Apontamentos sobre o sistema de registro de preços regulamentado pelo Decreto nº. 3.931/2001

Sumário: 1. Caracterização. 2. Implantação. 3. Operacionalização (Licitação – Ata de Registro de Preços – Contrato). 4. A Ata de Registro de Preços. 5. Gerenciamento da Ata. 6. Considerações Finais. 7. Referências Bibliográficas.  

Sinopse da temática: O presente trabalho a aborda o instituto do Sistema de Registro de Preços, regulamentado pelo conjunto de instruções contidas no Decreto nº. 3.931, de 19 de setembro de 2001, com escopo de difundir e orientar a implantação e gerenciamento deste procedimento inserido no contexto das contratações da Administração Pública.

Palavras-chave: Contratações Públicas. Licitação. Ata de Registro de Preços.  

1. CARACTERIZAÇÃO

O Sistema de Registro de Preços (SRP ou SIREP) tem previsibilidade desde a edição da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. No entanto, sua regulamentação só ocorreu com a edição do Decreto nº. 3.931, de 19 de setembro de 2001.   

Segundo o art. 1º, parágrafo único, inciso I do Decreto nº. 3.931/2001, esta forma de licitar é caracterizada como conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços, aquisição e locação de bens, para contratações eventuais (futuras). 

Ao versa sobre a temática, o Prof. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, após criterioso exame de conceitos formulados por outros autores e tendo em consideração a experiência recolhida, sintetizou o SRP como “um procedimento especial de licitação, que se efetiva por meio de uma concorrência sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para futura contratação pela Administração”. Interpretação que tornar mais compreensível a caracterização do sistema.

Decompondo o conceito apresentado, tem-se o SRP como procedimento especial em razão do ente público não se eximir da realização do certame licitatório, e sim, adota um procedimento especial e flexível, previsto em lei, que se aproxima da forma de aquisição praticada pelo setor privado, efetivando-se por meio de uma concorrência sui generis em que não obriga a Administração Pública promover às aquisições dos bens ou a contratações dos serviços e, condiciona o licitante vencedor ao compromisso de manter a proposta por determinado lapso temporal, salvo ocorrência de fatos supervenientes e comprovadas alterações dos custos dos insumos.

Oportuno esclarecer que o SRP não se apresenta como uma modalidade de licitação, como aquelas previstas no art. 22 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, mas sim, como um procedimento especial e flexível, onde se destaca dispensabilidade da existência de orçamento prévio para realização do certame licitatório, aspecto que se vantajoso, pois a Administração agilizará o procedimento de contratação, antecipando a licitação, que, depois de conclusa, ficará apenas no aguardo do orçamento para efetivação da respectiva contratação.

Com relação à desnecessidade de indicação de recursos orçamentários no edital do certame que antecede o registro de preços, vale ressaltar que o Tribunal de Contas da União – TCU entende ser necessária tal indicação, in verbis:

“Acórdão n°. 1.090/07 – Plenário. Voto (…) 9.3.4.3. especifiquem expressamente, nos editais de pregões destinados à elaboração de registro de preços, os créditos orçamentários sob os quais correrão as despesas, nos exatos termos do art. 14 c/c o art. 7°, §2°, inciso III, ambos da Lei 8.666/93.” (Relator: Augusto Nardes; Data do Julgamento: 06/06/2007)

Tecendo juízo sobre o conteúdo do supracitado acórdão, obrigatório apenas para os órgãos e entidades adstritos ao controle do TCU, vislumbra-se que, ao indicar o recurso orçamentário a Administração paralisará seu orçamento. A Reserva orçamentária deve ser para a contratação efetivada. Não se faz reserva do todo o estimado, tendo em vista que não há obrigatoriedade de consumo total, conforme art. 15 da Lei n°. 8.666/93:

“Art. 15. (…)

§ 4°. A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, fincando-lhes facultada a utilização de outros meios, respeitadas a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.” (Grifo nosso).    

O tratamento fixado pelo Decreto nº. 3.931/2001 delimita a utilização da concorrência (do tipo menor preço, e excepcionalmente tipo técnica e preço) ou do pregão (eletrônico ou presencial) como modalidades licitatórias para o registro de preços, em atenção ao disposto no art. 15 da Lei nº. 8.666/93 e art. 11 da Lei nº. 10.520/2002 c/c o art. 17, § 6º, do Decreto nº. 5.450/2005.

