As entidades paraestatais

INTRODUÇÃO

Pretende-se com essa breve exposição sobre o tema: as entidades paraestatais, por meio de alguns doutrinadores e conclusões próprias sobre o assunto, buscar o verdadeiro significado da sua definição conceitual, seu objeto, sua competência, suas relações com a Administração Pública Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), seu regime administrativo interno e com terceiros.

1.BREVE HISTÓRICO

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello o termo Entidades Paraestatais foi empregado pela primeira vez na Itália, em 1924. O objetivo era alcançar um meio termo entre as pessoas públicas e privadas, por não se tratar de nenhuma das duas especificadamente. Posteriormente, ainda, na Itália, essa designação, tratava de autarquias de base fundacional.

No Brasil o vocábulo era utilizado para indicar de uma forma geral toda a Administração Pública Indireta. Após o decreto-lei n.200 de 25 de fevereiro de 1967, tornou-se uma conceituação imprecisa que muda de doutrinador para doutrinador.

2  DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO

A expressão abrange pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade não lucrativa e à qual o Poder Público dispensa especial proteção , colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por exemplo. Não Abrange as sociedades de economia mista e as empresas públicas; trata-se de pessoas privadas que exercem função típica (embora não exclusiva do Estado).

3    DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE MARÇAL JUSTEN FILHO

Entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito privado criada por lei, atuando sem submissão à Administração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias.

4    DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE HELY LOPES MEIRELLES

São pessoas jurídicas de direito público, cuja criação é autorizada por lei específica (CF, art. 37, XIX e XX), com patrimônio público ou misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do estado. Não se confundem com as autarquias nem com as fundações públicas, e também não se identificam com as entidades estatais. Responde por seus débitos, exercem direitos e contraem obrigações, são autônomas.

Hely Lopes Meirelles acredita que o paraestatal é gênero, e, diferente de Celso Antonio Bandeira de Mello, do qual são espécies distintas as empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos, as duas primeiras compondo a administração indireta e a última, a categoria dos entes da cooperação.

5    CARACTERÍSTICAS

É mais fácil visualizar as diferenças entre os doutrinadores do que as semelhanças, porém vê-se em todos, por obvio, tratar-se de uma pessoa jurídica de direito privado e criada por lei.

Sua etimologia indica que as entidades paraestatais são entes paralelos ao estado, encontrando-se ao lado da Administração Pública para exercer atividades de interesse daquele.

Não são submissas à administração pública, seu patrimônio pode ser público ou misto e se de interesse coletivo podem ser fomentadas pelo Estado.

Segundo Hely Lopes Meirelles* :

 “as entidades estatais prestam-se a executar atividades                                                                                    impróprias do poder público, mas de utilidade pública, de interesse da coletividade e, por isso, fomentadas pelo estado, assim, sendo  seus dirigentes sujeitos ao  mandado de segurança e ação popular.”

Elas voltam-se às necessidades Coletivas normalmente relacionadas, segundo Marçal Justen Filho com questões assistenciais, educacionais ou categorias profissionais. Não se confundem com as autarquias nem com as fundações  públicas.

Apesar de se tratar de pessoa jurídica de direito privado, devem ser impostas algumas regras de direito público. “Graças à natureza supra-individual dos interesses atendidos e o cunho tributário dos recursos envolvidos, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação de cada uma”[1].

As entidades paraestatais estão localizadas no terceiro setor porque não se tratam do estado e nem de atividade privada lucrativa, tratam-se de atividades de interesse coletivo protegendo os valores da ordem pública.

Quanto às espécies de entidades paraestatais, elas variam de doutrinador para doutrinador. Hely Lopes Meirelles acredita que elas se dividem em empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos, diferente de Celso Antônio Bandeira de Mello que diz serem as pessoas privadas que exercem função típica (não exclusiva do Estado), como as de amparo aos hipo-suficientes, de assistência social, de formação profissional.

Para Marçal Justen Filho elas são sinônimos de serviço social autônomo voltadas à satisfação de necessidades coletivas e supra-individuais, relacionadas com questões assistenciais e educacionais.

Ana Patrícia Aguilar insere as organizações sociais na categoria de entidades paraestatais, por serem pessoas privadas que atuam em colaboração com o Estado, “desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa especial proteção”, recebendo, para isso, dotação orçamentária por parte do Estado.

