As implicações da Lei nº 12.651/2012 no direito de propriedade rural, sua função social e aspectos econômicos

Resumo: Este artigo destina-se a analisar o Direito de Propriedade com base na Constituição Federal de 1988 e no Código Civil de 2002, estabelecendo como é tratado o direito de propriedade rural para, por fim, aplica-lo ao disposto no Novo Código Florestal, especialmente no que se refere a dois institutos: Reserva Legal e a Área de Preservação Ambiental. Além disso, este artigo busca esclarecer a função social da propriedade rural e as implicações que o código florestal causa aos aspectos econômicos da agropecuária.  

Palavras-Chave: propriedade rural – Novo Código Florestal – Reserva legal – Área de Preservação Permanente.

Abstract: This article is intended to analyze the Property Law based on Constitution Federal the 1988 and the Civil Code of 2002, establishing how treated the right to land ownership to finally apply it to the provisions of the New Forest Code, especially as regards the two institutes: legal Reserve and the Environmental Preservation Area. Additionally, this article seeks to clarify the social function of rural property and the implications that the Forest Code because the economics of agriculture.

Sumário: Introdução. 1. As mudanças trazidas pelo novo Código Florestal. 1.1. Área de Preservação Permanente (APP). 1.2. Reserva Legal. 2. Direito de propriedade do produtor rural e sua função social. Conclusão. Referências.

Introdução

O direito é um reflexo da sociedade. A sociedade sempre viveu em contínuo desenvolvimento e o direito não é diferente, ele precisa, sempre, se reinventar buscando se adequar as novas necessidades, atualizando os mais diversos ramos do direito.

No ramo do direito ambiental as inovações foram formalizadas por meio do Novo Código Florestal e estas atualizações atingiram, de forma importante, o agronegócio. Para os que trabalham no setor agrícola foi necessário se adequar a uma nova legislação que os obrigou a conseguir uma conciliação entre o interesse econômico dos produtores rurais e a proteção do meio ambiente.

As inovações no Código Florestal ocorreram por conta das leis 12.651 e 12.727, ambas do ano de 2012. É importante ressaltar que essas alterações só aconteceram depois de anos de estudos e debates em todo o Brasil, que buscou preservar a natureza, especialmente no que tange a chamada “reserva legal” e o reflorestamento de área desmatada até um determinado percentual, atingindo em cheio as propriedades rurais e o agronegócio.

Ao analisar a nova legislação é possível perceber que ela buscou adequar o desenvolvimento brasileiro de forma sustentável, dando tratamento diferenciado aos agricultores familiares.

O objetivo geral do presente artigo é, portanto, apontar como foram tratadas as Áreas de Preservação Permanente (APP) e as Reservas Legais no novo Código Florestal e como isso está atingindo as propriedades rurais e suas funções sociais.

A problemática se concentrará em analisar a necessidade econômica do produtor rural e a obrigação de manter o meio ambiente funcionando de forma completa, já que qualquer que seja a interferência pode resultar em problemas em cadeia.

Cabe registrar que a metodologia escolhida para ser usada no desenvolvimento do presente artigo será a dogmática-instrumental, realizada por meio da pesquisa bibliográfica e documental, uma vez que envolve o exame de livros, artigos doutrinários e legislações relacionadas ao tema proposto.

1. As mudanças trazidas pelo novo Código Florestal

1.1. Área de Preservação Permanente (APP)

Primeiramente, é importante destacar que com a promulgação da CRFB/1988 verificou-se que o meio ambiente adquiriu maior relevância. É assim que se percebe no conteúdo do artigo 225 do diploma legal, entre outros, em que a floresta e a biodiversidade a ela relacionada, assim como a estreita relação entre a floresta e os recursos hídricos, todos se tornaram bens tutelados como elementos indissociáveis.

Com o advento do novo Código Florestal, o legislador buscou definir o conceito de Área de Preservação Permanente no inciso II do artigo 3º, da Lei nº 12.651/12, nos seguintes termos:

“II – Área de Preservação Permanente – APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;”

Desta forma, percebe-se que as APPs são aquelas áreas em conformidade com o disposto no Código Florestal e que serve para garantir o meio ambiente equilibrado e saudável para a vida da coletividade, independente da propriedade ser particular. Nela é proibida qualquer alteração promovida pelo homem, ou seja, não é permitida qualquer interferência sobre o meio ambiente, seja desmatamento ou construção.

