

Há faltado en estos años en la construcción cultivar una dimensión que se introdujo en el Tratado de Maastricht (1992): la ciudadanía europea, que conlleva un plus de derechos para los ciudadanos de los Estados miembros por pertencera la UE. Se abandono el esfuerzo de enriquecer el concepto debido sobre todo a los daneses y otros reticentes a lo que veían como perdida de identidad propia. Aúnque algo se há avanzado en la práctica (el voto pasivo y activo de los residentes comunitários en las elecciones municiales) y en otros  derechos (ahora los fundamentales de la Carta) no se há avanzado lo suficiente en este terreno desde Maastricht, a pesar del espacio Schengen sin fronteras (para algunos) o de un programa de intercambio de estudiantes como Erasmus que han hecho más por cimentar Europa que muchas grandes políticas. Tampoco en la Constitución Europea, y menos en el tratado simplificado que la sustituirá.

La dimensión de la ciudadania podría servir para compensar la falta de un demos, un pueblo, sobre que basar la democracia de esta Europa. Como recordaba recientemente en Madrid la profesora Kalipso Nicolaïdis, estamos en una Unión de demoi (pueblos) en una demoi-cracia. La UE es una Unión federal; no (ni lo será) un Estado Federal. La democracia propiamente dicha se hace en cada Estado no a nível de la UE, al menos para el Consejo, y de ahíla importância de la unanimidad sobre las reglas del juego (y la dureza de las negociaciones sobre los contrados básicos que son los tratados) y de involucrar a los parlamentos nacionales. Incluso las elecciones al Parlamento Europeo son una suma de comícios nacionales. En cuanto a los referendos, lo mínimo, democráticamente hablando, sería que los que han tenido ocasión de hacerlo, pudieran volver a votar sobre el texto devaluado, excesivo para algunos, insuficientemente para otros. Si parece que Irlanda tendrá que hacer una consulta vinculante.

Europa requiere una mayor dosis de democraciadeliberativa. Los ciudadanos seguimos aqui, y en general pedimos más Europa. Rescaten la ciudadania, que los ciudadanos rescataremos a Europa. No nos olviden.[31]

Apontamentos e posição do eminente Mestre Doutor Raúl Granillo Ocampo

I – Integración

El caso del Brasil. – Como es tradición en todas las constituciones modernas, al Constitución brasileña estabelece que as facultad del Presidente la negociación y la firma de tratados (art. 84, inc. VIII), disponiendo que es facultad del Congresso Nacional aprobar o rechazar esos tratados (art. 49, inc. I, aúnque es de resaltar que en la Constitución no se ha dispuesto nada sobre la votación, revisión y/o enmienda de un tratado), y que es potestad del Supremo Tribunal Federal declarar la inconstitucionalidad de un tratado o de una ley federal (art. 102, inc. III, apartado b) y resolver en los litigios entre un Estado extranjero u organismo internacional, por un lado y la Unión, o Estado, o Distrito Federal, o un Territorio, por el otro (art. 102, inc. I, apartado e), circunstancias ambas que, ante el silencio constitucional sobre la posibilidad de delegación de esa facultad, obstan a que esas facultades jurisdiccionales puedan delegarse a un órgano supranacional.

En el tema de la integración, la Constitución de la República Federativa del Brasil, según la reforma constitucional de 1988, se aparta claramente de las más modernas políticas legislativas consagradas por Argentina y Paraguay y se inscribe nítidamente en la línea de política legislativa consagrada para el tema por la Constitución del Uruguay. En ese sentido, además de la ausencia expresa de toda norma que otorgue preeminencia a los tratados sobre las leyes y/o que autorice la delegación de competencias y jurisdicción a favor de órganos supranacionales[32], algunos autores han resaltado que la situación se hace menos favorable aún que en el caso uruguayo, ya que además, en la Constitución brasileña se adiverte una orientación proteccionista, nacionalista o estatista, que dispone, entre otras cosas, el monopolio o la preferencia a favor de brasileños de áreas consideradas vitales para la economia del país (arts 177 y 178 de la Constitución), actividades reservadas al Estado, limitaciones o exclusiones de extranjeros en ciertas actividades, y inmovilización de normas secundarias al incorporárselas a la Constitución, todo lo cual no constituye el ambiente más propicio para el desarrollo de proceso de integración comunitario[33].

No obstante lo anterior, en la Constitución del Brasil se encuentran disposiciones cuya lectura e interpretación han permitido a un sector de  la doctrina brasileña llegar a conclusiones menos negativas sobre lo que  el derecho brasileño permite o no a sus autoridades supremas, doctrinas que es aconsejable analizar para tener un panorama más completo de la realidad de este importante Estado integrante del Mercosur. Desde esta perspectiva, se ha resaltado que la Constitución enuncia categóricamnete en su art. 3º que el desarrollo nacional constituye un principio  básico al que debe tender la acción gubernamental, agregando el art. 4º que ese desarrollo nacional debe buscarse mediante la cooperación entre los  pueblos (directiva de política exterior), y al final ese mismo artículo 4º se señala que “La República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultura de los pueblos de América Latina, con vistas a la formación de una Comunidad Latinoamericana de Naciones. De acuerdo con esa visión, estas normas programáticas que imponen el objetivo de la integración latinoamericana deben interpretarse como una autorización abierta, otorgada por el constituyente, para utilizar los medios apropiados para lograr en perfección tal integración, lo que supone el establecimiento jurídico comunitario[34], y esa autorización y mandato no pueden ser entorpecidos por las limitaciones estabelecidas en otras áreas de la Constitución. Además el único modo cabal de dar vigencia a todas las normas constitucionales (las programáticas de los arts. 3 y 4 y las restrictivas de los arts. 177 y 178) es considerar que las normas restrictivas solo se aplican cuando el proceso de integración se ejecuta con países que forman parte de América Latina. Una interpretación diferente, siempre según esta escuela de la pensamiento, convertiría al art. 4º en letra muerta[35]. En ese sentido, por ejemplo, RIBEIRO BASTOS considera que la mera existencia del art. 4º implica una opción por la forma de supranacionalidad, puesto que la organización sin carácter supranacional ya existe en América Latina y la expresión “integracion” comprende la participación en entidades que no son de cuño simplemente asociativo[36].

