Resumo: Este trabalho faz a análise da Lei n. 11.284 de 2006, da Gestão de Florestas Públicas. Trata dos institutos e peculiaridades da Lei de Gestão, bem como, sobre sua primeira aplicação incidente no Estado de Rondônia. Esse estudo também aborda a questão quanto à interpretação da legislação em face do art. 49, XVII da Constituição Federal. Sobre a determinação do referido inciso foram encontradas duas correntes: a primeira, a favor da aplicação do artigo Constitucional, afirma que a aprovação do Congresso Nacional é necessária quando o objeto tratar de área superior a 2.500 (dois mil e quinhentos) hectares; e a segunda corrente, contra a aplicação do referido artigo, sustenta que não é necessária a prévia aprovação do Congresso Nacional, por tratar a concessão florestal de matéria prevista em lei específica, de caráter complementar aos dispositivos constitucionais, e por trazer no seu próprio texto a impossibilidade da transferência de domínio das terras públicas concedidas por meio de licitação. No último capítulo, o trabalho explana sobre o primeiro processo de licitação para a concessão de florestas (Processo de Licitação n. 01/2007), que teve como objeto três Unidades de Manejo Florestal localizadas na Floresta Nacional do Jamari, no Estado de Rondônia. Por fim, traz também o exemplo da Floresta Estadual do Antimary, localizada no Estado do Acre, a qual mantém a atividade de manejo florestal, através de concessão permitida por Lei Estadual, há cerca de 20 anos, trazendo como resultado inúmeros fatores positivos.
Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentável. Concessão de Florestas Públicas. Floresta Nacional do Jamari – Rondônia.
Abstract: This study examines the Law 11.284 in 2006, the Public Forests of Management. It’s talks about the peculiarities of the institutes and management act and the first application incident in the Rondônia’s state. The study also take the question about the interpretation of legislation in the art. 49, XVII from the Federal Constitution. On the determination of that item was found two positions: the first, for the implementation of constitutional article asserts that the approval of Congress is required when dealing with the subject area of more than 2500 (two thousand and five hundred) acres, and the second running against the application of that article, maintains that does not require the prior approval of Congress, treating the forest concession area of the law provided for specific, complementary nature of the constitutional arrangements, and by bringing in your own text to the impossibility transfer the domain of public land granted through bidding. In the last chapter, the work on the first explained the bidding process for the granting of forests (case n. 01/2007), which aimed to three units of forestry located in the Jamari’s Forest, in Rondônia’s state. Finally it also brings the example of the Antimary’s Forest, located in the Acre’s state, which maintains the activity of forest management, through concession allowed by state law, about 20 years, bringing as a result many positive factors.
Keywords: Sustainable Development. Grant of public forests. Jamari’s Forest.
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, a tomada de consciência da crise do meio ambiente tem mobilizado atenção crescente da comunidade científica e da opinião pública em todo o mundo (SACHS, 2007). Esta preocupação resulta em inúmeros debates, que por sua vez dão origem ao surgimento de novos campos de pesquisa influenciando o ordenamento jurídico, o desenvolvimento econômico, a organização das sociedades e as gestões governamentais.
Por meio ambiente, o Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso Mello entende como sendo um “típico direito de terceira geração[1] que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo gênero humano”. Essa circunstância justifica a especial obrigação que incube aos Estados e a própria coletividade de defender e de preservar o meio ambiente em benefício das presentes e futuras gerações (MACHADO, 2008, p.125).
Pela Constituição Federal a defesa do meio ambiente é obrigatória e a sua finalidade não se limita a garantia do bem estar social, mas também, às finalidades econômicas, tendo em vista que é da transformação dos seus recursos naturais que o ser humano faz surgir as relações de consumo e, conseqüentemente, a movimentação da economia (ANTUNES, 2006).
Antunes (2006), quando trata do o meio ambiente, afirma ser este uma designação que compreende o ser humano como parte de um conjunto de relações econômicas, sociais e políticas que se constroem a partir da apropriação econômica dos bens naturais que, por submetidas à influência humana, se constituem em recursos ambientais.
Neste contexto, a inserção dos recursos ambientais na ordem econômica nacional (quiçá na mundial) tem como fim o desenvolvimento econômico. Este, por sua vez, deve ser conduzido em concomitância ao desenvolvimento ambiental sustentado, bem como ao bem estar social, devendo ser o bem ambiental considerado bem de uso comum do povo, e classificado como direito difuso[2], não havendo, por isso, a possibilidade da sua fruição em caráter individual, sendo o direito de toda a coletividade a sadia qualidade do ambiente, bem como, a sua dominialidade.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, afirma que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (grifo).
Quanto a abordagem Constitucional do art. 225, Antônio Herman Benjamin (2007), esmiúça da seguinte forma:
“Todos têm direito ao meio ambiente: o sentido dado a palavra “todos” significa que qualquer pessoa, residente ou não no país, tem direito aos benefícios de um ambiente em equilíbrio;
“Meio ambiente ecologicamente equilibrado”: o equilíbrio ecológico que se busca é a segurança de que a natureza siga seu próprio curso, sua própria dinâmica, que permite a sua recomposição e manutenção natural.
“Sadia qualidade de vida”: finaliza a preservação e o pleno funcionamento de condições que asseguram a vida, como o acesso a água potável, ao ar livre de poluição, ao clima ameno, entre outros.
“Impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo”: essa obrigação trata dos deveres erga omnes[3], em que são co-obrigados, indistintamente, o Poder Público, os indivíduos e a coletividade, à preservação e restauração das condições indispensáveis a existência, sobrevivência e desenvolvimento dos seres vivos.
E por fim, sobre as “presentes e futuras gerações”, afirma que a expressão se refere aos titulares do direito, considerando não apenas os indivíduos viventes – presentes gerações, mas também aqueles estão por existir – futuras gerações.
Por estar o meio ambiente diretamente associado à economia, a Constituição Federal, no Capítulo da Ordem Econômica, insere os recursos naturais aos fatores de desenvolvimento nacional. Por esta previsão, o crescimento ou o desenvolvimento econômico[4] deve coincidir com um objetivo social maior, qual seja, a proteção do meio ambiente dos excessos (qualitativos e quantitativos) da produção econômica que afetam a sustentabilidade dos recursos naturais (MILARÉ, 2007).
Para isso, a utilização dos bens ambientais deve ser condicionada ao regime jurídico/econômico do uso comum em proveito da orientação constitucional (FIORILLO, 2006c), não podendo, de forma alguma, gerar problemas que afetem a qualidade ambiental, nem que impeçam o pleno atendimento de sua finalidade social. O que se busca é o crescimento econômico e o desenvolvimento social, sendo que, paralelamente, seja garantida a defesa e proteção do meio ambiente.
Conduzindo essa afirmativa, o princípio jurídico ambiental do Desenvolvimento Sustentável prevê que essa modalidade de desenvolvimento pretende satisfazer as necessidades do presente sem comprometer os recursos equivalentes que no futuro farão uso outras gerações (SILVESTRE, 2006). Tal princípio implica num ideal harmônico entre a economia e a ecologia, no qual devem ser ajustados em correlação de valores, na tentativa de conciliar os limitados recursos naturais ao ilimitado crescimento econômico (DERANI, 2007).
Quanto a responsabilidade, prevê o art. 225 da CF, compete ao Estado, em decorrência da incumbência que lhe foi imposta pelo §1º, gerir as florestas obedecendo aos comandos constitucionais, sempre no sentido de utilizar os bens ambientais de acordo com a orientação indicada pela Carta Maior (FIORILLO,2006).
Apesar de ser o ordenamento brasileiro de normas ambientais um dos mais completos do planeta, a peculiaridade da grande extensão territorial, bem como a ausência do ente estatal nas regiões periféricas desse país, dificulta a aplicação fática das normas ambientais vigentes. Principalmente na Região Amazônica, onde não são raras as notícias que relatam atividades degradadoras dos direitos do homem e do meio ambiente.
Com a pretensão de contrariar essa regra, o Poder Público, no exercício da tutela ambiental, vem depreendendo ações de cunho complexo e científico. Trata-se de processo de Administração do Meio Ambiente, ou, como é comumente conhecido, de Gestão Ambiental[5].
Atrelado as atividades de gestão, como ferramenta de desenvolvimento das atividades, tem-se como método, o planejamento ambiental. Este, por sua vez, indica os caminhos e os meios para a correta administração do meio ambiente (MILARÉ, 2007).
Não obstante, em 2006 entrou em vigor a Lei n. 11.284, da Gestão de Florestas Públicas, a qual regulamenta de forma diferenciada, o sistema de gestão sustentável de florestas. Essa Lei introduziu mudanças expressivas na gestão do patrimônio ambiental, chegando a ser vista como a nova política voltada para o meio ambiente, trazendo novas expectativas não só para a exploração sustentável, mas também para parcerias entre os entes públicos e privados na área ambiental (MARQUES & MARQUES, 2006).
A referida Lei veio regulamentar a situação em que o meio ambiente e o desenvolvimento econômico passaram a fazer parte de um interesse comum, pressupondo a convergência de objetivos das políticas de desenvolvimento econômico, social, cultural e de proteção ambiental (DERANI, 2007), efetivando a aplicação do princípio do desenvolvimento sustentável.
Como principais fundamentos a Lei 11.284/06 traz a exploração sustentável de florestas, em especial aquelas localizadas na Região Amazônica, por populações locais ou por empresas particulares (através de concessão); a regulamentação do acesso às florestas públicas combatendo a ocupação ilegal, a depreciação, a destruição e a prática de atos ilícitos como a grilagem, a violência no campo, o trabalho escravo, a evasão de impostos, a extração ilegal de madeira e a lavagem de dinheiro (AZEVEDO & TOCANTINS, 2007).
É importante salientar que a Lei tem agregado aos seus objetivos os valores sociais, como a garantia do bem estar e o fortalecimento cultural de cada região, de forma a envolver diretamente as comunidades locais nas atividades de gestão.
Este estudo desenvolve-se sobre as estruturas do princípio jurídico ambiental do desenvolvimento sustentável, conduzindo-se pela indissociabilidade entre o desenvolvimento da economia e a proteção do meio ambiente. Para o efetivo alcance dos objetivos dessa monografia, a abordagem se iniciará pela explanação do tema das áreas especialmente protegidas (Áreas de Proteção Especial e Unidades de Conservação). Em seguida, passa para a análise da Lei n. 11.284/06, demonstrando a sua aplicação e peculiaridades. E por fim, trata da primeira aplicação efetiva da Lei, trazendo como exemplo o caso da concessão em atividade há mais de 20 (vinte) anos no Estado do Acre.
1. ESPAÇO ESPECIALMENTE PROTEGIDO
A Constituição Federal de 1988, no art. 225, traz sob a sua tutela jurídica, a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, tendo como objeto imediato, a saúde, o bem estar e a segurança da população, o que se vê sintetizado na expressão “qualidade de vida” (SILVA, José. 2004).
