Atuação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União

Examinaremos neste artigo questão concernente à possibilidade ou não de o membro do Ministério Público comum ser designado para atuar junto a Corte de Contas, matéria bastante controvertida encontrando defensores em sentido positivo e em sentido negativo.

A leitura dos artigos 128 e 130 da CF contribui para o deslinde da questão:

“Art. 128- O Ministério Público abrange:

I- o Ministério Público da União que compreende:

a) o Ministério Público Federal;

b) o Ministério Público do Trabalho;

c) o Ministério Público Militar;

d) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;

II- os Ministérios Públicos dos Estados”.

“Art. 130- Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura”.

Como se vê, não há referencia ao Ministério Público junto aos Tribunais de Contas.

Tanto o rol do art. 128 da CF é taxativo que o art. 130 prescreveu que aos membros do Ministério Público que atuam junto as Cortes de Contas aplicam-se as disposições concernentes  à seção I, relativa ao Ministério Público em geral no que se refere a direitos, vedações e forma de investidura.

Daí a conclusão de que se trata de Ministério Público especial, que atua exclusivamente  junto ao Tribunal de Contas da União que, embora não estruturado na Constituição Federal, está reconhecido em seu art. 130, como vimos.

Na verdade, esse Ministério Público especial integra a Corte de Contas tanto quanto o auditor que atua junto à referida Corte.

De fato, dispõe o art. 73, § 2º da CF:

“Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo Território Nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no artigo 96. (…)

§ 2º. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I-     Um terço pelo Presidente da República, como aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo o critério de antiguidade e merecimento;

II-    Dois terços pelo Congresso Nacional”.

A leitura conjugada do caput e do  § 2º leva à conclusão de que um terço dos Ministros do TCU são nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal. Porém, a escolha de dois deles deve, necessariamente, recair alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal.

Não bastasse a expressão “membros do Ministério Público junto ao Tribunal”, que difere dos membros do Ministério Público que atuam perante os Tribunais, como acontece com os membros do Parquet comum, o citado § 2º está a afirmar que esses membros do Parquet especial integram a estrutura do TCU à medida que eles ascendem ao cargo de Ministro da Corte fazendo parte integrante do corpo de nove Ministros.

Aliás, o STF já decidiu que o Ministério Público especial encontra-se na “intimidade estrutural” do TCU conforme Ementa abaixo:

“EMENTA- ADIN- LEI N. 8.443/92 – Ministério Público junto ao TCU- Instituição que integra o Ministério Público da União- Taxatividade do rol inscrito no art. 128, I, da Constituição – Vinculação administrativa à corte de contas – Competência do TCU para fazer instaurar o processo legislativo concernente à estruturação orgânica do Ministério Público que perante ele atua (CF, art. 73, Caput, In fine)- Matéria sujeita ao domínio normativo da legislação ordinária- enumeração exaustiva das hipóteses constitucionais de regramento mediante Lei Complementar- Inteligência da norma inscrita no art. 130 da Constituição – Ação Direta Improcedente.

– O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa, constante da Carta Política (art. 73, § 2º, I, e art. 130), sendo indiferente para efeito de sua configuração jurídico-constitucional, a circunstância de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União.

– O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na “intimidade estrutural”, dessa Corte de Contas, que se acha investida – até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) – da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente à sua organização, à sua estruturação interna, à definição do seu quadro de pessoas e à criação dos cargos respectivos.

– Só cabe lei complementar, no sistema de crédito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua direção por norma constitucional explícita.

– À especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja existência se projeta no domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu estatuto sejam passíveis de veiculação mediante simples lei ordinária, eis que a edição de lei complementar é reclamada, no que concerne ao Parquet, tão-somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art. 185, § 5º).

– A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da República submete os integrantes do MP junto aos Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, no que concerne a direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum”. (Adin nº 789-DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 19-12-1994, p. 3518).

A parte final do art. 73 da CF, que faz alusão ao art. 96, conduz ao entendimento de que cabe ao TCU a iniciativa para criação de cargos de Membros do Ministério Público especial, bem como prover esses cargos por concurso de provas, ou de provas e títulos.

A Lei orgânica do TCU, Lei nº 8.443, de 16-7-1992, em seu art. 80 prevê a forma de investidura nos cargos da carreira do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas composta de um Procurador-Geral, três Sub Procuradores-Gerais e quatro Procuradores. Conforme dispõe seu § 3º, o ingresso na carreira far-se-á no cargo de Procurador mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a participação da OAB na sua realização.

As atribuições dos membros do Ministério Público especial não são as mesmas daquelas previstas para os membros do Parquet comum.

Suas atribuições limitam-se ao âmbito das matérias elencadas no art. 71 da CF. Nessas matérias abrangidas pelo citado artigo o membro do Ministério Público junto ao TCU não age como defensor dos interesses do Poder Executivo, tarefa cabente aos membros da Advocacia-Geral da União ou da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional conforme o caso, mas como o fiscal da lei visando a defesa dos interesses da Administração e do Erário. Sequer tem competência para promover a execução de débito ou multa imposta pelo TCU que, nos termos do § 3º, do art. 71, da CF tem eficácia de título executivo.

Porém, o estreitamento do âmbito de atuação do Parquet especial em relação aos membros do Ministério Público comum não significa, em hipótese alguma, minimizar o importante papel que ele desempenha. Basta simples exame ocular das atribuições do TCU, previstas nos onze incisos do art. 71 da CF, para aquilatar a necessidade de grande preparo técnico- profissional de quem atua junto à Corte das Contas. Requer conhecimentos profundos de direito constitucional, de direito administrativo, de direito financeiro, além das noções de economia e de administração pública.

Por força do disposto no art. 75 da CF os Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios devem observar as normas que regem a organização, composição e fiscalização do TCU naquilo que for aplicável.

Segue-se que devem existir membros do Ministério Público especial organizados em carreira para atuarem junto às Cortes de Contas Estaduais e Municipais.

Contudo, na prática, o que existe são os membros da Procuradoria-Geral do Estado e membros da Procuradoria-Geral dos Municípios atuando perante as Cortes de Contas respectivas. Nada impede que integrantes dessas carreiras defendam os interesses do Poder Executivo perante os Tribunais de Contas. Porém, é preciso que se criem os cargos inerentes à carreira de Parquet especial para que seus membros passem a atuar junto a Corte de Contas na condição de fiscais da lei e no interesse da Administração e na salvaguarda do Erário.  Deve esse órgão ministerial específico intervir, também, sempre que estiver ante um interesse individual indisponível tutelado pelo Estado, como acontece nos casos em que estão envolvidos pagamentos de justo valor dos proventos  ou das pensões.

Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tomou a iniciativa de lei para criar os cargos de carreira do Ministério Público especial para atuar junto à Corte de Contas estando o projeto legislativo em discussão na Assembléia Legislativa.