Al igual que en la Consticuión uruguayana, en el caso brasileño el objetivo de la integración está circunscrito exclusivamente a la integración con os otros Estados de Latinoamérica, integración que non se limita a los aspectos económicos, sino que va más allá de ellos, al establecer la Constitución que la integración debe abarcar las áreas políticas, socia les y culturales de los países involucrados.

Lamentablemente, en el pensamiento mayoritario de la doctrina brasileña, la estructura constitucional del Brasil, en la parte referida a la distribuición de competencias (arts. 22, 23 y 24), área constituida por cláusulas pétreas que no puden ser modificadas, constituye un claro y serio obstáculo para la integración, toda vez que estos preceptos no aparece mencionada la posibilidad de delegación en un órgano comunitario[37], posición oficial asumida por la delegación brasileña al negociarse el Tratado de Ouro Preto, basada en impedimentos  constitucionales termiantes para crear organismos y/o normativas que revistieran las formas de la supranacionalidad[38].

Asimismo, ante la ausencia de normas que ortoguen preeminencia a los tratados sobre las leyes, la jurisprudencia del Superior Tribunal Federal se ha orientado hacia la doctrina de que una ley ordinaria nacional posterior a un tratado puede modificar las convenciones del tratado, sin perjuicio de que en esos casos el Estado brasileño deberá asumir la responsabilidad que le cabe en el campo internacional[39], posición que el Superior Tribunal Federal ha sostenido sistemáticamente, por considerar que frente a textos constitucionales claros, que no reflejan idea de supremacía  alguna de los tratados en relación a las leyes, la única conclusión lógica es que si el constituyente brasileño no quiso dar primado automático al tratado en cualquier circunstancia, independientemente de la cronología, los jueces no están autorizados a inventar esa regla solo porque la doctrina lo desee[40].

Es evidente que de la forma en que ha sido estructurado el tema de la integración en el derecho brasileño, la Constitución de ese país no parece autorizar la participación de Brasil en procesos que se orienten hacia la supranacionalidad, participación que solo puede instrumentarse en relación a procesos típicamente intergubernamentales, como es el caso del Mercosur. Esa limitación lo que ha llevado al diputado deferal Nelson Jobin a proponer una emienda constitucional que incorpore la supranacionalidad al sistema, propuesta que, lamentablemente, ha sido rechazada[41]. La Constitución de Brasil claramente carece de definición en dos aspectos fundamentales cuando hablamos de integración: a) la preeminencia de los tratados sobre las leyes, y b) imposibilidad de someterse a un orden jurídico supranacional. Como si eso fuera poco, somete el análisis de los tratados a la jurisdición federal (art. 109, incs. III y V), cuya última instancia es el Superior Tribunal Fderal de Brasil[42].

El sistema constitucional de Brasil, en esta materia, se completa con varias normas constitucionales, que claramente funcionan en contra de cualquier proceso de integración. Entre ellas puede resaltarse:

a) Preferencias a empresas brasileñas de capital nacional. A las empresas brasileñas de capital nacional, que son aquellas cuyo control efectivo y permanente sobre el capital accionario cotante descansa en personas físicas brasileñas domiciliadas y residentes en ele país (art. 171 incisos I y II), se les podrá conceder beneficios para desarrollar actividades estratégicas para la defesa nacional o el desenvolvimiento del país (tecnologia, compre nacional, etc.).

b) Tratamento a los extranjeros. Se ha establecido que en las sucesiones de extranjeros que tengan bienes en Brasil siempre se aplirá al cónyuge e hijos brasileños el derecho brasileño, salvo que el personal del de cuius fuera más conveniente a ellos (art. 5, inc. XXXI); que no procederá la extradición de brasileños (art. 5, inc. LI) y que los extranjeros no pueden intervenir en distintas actividades, como por ejemplo en el armado de navíos, tener su propriedad y conformar la tripulación de cabotaje (art. 178), o en industrias de la salud (art. 199), o en los medios de comunicación periodísticos (art. 222).

c) Estabelecimento de monopolios estatales. La Constitución reserva, en el carácter de monopolios del Estado, la exploración y explotación de minerales nucleares y sus derivados (art. 177, inc. V); la exploración, explotación y transporte de petróleo, gas y otros hidrocarburos fluidos (art. 177, incs. I a IV), aúnque esto ha sido claramente modificado por inmiendas posteriores; el servicio postal y aéreo nacional (art. 21, inc. X)

d) Actividades atribuidas al Estado que este puede explotar por sí o por medio de terceros. Entre estas (art. 21, inc. XII) se encuentran los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones; los servicios e instalaciones de energia eléctrica (incluidos el aprovechamiento de los cursos de agua); la navegación aérea y aeroespacial y la infraestructura portuaria; los servicios de transporte ferroviario y fluvial entre los puertos brasileños y fronteras nacionales; los servicios de transporte automotor interestadual y internacional de pasajeros; y puertos marítimos, fluviales y lacustres.

e) La inmovilización de normas secundarias. La Constitución brasileña de 1988 desciende a minuciosos detalles, propios del nivel legislativo, que se traducen en una enorme dificultad para su modificación si la armonización legislativa, que constituye uno de los objetivos del Mercosur, lo hiciera necesario. Entre otros se puede mencionar reglas sobre la usucapión (art. 183) y la expropiación; normas sobre jubilación –edad, años de servicios, etc.– (art. 202); normas laborales sobre jornada de trabajo (art. 7, inc. XIII), plazo de prescripción (art. 7, inc. XXIX), participación de sindicatos en negociaciones colectivas (art. 7, inc. VI), etcétera.

No solo estas normas constitucionales determinan reglas diferentes basadas en la nacionalidad, lo que atenta contra la necesaria homogeneidad que requiere un mercado común unificado entre los países del Mercosur, sino que su cristalización, por su estatura constitucional, dificulta notoriamente el proceso de armonización de políticas macroeconómicas y derecho interno entre los países miembros.

Conclusión. – El análisis realizado permite exteriorizar que, más allá de las diferencias, a veces sustanciales, a veces de matices, entre las estructuras constitucionales de los países del Mercado Común del Sur, todas ellas han brindado acogida y disposición favorable al fenómeno de la integración. Asimismo, que el proceso de integración elegido por el Mercosur constituye un orden jurídico intergubernamental, que hasta este momento no ha contemplado la existencia de instituciones supranacionales, o de un derecho supranacional.