O artigo supracitado trás o conceito de conservação ecológica, que compreende a preservação, manutenção, utilização sustentável, restauração e melhoria do ambiente natural.
Define-se como conservação ecológica “a gestão da utilização da biosfera pelo ser humano, de tal sorte que, produza o maior benefício sustentado para as gerações atuais, mas que mantenha a sua potencialidade para satisfazer as necessidade e aspirações das gerações futuras” (BENATTI, 2001).
Uma das formas legais que possui o Poder Público para proteger e preservar a natureza é a criação de espaços ambientalmente protegidos, definido os seus limites e lhes assegurando especial proteção (MONICO NETO, 2005a).
Espaços ambientais, em sentido amplo, são porções do território estabelecidos com a finalidade de proteção e preservação, total ou parcial, do meio ambiente (SILVA, Fernando. 2004), englobando, por exemplo, as Áreas de Preservação Permanente e as Reservas Legais[6].
Em sentido estrito, apenas se enquadram como áreas protegidas as Unidades de Conservação típicas, expressamente previstas na Lei nº 9.985/00[7], e as unidades de conservação atípicas, que se amoldam ao enunciado do art. 2º, I[8], da mesma Lei.
A Constituição Federal, em seu art. 225, §1º, III, estabelece que compete ao Poder Público o dever de “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.
Dessa maneira, a obrigação de fazer se concretiza mediante obediência à leis ou decretos, conforme o caso. Ou seja, atribuiu-se a Administração o dever de demarcar áreas a serem especialmente protegidas, porém, não se admitiu que essa mesma Administração pudesse promover alterações ou supressões destas áreas sem o consentimento do Congresso Nacional (ANTUNES, 2006).
Ainda no art. 225, mas no §4, além da proteção genérica, a Constituição enumera regiões a serem especialmente protegidas: §4º – A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
A presença desses elementos tem por finalidade o estabelecimento de critérios capazes de assegurar a sustentabilidade dos mencionados biomas sem, no entanto, vedar as atividades econômicas, sociais e recreativas praticadas nessas regiões, compatibilizando o crescimento econômico com o respeito às formas de vida, a sustentabilidade dos recursos naturais renováveis e não renováveis, os direitos humanos fundamentais e, conseqüentemente, com a melhoria da qualidade de vida desta e das futuras gerações (ANTUNES, 2006).
1.1. As diferentes áreas protegidas
Áreas protegidas são aquelas que por apresentarem características especiais devem permanecer preservadas (TEIXEIRA, 2004). Estas podem ser públicas ou privadas, além de dotadas de atributos ambientais que requeiram a sujeição, pela lei, de um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e a sua sustentabilidade, tendo em vista a preservação e proteção do processo evolutivo das espécies e dos recursos naturais (BENATTI, 2001).
São, portanto, espaços que por algum motivo necessitam de especial proteção jurídica, sejam pelas características ambientais que apresentam, pela sua localização ou pelo papel ecológico que desempenham perante ao meio ambiente.
Por áreas especialmente protegidas temos como principais as áreas de preservação permanente, as reservas legais e as unidades de conservação. Cada uma dessas com previsão legal específica, que descrevem o espaço territorial que ocupam, o grau de preservação, e a que atividades se submetem.
Os principais diplomas que tratam da matéria são: o Código Florestal Brasileiro (Lei nº 4.771/65), o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/98) e, para fins de estudo dessa monografia, a Lei de Gestão de Florestas (Lei nº 11.284/2006).
1.2. Área de Preservação Permanente (APP)
De acordo com o disposto no art. 1º, §2º, II, do Código Florestal (Lei nº 4.771/1965), entende-se por Área de Preservação Permanente “aquela área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.[9]
Observa-se que a localização e a função ecológica das áreas de florestas de que trata o art. 1º, §2º, II, são as justificativas para a sua preservação.
Essas áreas são inseridas funcionalmente, ou seja, na ação recíproca entre a cobertura vegetal e sua preservação, e a manutenção das características ecológicas do domínio em que ela ocorre (MILARÉ, 2007). Constituem-se, basicamente, nas vegetações situadas às margens dos rios (mata ciliar), ao redor de lagoas e nascentes, florestas de encostas e montanhas e outras.
As APPs incidem sobre o domínio público ou privado, podendo ser encontradas em áreas públicas, inclusive já protegidas (unidades de conservação, por exemplo), como também em áreas particulares, propriedades privadas de uso regular (MONICO NETO, 2005a).
Conclui-se que o papel dessas áreas de preservação é o de abrigar a biodiversidade e promover a propagação da vida, assegurando a qualidade do solo, dos cursos das águas, das paisagens do ecossistema, além do bem-estar e segurança das populações que convivem no seu entorno.
1.3.Reserva Legal (RL)
A Reserva Legal foi definida pelo art. 1º, §2º, III do Código Florestal, com redação determinada pela Medida Provisória (MP 2.166/2001), como “a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas”.
Antunes (2006), ensina que “a reserva legal é uma obrigação que recai diretamente sobre o proprietário do imóvel, independentemente de sua pessoa e da forma pela qual tenha adquirido a propriedade. Dessa forma ela está umbilicalmente ligada à própria coisa, permanecendo aderida ao bem”[10]. Portanto, sobre a Reserva Legal recai a obrigação propter rem[11], incidente sobre o bem imóvel e que obriga o titular do direito real, seja ele quem for, em virtude tão somente de sua condição de proprietário ou possuidor.
De natureza jurídica de limitação administrativa em favor do bem comum, Monico (2005) menciona que, a Reserva Legal é condição de reconhecimento da propriedade privada, devendo a mesma ser averbada no registro do imóvel.
Sobre a incidência da Reserva Legal, a porcentagem de área a ser delimitada em cada imóvel é definida em lei, e varia de acordo com as peculiaridades das condições ecológicas de cada região do país (ANTUNES, 2006).
O art. 16 do Código Florestal em seu caput e incisos, com redação dada pela Medida Provisória n. 2.166/2001, diz o seguinte:
“Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo:
I – oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal;
II – trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7o deste artigo;
III – vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e
IV – vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País. (grifo).
Por fim, sobre o tema Reserva Legal, cabe salientar a possibilidade (excepcional) de compensação de áreas. Trata-se de medida de viabilização ecológica e legal, e ocorre quando, para minimizar ou remover um dano ambiental, outra área é destinada a proteção especial em nome daquela, desde que sejam preenchidos os requisitos previstos em lei.[12]
1.4.Unidades de Conservação (UC)
A Lei n. 9.985, de 18 de julho 2000, conhecida como Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), regulamenta o art. 225, §1º, I, II, III e VII, da Constituição Federal, estabelecendo o conceito legal e disciplinando as Unidades de Conservação como sendo “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
Cada Unidade de Conservação tem finalidade própria, de proteger e preservar as espécies vegetais ou animais, ou mesmo por qualquer outro motivo previsto em lei, possuindo regras próprias de uso, manejo e definição legal para a sua criação (BENATTI, 2001).
O SNUC divide as Unidades de Conservação em dois grandes grupos, as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável, cada uma delas com características específicas, podendo variar desde a intocabilidade até o uso mais intenso, sendo possível a exploração dos recursos naturais em escala empresarial, como ocorre, por exemplo, na concessão da exploração de florestas públicas por particulares.[13]
As Unidades de Conservação de Proteção Integral objetivam a preservação da natureza, sendo admitido somente o uso indireto[14] de seus recursos naturais (FERREIRA, 2007). Procura-se evitar ao máximo a interferência humana nessa categoria.
Segundo o art. 8º do SNUC, são Unidade de Conservação de Proteção Integral:
– Estação Ecológica: prevista no art. 9º do SNUC, as estações ecológicas são áreas representativas do ecossistema brasileiro, destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de ecologia, a proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista (ANTUNES, 2006).
– Reserva Biológica ou “REBIO”: está prevista no art.10 do SNUC, tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
– Parque Nacional ou “PARNA”: está regulamentado pelo art. 11 do SNUC é de finalidade múltipla, pois servem tanto para o estudo como para o lazer. É também a área protegida mais popular, pois é aberta a visitação pública mediante normas previamente estabelecidas. Esta é, em tese, a unidade de conservação de proteção integral de regime mais amplo e liberal.
– Monumento Natural: segundo o art. 12 do SNUC, o monumento natural tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. Pode ser constituído em áreas particulares, desde que haja compatibilidade com a atividade exercida da propriedade e os objetivos da unidade. Em não havendo, se dará prioridade aos objetivos ecológicos, promovendo a desapropriação do particular.
– Refúgio da Vida Silvestre: prevista no art. 13 do SNUC, essa modalidade de unidade constitui uma novidade introduzida pela lei. Tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória.
Já as Unidades de Conservação de Uso Sustentável, por sua vez, finalizam compatibilizar a conservação da natureza com o uso racional e sustentável de parte dos recursos naturais que abriga. Ou seja, visam conciliar a exploração e a garantia da perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável (TEIXEIRA, 2004).
Nesta, o objetivo da criação das unidades não é apenas a conservação da biodiversidade, mas também a conservação da sociodiversidade, dentro de um contexto que privilegia a interação do homem com a natureza, e as interfaces entre diversidade biológica e cultural. (SANTILLI, 2005) O que se pretende não é a mera criação de mosaicos intocáveis, mas sim a participação efetiva na gestão das unidades por populações tradicionais[15], envolvendo o meio ambiente natural e o meio ambiente cultural, objetivando o desenvolvimento sustentável.
O art. 14 do SNUC lista o grupo das Unidades de Conservação de Uso Sustentável:
– Áreas de Proteção Ambiental ou “APA”: conforme disposição do art. 15 do SNUC, é uma área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos e/ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas. Tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
Apesar de abstrato o caput do artigo 15, o fato é que a APA tem por finalidade a garantia da qualidade de vida – humana, por suposto; isto implica que ela deve, necessariamente, ser uma área ocupada por seres humanos (ANTUNES, 2006).
– Áreas de Relevante Interesse Ecológico: prevista no art. 16 do SNUC, essas são áreas que possuem características extraordinárias ou que abrigam exemplares raros da biota regional, exigindo cuidados especiais de proteção por parte do Poder Público
– Floresta Nacional ou “FLONA”: de grande relevância para esse estudo, a FLONA tem seu conceito no art. 17 do SNUC. Trata-se de área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas. Essa modalidade será melhor explorada no próximo tópico.
– Reserva Extrativista ou “RESEX”: sua característica especial é que esta unidade é produto direto das lutas dos seringueiros da Amazônia pela preservação do seu modo de vida e pela defesa do meio ambiente. O símbolo mais marcante dessa luta foi, sem dúvida, o seringueiro Chico Mendes. Tem sua previsão legal no art. 18 do SNUC.
– Reserva de Fauna: conceitua-se como sendo a área natural com populações de espécies animais nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos.
– Reserva de Desenvolvimento Sustentável: este tipo de reserva tem como fim preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais pelas populações tradicionais (MILARÉ, 2007). Ou seja, tem como objetivo valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo ambiental desenvolvidas pelas pessoas que lá vivem.