2. IMPLANTAÇÃO

Apesar do art. 1º do Decreto nº. 3.931/2001 contemplar expressamente para uso do Registro Preços a Administração Federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedade de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, é possível a emprego do SRP por outros órgãos e entidades não-contempladas no decreto, através da inserção de todas às regras que constam no regulamento no edital da licitação que o antecede o SRP. Tal procedimento não implica invasão à competência do Poder Executivo.

Acaso o procedimento acima seja adotado, é indispensável que, quando for elaborado o edital, sejam observadas às normas gerais ditadas pela Lei nº. 8.666/93 acerca do assunto.

Deste modo, conclui-se que o âmbito de utilização do Sistema de Registro de Preços, como nova forma de licitar, é irrestrito.   

3. OPERACIONALIZAÇÃO (LICITAÇÃO – ATA DE REGISTRO DE PREÇOS – CONTRATO)

A licitação instruída para o registro de preços, antes de tudo, deverá observar as normas gerais da Lei nº. 8.666/93 e da Lei nº. 10.520/2002 (quando escolhida a modalidade pregão), ainda deverá observar, quando houver, o decreto regulamentar do sistema de registro do qual o órgão ou entidade está inserida. Os integrantes da Administração Pública federal estão adstritos ao Decreto nº. 3.931/2001.

Quanto à operacionalização do SRP, o artigo 1º, parágrafo único, inciso III do Decreto nº 3.931/2001 preconiza o Órgão Gerenciador como entidade da Administração Pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos do certame que antecede o registro de preços, bem como, pelo gerenciamento da Ata de Registro de Preços dele decorrente.

Adiante, o inciso IV, institui a figura do Órgão Participante, órgão ou entidade que interage nos procedimentos iniciais do SRP e integra a Ata de Registro de Preços, podendo existir ainda a participação de um terceiro órgão, chamado de Participante Extraordinário (popularmente chamado de Carona), que poderá interagir na contratação depois de concluso o processo sem que tenha participado do certame licitatório. A participação do Carona ocorrerá por intermédio da Adesão à Ata de Registro de Preços, cuja permissibilidade legal possibilita a contratação de até 100% (cem por cento) do quantitativo registrado. 

Em recente acórdão, o TCU questionou a legalidade das regras do art. 8° do Decreto Federal, que trata da adesão à ata de registro de preços por órgãos e entidades que não participaram da licitação:

“Acórdão n°. 1.487/07 – Plenário . Acórdão.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer da presente representação por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, e considerá-la parcialmente procedente; 9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: 9.2.1. oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, quando forem detectadas falhas na licitação para registro de preços que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata; 9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n°. 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada  a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatórios e Voto que fundamentam este Acórdão; 9.2.3. dê ciência a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, das medidas adotadas para cumprimento das determinações de que tratam os itens anteriores; 9.3. determinar à 4ª Secex que monitore o cumprimento deste Acórdão; 9.4. dar ciência deste Acórdão, Relatório e Voto, ao Ministério da Saúde, à Controladoria Geral da União e à Casa Civil d Presidência da República.” (Grifo nosso) (Relator: Valmir Campelo; Data do Julgamento: 01/08/2007)          

No entanto, até o momento, não foram apresentadas às limitações da atuação do “Carona”, o que ensejou a vista grossa para o disparate do procedimento de por parte dos Tribunais de Contas Estaduais. Assim, entende-se que o procedimento de adesão à ata de registro de preços ainda é permitido, porém não recomendável.    

Pormenorizada a incumbência da condução do procedimento do registro de preços, passamos análise da conveniência de sua aplicabilidade para as aquisições e contratações.

De acordo com os artigos 1° e 2º do multicitado Decreto, o SRP deve ser utilizado para as contratações de serviços e aquisições de bens, preferencialmente nas seguintes hipóteses:

a) quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes, ou seja, aquisições de bens e contratações de serviços rotineiros, a exemplo das aquisições de material de consumo e serviços de vigilância ou de limpeza; 

b) quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;    

c) quando conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento de diversos órgãos ou entidades, ou a programas de governo; e,

d) quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração. Marçal Justen Filho em comentário dirigido a tal hipótese aduz que a mesma sintetiza o ponto comum de todas as demais hipóteses que o regulamento indica como cabível para adoção do SRP, a saber: a “impossibilidade de identificar, de antemão, o quantitativo que satisfará a necessidade administrativa”.   