Es evidente que los textos constitucionales de los cuatro integrantes del Mercosur presentan un estructura claramente difrenciada entre los casos de la Argentina y el Paraguay, por un lado, cuyas constituciones habilitan claramente el estabelecimento de un ordenamiento jurídico comunitario, y los casos del Uruguay y Brasil por el otro, donde tal habilitación no existe en forma expressa y, en el mejor de los  casos, requiere de un esfuerzo interpretativo de las propias autoridades nacionales, interpretación que siempre es controvertida, que puede ser cambiante, y por ello no constituye un basamento sólido para un proceso de estas características, por el impacto negativo que ello tiene en la seguridad jurídica, elemento indispensable a la hora de decidir inversiones o radicaciones empresarias en el área integrada. Es de esperar que así como Paraguay y la Argentina cambiaron sus constituciones después de la firma del tratado de Asunción que dio origen al Mercosur en 1991, demonstrando con ello una clara e inequívoca voluntad política de llevar adelante y profundizar el proceso inciado, Uruguay y Brasil aprueben alguno de los múltiples proyectos de modificación que han presentado para reformar sus leyes fundamentales, poniéndolas a tono con las de los otros dos socios y eliminando una situación jurídica de impedimento, que puede ser crucial en un futuro no muy lejano.

Algunos autores consideran que no solo Brasil y Uruguay, sino también Argentina y Paraguay, deberían también dar un salto cualitativo, desde el punto de vista constitucional, declarando la supremacía del derecho comunitario no solo sobre las leyes sino también sobre las  constituciones, ya que de otra manera la prelación es insuficiente para la construcción de un orden jurídico supranacional[43]. Es que cuando el Estado entra en relaciones con otros Estados, y por su propia conveniencia asume obligaciones internacionales, está obligado a cumplirlas. Si el tratado contradice normas internas, se debe hacer prevalecer la norma del derecho intrenacional, ya que, en primer término, ella esel resultado de una actividad directa del soberano, en tanto que las otras son producto de un actividad delegada por él y, en segundo término, porque el Estado se comprometió libremente a hacerla cumplir en el ámbito interno, ámbito en el que es el único que tiene la potestad de hacerlo en forma expresa o tácita. [44]

II – El Mercosur

Evolución de la relación bilateral entre Argentina y Brasil – Como continuación de los efuerzos integradores presentes en América del Sur, y como una consecuencia del estancamiento experimentado por la ALADI a mediados de los años ochenta, la Argentina y Brasil iniciaron movimientos bilaterales destinados a acelerar los tiempos necesarios para poner en funcionamiento un proceso de integración subregional. Sin ninguna duda el MERCOSUR es un proceso de muy reciente gestación, que ha tenido en sus primeros años de funcionamiento una muy importante evolución, por lo que no es de extrañar el impacto que ha producido en el ámbito económico, social, jurídico y político regional, situándose como un bloque de proyección en el mundo de las relaciones globalizadas. Por ello, la necesidad de superar los problemas actuales y de encontrar mecanismos institucionales idóneos para lograr el objetivo del impulso al propio desarrollo, combinando eficiencia, tecnología y competitividad, sin pérdida de empleo, constituye el nuevo desafio de este muy joven proceso. Sus problemas no son suficientes para esconder la realidad de que el MERCOSUR, no obstante ser un proyecto exclusivamente económico, haya en un corto período de tiempo abarcado rápidamente otras áreas, movilizado todos los sectores productivos y avanzado desde una zona de libre comercio hacia un mercado común imperfecto, pasando por una unión aduanera (también imperfecta) [45].

Desde fines de los años setenta, superados los conflictos que había generado la construcción de distintas presas en ríos internacionales (entre ellas la presa de Itaipú) y definido de mutuo acuerdo el aprovechamiento racional del río Paraná mediante la firma del Acuerdo de Entendimientos Operativos-Jurídicos Itaipú y Corpus celebrado en Puerto Stroessner el 19 de octubre de 1979, las relaciones argentino-brasileñas se hacen cada vez más estrechas y cooperativas, basadas en la convicción de que las relaciones conflictivas son relaciones de suma cero, mientras que las relaciones cooperativas presentan efectos multiplicadores de caráter exponencial[46]. Sin un entendimiento entre Argentina y Brasil, cualquier proyecto de integración suramericano carece de un elemento fundamental[47].

La decisión política asumida por ambos países, tendiente a modificar la relación bilateral de confrontación que había caracterizado las relaciones entre Argentina y Brasil, envueltas por una tradición de competir por la influencia o hegemonía regional, y pasar a una relación de cooperación, fue fundamental para el éxito de proceso de integración. La recuperación de la democracia se tradujo en la superación de la Doctrina de la Seguridad Nacional, vigente durante los regímeles militares, que además de estar asentada en la tradicional rivalidad, trabajaba sobre la idea de que entre los países existía un riesgo de conflicto potencial, todo lo cual contribuyó a la configuración de una determinada organización económica, política y social en ambos países (especialmente en sus fronteras), que desalentaba toda cooperación en obras de infraestructura bilateral. Todo esto, además, generaba mayores presupuestos militares, diseños específicos en la infraestructura de base (fabricaciones militares, carreteras, ferrocarriles, etc.) y concentración de la relación en áreas de conflicto y no de cooperación.

Las nuevas orientaciones y exigencias económicas ha hecho que los Estados parte del Mercosur vean en la integración un instrumento en el cual depositar las esperanzas de una sociedad más humana, comprometida en construir un mundo más solidario en el siglo XXI. Esta búsqueda es la que justifica el interés que ha despertado el Mercosur, cuyo dinamismo ha servido de fuerte impuso a otros bloques en Latinoamérica, revitalizando la integración como instrumento estratégico en un mundo de relaciones globales.