– Reserva Particular do Patrimônio Natural ou RPPN: essa modalidade, em particular, trata de unidade de conservação de domínio privado. Sua vinculação se dá por termo de compromisso assinado perante órgão ambiental, que verificará a existência do interesse público, que se comprovada deverá ser averbado na inscrição do Registro Público de Imóveis. O art. 21 do SNUC a conceitua como sendo área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. O uso sustentável, com exploração dos recursos e serviços, somente são permitidos para fins de pesquisa científica e de visitação pública com objetivo turístico, recreativos e educacionais.
Duas considerações feitas por Milaré (2007) sobre as Unidades de Conservação são pertinentes ao elenco dos objetivos que as cercam: uma, sobre o seu rico conteúdo ecológico, que ultrapassa a visão de proteção da biodiversidade inerentes a uma área, para ressaltar igualmente em primeiro plano, elementos da hidrosfera (a parte líquida da superfície – mares, rios, lagos, etc.) e da litosfera (a parte sólida da Terra – ilhas e fundos oceânicos); e outra, dando enforque ao desenvolvimento sustentável, de caráter econômico-social, que vislumbra a possibilidade de conjugar os interesses das populações locais com a integridade do patrimônio ambiental natural.
Porém, na realidade prática das Unidades de Conservação há imensa dificuldade para assegurar a sua efetividade e existência. A escassez de recursos econômicos destinados a sua manutenção, fazem ser rotineiras as denúncias de degradação, invasão e extração de recursos dessas áreas (IRIGARAY, 2004).
Contudo, verifica-se que é preocupação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação a proteção do meio ambiente e a subsistência das comunidades tradicionais. Por isso, o referido diploma busca disseminar a educação ambiental com a finalidade de garantir não somente o equilíbrio ecológico, mas também o equilíbrio social.
1.5. Florestas Nacionais: conceito e natureza jurídica
A Floresta Nacional foi pela primeira vez conceituada no ordenamento jurídico brasileiro no art. 5º, b, da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Código Florestal), modificada pelo Decreto n. 1.298/94, como sendo as áreas de domínio público, providas de cobertura vegetal nativa ou plantada, voltadas às gerações de produtos e subprodutos florestais.
Antunes (2006) destaca que esta foi a primeira modalidade de Unidade de Conservação a tratar da permanência de populações que anteriormente habitassem a área. O fato de estarem voltados à “produção” ensejou o cultivo da floresta sob a ótica do fomento florestal.
No entanto, o art. 5º do Código Florestal foi revogado pelo art. 17 do SNUC. Que conforme transcrito no tópico anterior, trás a previsão da possibilidade de permanência de comunidades locais que ali habitavam quando da criação da unidade, desde que em conformidade com o disposto em regulamento e no plano de Manejo.
Com a publicação da Lei n. 11.284/06, a Lei de Gestão de Florestas Públicas, a floresta passou a ser definida no art. 3º, inciso I, da seguinte forma:
“Florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta”.
Fiorillo (2006c) argumenta que Florestas são caracterizadas juridicamente como recurso ambiental (art. 2º, IV do SNUC) e definida no plano constitucional como bem ambiental – art. 225 da CF/88.
Desse modo, como bens ambientais que são, se destinam a viabilizar os recursos na condição de produtos[16] e serviços[17], exatamente no sentido de compatibilizar o uso racional e sustentável dos bens ambientais observando-se, necessariamente, o estabelecido nos artigos 1º[18] e 3º[19] da CF/88, e as especificações que vinculam as comunidades locais.
2 – GESTÃO FLORESTAL
Pelos interesses que envolvem os bens ambientais e o desenvolvimento econômico a Lei n. 11.284/06 vem para regulamentar as novas expectativas que envolvem a utilização desses recursos.
A Lei de Gestão de Florestas tem como objetivo principal combater a grilagem[20] de terras e o desmatamento ilegal, principalmente na Amazônia, bem como desenvolver a economia da região de maneira menos predatória possível, por meio da concessão de áreas destinadas a exploração dos recursos provenientes da natureza de forma sustentável, planejada, com prévia autorização do Poder Público e contínua fiscalização, finalizando a coexistência entre a economia e meio ambiente. A Lei estabelece ainda a criação do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), do Cadastro Nacional de Florestas Públicas, entre outros (SILVA, 2006c).
Como se verá adiante, três são as formas de gestão trazidas pela Lei de Gestão, sendo todas elas norteadas pelos princípios elencados no art. 2º da Lei, quais sejam: (i) a proteção dos ecossistemas; (ii) o uso eficiente das florestas cumprindo com as metas de desenvolvimento sustentável preestabelecidas; (iii) o acesso das comunidades locais às florestas públicas; (iv) a valorização das atividades locais, bem como a agregação de valor aos produtos e serviços da floresta; (v) a publicidade dos atos referentes a gestão de florestas públicas; (vi) a promoção e difusão da pesquisa florestal; (vii) o fomento ao conhecimento e a promoção da conscientização da população sobre a importância da conservação e recuperação e do manejo sustentável dos recursos florestais, e (viii) a garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos a longo prazo no manejo, na conservação e na recuperação de florestas (MAFRA FILHO, 2006).
Dentre o rol de conceitos trazidos pelo art. 3º, destacam-se o de florestas públicas, já demonstrado no capítulo anterior; e o de concessões de florestas, definido com a seguinte redação: “delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
A Lei de Gestão Ambiental inseriu no ordenamento jurídico essa peculiar disciplina, produzindo sensíveis alterações na legislação que se relaciona com a matéria ambiental, criando todo um sistema de gestão sustentável de florestas, principalmente no que diz respeito a gestão do patrimônio público natural para a produção sustentável.
2.1. Das formas de gestão
A Lei n. 11.284/06 cita no seu art. 4º e incisos, três formas de exploração sustentável de florestas.
O inciso I trata da criação e gestão direta de unidades de conservação pelo poder público, nos termos do art. 17 do SNUC.
Essa forma de gestão é feita diretamente pelo Poder Público por meio de convênios, termos de parcerias ou por instrumentos similares firmados com terceiros, desde que observados os procedimentos licitatórios. No caso de contratos e instrumentos similares, a duração fica limitada a 120 (cento e vinte) meses, e as licitações podem ter como quesito para contratação o melhor preço combinado com a melhor técnica (MILARÉ, 2007).
O inciso II, prevê a destinação de áreas florestais para o uso comunitário de populações locais extrativistas, nos termos do art. 6º da Lei de Gestão de Florestas.
Aduz o art. 6º, que antes do processo de concessão aquelas áreas florestais públicas que forem ocupadas ou utilizadas por comunidades locais devem ser identificadas para que sejam destinadas, por órgãos competentes, à criação de reservas extrativistas ou de reservas de desenvolvimento sustentável (art. 18 da Lei n. 9.985/00)[21]; ou para que sejam distribuídas pela reforma agrária, fazendo a entrega de títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos; ou ainda, para que sua destinação se dê por outra forma prevista em lei.
O objetivo dessa disposição é proteger os meios de vida e cultura dessas comunidades, e oferecendo-lhes a possibilidade de desenvolvimento econômico, sempre de forma sustentável, bem como preservar o meio ambiente e evitar o seu esgotamento.
Pelo caráter social, essa modalidade de gestão deve ser feita de maneira não onerosa ao beneficiário. Tendo como critério para a fixação da destinação de uma floresta pública para uma comunidade local, o de considerar o uso sustentável dos recursos florestais, bem como o beneficiamento dos produtos extraídos, os quais devem constituir a principal fonte de sustentabilidade e renda dos beneficiários (MILARÉ, 2007).
No caso de Florestas Nacionais (Unidades de Conservação) ocupadas por populações locais serão formalizados termos de uso, com indicação do respectivo prazo de vigência, a extração de produtos de uso tradicional e de subsistência, e ainda a imputação da responsabilidade pelo manejo das espécies utilizadas e por eventuais prejuízos ao meio ambiente.[22]
E a terceira e última forma a que se refere à Lei é a concessão de florestas de domínio Público a exploração pelo ente Privado. Por esta é possível a atribuição do direito de explorar produtos e serviços florestais, por delegação onerosa e precedida de contrato e licitação, a um Particular, atribuindo a ele a obrigação do cumprimento das exigências do edital de licitação, bem como a responsabilidade pelos atos praticados durante a ocupação da área, mas sem que haja a transferência do domínio da área concedida.
As duas primeiras modalidades do art. 4º têm limites estabelecidos pela Lei n. 9.985/00 – SNUC, já terceira consiste na disciplina mais extensa da própria Lei de Gestão de Florestas, onde a presente discussão se concentra.
2.2. Da competência dos Estados e Municípios
A Lei n. 11.284/06 deflagrou um importante processo de desconcentração de responsabilidades para que a gestão florestal possa ser feita de forma compartilhada entre União, Estados, Município e Distrito Federal (DF). Estimulou alguns Estados a iniciar um processo de preparação para a gestão de suas florestas públicas à semelhança do que tem ocorrido na esfera Federal (MMA, 2006). No entanto, para viabilizar esse processo, os Estados deverão buscar a estruturação institucional apropriada para isso.
Além do previsto pela Lei de Gestão, os Estados, juntamente com a União, os Municípios e o DF, são detentores de competência material comum descrita no art. 23, e de competência legislativa concorrente descrita no art. 24, ambos da Constituição (MACHADO, 2005).
A letra do §2º, do art. 24, nos fala que “a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”. Suplemento é aquilo que serve para complementar, suprir, o que falta (FERREIRA, Aurélio. s/d).
A Lei n. 11.284/06 tem caráter de norma geral, o que permite a descentralização das atribuições dos órgãos Federais, permitindo aos Estados, Municípios e o DF o exercício da competência suplementar, sem, no entanto, contrariar os ditames gerais.
Deste modo, os órgãos ambientais estaduais e municipais também poderão autorizar e fiscalizar a exploração florestal em áreas sob sua jurisdição. Há que se observar que havendo órgãos ambientais municipais, a sua esfera de atuação recairá somente sobre florestas públicas e Unidades de Conservação municipais, ou na hipótese de serem firmados convênios com outros órgãos ambientais (GODOY, 2006).
A competência suplementar não exime as esferas federativas do dever de cuidado com o meio ambiente. Nesse sentido, Monico (2005), explica que “os princípios da participação da sustentabilidade, estabelecidos no art. 225 da CF, e a obrigação de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações é da coletividade e do poder público em geral”, ou seja, a atividade suplementar dos entes da federação não pressupõe o concorrência de competências, mas sim a atividade conjunta em prol do bem maior, o meio ambiente.