Neste sentido o doutrinador Bastos esclarece que “o direito de propriedade encontra limitação na obrigatoriedade de atender a função social, visto que o interesse da coletividade se sobrepõe ao de seus membros”.[1]

Paulo Affonso afirma que a APP “é um espaço territorial em que a floresta ou a vegetação devem estar presentes. Se a floresta aí não estiver, ela dever ser aí plantada. A ideia de permanência não está vinculada só à floresta, mas também ao solo, no qual ela está ou deve estar inserida, e à fauna (micro u macro)”[2].

Apesar de se verificar que nestas áreas é proibida qualquer alteração promovida pelo homem, conforme dito acima, Márcia Dieguez Leuzinger e Sandra Cureau ponderam a respeito do assunto considerando que as APPs apesar da “rigidez da disciplina imposta pela norma merece algum temperamento, desde que a atividade que se pretenda desenvolver não implique supressão de vegetação, sendo possível, por exemplo, a exploração de ecoturismo na área”[3] (LEUZINGER, 2008, p.115).

Assim, nota-se que nas APPs é permitida a prática de laser ou de consumo próprio, como o de comer frutas das árvores ali existentes. Qualquer quer seja a alteração feita nas APPs, que não seja a prática de laser ou de consumo próprio, é configurado crime que pode encontrar sua tipificação nos artigos 38 a 54 da Lei nº 9.605/98, que trata da  Lei de Crimes Ambientais.

Corroborando com o entendimento empossado Paulo Affonso afirma que “a vegetação, nativa ou não, e a própria área são objeto de preservação não só por si mesmas, mas pelas suas funções protetoras das águas, do solo, da biodiversidade (aí compreendido o fluxo gênico da fauna e da flora), da paisagem e do bem estar humano. A área de preservação permanente-APP não é um favor da lei, é um ato de inteligência social e de fácil adaptação às condições ambientais”[4].

Outro ponto importante a ser destacado é que a Medida Provisória nº 571/2012, que foi convertida em lei pela Lei nº 12.727/12, manteve a divisão das APPs em legais e administrativas, permanecendo como excluídas as florestas que fazem parte do patrimônio indígena do Regime de Áreas de Preservação Permanente. Referida disposição encontra-se em seu art. 4º.

No que se refere ao regime de proteção dessas áreas especialmente protegidas, pode-se verificar que encontra-se disciplinado nos artigos 7º a 9º da lei em comento, in verbis:

“Art. 7o  A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.

§ 1o  Tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de Preservação Permanente, o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei.

§ 2o  A obrigação prevista no § 1o tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.

§ 3o  No caso de supressão não autorizada de vegetação realizada após 22 de julho de 2008, é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de vegetação enquanto não cumpridas as obrigações previstas no § 1o.

Art. 8o  A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.

§ 1o  A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.

§ 2o  A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 4o poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda.

§ 3o  É dispensada a autorização do órgão ambiental competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas.

§ 4o  Não haverá, em qualquer hipótese, direito à regularização de futuras intervenções ou supressões de vegetação nativa, além das previstas nesta Lei.

Art. 9o  É permitido o acesso de pessoas e animais às Áreas de Preservação Permanente para obtenção de água e para realização de atividades de baixo impacto ambiental.”

Portanto, o legislador, ao buscar conceituar a área de preservação permanente buscou garantir o equilíbrio dos recursos naturais e um meio ambiente saudável para a população como um todo, tentando alcançar uma melhor qualidade de vida humana e animal.

Além disso, cuidou de regrar a degradação ambiental quando em busca de um desenvolvimento econômico do país, para não colocar em xeque a existência de vida no mundo, em um futuro próximo.

Édis Milaré pondera que em linguagem técnica, meio ambiente é a combinação de todas as coisas e fatores externos ao indivíduo ou população de indivíduos em questão, sendo constituído por seres bióticos e abióticos e suas relações e interações[5].

Assim, conclui-se que as APPs são de extrema importância para manter o desenvolvimento sustentável de forma satisfatória economicamente e garantir à fauna, à flora e demais elementos do meio ambiente sua sobrevivência, incluindo-se aí o próprio homem.

1.2. Reserva Legal

De início, o conceito legal de Reserva Legal pelo atual Código Florestal é tido como:

“Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por: (…)
III – Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;”

Édis Milaré define Reserva Legal como :

“Reserva Florestal Legal é uma limitação inerente ao atendimento da função social no exercício do direito da propriedade rural, reconhecida pela Carta Constitucional de 1988, independente da vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada) ou do fato de essa vegetação ter sido substituída por outro uso do solo.”[6]

O doutrinador Paulo Bessa segue o mesmo entendimento de Édis Milaré, onde “a reserva legal é uma obrigação que recai diretamente sobre o proprietário do imóvel, independentemente de sua pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido a propriedade; desta forma ela está umbilicalmente ligada à própria coisa, permanecendo aderida ao bem”[7].