El inicio de este proceso, que culmina con la firma del Tratado de Asunción, se caracteriza por varias similitudes políticas y económicas entre Argentina y Brasil: ambos países cambiaron sus gobiernos militares por gobiernos democráticos, ambos percibían la necesidad de cambio y fortificación de alianzas para enfrentar las adversas condiciones económicas presentes en el plano internacional; ambos tenían la necesidad de consolidar el recién iniciado proceso democrático, que planteaba a los dos países grandes desafios, cuya solución era más fácil en el marco de una estrecha colaboración y cooperación; en ambos países, así como en casi toda la región, la deuda externa era una pesada carga que afectaba seriamente sus economías; ambos países adoptaron medidas antiinflacionarios heterodoxas a efectos de combatir la crisis que los afectaba (Plan Austral en Argentina, Plan Cruzado en Brasil). Pero por sobre todo, resultó crucial romper la lógica realista del equilibrio de pode vigente hasta ese momento aceptar la máxima de “si a mi vecino le va bien, eso influye positivamente en mi propio bienestar” [48].

Los acuerdos bilaterales  entre la Argentina y Brasil como antecedentes inmediatos del Mercosur – La primera acción concreta fue ejecutada en el campo de la integración física, cuando al inaugurar el puente internacional Tancredo Neves sobre el río Iguazú, los presidentes de la Argentina, Raúl Alfonsín, y de Brasil, José Sarney, emitieron  la Declaración de Iguazú (30 de noviembre de 1985), que expresa la voluntad de ambos países de promover y acelerar el proceso de integración bilateral. El éxito de estas negociaciones fue el gran paso para generar una mayor confianza entre ambos países y volver realidad la posibilidad de relaciones más armónicas. En esa misma ocasión se firmó la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear, en la que ambas partes reafirmaron la finalidad pacífica de sus programas nucleares y decidieron intensificar la cooperación en este campo[49].

Al año siguiente (el 29 de julio de 1986), los mismos presidentes de  la Argentina y Brasil, reunidos en la ciudad de Buenos Aires, firmaron el Acta para la Integración Argentino-Brasileña; aprobaron doce protocolos que comprendían un amplio espectro de acuerdos sobre bienes de capital, cooperación energética, biotecnología, constitución de empresas binacionales, producción y abastecimiento de trigo, cooperación aeronáutica, etcétera[50].

En el marco de estas negociaciones, se hicieron avances concretos en cuanto a la integración física, energética, en las comunicaciones y en el desarrollo industrial, como así también en diversas áreas de  complementación industrial. Se estableció un calendario de reuniones bilaterales en el que estaban establecidos los temas por tartar, lo cual, significó un cambio en cuanto a la manera de negociar. El programa contemplana un proyecto de integración gradual y flexible y comprendía la inclusión de propuestas sectoriales concretas.

En esta oportunidad, se dispuso la creación de una Comisión Mixta de Cooperación e Integración Bilateral, que tendría como misión específica analizar el proceso de integración que se había desarrollado entre ambos países, a fin de estudiar e identificar las áreas que permitieran acentuar las relaciones entre ambos partes contratantes; se formularon programas y propuestas concretas tendientes a su mejoramiento y se puso énfasis en la necesidad de incrementar el poder de negociación con el resto del mundo y acelerar el proceso de integración bilateral.

Tuvieron en consideración que la competencia por lograr la hegemonía continental en el plano político, lejos de dinamizar las economías y  potenciar la producción, consumía todo el esfuerzo necesario para lograr una producción capaz de competir a nivel mundial. Por ello la reinserción de los sistemas democráticoa y la firme voluntad de sus presidentes, más los cambios operados mundialmente en el campo económico y político, posibilitaron las condiciones para lanzar el programa de Integración y cooperación (PICE) entre la Argentina y Brasil, cuyas bases fueron las sirvieron para ampliar el proyecto destinado a construir el Mercado Común del Sur, compuesto por una serie de protocolos sobre diversos sectores, adaptados a las exigencias de la ALADI para acuerdos de Alcance Parcial.

Estos protocolos de integración bilateral fijaban los lineamientos para una política de reindustrialización, tendiente a generar ventajas comparativas a través de la modernización tecnológica. Representaron un importante apoyo a los recientes procesos democráticos y un importante paso hacia el acercamiento entre ellos, dejando atrás de una história de desacuerdos y desencuentros. Los protocolos establecieron un proyecto de integración gradual y flexible, que comprendía la inclusión de propuestas sectoriales concretas sometidos a los principios de gradualidad: fijaciónde etapas anuales; flexibilidad: para ajustar alcances y objetivos; simetría: limitación en cada etapa a un conjunto reducido de proyectos; equilibrio: estímulo a la integración intrasectorial: tratamiento preferencial frente a teceros mercados y armonización de políticas; y de participación del empresariado[51]. Llegaron a concre atarse veinticuatro protocolos sectoriales sobre bienes de capital, trigo, complementación  de abastecimiento alimentario, expansión del comercio, empresas binacionales, asuntos financieros, fondos de inversiones, energía, biotecnología, estudios económicos, información y asistencia en caso de accidentes nucleares y emergencias radiológicas, cooperación aeronáutica (primera etapa); siderurgia, transporte terrestre transporte marítimo, comunicaciones, cooperación nuclear (segunda etapa, inciada en Brasilia el 10 de diciembre de 1986[52]); cultura, administración pública y moneda (tercera etapa, inciada en Buenos Aires el 15 de junio de 1987 y en Viedma el 17 de julio de 1987[53]); industria automotriz y industria de la alimentación (cuarta etapa, inciada en Brasilia el 7 de abril de 1988[54]); regional fronterizo (quinta etapa, iniciada en Buenos Aires el 29 de noviembre de1988) y planeamiento econômico y social (sexta etapa, inciada en Brasília el 23 de agosto de 1989[55]). Funcionaba como un marco de engociaciones acerca de distintas y heterogéneas matérias.

Los mandatários de ambos países rubricaron en Brasília, el 10 de diciembre de 1986, el Acta de Amistad Aregntino-Brasileña, denominada “Democracia, paz y Desarrollo” [56], en la que reforzaron el compromiso com la integración bilateral, se ampliaron las áreas de cooperación através de nuevos protocolos y anexos a las ya existentes y se produjo un acuerdo de alcance parcial (dentro de la ALADI) para renegociar las preferencias otorgadas entre 1962 y 1980.