Portanto, com o intuito de participar da gestão de florestas e de atender as diversas modalidades, os Estados, Municípios e o DF deverão promover as adaptações necessárias a lei ordinária, podendo elaborar normas complementadoras, sempre observando a sua esfera de competência em relação às florestas públicas, bem como os preceitos constitucionais.[23]
3 – CONCESSÃO DE FLORESTAS
Por concessão, Di Pietro (2006) aduz que se trata de contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao particular a execução remunerada de serviço público ou obra pública, ou lhe concede o uso de bem público, para que explore por sua conta e risco, e por prazo determinado, nas condições regulamentares e contratuais.
Em relação ao uso dos recursos ambientais, a Constituição Federal, em seu art. 225, §4º, condicionou a utilização de determinadas áreas florestais como a Floresta Amazônica e a Mata Atlântica, à previsão anterior de Lei especial, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
É neste sentido que a concessão de florestas públicas, terceira modalidade da Lei de Gestão, se apresenta. Regulamentando a utilização dos recursos florestais, não só das regiões especificadas no §4º, mas de todas as áreas públicas definidas como florestas.
Essa modalidade de concessão tem como objetivo compatibilizar a preservação do meio ambiente com o uso sustentável da floresta, estabelecendo condições de modo que permitam a redução do desmatamento ilegal, visando minimizar a grilagem de terras públicas, a extração ilegal de madeira e a evasão de divisas (MILARÉ, 2007). Este é, sem nenhuma dúvida, o instituto mais inovador da Lei.
3.1. O papel das instituições e a organização funcional
A Lei n. 11.284/06 distribuiu da seguinte forma as responsabilidades e competências para a gestão e fiscalização das florestas: ao Poder Concedente, aos Órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA[24], ao Órgão Consultivo e ao Órgão Gestor.
Por Poder Concedente, tem-se em âmbito Federal o Ministério do Meio Ambiente. A este cabe, de forma geral, a formulação de estratégias, políticas, planos e programas para a gestão das florestas.[25]
São Órgãos do SISNAMA no plano Federal, o Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio (quando tratar de Unidades de Conservação). No plano estadual, a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental – SEDAM. E no municipal, a Secretaria do Meio Ambiente – SEMA. Cabe a estes órgãos a responsabilidade do controle e fiscalização ambiental das atividades florestais em suas jurisdições.
Como Órgão Consultivo foi instituído, no âmbito Federal, a Comissão de Gestão de Florestas Públicas. Esta deverá assessorar, avaliar e propor diretrizes para a gestão de áreas florestais, bem como se manifestar quanto aos resultados do Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF. Compõe o Órgão Consultivo representantes do Poder Público, da iniciativa privada, das confederações dos trabalhadores, da comunidade científica, dos movimentos sociais e das organizações não-governamentais – ONGs, conforme determinação do Decreto 5.795 de 05 de junho de 2006.
Por fim, por Órgão Gestor, foi instituído no âmbito Federal, o Serviço Florestal Brasileiro – SFB. A este cabe a elaboração de propostas para o Plano Anual de Outorga Florestal, solicitar licenças prévias, elaborar estudos ambientais, acompanhar o procedimento licitatório até a elaboração dos contratos, fixar e fiscalizar os preços florestais (e o seu respectivo pagamento), dentre outras atribuições previstas no art. 53 da Lei 11.284/2006 e no Decreto 6.063/2007. Este órgão deverá ainda manter a guarda das florestas públicas quando houver a extinção do contrato de concessão durante o período de pousio entre uma concessão e outra (MILARÉ, 2007).
3.1.1. Serviço Florestal Brasileiro – SFB
A Lei institui como órgão gestor/gerenciador Federal o Serviço Florestal Brasileiro (SFB). Este é órgão autônomo da administração indireta, inserido na estrutura do Ministério do Meio Ambiente. Tem como objetivo fomentar o desenvolvimento florestal sustentável no Brasil e gerir o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, que será utilizado para propiciar o avanço tecnológico das atividades florestais sustentáveis, bem como o monitoramento das florestas públicas.
A este órgão são incumbidas as competências descritas no art. 55 da Lei, quais sejam: (i) ser o órgão gestor do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal; (ii) apoiar a criação e gestão de programas e treinamento, capacitação, pesquisa e assistência técnica para a implementação de atividades florestais, incluindo o manejo florestal, processamento de produtos florestais e exploração de serviços florestais; (iii) estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis madeireiras, não madeireiras e de serviços; (iv) promover estudos de mercado para produtos e serviços gerados pela floresta; (v) propor planos de produção florestal sustentável de forma compatível com as demandas da sociedade; (vi) criar e manter o Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente; (vii) gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas; e (vii) apoiar e atuar em parceria com seus congêneres estaduais e municipais (HUMMEL, 2006).
3.1.2. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF
Em menção aos recursos financeiros provenientes dos preços florestais das concessões, estes serão destinados aos Estados, aos Municípios e ao denominado Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, exatamente no sentido de propiciar resultados econômicos em face do uso da floresta como bem ambiental (FIORILLO, 2006c).
O fundo financiador é de natureza contábil, e tem a finalidade de promover a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico em manejo florestal, além da proteção do meio ambiente e conservação dos recursos naturais (AZEVEDO & TOCANTINS, 2006).
No caso de exploração de áreas da União, o fundo será depositado e movimentado exclusivamente por intermédio dos mecanismos da Conta Única do Tesouro Nacional. Dos recursos, até 30% serão destinados a cobrir o custo do sistema de concessão, incluindo uma parcela ao Serviço Florestal Brasileiro (ou ao órgão gestor do Estado, DF ou Município) e ao IBAMA para empreender ações de fiscalização; e, no mínimo 70% devem ser divididos entre o Estado e o Município onde se localiza a floresta pública e o FNDF, na proporção de 30%, 30 e 40%, respectivamente. No caso das Florestas Nacionais, por se tratar de unidade de conservação, a distribuição dos recursos se dá na proporção de 40% ao ICMBio, como gestor da Unidade de Conservação, e os 60% restantes divididos eqüitativamente entre Estado, Município, DF e FNDF – 20% cada (AZEVEDO & TOCANTINS, 2006).
É importante mencionar que nos arts. 36 a 40 da Lei n. 11.284/2006 devem ser interpretados em harmonia com os objetivos fundamentais perseguidos pela Carta Magna (art. 3º), particularmente em face da necessidade de garantir o desenvolvimento nacional com o uso racional e equilibrado das florestas em proveito das futuras gerações, bem como da urgência de se utilizar em instrumentos jurídicos/econômicos em proveito da redução das desigualdades sociais e regionais existentes no Brasil (FIORILLO, 2006c).
3.1.3. Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF
O Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF) é proposto pelo Órgão Gestor e definido pelo Poder Concedente. Trata-se de documento estabelecido anualmente que identifica as florestas públicas passíveis de concessão, bem como descreve e identifica a demanda e a oferta dos produtos florestais na região de sua abrangência, a compatibilidade com políticas setoriais existentes, a descrição da infra-estrutura e logística disponíveis na área de abrangência do plano, e a indicação da adoção de mecanismos que garantam o acesso democrático às concessões florestais, por pequenos, médios e grandes concessionários (HUMMEL, 2006).
Este documento serve também como instrumento de planejamento da produção florestal pelo Serviço Florestal, de modo a considerar a disponibilidade, a necessidade, bem como o limite em porcentagem da exploração máxima possível dentro de cada área destinada à concessão para atender as demandas da sociedade sem colocar em risco a sustentabilidade das florestas (MMA, 2006).
Todavia, o processo de seleção de florestas públicas aptas à concessão é regido por critérios definidos na Lei n. 11.284/06, e regulamentado pelo Decreto n. 6.063/07.[26]
3.2. Do objeto
De acordo com a Lei, a concessão de florestas tem como objeto a “exploração de produtos e serviços florestais, especificados no contrato, em unidade de manejo de floresta pública, com perímetro georreferenciado, registrada no respectivo cadastro de florestas públicas[27] e incluindo no lote de concessão florestal”.[28]
É importante se frisar que a modalidade concessão de florestas não implica na transferência de qualquer direito de domínio ou posse sobre as áreas, mas apenas autorizam o manejo para exploração de produtos (madeireiros e não-madeireiros) e de serviços florestais. Outra vedação expressa na Lei é quanto à impossibilidade do acesso aos recursos genéticos, a exploração dos recursos minerais, a outorga de água, e a exploração dos recursos pesqueiros ou da fauna silvestre.
A atividade de pesquisa e a visitação pública de áreas concedidas não são vedadas pela lei. No entanto, essa possibilidade deverá ser regulamentada previamente no contrato firmado entre o Poder Público e o Particular.
Por fim, quanto à possibilidade da venda de créditos de carbono[29], a Lei 11.284/06 prevê que, no caso de reflorestamento de áreas degradadas ou convertidas para o uso alternativo do solo, o direito de comercializar esses créditos poderá ser incluído no objeto da concessão, também nos termos do prévio regulamento (MILARÉ, 2007).
3.3. Da finalidade
Fernando Borges da Silva (2006), afirma que a finalidade levantada pela Lei de Gestão de Florestas Públicas é a de tornar compatível a preservação do meio ambiente com a exploração sustentável dos recursos da floresta, além de estabelecer condições que permitiriam reduzir o desmatamento ilegal, principalmente na Região Amazônica, minimizando a grilagem de terras públicas e a extração ilegal de madeira. Godoy (2006) complementa como finalidade da lei, a possibilidade do aumento da renda e a melhoria da qualidade de vida das populações locais.
Desse modo, se os resultados a que se propõe a Lei forem positivos, será possível a exploração de áreas de floresta que foram predestinadas à esse fim, com a garantia de haver o desenvolvimento econômico regional, sem que para isso ocorra o esgotamento dos recursos naturais, conciliando a sustentabilidade ecológica e a viabilidade financeira das florestas públicas.
Há ainda que se verificar que, vez concedida determinada área pública ao ente privado para que exerça a sua atividade, o tratamento que passará a ser dispensado para essa determinada área pública, será aquele com status privado. Ou seja, os cuidados mantidos pelo Concessionário para com a área concedida serão os mesmos que ele teria se aquela área lhe fosse particular. O interesse econômico do Concessionário acaba por fazer com que este zele pelos bens contidos no espaço concedido, evitando, por iniciativa privada, a ação de invasores de terras e madeireiros ilegais. Resultando isso na redução dos custos governamentais de administração, monitoramento e fiscalização dessas áreas, mas não eximindo o ente Público dessa obrigação.
3.4. Do licenciamento ambiental
O Licenciamento Ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente permite a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e/ou atividades utilizadoras de recursos ambientais, que possam ser consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental (FIORILLO, 2006a).
Este instrumento, previsto na Política Nacional do Meio Ambiente, é de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, e objetiva evitar que um projeto, justificável sob o prisma econômico, ou em relação aos interesses imediatos dos seus proponentes, se revele, posteriormente, trágico para o meio ambiente (FERREIRA, 2007).
Fiorillo (2006d), classifica o licenciamento como sendo um encadeamento de atos administrativos sui generis[30], o qual deverá ser precedido por um Estudo de Impacto Ambiental (EIA[31] ou EPIA[32]).