Já Paulo Affonso considera que a Reserva Legal deve ser chamada de Reserva Legal Florestal, considerando esta área como “localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recurso naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo da fauna e flora nativas”[8].

Por outro lado, LUÍS CARLOS SILVA DE MOARES define Reserva Legal como:

“A Reserva Legal não possui função vinculada ao imóvel especificamente, sendo limitação de nível macro, ou seja, mais preocupada com a melhoria regional da biodiversidade, do que propriamente com o ecossistema interno da propriedade”.[9]

Essa posição é a adotada pelo STJ. Desta forma, a Reserva Legal tem natureza jurídica de limitação administrativa, o que determina que a mesma não poderá ser indenizada, devendo ser mantida pelos produtores rurais, com o objetivo de proteção das florestas e da qualidade e biodiversidade ambiental, conforme disposto no novo Código Florestal.

Ainda segundo Paulo Affonso “a Reserva Legal Florestal deve ser adequada à tríplice função da propriedade: econômica, social e ambiental”[10]. Isso acontece tendo em vista o investimento feito pelos proprietários rurais em seus terrenos. Neste caso, o proprietário estará visando um investimento de curto, médio e longo prazo.

A delimitação da área de Reserva Legal está prevista nos arts. 12 a 16 do capítulo IV, in verbis:

“Art. 12. Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados os seguintes percentuais mínimos em relação à área do imóvel, excetuados os casos previstos no art. 68 desta Lei: (Redação dada pela Lei nº 12.727, de 2012).

I – localizado na Amazônia Legal:

a) 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas;

b) 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado;

c) 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais;

II – localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento).”

Diante do acima exposto, entendo que reserva legal é a área localizada em uma propriedade rural, constituída por cobertura vegetal nativa, seja a considerada Amazônia Legal (florestas, cerrado, campos gerais) ou nas demais regiões do País, devendo esta ser formada por cobertura florestal original, que visa à proteção e manutenção da fauna, flora, à conservação e reconstrução dos processos ecológicos e a qualidade da biodiversidade de um bioma de determinada região.

Assim como ocorre com as APPs, a Reserva Legal pode ser explorada de forma sustentável, respeitando os limites estabelecidos em lei para o bioma em que localiza- se esta determinada Reserva Legal, conforme previsto no art. 12, acima transcrito.

2. Direito de propriedade do produtor rural e sua função social

Primeiramente, é importantíssimo esclarecer o que seria o direito de propriedade e suas consequências. Neste ponto cumpre conceituar que o direito de propriedade encontra previsão legal na CRFB/1988, em seu art. 5º, e no Código Civil/2002, em seu art. 1228.

Nelson Nery Junior afirma que a propriedade é um direito real por excelência, sendo assim “o direito real produz eficácia real, ou seja, faculta ao proprietário ‘usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha’ ”[11].

Nossa CRFB/88 consagra o direito de propriedade e a função social da propriedade como garantias fundamentais, elegendo a função social como principio da Ordem Economia e Financeira e da atividade econômica no Brasil[12].

Outros artigos importantes constantes na CRFB/88 cuidam da propriedade esclarecendo que o direito de propriedade não é um direito absoluto, assim o proprietário tem a obrigação de dar uma função social à propriedade. Referido assunto está disposto no inciso XXIII, do art. 5º “A propriedade atenderá a sua função social”.

A função social da propriedade rural deve obedecer aos requisitos previstos no art. 186 da CRFB/88, in litteris:

“I – Aproveitamento racional e adequado;

 II – Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – Exploração que favoreça o bem estar dos proprietários e trabalhadores.”

O direito de propriedade é, portanto, consagrado em dois momentos distintos e relevantes da CRFB/88: como garantia individual e como principio da Ordem Econômica. Assim, percebe-se que somente cumpre a função social da propriedade a que atenda simultaneamente aos elementos econômicos, ambiental e social.

É neste momento que é possível perceber a ligação existente entre a propriedade rural e o atual código florestal que dispõe sobre as APPs e as Reservas Legais, pois cabe ao proprietário a utilização de forma racional dos recursos naturais disponíveis no meio ambiente buscando a sua preservação.

Sendo assim, caso ocorra algum tipo de degradação ou desmatamento de uma área considerada pela Lei como área de preservação, a mesma deverá ser reflorestada pelos responsáveis diretos ou indiretos com espécies nativas.

Além disso, caso o proprietário compre um imóvel rural que possua sua área de preservação comprometida, explorada, danificada ou totalmente destruída, o mesmo será o responsável civilmente por recompor a área da mata, observando que o Direito Civil a trata como obrigação propter rem.