Infere-se das proposições supracitadas que a viabilidade da adoção do SRP vincula-se ao caso concreto, em face dos contornos do objeto pretendido e das necessidades da Administração.  

Com relação ao contorno do objeto, o SRP é adequado àqueles mais simples, ou seja, que podem ser individualizados por meio de descrição simplificada e sucinta, sem complexidades.    

No que diz respeito à necessidade, em regra, tem-se aplicabilidade quando a Administração necessita do objeto frequentemente, porém não dispondo de condições de indicar seu quantitativo previamente. 

Quanto à impossibilidade legal de utilizar registro de preços para obras e serviços de engenharia, observamos o seguinte entendimento dirigido pelo TCU à Companhia de Eletricidade do Acre – Eletroacre, por intermédio do Acórdão nº. 296/07:

“Acórdão nº. 296/07 – Segunda Câmara. Voto. Nessas circunstâncias, tenho que o SRP seria inaplicável à presente situação, vez que o objeto da licitação consiste, em realidade, na contratação de empresa para execução de obras de engenharia. Assim, considero de bom alvitre determinação à Eletroacre para que observe as condições previstas nos incisos do art. 2º do Decreto nº. 3.931/2001 para a utilização do SRP, bem como a falta de previsão legal para a contratação de obras, por meio dessa sistemática. (…) Acórdão. 9.3. determinar à Companhia de Eletricidade do Acre  – Eletroacre que, com respeito à utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP), observe o seguinte: 9.3.1. não há amparo legal para adoção desse procedimento para contratação de obras de engenharia; 9.3.2. atente as condições previstas nos incisos I a IV do art. 2º. do Decreto nº. 3.931/2001, caso opte pela utilização do SRP.  (Grifo nosso) (Relator: Benjamin Zymler)

Ademais, é imperioso destacar que, em atendimento ao princípio da motivação que dispõe que todos os atos administrativos devem ser motivados com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, a Administração deverá correlacionar a justificativa de aplicabilidade do SRP aos dispositivos insertos no art. 2º do multicitado Decreto.   

Sendo definida a utilização do SRP, o Órgão Gerenciador (responsável pela licitação) atentará, caso oportuno, para a possibilidade de convidar outros órgãos para participarem do processo, como órgãos participantes, nos termos do inciso IV do art. 1º do Decreto.

Em seguida serão observadas as seguintes etapas:

a) A formalização do processo pelo Órgão Gerenciador, definido inicialmente o objeto através do projeto-básico ou termo de referência e demais anexos, para realizar uma ampla pesquisa de mercado e posterior confecção das minutas do edital e do Contrato.  

Ressalte-se que o edital, para uma melhor compreensão das empresas interessadas no certame que precede o registro de preços, deve contemplar às especificidades e esclarecimentos do sistema de registro de preços, tais como: informação que a licitação destina-se ao registro de preços para futuras contratações e, que, nesse contexto, a Administração Pública não está obrigada contratar o licitante vencedor, bem como, não tem o dever de requisitar todo quantitativo registrado.   

Nessa etapa, acaso o Órgão Gerenciador tenha optado pela participação de outros órgãos no processo, deverá ser lavrado oficialmente o convite às instituições que desejem participar, promovendo reuniões esclarecedoras de todo o processo, definindo quantitativos e especificações.

As minutas elaboradas, objeto e suas especificações deverão ser ratificados por todos os órgãos participantes do processo. Depois de concluído, todas as informações serão postas em um único projeto-básico ou termo de referência, única minuta de edital, contrato e anexos. Destacando-se que serão respeitadas as peculiaridades de cada Órgão Participante do processo.

b) O procedimento licitatório para o Registro de Preços, como anteriormente dito, será efetivado na modalidade concorrência (menor preço ou excepcionalmente tipo técnica e preço, a critério do órgão gerenciador e mediante despacho devidamente fundamentado da autoridade máxima do órgão ou entidade) ou mediante pregão (presencial ou eletrônico), nos termos da legislação vigente.