En 1988 comenzó la incorporación del Uruguay al proceso de integración, cuando se lo invito a participar del proyecto Alboraba y a integrarse a vários protocolos, cosa que haría muy lentamente a partir de ese momento, ya que preferia continuar com los acuerdos bilaterales existentes, dado que su sector industrial no había alcanzado el desarrollode sus vecinos y temia que la liberalización acarrease una mayor y ruinosa competência para esa área. Por su parte, todavia resultaba difícil el ingreso de Paraguay, gobernado por un régimen militar no democrárico. Por estas circunstancias, ene sos años iniciales, el proceso de integración no tuvo la transcedencia econômica y comercial esperada en relación a todos los países que luego integrarían el Mercosur. El golpe de Estado iniciado el dia 2 y culminado el 3 de febrero de 1986, en contra del  gobierno paraguayo de Alfredo Stroessner, implico la caída de uno de los últimos regímenes de corte dictatorial y autoritário del área[57] y la posibilidad de ampliar territorialmente el proceso y dotarlo de un mayor dinamismo.

Para apuntalar la reciente democracia paraguaya, para evitar que  Uruguay y Paraguay quedaran aislados de sus sócios comerciales más importantes (Argentina y Brasil) y con el interes de remover el estancamiento en las relaciones econômicas en la región, los presidentes Julio Maria Sanguinetti, de Uruguay, y Andrés Rodríguez, de Paraguay, acogieron la invitación a crear un gran espacio regional integrado, sobre la base de las relaciones o acuerdos bilaterales ya existentes entre Argentina y Brasil, lo que ocurría ya en 1990.

En el ínterin y ante el agotamiento en 1988 de las negociaciones a nível sectorial y la falta de entusiasmo del Uruguay (parecia que solo Argentina y Brasil querían caminar por la senda que conduce a la integración),se produjo un cambio de rumbo del proceso, que abandona el enfoque sectorial y comienza a moverse en dirección al de un espacio econômico común (enfoque global). El PICE carecia de la fluerza y sustento necesario para llevar el proceso a un mayor grado de integración e interdependencia, se aplicaba a un comercio atomizado (gran dispersión de la matéria negociada), estaba concentrado en las negociaciones comerciales en desmedro de otras áreas de complementación econômica (complemetación productiva, tecnológica y de atracción de inversiones, por ejemplo), y la escasa interdependência generada inhibió las acciones de armonización de políticas[58]. A partir del tratado de 1988, pero sobre todo del Acta de los predidentes Menem y Collor de Mello, el objetivo cambió hacia la imposición de una meta ambiciosa y precisa (mercado común para 1994), a la que se arribaría mediante un ritmo perentorio orientado al logro de una integración masiva en lo comercial (apertura recíproca prevista para el universo arancelario con un régimen de excepciones restringido y transitório) y de caráter global (abarca todos los aspectos relevantes de la política econômica)[59].

Para ello, la República Argentina y la república Federativa de Brasil firmaron el “Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo” (28 de noviembre de 1988), que se es el antecedente del Acta de Buenos Aires (de julio de 1990), por la que se consagra el proceso de integración a nível global, destinado a la remoción de todos los obstáculos tarifarios y no tarifários al comercio de bienes y servicios, fijándose las etapas, mecanismos y disposiciones generales para que el logro de un espacio econômico común en el término de diez años[60]. La integración bilateral alcanzó un nível prioritário en las agendas de política exterior de Argentina y Brasil. El 23 de agosto de 1989, trás su ratificación por la Argentina y el Brasil, el Tratado entro en vigência.

Los vínculos entre estos dos países se intensificaron durante 1990, cuando dos gobiernos nuevos (Carlos Menen, en la Argentina, y Fernando Collor de Mello, en Brasil), ratificaron la política de integración heredad de las anteriores administraciones y exteriorizaron que el objetivo había pasado a constituir una política de Estado para ambas naciones. A partir de la firma del Acta de Buenos Aires por Mene y Collor de Mello (julio de 1990), el proceso de integración tomo una nueva dinâmica,  al disponer ambos gobiernos que el proceso debía culminar en un mercado común, que debería estar definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994, constituyéndose el grupo binacional “Grupo Mercado Común”, com el mandato expreso de trabajar para el cumplimiento de este objetivo [61].

El objetivo de acelerar el proceso para remover todas las barreras existentes para el tráfico comercial entre Argentina y Brasil y de crear un mercado común antes de fines de 1994 llevó a Uuguay a Praguay a solicitar su incorporación al esquema de integración, ya que consideraban que el proceso de liberalización del comercio, armonización de políticas y fijación de un arancel externo común era una buena oportunidad para su desarrollo y para no quedar aislados de un proceso que involucraba no solo a los países más poderosos del área, sino también a quienes eran más importantes sócios comerciales. La solicitud de incorporación al proceso de integración efectuada por estos países y su aceptación hicieron necesaria la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991[62].

Además de las razones políticas ya mencionadas, el nacimiento del Mercosur se justificaba desde el punto de vista econômico, porque implicaba la mutua solución de necesidades alimentarias de Brasil y de acceso a bienes de capital de la Argentina; porque  en un tiempo de constitución de grandes bloques, constituía una herramienta para actuar  frente a terceros y obtener mayor gravitación; porque implicaba un incentivo adicional a la necesidad de inversiones en la región; y por constituir uns respuesta al multilateralismo[63].

III – Contratos internacionales y Analisis crítico

Contratos internacionales – Hay que distinguir si se trata de contratos comprendidos en el Protocolo  de Buenos Aires sobre Juridicción Internacional en Materia Contractual (de fecha 5/8/94, vigente des de el 6/6/96), o de aquellos no comprendidos en éste. Los comprendidos son aquellos contratos de naturaza civil o comercial, celebrados entre particulares (personas físicas o jurídicas) con domicilio o sede social en diferentes estados partes del Tratado de Asunción, o cuando una de las  partes del contrato tenga su domicilio o sede social en un Estado parte  y además se haya hecho un acuerdo de elección de foro a favor de un juez de un Estado parte y existe una conexión razonable según las normas de jurisdicción del Protocolo. Quedan excluidos los negocios jurídicos entre los fallidos y sus acreedores y demás procedimientos análogos, especialmente los concordatos, acuerdos en el ámbito de drecho de familia y  sucesorio, contratos de seguridad social, contratos administrativos, contratos laborales, contratos de venta al consumidor, contratos de transporte, contratos de seguros y derechos reales. Según que la materia esté o no incluida, el trámite se ajustará a las siguientes pautas:

i) Contratos compredidos. La cuestión se dirime por lo previsto en el Protocolo mencionado, pues se encuentra vigente para los Estados partes.

El Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual regula la jurisdicción para los supuestos de interposición de la demanda y reconocimiento y ejecución de setencias y laudos arbitrales.

El que demanda puede elegir: a) la prórroga del foro al tiempo de la celebración del contrato, durante su vigencia, o una vez surgido el litigio, o b) litigar ante los jueces del lugar de cumplimiento del contrato,  o del domicilio del demandado, o del domicilio o sede social del demandante, cuando demonstrare que cumplió con su prestación. Si hubiera varios demandados, el actor puede litigar ante el domicilio de cualquiera de ellos.

Las demandas sobre obligaciones de garantía de carácter personal, o que impliquen la intervención de terceros o reconvención, se deben presentar ante el tribunal de la demanda principal.

ii) Contratos no compredidos. Aquí hay que distinguir si la cuestión se plantea entre una persona de nacionalidad argentina y outra de Brasil o de Paraguay y Uruguay. Si se trata de una persona de Brasil, no hay tratados vigentes y cada país resuelve según su fuente interna. Si se trata de una persona de Paraguay o de Uruguay, se aplica el Tratado de Derecho Civil de Montevideo de 1939/40. En el caso de Brasil, por aplicación del Código Civil, y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el que demanda puede elegir entre domicilio del demandado, el lugar de cumplimiento del contrato, o la prórroga a favor de los jueces o árbitros que actúan fuera de la república, antes o después de entablada la demanda.

En el caso de Paraguay y Uruguay, la cuestión se rige por el Tratado de Montevideo de 1939/40, según el cual el que demanda puede optar por el domicilio del demandado o por el del juez del país cuyo derecho resulta aplicable.

Sociedades. En este caso hay que distinguir entre Brasil, por un lado y Paraguay y Uruguay, por el otro.

i) Brasil. Las fuentes aplicables son el Protocolo de Buensos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Código Civil, la Convención Internacional Americana de Derecho Internacional Privado (CIDIP II) sobre conflicto de leyes en materia de leyes mercantiles.

De acuerdo con la primera, y en caso de litigios entre socios en su caráter de tales, se demandará en el lugar de la sede principal de la administración. Si los litigios son contra la sociedad, el lugar, a elección del actor, puede ser la sede principal de la dminsitración, el Estado donde se realizam las operaciones controvertidas por la sociedad demandada con sede en otro Estado, o el lugar de funcionamiento de las sucursales, estabelecimiento agencias, o cualquer otra especie de representación en lo concerniente en las operaciones que allí se practiquem.

De acuerdo con el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y el Código Civil, rigen las normas generales para demandas en la Nación. Y si la fuente por aplicar es la CIDIP II, en el caso de litigios de terceros contra una sociedad, el lugar sería el Estado donde se realizaron las operaciones controvertidas por la sociedad demandada con sede en otro Estado.

ii) Paraguay y Uruguay. Las fuentes aplicables en este caso son el Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual, el Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo de 1939-40, y la Convención Interamericana de Derecho Internacional Privado (CIDIP II).

Si la fuente por aplicar es el Protocolo de Buenos Aires, o la CIDIP II, la solución es idéntica a la señalada al tratar el tema en relación con Brasil.

Y si se trata del Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo de 1939-40, en caso de litigios entre socios, la demanda se interpondrá ante el juez del domicilio de la sociedad. En caso de litigios de terceros contra la sociedad, la demanda podrá interponerse, a elección del actor, en el domicilio de la sociedad, o lugar de funcionamiento de los estabelecimientos, sucursales, o agencias para las operaciones que allí practiquem, o el Estado donde se realizaron las operaciones controvertidas por la sociedad demandada con sede en otro Estado.

Transporte terrestre y mixto.  En esta materia la distinción por efectuar es acerca de si se está frente a Brasil, o si ante Uruguay y Paraguay.

i) Brasil. En el caso de Brasil, las fuentes aplicables son el  Código Civil y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, rigiendo las normas generales en relación con el lugar donde se interpone la demanda.

ii) Paraguay y Uruguay. Si, en cambio, se está frente al Uruguay y/o Paraguay, la fuente aplicable es el Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo (1939-1940), debiendo, por lo tanto, interponerse la demanda, a opción del actor, en el lugar de partida, lugar de destino o cualquer lugar de tránsito donde haya representante del  porteador demandado, siempre que se trate de transporte de mercaderías. En el supuesto de transporte de personas, el lugar será, a opción del actor, el del destino del pasajero o lugar de celebración del contrato.

Transporte multimodal.  Ya sea que la contienda se presente ante sujetos de Brasil, Uruguay o Paraguay, la fuente aplicable es el Acuerdo de Transporte Multimodal Internacional entre los Estados parte del Mercosur (Anexo II, Solución de Controversias, válido hasta que se elabore un protocolo sobre jurisdicción en matéria de transporte). Este acuerdo fue aprobado por el Consejo del Mercado Común por decisión nº 15 de 1994 y protocolizado en la ALADI.

El lugar donde se entabla la demanda es, a elección del actor, el del domicilio del estabelecimento principal del demandado, o del agente o representante que intervino en la operación de transporte multimodal, o el lugar de entrega, o donde deberían haber sido entregadas las mercaderías.

En el caso de arbitraje, puede ser entablado en el lugar acordado después de ocurrido el hecho, o ante el Tribunal Arbitral competente (art. 1º).

Navegación. En esta materia hay que tratar en forma separada el caso de Brasil frente a los de Uruguay y Paraguay.

i) Brasil. La fuente aplicable es la ley de Navegación (20094). El lugar donde se debe demandar son los tribunales argentinos competentes, cuando sea parte un propietario o armador de un buque de bandera extranjera en los casos que, según esta ley, el buque pueda ser embargado.

Sin embargo, producido un hecho generador de una causa cuyo conocimiento corresponda a tribunales nacionales, los residentes en el país pueden convenir, con posterioridad, la prórroga o el dictamen de árbitros  o la sentencia de tribunales extranjeros.

Si el conflicto se tratara de contratos de utilización de buques, el lugar de radicación del reclamo será el de los tribunales nacionales, cuando las obligaciones respectivas deban cumplirse en el país, o, a opción del actor, los tribunales del domicilio del demandado.