O EIA compreende no levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalho de campo, análise de laboratório e a própria redação do relatório (MACHADO, 2008).
O Estudo deverá ser realizado por profissionais legalmente habilitados, e observar algumas diretrizes gerais, tais como: (i) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com as hipóteses de não-execução; (ii) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais que poderão ser gerados durante a fase de implantação e operação da atividade; (iii) definir a área de influencia do projeto considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica a qual se localiza; (iv) considerar os planos e programas governamentais em implantação na área de influencia e a sua compatibilidade com o projeto a ser desenvolvido[33]. Além dessas orientações gerais, poderá o órgão Federal/Estadual/Municipal ambiental, fixar diretrizes adicionais consideradas necessárias em razão das peculiaridades do projeto e das características ambientais da área destinada a sua execução.
Quanto a aplicação do EIA, Fiorillo (2006d), afirma que o estudo de uma atividade potencialmente causadora de dano, isoladamente, não é suficientemente objetivo para a concessão ou não da licença. O Doutrinador segue dizendo que o EIA é um estudo amplo, e que por isso precisa de ampla interpretação, quanto a sua conveniência e inconveniência, a admissibilidade de mitigação dos impactos ambientais negativos e também quanto às medidas compensatórias.[34]
Com isso, acompanhando o raciocínio de Fiorillo (2006d), e com base no dispositivo do art. 170, V e art. 225 da CF/88, verifica-se que, se concretizada a existência do desenvolvimento sustentável, permitindo o equilíbrio entre a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento econômico, será possível a concessão da licença ambiental, ainda que seja desfavorável o estudo prévio de impacto ambiental, sempre seguindo os critérios de conveniência e oportunidade.
No que consiste o licenciamento ambiental, três são as etapas em que se divide: (i) licença prévia, outorgada em fase preliminar do planejamento da atividade ou empreendimento, aprovando a sua localização e concepção; (ii) licença de instalação, autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados; e (iii) licença de operação, que autoriza a operação da atividade ou do empreendimento[35].
Na Lei de Gestão Ambiental, a Seção V discorre sobre o licenciamento ambiental, e destaca que o uso sustentável de uma unidade de manejo[36] deverá ser submetido, previamente, a um processo de licenciamento, o qual, a licença prévia deverá ser requerida pelo Órgão Gestor mediante a apresentação do Relatório Ambiental Preliminar (RAP)[37], que esteja consonância com a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente[38] e com a Resolução n. 001/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.
Por se tratar de processo de licenciamento específico, para o efetivo exercício da atividade de manejo por concessão florestal, a Lei n. 11284/06 não prevê a necessidade da licença de instalação para a exploração de recursos naturais, de forma que são imprescindíveis somente a licença prévia e a licença de operação.
A Lei de Gestão Ambiental também traz a previsão de que se houver mais de uma unidade de manejo integrante do mesmo lote de concessão, o Órgão Licenciador poderá aceitar um único Relatório Ambiental Preliminar e um único Estudo de Impacto Ambiental que abrajam as diferentes unidades em questão, observando se situam em ecossistema semelhantes e no mesmo Estado.
Nos casos de concessão de Unidades de Conservação inscritas no PAOF, havendo Plano de Manejo aprovado da área, a licença prévia a ser requerida, autorizará de plano o início do processo de licitação, sem prejuízo da elaboração de um estudo específico para as atividades que possam causar a degradação ambiental (MILARÉ, 2007). Por já haver o levantamento da área pelo plano de manejo, reconhecendo as potencialidades da região, não há necessidade de outro diagnóstico prévio, podendo o EIA e o RAP se limitarem às atividade degradadoras a serem exercidas após a concessão.
E nos casos de UCs que ainda não possuem o Plano de Manejo, uma vez autorizada a licença prévia pelo Órgão Licenciador, autorizado fica o início da elaboração do Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS. E somente com a conclusão deste é que será possível o início do processo licitatório.
Por último, é importante mencionar que os gastos despendidos pelo Poder Público com a elaboração do RAP e do EIA serão integralmente ressarcidos pelo Concessionário ganhador da licitação, na forma do art. 24 da Lei n. 11.284/06.
3.5. Da licitação
Para Mello (2005), licitação “é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na idéia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir”[39].
A Lei de Gestão de Florestas, nas Seções VI, VII e VII, dispõe sobre os procedimentos licitatórios para a concessão do direito de exploração de produtos florestais.
O processo licitatório, em obediência ao art. 175, caput, da Constituição Federal, segue as diretrizes e exigências da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, acrescentando-se os procedimentos próprios da Lei de Gestão.
A Lei de Gestão estabelece como critérios para a habilitação e para a participação do processo licitatório, a comprovação da ausência de débitos inscritos na dívida ativa, relativos à infração ambiental nos órgãos competentes integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, e de decisões condenatórias, com trânsito em julgado, em ações penais relativas a crimes contra o meio ambiente ou a ordem tributária ou a crime previdenciário.[40]
Estabelece ainda que somente as empresas ou outras pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras, e com sede e administração no país serão habilitadas à licitação.
Apesar de a Lei trazer esses critérios de segurança, Fernando Borges da Silva (2006), em artigo publicado no portal eletrônico Jus Navegandi[41], desconfia da eficácia da medida e afirma que “a previsão não afasta o risco de exploração indevida pelo capital estrangeiro, inclusive do patrimônio genético e dos recursos hídricos das unidades de manejo florestal concedidas, pela conhecida deficiência na fiscalização em atividades similares”.
A modalidade de licitação a ser executada é, obrigatoriamente, a concorrência (art. 22, §1º da Lei 8.666/93). Por esta, se garantirá a ampla publicidade e a possibilidade de participação de qualquer interessado.
A elaboração do edital de licitação competirá ao Ministério do Meio Ambiente. Esse instrumento deverá conter além das normas básicas da Lei de Licitações: (i) a descrição dos produtos e dos serviços a serem explorados, bem como as suas características; (ii) a delimitação exata da unidade de manejo; (iii) os resultados do inventário amostral[42]; (iv) os prazos para a concessão e as condições de prorrogação; (v) a descrição da infra-estrutura disponível na região de interessa; (vi) as condições para visitação e reconhecimento da área; (vii) as condições em que se encontram os produtos e os serviços florestais; (viii) o estabelecimento de prazos para a apresentação de propostas, para o julgamento do processo de licitação e da assinatura do contrato; (ix) o período para o fornecimento de dados, estudos e projetos sobre a região a ser licitada, necessários a elaboração dos orçamentos e apresentação das propostas; (x) os critérios para o oferecimento dos documentos para a aferição da capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal; (xi) as fórmulas e parâmetros a serem utilizadas no julgamentos das propostas; (xii) o preço mínimo e os critérios de reajuste e revisão; (xiii) a descrição de garantias e seguros; (xiv) as condições da empresa ou pessoa jurídica a ser concessionária; e (xv) as minutas a serem previstas nos contratos, bem como as suas condições de extinção.
Após a elaboração do edital, este deverá ser previamente submetido a audiência pública, a qual será dirigida pelo SFB, com antecedência mínima de 15 dias da sua publicação, contando com ampla divulgação e publicidade, tal como prevê o art. 30 do Decreto n. 6.063/07. Ainda em momento anterior a publicação do edital, o SFB deverá elaborar justificativa técnica da conveniência da concessão florestal, caracterizando o seu objetivo.
O edital deverá ser publicado com antecedência mínima de 45 dias da abertura do processo de julgamento das propostas, e o seu teor deverá ser amplamente divulgado em obediência ao principio da publicidade, visando suscitar a concorrência e garantir a igualdade entre participantes (SANT’ANNA, 2008).
Na escolha da melhor proposta, deverá ser analisada, além do preço, o critério técnica, composto por uma combinação de quatro “sub-critérios” estabelecidos no art. 26, regulamentado pelo Decreto n. 6.063/07, quais sejam: o maior preço ofertado como pagamento pela outorga da concessão florestal, e a melhor técnica, que englobará os critérios de menor impacto ambiental, maiores benefícios sociais diretos, maior eficiência e maior agregação de valor ao produto ou serviço florestal na região da concessão (MILARÉ, 2007).
Por fim, escolhido o vencedor, este assinará contrato com a Administração Pública e ficará submetido às condições de que, nenhuma empresa possuirá mais de duas concessões por lote de concessão[43], e a de respeitar o limite de exploração especificado no Plano Anual de Outorga Florestal para a área concedida.
3.6. Do contrato de concessão
O contrato administrativo, segundo Mello (2005), é um tipo de avença tratada entre a Administração e terceiros na qual, por força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência do vínculo e as condições preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado.
Di Pietro (2006) assinala como sendo as características principais dos contratos administrativos: (i) a presença da administração em posição de supremacia sobre o particular; (ii) a finalidade pública; (iii) a devida obediência a forma prescrita em lei (Lei 8.666/93); (iv) o procedimento legal próprio para cada contrato; (v) a natureza jurídica de contrato de adesão; (vi) que é intuitu personae; (vii) a presença de cláusulas exorbitantes (ou essenciais); e (viii) a possibilidade de mutabilidade unilateral do contrato.
O contrato de concessão, de forma geral, possui três modalidades: a concessão de serviço público, a concessão de obra pública e a concessão de uso de bem público (DI PIETRO, 2006).
O contrato objeto deste estudo (concessão de florestas) prevê o uso de bem público, motivo pelo qual, não se pode considerar hipótese diversa daquela que obriga o contrato de concessão em comento ter suas regras fundadas na Lei n. 8.666/93, dos Contratos Administrativos, tendo em vista tratar-se de acerto pelo qual o Ente Público, União, Estados, Municípios e o Distrito Federal, transferem a gestão de suas florestas públicas para mãos privadas (WITCZAK, 2007).
A finalidade desse contrato é a de outorgar ao particular o direito de utilizar um bem estatal de acordo com sua destinação específica, e como é característico do processo de concessão, o maior interesse em questão é o do concessionário. Neste sentido, Hely Lopes destaca que o contrato de concessão se trata, na verdade, de “contrato de atribuição, pois visa mais ao interesse do concessionário que o da coletividade, mas, como todo contrato administrativo, não pode contrapor-se às exigências do serviço público, o que permite à Administração alterá-lo unilateralmente, e mesmo rescindi-lo, e isto o distingue visceralmente das locações civis ou comerciais” (MEIRELLES, 2003b. p. 243).
No contrato de que trata a Lei n. 11.284/06, além das regras previstas na Lei de Licitação e Contratos, outros detalhes também deverão ser observados. Por exemplo, para cada unidade de manejo deverá ser elaborado um contrato específico para cada ganhador. Uma vez assinado, o Licitante se obriga a todas as obrigações previstas no regulamento, devendo responder pelos prejuízos que causar, sem a admissão da exclusão da responsabilidade ou atenuação em virtude do eventual atividade fiscalizatória deficitária pelo órgão competente (ABREU, 2008).