Ao término dos procedimentos de praxe do certame licitatório e considerando a ordem de classificação das propostas ofertadas pelos licitantes, teremos os preços registrados em uma ata que terá prazo de vigência de até um ano, não se limitando ao exercício financeiro da Administração, como ocorre com os contratos.   

4. A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS

Ata de Registro de Preços é um documento vinculativo e obrigacional, lavrado após o processamento do certame licitatório, no qual constarão os preços registrados para futura contratação, bem como os fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas.

Com a publicação da ata surgirá para o particular, ofertante do preço registrado, um vínculo de natureza obrigacional para com a Administração, que se apresenta no dever de, quando convocado, vir a fornecer o objeto ofertado pelo preço registrado, salvo se configurado o direito de revisão ou reajuste. Acerca da natureza jurídica da Ata, Eliana Goulart Leão comenta:

“A Ata de registro de preços não é um contrato de fornecimento, mas sim um instrumento obrigacional unilateral regido pelo direito público e, sem a conotação de contraprestacionalidade, própria dos contratos resultantes das licitações comuns.”   

5. GERENCIAMENTO DA ATA

Após lavratura e publicação da ata, a Administração designará um responsável para o gerenciamento da ata, no órgão gerenciador e outro responsável no órgão participante. Ressalte que no caso da ata originar contratos em razão do registro de preços de serviços continuados, é recomendado que o gestor do contrato, propriamente dito, seja o mesmo designado para a Ata.

Nesse contexto, é importante destacar a necessária participação do gestor em todo o processo que culmina na ata, ou seja, nas reuniões iniciais com os órgãos participantes do processo, na elaboração do projeto-básico ou termo de referência, na informação da operacionalização do sistema e na definição das atribuições e responsabilidades dos órgãos ou entidades participantes e demais licitantes.

Deste modo, resta ainda detalhar a participação do órgão gerenciador da ata, que é responsável por receber às solicitações dos órgãos participantes (se houver), de acordo com os quantitativos e especificações pré-definidos e, indicações do(s) fornecedor(es) ou prestador(es) de serviço(s), de acordo com o caso concreto.

Ao passo em que o órgão participante for efetivando as contratações, o órgão gerenciador exercerá o acompanhamento de controle dos quantitativos registrados, dando baixa a cada requisição a fim de não ultrapassar o saldo das quantidades registradas. Da mesma forma, manter seu próprio controle quanto à sua execução contratual. Note-se ainda que o órgão gerenciador é incumbido pela observância da compatibilidade dos preços registrados em relação aos praticados no mercado, nos termos do art. 12 e seus parágrafos do Decreto nº. 3.931/2001, ficando responsável pela negociação quando o preço registrado torna-se superior aos praticados no mercado ou, ao contrário, quando o preço registrado se tornar inferior aos preços de mercado, devendo, neste caso, proceder à liberação do fornecedor.

No tocante a aplicação de penalidades pelo descumprimento do compromisso em ata, esta só compete ao órgão gerenciador, restringindo a aplicação de penalidades, mesmo quando o descumprimento envolve apenas a relação órgão participante e vencedor do certame, o que torna este um aspecto de desvantagem no registro de preços.  

 Resta, na ocasião, aos órgãos ou entidades participantes do SRP, quando estiverem diante do descumprimento do compromisso lavrado na ata, notificar o ocorrido ao órgão gerenciador, solicitando a abertura de processo para apuração e aplicação das penalidades cabíveis.    

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

É perceptível, no contexto exposto, que a simplicidade de operacionalização aliada aos efeitos de redução de custos e dinamização do planejamento administrativo, bem como o aperfeiçoamento gerenciamento das contratações, torna a utilização do SRP cada vez mais popular e habitual entre os diversos órgãos administrativos.  

Ressalvados os limites impostos pelo TCU, outra vantagem que merece destaque é a possibilidade de realização de certame licitatório sem orçamento prévio, o que permite maior flexibilidade ao gestor público, ao proporcionar o planejamento das necessidades, licitando o quantitativo necessário para todo o exercício e, tornando possíveis as contratações à medida que for sendo liberado o orçamento, aproveitando, desta forma, o estoque, sem perdas de produtos em função da validade ou má conservação de armazenamento, resguardando deste modo o erário. 

Informações Sobre o Autor

Antonio de Souza Junior

Supervisor Administrativo integrante da Gerência de Projetos da Fundação Apolônio Salles de Desenvolvimento Educacional