Y si se tratar de navegación continua, hay que distinguir según el tipo de contrato: a) contrato fletamiento total o parcial, o de transporte de carga general, o de bultos aislados, o de personas, o de cualquier contrato en que el transportador asuma la obligación de entregar efctos en destino, la demanda se interpondrá antes los tribunales argentinos, siendo numa toda cláusula que establezca otra juridiscción; b) en el  contrato de seguro, si el domicilio del asegurador, o el de sus sucursales o agencias, se encuentra en el país, serán competentes los Tribunales nacionales. Pero si el asegurador, sus sucursales o agencias revisten el carácter de demandantes, tienen opción además para ocurrir ante los  tribunales del domicilio del asegurado; c) en el contrato de ajuste se demanda ante los tribunales aregentinos las acciones derivadas del contrato que fue, o debió ser cumplido, en un buque de bandera nacional.

ii) Paraguay y Uruguay. En relación con los países de Uruguay y Paraguay la fuente aplicable es el Tratado de Derecho de Navegación Comercial Internacional de Montevideo (1939-1940). También aquí hay que diferenciar según el tipo de contrato de que se trate a fin de determinar el lugar donde debe entablarse la demanda: a) Fletamiento y transporte de mercaderías o personas entre puertos de un mismo Estado, los tribunales de ese Estado, cualquiera sea la nacionalidad del buque. Si se ejecuta en otro Estado, será a elección del actor el lugar de ejecución del contrato o el domicilio del demandado; b) en el contrato de seguro serán competentes los jueces o tribunales del domicilio de las aseguradoras, de sus sucursales o agencias; salvo que revistan el carácter de actoras, en cuyo caso podrán elegir además entre los jueces o tribunales del domicilio del asegurado.

Seguros. Si se trata de relaciones entre un tercero ajeno al contrato de seguro celebrado entre asegurador y asegurado, hay que distinguir entre Brasil por una parte, y Paraguay y Uruguay por la outra.

i) Brasil. Las fuentes son el Código Procesal Civil  y Comercial de la Nación y el Código Civil. El lugar para entablar la demanda se rige por las normas generales, aúnque conforme la ley de seguros (17418), se puede optar por el domicilio del asegurador o del lugar del hecho.

ii) Paraguay y Urugua. Se aplica el Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo (1939-1940). En caso de seguro terrestre y sobre la vida, el lugar, a opción del actor, puede ser el domicilio de los aseguradores, el de las sucursales o agencias, el del asegurado, o el país cuyo derecho rige el contrato. En el supuesto de seguro terrestre, el del lugar de situación de bienes asegurados en el momento de celebración del contrato. Y en el caso de seguros de vida, el domicilio de la seguradora, sus sucursales o agencias.

Si las demandas entre asegurador y asegurado son derivadas del contrato de seguro, la fuente aplicable es la Resolución Grupo Mercado Común nº 120/94, Anexo Condiciones Generales para el Seguro de Responsabilidad Civil del Propietario y/o Conductor de vehículos terrestres no matericulados en el país de ingreso en viaje internacional.

Letras de cambio, pagarés y otros papeles. Debe disntinguirse según el conflicto sea con personas de Brasil o de Paraguay y Uruguay.

i) Brasil. Las fuentes son el Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, y el Código Civil, rigiendo las normas generales relativas al  lugar de interposición de la demanda.

ii) Paraguay y Uruguay. Las fuentes son el Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual, el Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo (1939-1940), la Convención Interamericana de Derecho Internacional Privado CIDIP I sobre Conflictos de Leyes en Materia de letra de Cambio, Pagarés Y Facturas. En cuando al lugar, si se aplica el Protocolo, rigen las normas y Facturas. En cuando al lugar, si se aplica el Protocolo, rigen las normas generales. Si se aplica el segundo, a elección del actor, del domicilio del demandado al obligarse, o el domicilio del demandado a la fecha de entablar la demanda. Y si aplica la CIDIP I, a elección del actor, el domicilio del demandado o el lugar de cumplimiento de la obligación.

Cheque. i) Brasil. La fuente es el Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual,  el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el Código Civil, y la ley 24452. En  los tres primeros supuestos, el lugar de la demanda se rige por las normas generales, mientras que en la ley de cheques se establece, para el caso de cheque de pago diferido presentado a registro, el de la jurisdicción de la entidad depositaria o girada.

ii) Paraguay e Uruguay. Las fuentes son el protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual y el Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo. En el primer caso rigen las normas generales, y en el segundo, a elección del actor, el domicilio del demandado al obligarse o el de éste al momento de entablar la demanda.

Responsabilidad civil emergente de accidentes de tránsito. La fuente que regula la solución de este tipo de controversias es el Protocolo de San Luis sobre Responsabilidad Civil emergente de Accidentes de Tránsito entre los Estados partes del Mercosur, vigente en la actualidad. Compreende la responsabilidad emergente dos accidentes de tránsito ocurridos en el territorio de un Estado parte y en los que participen o resulten afectadas personas domiciliadas en otro Estado parte.

La demanda podrá entablarse, a elección del actor, donde se produjo el accidente, o en el domicilio del demandado, o en el domicilio del actor. Se aplica el derecho interno del Estado parte en cuyo territorio se produjo el accidente. Por excepción, cuando en el accidente participan o resultan afectadas únicamente personas domiciliadas en otro Estado parte, se aplica el derecho interno de este último.

La responsabilidade civil por los daños sufridos en las cosas ajenas a los vehículos accidentados se rige por el derecho interno del Estado parte donde se produjo el hecho.

Las reglas de circulación y seguridad aplicables son las que estén en vigor en el lugar en el momento del accidente.

Relaciones de consumo. En esta cuestión hay que tratar en forma separada el caso de Brasil por un lado, y el de Paraguay u Uruguay por el otro.

i) Brasil. La fuente aplicable es el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y el Código Civil. El lugar para entablar la demanda está regulado por las normas generales.

ii) Paraguay y Uruguay. La fuente es el Tratado de Derecho Civil Internacional de Montevideo (1939-1940), y rigen las normas generales en relación con el lugar de interposición de la demanda.