Segundo Maria Helena Diniz, nesta obrigação “o titular do direito real é obrigado, devido a sua condição, a satisfazer certa prestação”[13]. Conclui-se, portanto, que a obrigação é imposta ao titular, ou ao adquirente da coisa no caso de não observar referida disposição, que se obriga a adimplir com as despesas desta.

Assim, os proprietários de imóveis rurais cuja área de Reserva Lega florestal seja inferior ao previsto no Código Florestal, devem providenciar sua regularização conforme previsto no artigo 13, inciso I, da Lei nº 12651/2012. Para essa regularização, a lei prevê três mecanismos para cumprimento, são eles “a recomposição, a regeneração, e/ou a compensação da área de Reserva Legal”.

Alguns estudiosos, no entanto, entendem que a alteração promovida pelo Código Florestal de 2012 não melhorou a manutenção do equilíbrio ambiental, mas beneficiou os grandes proprietários de terra.

É desta forma que entende Metzger, afirmando que “o conhecimento científico obtido nestes últimos anos permite não apenas sustentar os valores indicados no Código Florestal de 1965 em relação à extensão das Áreas de Preservação Permanente, mas na realidade indicam a necessidade de expansão destes valores para limiares mínimos de pelo menos 100 m (50 m de cada lado do rio), independentemente do bioma, do grupo taxonômico, do solo ou do tipo de topografia.[14]” O que não pode ser verificado no atual código florestal.

No que se refere a atividade econômica da propriedade rural, no entanto, analisando o exposto, verifica-se que não se pode ser considerada produtiva, do ponto de vista jurídico, a atividade rural que utilize inadequadamente os recursos naturais e degrade o meio ambiente para alcançar o objetivo econômico na exploração da terra, ou seja, o produtor rural não pode, ao custo do meio ambiente saudável, degradá-lo para conseguir lucro em sua atividade econômica.

A extensão e a integridade dos ecossistemas naturais próximos e distantes têm papel relevante no funcionamento produtivo da agricultura e estão no imediato interesse de todas as atividades econômicas nas regiões beneficiadas. Diante disso, é importante que o produtor rural, independentemente do tamanho de sua propriedade, conheça a importância do seu papel na manutenção do sistema de suporte climático e na integridade ambiental[15].

Olhando pelo lado econômico, mesmo que a produtividade exista, se o proprietário rural não observar o disposto em lei e na Carta Magna no que diz respeito as áreas de proteção, sua propriedade poderá ser desapropriada para fins de reforma agrária[16].

Sendo assim, verifica-se que as novas disposições no sentido de garantir que haja aproveitamento do solo bem como a preservação da natureza como um todo, acaba afetando o desenvolvimento econômico das propriedades rurais, sendo necessário que se efetive a política da reforma agrária para melhorar a reorganização da propriedade rural.

Conclusão

Hoje em dia, o conceito de preservação do meio ambiente em âmbito rural é mais restritivo. Apesar de alguns estudiosos acharem que o novo Código Florestal não trouxe grande avanço no que diz respeito a preservação ambiental, verifica-se que a Reserva Legal junto com as Áreas de Preservação Permanente tem o objetivo de garantir a preservação da biodiversidade local e é um avanço legal na tentativa de conter o desmatamento e a pressão da agropecuária sobre as áreas de florestas e vegetação nativa.

Portanto apesar do proprietário rural possuir o chamado direito de propriedade, o Estado, em busca de um bem maior que o de propriedade, no caso o meio ambiente saudável, chamou para si a responsabilidade de legislar para garantir que aquele não prejudicasse a vida e limitasse o direito naqueles casos.

As inovações apresentadas pelo novo Código Florestal demonstram ser de grande relevância para o agronegócio, pois são capazes de conciliar o interesse econômico dos produtores rurais e a proteção do meio ambiente. Além disso, os instrumentos e regras previstas no novo Código Florestal revelam ser uma maneira ágil e eficiente para delimitarmos as Áreas de Preservação Permanente, as áreas de Reserva Legal Florestal e os remanescentes de vegetação nativa localizados no interior de todos os imóveis rurais, em especial nas propriedades privadas.

Apesar de a atividade agropecuária acabar um pouco prejudicada, nota-se que, se o Estado não aplicasse essas medidas, hoje, no futuro não teria o que proteger e a sociedade poderia pagar caro por sua inércia. O fato é que se a sociedade, como um todo, entendesse a importância do meio ambiente e de qualquer vida existente nele, a intervenção do direito em matéria ambiental seria desnecessária.