3.6.1. Da responsabilidade
A respeito da responsabilidade civil, em sede de transgressão ambiental, afirma Venosa (2007) que é a objetiva, sob a modalidade do risco integral. Isso significa dizer que quem danificar o meio ambiente tem o dever jurídico de repará-lo. Não se pergunta a razão da degradação para a imputação do dever de indenizar e/ou reparar, também não interessa que tipo de obra ou atividade tenha sido exercida, pois na modalidade de responsabilidade do risco integral basta que a atividade apresente risco potencial.
No Direito Ambiental, essa regra se fundamenta pelo Princípio do Poluidor-Pagador, e é aplicada ainda que a causa do dano provenha de caso fortuito ou de força maior. Nesta, a responsabilidade será lastreada, tão somente, pelo fato da existência da atividade da qual adveio o prejuízo, ficando a noção de ato ilícito em segundo plano (DERANI, 1998b).
O princípio do poluidor-pagador ou princípio da responsabilidade[44], tem caráter multifuncional, com influência nas esferas civil, administrativa e criminal. Na esfera civil, com previsão no art. 4º, VII da Lei 6.938/81,[45] tem por fim à “imposição ao usuário, a contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos” e “a imposição ao poluidor e ao predador” da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados (MACHADO. 2008. p. 63).
Segundo Derani (2008), o objetivo da aplicação do princípio, implicando em tamanha responsabilidade, é o de dispor ele de normas definidoras do que pode e do que não se pode fazer, bem como reger regras flexíveis tratando de compensações, dispondo inclusive sobre taxas a serem pagas para a utilização de determinado recurso natural.
Esclarecendo essa última parte do objetivo traçado por Derani, Paulo Affonso Leme Machado (2008), afirma que o objetivo da aplicação do princípio do poluidor-pagador é fazer com que os custos da utilização do bem ambiental não sejam suportados pelos Poderes Públicos, nem por terceiros, mas pelo utilizador ou poluidor.
O Direito Ambiental, com base neste princípio, engloba duas funções da responsabilidade civil objetiva: a função preventiva, procurando, por meios eficazes, evitar o dano. E a função reparadora, tentando reconstituir e/ou indenizar os prejuízos ocorridos (MACHADO. 2008). Derani (2008) desfecha o raciocínio afirmando que, o pagamento efetuado pelo poluidor (prevenção ou sanção) não lhe confere qualquer direito de poluir.
Ainda, a Lei n. 11.284/06, para o exercício da atividade concedida, prevê a possibilita de contratação de terceiros para que exerçam atividades inerentes ou subsidiárias[46] ao plano de manejo e dos serviços concedidos. A este tipo de contratação prevista nos parágrafos §1º, §2º e §3º do art. 27[47], não se estabelece vínculo entre o terceiro e o Poder Concedente, sendo os atos praticados pelo terceiro de total responsabilidade do concessionário.
3.6.2. Das cláusulas essenciais
Por sua natureza administrativa, nos arts. 30 e 31 da Lei, estão previstas as cláusulas essenciais do contrato e as obrigações do concessionário.
São elas: (i) a descrição objeto; (ii) o prazo da concessão; (iii) o prazo máximo para se iniciar a execução do plano de manejo; (iv) o modo, à forma, às condições e aos prazos da realização das auditorias florestais; (v) o modo, à forma e às condições de exploração de serviços e prática do manejo florestal; (vi) os critérios, os indicadores, as fórmulas e aos parâmetros definidores da qualidade do meio ambiente; (vii) os critérios máximos e mínimos de aproveitamento dos recursos florestais; (viii) as ações de melhoria e recuperação ambiental na área da concessão e seu entorno; (ix) as ações voltadas ao benefício da comunidade local; (x) os preços, critérios e procedimentos para reajuste e revisão; (xi) os direitos e obrigações do poder concedente e concessionário; (xii) as garantias oferecidas pelo concessionário; (xiii) as forma de monitoramento e avaliação das instalações, equipamentos, métodos e práticas de execução do manejo florestal sustentável e exploração de serviços; (xiv) as penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita o concessionário e sua forma de aplicação; (xv) os casos de extinção do contrato de concessão; (xvi) quanto aos bens reversíveis; (xvii) as condições para revisão e prorrogação do contrato; (xviii) a obrigatoriedade, a forma e a periodicidade das prestações de contas; (xix) os critérios de bonificação para o concessionário que atingir melhores índices de desempenho socioambiental; (xx) o foro e o modo amigável de solução das divergências contratuais.
E são obrigações dos concessionários: (i) elaborar e executar o plano de manejo florestal sustentável, conforme previsto; (ii) evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a qualquer de seus elementos; (iii) informar imediatamente a autoridade competente no caso de ações ou omissões próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a qualquer de seus elementos ou às comunidades locais; (iv) recuperar as áreas degradadas, independentemente de culpa ou dolo, sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis ou penais; (v) cumprir e fazer cumprir as normas de manejo florestal, as regras de exploração de serviços e as cláusulas contratuais da concessão; (vi) garantir a execução do ciclo contínuo, iniciada dentro do prazo máximo fixado no edital; (vii) buscar o uso múltiplo da floresta, nos limites contratualmente definidos e observadas as restrições aplicáveis às áreas de preservação permanente e as demais exigências da legislação ambiental; (viii) realizar as benfeitorias necessárias na unidade de manejo; (ix) executar as atividades necessárias à manutenção da unidade de manejo e da infra-estrutura; (x) comercializar o produto florestal auferido do manejo; (xi) executar medidas de prevenção e controle de incêndios; (xii) monitorar a execução do plano de manejo; (xiii) zelar pela integridade dos bens e benfeitorias vinculados à unidade de manejo concedida; (xiv) manter atualizado o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão; (xv) elaborar e disponibilizar o relatório anual sobre a gestão dos recursos florestais; (xvi) permitir amplo e irrestrito acesso a fiscalização e auditoria; (xvii) realizar os investimentos ambientais e sociais definidos no contrato de concessão.
3.6.3. Dos prazos contratuais
Os prazos contratuais também integram o rol das cláusulas essenciais. O art. 35 dispõe que os prazos contratuais de exploração de produtos serão definidos de acordo com o ciclo de colheita ou de exploração, sendo no mínimo, um ciclo, e no máximo, 40 (quarenta) anos. Já nos contratos de exploração de serviços florestais, será de no mínimo 5 (cinco) anos, e no máximo, 20 (vinte)anos.
3.6.4. Das áreas especialmente protegidas pela Lei de Gestão
Sobre a influência da Lei, as áreas de preservação especial tais como as áreas de preservação permanente e de reserva legal, Fernando Borges da Silva (2006), chama a atenção para a possível problemática a ser apresentada no caso concreto de exploração de florestas públicas.
Conforme o mencionado, uma das obrigações dos concessionários é a elaboração do plano de manejo sustentável. O Jurista acredita que, pela liberdade conferida ao particular para a elaboração do instrumento, este poderia exceder aos limites discricionários e, por conveniência, ampliar a sua área de exploração sob áreas que deveriam ser especialmente protegidas. Cita ainda o caso das APPs Amazônicas, afirmando que a Lei de Gestão Florestal se destina principalmente a essas grandes áreas, e que por estas comporem uma das maiores bacias hidrográficas do planeta, com vários riachos e nascentes, conseqüentemente, teriam imensas áreas de preservação permanente, que poderão sofrer diretamente a influência dos exploradores de má-fé.
Também faz alusão ao disposto no Código Florestal que trata da reserva legal e dos critérios do plano de manejo florestal sustentável – §2º do art. 16[48]. Para Fernando Borges da Silva (2006), há consonância entre o plano de manejo descrito no Código Florestal e aquele previsto na Lei n. 11.284/06, de modo que, seria possível a exploração das reservas legais no interior das propriedades privadas, de forma análoga às disposições da Lei de Gestão Florestal.
O temor do Jurista se funda na necessidade da preservação e manutenção do meio ambiente. Porém, perde a sua razão de ser quando passamos a análise da natureza jurídica e da finalidade de cada instituto.
Neste sentido Machado (2008), com sobriedade, afirma que são as características de cada unidade que farão surgir o regime de proteção para esses espaços territoriais, ficando proibida qualquer utilização que comprometa a integridade das referidas características ou atributos.
Em termos conceituais, Ferreira (2007) lembra que flora e floresta não são sinônimos. Que Floresta é na verdade um tipo de flora. E esta, por sua vez, compõe todas as formas de vegetação úteis às terras que revestem.
Conforme o mencionado no Capítulo 1, a Reserva Legal tem natureza jurídica de limitação administrativa, e sua existência se finaliza na conservação e reabilitação dos processos ecológicos da fauna e da flora. Já as florestas, possuem natureza jurídica de recursos ambientais e são destinadas a viabilização destes na forma de produtos e serviços, finalizando a utilização sustentável do bem ambiental.
Pelo exposto, com esta breve análise das características dos institutos é possível concluir que a atividade a ser exercida em uma, não é compatível à atividade a ser exercida na outra. E que, mesmo se o Código Florestal dispusesse sobre a possibilidade de exploração sustentável das reservas legais nos moldes do plano de manejo sustentável de florestas, ainda assim, esta não poderia se assemelhar àquela descrita na concessão florestal pública, pois não atingiriam a sua finalidade, comprometendo a existência da propriedade privada aonde se situam.
3.6.5. Da titularidade da terra
Antes do criação da Lei n. 11.284/06, para aprovar o plano de manejo era necessária a titulação da terra. A exploração era de difícil viabilização, face à grande indefinição da questão fundiária do Brasil (AZEVEDO, 2006).
A Lei de Gestão de Florestas Públicas supriu essa lacuna. Por esta se permite que a atividade florestal sustentável seja empreendida mediante o instrumento da concessão de áreas de floresta, sem que seja necessária qualquer forma de titulação daquela área, que por sinal é de domínio público.
A norma é enfática quando, no §1º, I, do art. 16, dispõe que “§1º É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal: I – titularidade imobiliária ou a preferência na sua aquisição”. Sendo assim, na concessão florestas não só não há transferência de domínio de área pública, como também é vedada a outorga de qualquer direito de titularidade imobiliária ao concessionário.
3.6.6. Do preço florestal
Sobre o regime econômico e financeiro dos preços florestais, estes serão estabelecidos no contrato de concessão e compreenderão: (i) o pagamento de preço calculado sobre os custos para a realização da licitação; e (ii) o pagamento de preço não inferior ao mínimo definido no edital de licitação, calculado em função da quantidade de produto ou serviço auferido ou do faturamento bruto ou líquido do concessionário.[49]
A Lei também traz critérios para a definição do preço mínimo a ser fixado no edital. Esse valor deverá considerar, dentre outros parâmetros, o estímulo à competição e à concorrência, além da cobertura dos custos, o estimulo ao uso múltiplo da floresta, as referências internacionais entre outras. O que se pretende com a definição do preço florestal é o equilíbrio financeiro do contrato, de modo a adequar os custos do empreendimento, os ganhos do concessionário, e a responsabilidade do concessionário em realizar outros itens previstos no edital (SILVA, 2006c).