Cabe agregar que en 196 los Estados partes del Mercosur han firmado el Protocolo de Santa María sobre Jurisdicción Internacional en Materia de Relaciones de Consumo, el que a la fecha no se encuentra vigente  por no haberse dados cumplimiento con los depósitos de los instrumentos de ratificación exigidos para que entrara en vigencia. Este  Protocolo regula la jurisdicción para los supuestos de interposición de la demanda y reconocimiento y ejecución de setencia, y comprende las relaciones de consumo derivadas de contratos en que uno de los contratantes sea un consumidor, quedando excluidas las relaciones de consumo derivadas de los contratos de transporte y las que vinculen  a proveedores y consumidores con domicilio en diferentes Estados partes,  o con domicilio en un mismo Estado parte, pero que la prestación característica de la relación de consumo se realizare en otro Estado Parte.

Análisis crítico – El sistema de solución de controversias estabelecido para el Mercosur, armado a partir de una muy pobre técnica lesgilativa, no deja de tener alguns aspectos positivos. En ese sentido, es importante resaltar que el PO ha incorporado un proceso jurisdiccional como vía parala solución final de los conflictos; ha instrumentado la posibilidad de disponer de medidas precautorias para evitar agravios irreparables; ha creado vías procesales que permiten presionar al incumplidor para que respete la decisión del tribunal; ha permitido, aúnque en forma muy atenuada y incompleta, la participación de los particulares daminificados en el proceso, con un muy incompleto y ineficaz sistema para la unificación de la interpretación de los textos del derecho de integración del Mercosur; vía la consulta al Tribunal de Revisión Permanente[64]. Lamentablemente los aspectos negativos son muchos más numerosos, ya que se insiste en un tribunal ad hoc en lugar de uno permanente; se menciona al derecho intrenacional (no al comunitario) como fuente supletoria; los particulares tienen un acceso casi nulo al sistema;se duplica innecesariamente la participación de expertos; el sistema de consultas es insuficiente para generar la función de interpretación homogénea del derecho, etcétera.

La mejor demonstración de esta insuficiencia es la muy escasa utilización que el sistema ha tenido, tanto por parte de los Estados como de los particulares. Ello no implica que no han existido controversias, sino que esas controversias han sido generalmente solucionadas en el nivel político de los Estados, que claramente han preferido la vía directa de  los entendimientos a la vía tan compleja del sistema procesal adoptado, sobre todo porque ni siquiera la resolución final implica el final de proceso (luego de la setencia hay que “lograr” que el condenado cumpla la decisión), ya que  las sentencias no son ejecutables[65]. Finalmente, el proceso deja fuera de regulación una serie de controversias (particulares y/o Estados vs. órganos del proceso; órganos del proceso entre sí; particulares entre sí y con Estados, etc.)

La creación del Mercosur, dentro de el, el procedimiento de solución de controversias, constituyen en sistema de transición. Es de esperar que cuando se elabore el sistema definitivo al que hace mención el art. 44 del protocolo de Ouro Pretose corrijan las graves definciencias mencionadas, se contemplen diversas acciones y vías, según sean los distintos tipos de reclamos y conflictos que pueden ocurrir, y se regule la intervención de los particulares como verdaderos legitimados activos y no como meros denunciantes que dependen de la voluntad de los Estados.

El Acuerdo sobre Arbitaje Comercial Internacional del Mercosur es una vía que soluciona parcialmente los conflictos de los particulares, pero solo cuando se trata de disputas referidas a contratos comerciales internacionales, por lo que deja fuera toda la materia extracontractual.

La creación del Tribunal Permanente de Revisión constituye el primer paso hacia la instalación de un órgano jurisdiccional permanente y no hay duda de que ayudará a la formación de una jurisprudencia uniforme del derecho del Mercosur. No hay posibilidad de crear un mercado común sin un ordenamiento jurídico, y no puede existir ordenamiento jurídico eficaz si no existe un tribunal de justicia que obre como instrumento de garantía de la legalidad y de interpretación uniforme del derecho comunitario[66]. Ese ordenamiento debe regular no solo las vías de solución de conflictos entre Estados (como ocurre casi con exclusividad actualmente), sino también las que surjan de relación entre los Estados y los órganos comunitarios, las que surjan entre los órganos comunitarios, las que afecten los vínculos entre particulares y los Estados, como así también particulares entre sí y en relación con los órganos del proceso de integración y sus pronunciamientos deben ser vinculantes para los Estados y sus habitantes.

Conclusão final comparativa

“In casu”, após alguns estudos, insta ressaltar que na atualidade deparamos com uma condição “sini qua non”, para criação de um tribunal permanente em busca de uma harmonização jurídica, haja visto que são visíveis os prejuízos futuros para toda humanidade, donde atingirão gravemente os anseios de tão sonhada globalização.

Não podemos ignorar que os atos e fatos mercantis avançam e o direito pôr sua vez tenta correr atrás como se possível fosse, desarte opino pelo Fórum Global Itinerante, para então fazer valer o ideal da supra nacionalidade, com a inserção igualitária em todos os instrumentos jurídicos, sejam as cartas magnas, os tratados ou convenções, pois tais instrumentos estão com verdadeiras lacunas, que impedem o salutar desempenho humanitário em todas as necessidades preementes.

O Fórum Global Itinerante, com certeza poderia atender com maior rapidez, todo e qualquer conflito legal, além de estar diante de tais conflitos jurídicos de cada estado, auxiliando e fazendo valer e cumprir as lacunas quiçá constitucionais, valorando os renomados estudiosos da ciência jurídica que respaldam o princípio da beneficiência.

Não podemos silenciar quando estamos diante de uma possível catástrofe jurídica sem precedentes de toda a história, em termos da ciência jurídica. Pois posição doutrinária, projeto e anti projeto não faltam para fortalecer nosso pensamento, até mesmo o parecer do eminente Mestre e Doutor Raúl Granilo Ocampo e sectários.

Esperamos que apesar da existência dos conflitos jurídicos e até mesmo as oposições seja aplicado o mais rápido possível a devida harmonização legal, com tribunal permanente supra nacional, ou itinerante, a contrário senso, nos restará em um futuro bem próximo a globalização do lixo humano não reciclável.

Informações Sobre o Autor

Tania Mota de Oliveira

Doutora em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade del Museo Social Argentino (UMSA), doutorando em Ciências Jurídicas pela Universidade de Buenos Aires (UBA). Assessora Empresária, de Comércio Exterior e Eleitoral e escritora.