Possui como objeto a formação de instituições empresariais tendo na maioria das vezes em seu bojo a contribuição com o interesse coletivo, sendo a sua atuação materialmente administrativa não governamental. Hely Lopes Meirelles diz ser normalmente seu objeto:

“a execução de uma atividade econômica empresarial,  podendo  ser também  uma atividade não econômica de interesse coletivo ou, mesmo, um serviço público ou de utilidade pública delegado pelo Estado. No primeiro caso a entidade paraestatal há que revestir a forma de empresa pública ou sociedade de economia mista, devendo operar sob as mesmas normas e condições das empresas particulares congêneres , para não lhes fazer concorrência, como dispõe expressamente a CF; nos outros casos o estado é livre para escolher a forma e estrutura da entidade e operá-la como lhe convier, porque em tais hipóteses não está intervindo no domínio econômico reservado à iniciativa privada. O patrimônio dessas entidades pode ser constituído com recursos  particulares ou contribuição pública, ou por ambas as formas conjugadas. Tais empreendimentos, quando de natureza empresarial, admitem lucros e devem mesmo produzi-los, para desenvolvimento da instrução e atrativo do capital privado.”

6    RELAÇÕES COM TERCEIROS

As Entidades Paraestatais estão sujeitas a licitação, seguindo a lei 8.666/83, para compras, obras, alienações e serviços no geral, segundo o artigo 17 da referida lei. Quando imóveis dependerão de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência. Sendo apenas dispensada a licitação nos seguintes casos:

“a) dação em pagamento;  b) doação, permitida exclusivamente para  outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo; c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei; d) investidura; e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994) ; f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da administração pública especificamente criados para esse fim (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994);  g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição (Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005).”

Também dependerão de avaliação prévia e de licitação os moveis, sendo esta dispensada segundo os termos da lei nos seguintes casos:

“a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação; b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública; c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe. “

Podendo também ter regulamentos próprios para licitar, mas com observância da lei. Devendo ser aprovados pela autoridade superior e obedecer ao princípio da publicidade.

7    REGIME INTERNO

Seus empregados estão sujeitos ao regime Celetista, CLT. Têm que ser contratados através de “concurso público de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão” [2].

A administração varia segundo a modalidade, civil ou comercial, que a lei determinar. Seus dirigentes são estabelecidos na forma da lei ou do estatuto. Podendo ser unipessoal ou colegiada. Eles estão sujeitos a mandado de segurança e ação popular.

8    RELAÇÕES COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

Criadas por lei e de Competência comum das pessoas políticas. (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Possuem autonomia administrativa e financeira não dependendo do Estado e nem tendo submissão a ele, tendo fiscalização do controle/tutela por ter valor relevante social.

São Fomentadas, se de Interesse Coletivo pelo Estado, mediante contrato gestão. Pode ter seu capital público ou misto. O fomento pode ser em forma de subvenção, financiamento, favores fiscais objetivando uma repercussão coletiva e desapropriação.

Extintas por lei porque ninguém pode gerir os destinos de uma entidade criada em função do interesse coletivo.

CONCLUSÃO

As Entidades Paraestatais possuem uma conceituação bastante confusa em que seus doutrinadores entram, em diversas matérias, em contradição uns com os outros.

Celso Antonio Bandeira de Mello acredita que não se tratam as sociedades de economia mista e  as empresas públicas  de paraestatais, Sendo acompanhado por Marçal Justen Filho que acredita serem apenas entidades paraestatais os serviços sociais autônomos. Diferentemente do que eles acreditam, Hely Lopes Meirelles acredita que as empresas públicas e as sociedades de economia mista se tratam sim de paraestatais junto com os serviços sociais autônomos.

Hely Lopes Meirelles diz que as entidades paraestatais podem ser lucrativas por serem empresariais. Já Ana Patrícia Aguiar, Celso Antonio Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho discordam dizendo que elas devem ser não lucrativas.

São Fomentados pelo Estado, através de contrato social, quando são de interesse coletivo. Não se submetem ao Estado porque são autônomos financeiramente e administrativamente, porém por terem relevância social e se tratar de capital público, integral ou misto, sofrem fiscalização do controle/tutela, para não fugirem dos seus fins.

Tem como objetivo a formação de instituições que contribuam com os interesses sociais através da realização de atividades, obras ou serviços.

Informações Sobre o Autor

Manoela Farracha Labatut Pereira

Advogada especialista em Direito Constitucional pela ABDCONST