Todavia, é importante deixar claro que o preço será definido no edital de licitação e poderá ser parcelado em até um ano, com base em critérios técnicos, levando em consideração as peculiaridades locais, devendo ser considerando para o conhecimento do preço mínimo também a geração de benefícios para a sociedade.
3.7. Fiscalização e auditoria
A Lei 11.284/06 distribuiu a competência para a gestão e fiscalização das florestas ao Poder Concedente, aos Órgãos do SISNAMA, ao Órgão Consultivo e ao Órgão Gestor.
Por Poder Concedente tem-se o Ministério do Meio Ambiente; por Órgãos do SISNAMA o IBAMA e o ICMBio (no âmbito Federal), a SEDAM (no estadual), e a SEMA (no municipal). Estes têm a responsabilidade do controle e fiscalização ambiental das atividades florestais em suas jurisdições; por Órgão Consultivo (no âmbito Federal) a Comissão de Gestão de Florestas Públicas; e por Órgão Gestor o Serviço Florestal Brasileiro.
Enquanto ao IBAMA (ou o ICMBio se em unidades de conservação) incumbe a fiscalização ambiental da implementação do plano de manejo florestal sustentado, ao SFB, caberá a fiscalização específica dos contratos de concessão florestal. Contudo, tanto o SFB como o IBAMA terão autonomia para aplicar penalidades aos Concessionários[50], devendo se distinguir, quando for possível, a infração ambiental[51] e a infração contratual. Há ainda que salientar a importância da efetiva fiscalização, e de que essa seja exercida com pleno vigor, pois somente assim será possível se evitar distorções contratuais dos Concessionários de má-fé (MACHADO, 2008).
Além da fiscalização realizada pelo órgão gestor e pelos órgãos do SISNAMA, as concessões florestais também serão fiscalizadas por meio de auditorias ambientais.
De acordo com Machado (2008), a auditoria ambiental é o procedimento de exame e avaliação periódica ou ocasional do comportamento de uma empresa em relação ao meio ambiente.
Segundo a Lei n. 11.284/06, entre um período e outro de três anos, uma auditoria deverá ser realizada na área concedida, com a finalidade de observar se os métodos de controle estão sendo eficazes.
Estas auditorias deverão ser elaboradas por entidades que sejam independentes do Poder Concedente e do Poder Concessionário. Além de serem previamente reconhecidas no ato administrativo do Órgão Gestor.[52]
Nos termos do art. 42 da Lei n. 11.284/06, as auditorias florestais deverão apresentar suas conclusões em um dos seguintes termos: (i) constatação de regular cumprimento do contrato de concessão, validada pelo órgão gestor; (ii) constatação de deficiências sanáveis, que condiciona a manutenção contratual ao saneamento dos vícios e irregularidades verificados, no prazo Maximo de 6 (seis) meses; e (iii) constatação de descumprimento, que, uma vez validada, implica a aplicação de sanções segundo a sua gravidade, incluindo a rescisão contratual (MILARÉ, 2007).
Vale ressaltar que todos os gastos depreendidos com a auditoria serão ônus do concessionário.
Há por fim, a possibilidade de qualquer pessoa física ou jurídica fazer visitas de campo de comprovação às operações florestais, bastando justificar a sua pretensão e cumprir os outros itens previstos no art.43 da Lei[53].
3.8. Da extinção
A concessão da exploração florestal se extingue pelo esgotamento do prazo contratual, pela rescisão, pela anulação, pela falência ou falecimento do Concessionário ou, no caso de empresa individual, pela incapacidade do titular. É admitida ainda, por opção do Concessinoario, a desistência e a devolução do objeto da concessão (DIAS, 2006).
Conforme o art. 44 da Lei, uma vez extinta a concessão, todos os bens, direitos e privilégios retornam ao Poder Público, conforme previsto no edital e no contrato de concessão.
A extinção também autoriza, independente de notificação prévia, a ocupação das instalações e utilização, pelo titular da floresta pública, de todos os bens reversiveis sem que haja qualquer ônus ao poder concedente.
A inexecução total ou parcial do contrato acarreta não só a rescisão da concessão, mas também a critério do Poder Concedente a aplicação das sanções contratuais e a execução das garantias, sem prejuizo da responsabilidade civil e das sanções penais e administrativas cabíveis. No entanto, tais medidas devem ser precedidas do devido processo administrativo, sob pena de se macularem de arbitrariedade os ditames da lei (MILARÉ, 2007).
A revogação da desistência é possível através da manifestação do concessionário pela continuidade da concessão. No entanto, essa possibilidade é condicionada a autorização expressa do Poder Concedente, que por sua vez, dependerá de prévia avaliação do Órgão Gestor quanto a execução do plano de manejo sustentável. Vale lembra que, os custos da avaliação, bem como as obrigações emergentes serão ônus do Desistente. Ainda que a desistência tenha como efeito a irrevogabilidade e a irretratabilidade.
3.9. Modificações na Lei de Crimes Ambientais
A nova Lei de Gestão motivou alguns ajustes e alterações no ordenamento jurídico ambiental brasileiro. Acrescentou na Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, Dos Crimes Ambientais, dois artigos, quais sejam o art. 50-A e o art. 69-A.
Dispõe o art. 50-A:
“Art. 50-A. Desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras de domínio público ou devolutas, sem autorização do órgão competente:
Pena – reclusão de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa.
§ 1o Não é crime a conduta praticada quando necessária à subsistência imediata pessoal do agente ou de sua família.
§ 2o Se a área explorada for superior a 1.000 ha (mil hectares), a pena será aumentada de 1 (um) ano por milhar de hectare.”
Em breve análise do artigo, verifica-se que este está inserido na seção dos crimes contra a flora, tipificando a conduta de quem “desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta”, impondo a pena de reclusão de dois a quatro anos.
Essa previsão vem no sentido de se preencher uma lacuna normativa, visto que até então a referida conduta, que de fato merece uma resposta penal mais severa por atingir terras públicas (bens públicos – ou devolutas – mais sujeitas à ataques), seria tipificada pela norma do artigo 50[54] da Lei nº 9.605/98, que prevê a pena de somente três meses a um ano de detenção (GONÇALVES, 2006).
O §1º traz a excludente de ilicitude, no entanto, somente é possível a aplicação na hipótese de “explorar economicamente”, pois não é possível se imaginar que o desmatamento ou a degradação sejam a imediata solução para a subsistência familiar.
Já o §2º traz inovadora regra de apenação. No entanto, sua aplicação em face da realidade dos desmatamentos amazônicos, facilmente superaria limite previsto pelo Código Penal em seu art. 75[55]. Neste contexto, faz todo sentido a afirmação de Gonçalves (2006) de que melhor seria ter-se limitado em 30 (trinta) anos o máximo da pena para a conduta, evitando os discursos desnecessários que são travados atualmente sobre a questão.
Outro artigo incluido pela Lei de Gestão é art. 69-A, dispõe o seguinte:
“Art. 69-A. Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão:
Pena – reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
§ 1o Se o crime é culposo:
Pena – detenção, de 1 (um) a 3 (três) anos.
§ 2o A pena é aumentada de 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), se há dano significativo ao meio ambiente, em decorrência do uso da informação falsa, incompleta ou enganosa”
O referido dispostivo foi incluido na seção que cuida dos crimes contra a administração ambiental. Se comparado ao Código Penal, verifica-se tratar de falsidade documental. Contudo, o legislador inovou acrescentar ao item o documento “enganoso”. Este termo aparece no ordenamento jurídico pela primeira vez, e difere daquele tratado no Código Penal como documentos falsificados, material ou ideologicamente.
No documento “enganoso” inserem-se informações que não são verdadeiras, ou se omitem informações de suma importância. Até este ponto em nada difere da falsidade ideológica, ou mesmo da material. Todavia, o documento enganoso, distingue-se do falso na situação em que, o documento é apto a enganar o leitor, assemelhando-se a armadilha do crime de estelionato, sendo o engano praticado por meio de insídia, traição, com a intenção de se obter ilicitamente ganho econômico com a situação falsa relatada (GONÇALVES, 2006).
3.10. Disposições finais
A Lei prevê que, no final do quinto ano da implantação do primeiro Plano Anual de Outorga Florestal, serão feitas avaliações sobres os aspectos técnicos, econômicos, sociais e ambientais das atividades exercidas em decorrência da concessão. E que no final do décimo ano, o total de áreas concedidas não poderão ultrapassar a 20% (vinte por cento) do total de florestas públicas disponíveis para a concessão no país, excetuando desse total as Florestas Nacionais, Unidades de Conservação criadas nos termos do SNUC.
Também no final do décimo ano, existe a previsão de que cada concessionário, individual ou em consórcio, não poderá ostentar mais do que 10% (dez por cento) das áreas disponíveis para concessão em cada esfera do governo.
Por fim, as associações civis, ou organizações não-governamentais, que venha a participar de qualquer forma das concessões ou gestões de florestas, deverão, necessariamente, serem constituídas sob as leis brasileiras, bem como terem a sua sede administrativa nesse país.
4 – FLORESTA NACIONAL DO JAMARI
As Florestas Nacionais são unidades de conservação de uso sustentável, geridas pelo Instituto Chico Mendes – ICMBio, que tem suas atividades reguladas por plano de manejo florestal e por meio de gestão direta ou por concessão florestal.
Esse modelo de unidade é uma das mais condizentes para a implementação das concessões florestais, pois possuem os mínimos requisitos necessários para o início do processo licitatório e para a implementação da atividade exploratória, tais como o plano de manejo da unidade de conservação[56] devidamente aprovado, e um Conselho Consultivo, formado por representantes locais e de instituições que participam diretamente da atividades da unidade (ROS-TONEN, 2007).
No Estado de Rondônia existem atualmente três florestas nacionais em seu território: a Floresta Nacional do Jamari, a Floresta Nacional do Bom Futuro e a Floresta Nacional Jacundá (criadas em 1984, 1988 e 2004 respectivamente), e juntas ocupam uma área total de 695.445 hectares , equivalente a 2,9% do Estado[57]. No entanto, das três Flonas existentes no Estado, somente a Flona do Jamari possui plano de manejo aprovado, já havendo nesta unidade, a concessão para a exploração de cassiterita[58] (MMA, 2006b).
4.1. Aspectos gerais da primeira concessão
Criada pelo Decreto n. 90.224, de 25 de setembro de 1984, a Flona Jamari está situada na região norte do Estado de Rondônia, abrangendo os Municípios de Candeias do Jamari, Itapuã D’oeste e Cujubim, ocupando o espaço territorial de cerca de 223.179 hectares (PLANAFLORO, 2002).
Esta Flona teve seu plano de manejo aprovado pelo Conselho Consultivo (na época o IBAMA) em setembro de 2005. Pela conclusão dos estudos do plano de manejo, concluiu-se que cerca de 105 (cento e cinco) mil hectares da unidade possui potencial para a exploração sustentável de recursos naturais (MMA, 2008). Nesse perímetro, o principal atrativo é a vasta área de árvores de madeira nobre situada entre o Vale do Jamari e a parte central do Estado (PEREIRA, 2008). Essa mesma região, até pouco tempo, foi palco de intensa cobiça (entenda-se conflitos) entre empresas madeireiras locais, empresas estrangeiras, além de outros saqueadores de madeira.
Portanto, sendo a floresta nacional uma unidade de conservação destinada ao uso sustentável, que possibilita a exploração de seus recursos naturais de acordo com o plano de manejo, a Flona Jamari demonstrou-se como área prioritária para a concessão florestal nos termos da Lei 11.284/06.
Assim, o primeiro processo de Concessão Florestal teve inicio em 2007, e trouxe como objeto da primeira licitação o lote de 96.361 (noventa e seis mil e trezentos e sessenta e um) hectares, composto por três unidades de manejo florestal, localizadas dentro da Flona Jamari, em Rondônia (PEREIRA, 2008).
Desse processo, participaram da primeira disputa o total de quatorze empresas, sendo que dessas, oito eram organizadas em consórcios[59]. Por fim, saíram vitoriosas as empresas Alex Madeiras Ltda., vencedora da Unidade de Manejo Florestal I (UMF I), com 17 mil hectares, ofertando o valor de R$ 759.761,00 anuais pela exploração sustentável na área. Para a UMF II, com 33 mil hectares, venceu a empresa Sakura Indústria e Comércio de Madeira Ltda., com a oferta de R$ 1.683.879,00. E para a UMF III, com 46 mil hectares, a maior unidade de manejo concedida, a empresa Amata S/A ofereceu o valor de R$ 1.361.255,47. Ficando da seguinte forma a distribuição territorial das áreas concedidas na Floresta Nacional do Jamari/RO:
De acordo com o edital, as empresas vencedoras da concessão deverão obedecer a alguns critérios de exclusão e/ou de restrição de manejo. Por exemplo, alguns produtos florestais serão restritos ao uso das comunidades locais como forma de garantia de sua subsistência, outros terão a sua utilização condicionada à outras atividades que beneficiem a economia local.
No caso da concessão da Flona Jamari, os seguintes produtos foram excluídos do rol dos produtos a serem explorados, por serem de uso exclusivo para a subsistência das comunidades locais: o Açaí (Euterpe precatória ou Euterpe oleracae) e a Castanha(Bertolethia excelsa).
Outros produtos florestais, de fins não-madeireiros também foram condicionados a projetos que envolvam as comunidades, tais como: Bacaba (Oenocarpus bacaba); Cipó (Heteropsis flexuosa); Patauá (Oenocarpus bataua); Buriti (Mauritia flexuosa); Tucumã (Astrocaryum aculeatum); Paxiúba (Socratea exhoriza); Inajá (Attalea maripa); Murumuru (Astrocaryum murumur); Babaçu (Attalea speciosa); e Copaíba (Copaifera spp) (MMA, 2007).
Além disso, também deverá ser garantido pelo Concessionário o acesso à Flona pelas comunidades locais para a coleta dos produtos não madeireiros das espécies acima citadas, que são essenciais para a sua subsistência, bem como a coleta de sementes para produção de artesanato e biojóias.
Nos termos do §1º, do art. 16, da Lei n. 11.284/06 foram expressamente proibidos aos Concessionários da Flona Jamari, a titularidade imobiliária da área ou preferência em sua aquisição; o acesso ao patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou constituição de coleções; o uso dos recursos hídricos; a exploração dos recursos minerais; a exploração de recursos pesqueiros ou da fauna silvestre; e a comercialização de créditos de carbono. Porém, havendo prévia autorização específica dos órgãos competentes, os quatro últimos itens poderão ser liberados para o acesso e exploração.
4.2. As ações do Poder Judiciário e o Processo de Licitação nº. 01/2007
O Serviço Florestal Brasileiro no dia 14 de novembro de 2007 lançou o primeiro edital de licitação para concessão florestal para manejo sustentável do Brasil (licitação n. 01/2007). A área escolhida foi a Floresta Nacional do Jamari, que possui área total de 222 mil hectares, sendo objeto da primeira licitação, somente 96 mil hectares.
A Flona Jamari, por de se tratar de uma UC de uso sustentável (ter a sua criação fundamentada na exploração dos recursos naturais), já possuir plano de manejo constituído e aprovado e por estar localizada em uma das áreas para a maior pressão antrópica do Estado de Rondônia[60], foi tida como área prioritária para a concessão.
E por ser a Flona Jamari objeto do primeiro processo licitatório nos moldes da Lei n. 11.284/06, esta que ainda não alcançou o pacifico entendimento quanto aos interesses que envolve, bem como quanto às controvérsias que a cerca, o procedimento por vezes foi interrompido por decisões judiciais.
O edital de licitação publicado em novembro de 2007 ficou por 45 (quarenta e cinco) dias apto ao recebimento de propostas. Após serem recebidas, foram divulgadas em sessão pública com a presença dos interessados e da comunidade em geral no dia 9 de janeiro de 2008.
O resultado das empresas habilitadas foi publicado no Diário Oficial da União em fevereiro de 2008. Das quatorze empresas inicialmente inscritas, somente seis restaram habilitadas a continuar no processo de licitação.
Em março de 2008, a Juíza Federal Selene Maria de Almeida, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em decisão liminar do Agravo de Instrumento n. 2008.01.00.004474-1, determinou a suspensão do processo de licitação da concessão florestal da Flona Jamari, até que o Congresso Nacional emitisse uma autorização prévia para a concessão florestal daquela área. A Juíza baseou sua decisão na interpretação de que a concessão florestal se equipararia a concessão de terras públicas, que, por sua vez, segundo o art. 49, inciso XVII, da Constituição Federal, deveria contar com aprovação prévia do Congresso Nacional quando envolver áreas superiores a 2,500 (dois mil e quinhentos) hectares.
O Agravo decorreu da Ação Civil Pública (ACP) nº 2008.41.00.000012-5 interposta pelo Ministério Público Federal (MPF), em 08 de janeiro de 2008, que requeria a sustação do processo de licitação n. 01/2007, entre outros pedidos, com fundamento na necessidade de aprovação prévia e formal do Congresso Nacional, tudo conforme o determinado no art. 49, inciso XVII, da Constituição Federal, questionando a constitucionalidade da Lei n. 11.284/06.
A decisão de primeiro grau afastou as alegações da ACP, bem como indeferiu o pedido de liminar do MPF, e teve como fundamento o fato de não ser a ACP instrumento cabível para a argüição de inconstitucionalidade. Pois, se assim fosse, estaria usurpando competência constitucional pertencente ao Supremo Tribunal Federal – STF. E também, fundamentou o Juízo com base na presunção de constitucionalidade da lei, que não vislumbrava “a necessidade de prévia manifestação do Congresso Nacional. Primeiro porque o texto original da Lei n. 11.284/06 (art. 10, §4º), que previa a prévia aprovação do Poder Legislativo para a concessão de floresta com área superior a 2.500 hectares, foi objeto de veto. Segundo porque, conforme já foi frisado o próprio texto constitucional (art. 225, §4º) estabelece apenas a necessidade de lei para a utilização dos recursos naturais das florestas da Região Amazônica, não se tratando de concessão de terras públicas, na exata acepção do art. 49, XVII, da CF/88, mas a concessão de floresta pública”.
O MPF, insatisfeito com a decisão de primeiro grau, interpôs Agravo de Instrumento com pedido de antecipação de tutela recursal, do qual obteve êxito pela decisão em Juízo de 2º grau, pela suspensão do procedimento licitatório.
A decisão do segundo grau partiu do pressuposto de que não haveria diferença entre a concessão de terras e concessão de florestas. Justificou a Relatora que, seja qual for a modalidade de concessão, esta será sempre condicionada a aprovação prévia prevista no art. 49, XVII da CF.
A Advocacia Geral da União (AGU), não concordando com a decisão do segundo grau, interpôs recurso sob o fundamento de que a decisão retro havia violado dispositivos Constitucionais (art. 49, XVII e art. 225), e as próprias diretrizes da Lei n. 11.284/06.
A AGU sustentou que o veto, pelo Presidente da República, do §4º do art. 10, fundamenta-se pelo fato de ter o parágrafo contrariado princípio previsto no art. 2º, VI[61], da Lei de Gestão. Desse modo, quando a concorrência objetivar a concessão de florestas públicas, não é necessária a submissão prévia ao Congresso Nacional (art. 49, XVII, CF). Essa aprovação somente é necessária nas hipóteses que são taxativamente previstas no dispositivo Constitucional, quais sejam, a de alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. Não se aplicando, portanto, às concessões florestais previstas na Lei n. 11.284/06, que estaria em perfeito acordo com os preceitos constitucionais.
Na decisão do recurso, em maio de 2008, o Ministro Relator Gilmar Mendes entendeu pela suspensão da execução da tutela antecipada concedida em Juízo de 2º grau pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Fundamentou o Ministro que, a concessão florestal tem o seu procedimento próprio previsto na Lei n. 11.284/06, e que este não exige a submissão prévia do Plano Anual de Outorga Florestal à aprovação do Congresso Nacional. Também confirma a tese de que a concessão florestal se diferencia da concessão de terras. E por fim, quanto a questão constitucional, afirma que este é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) n. 3.989/DF, sendo relator o Ministro Eros Grau, a ser apreciada em momento oportuno.
Face a decisão do STF, foi retomado o procedimento licitatório, e em junho/2008 deu-se à abertura dos envelopes das propostas. No mês seguinte, em julho/2008, processou-se a avaliação e classificação das propostas, e finalmente em agosto/2008[62] foram homologados e adjudicados os resultados da licitação para a primeira concessão para a exploração de florestas públicas no Brasil, sendo vencedoras a empresa Alex Madeiras Ltda. (UMF-I), a empresa Sakura Indústria Comércio de Madeira Ltda. (UMF-II) e a empresa Amata S/A (UMF-III).
Segundo o edital, para a escolha dos vencedores foram observados os critérios de melhor preço e critérios socioambientais, sendo os últimos de maior peso em relação aos primeiros.
Os critérios ambientais foram divididos em quatro temas: maior benefício social, menor impacto ambiental, maior eficiência e maior agregação de valor local. Servindo para eliminar, classificar ou bonificar as propostas.
Finalizada a fase licitatória e assinados os contratos, os recursos arrecadados no exercício da atividade de concessão deverão ser empregados na fiscalização, monitoramento e controle das áreas licitadas. Uma parcela de até 30% do montante, conforme o previsto na lei, será destinada ao Serviço Florestal, outra de 70%, será destinado ao Instituto Chico Mendes (Gestor da UC), ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, ao Estado de Rondônia e aos Municípios que tiverem seus limites dentro da Flona Jamari. Estes recursos deverão ser, obrigatoriamente, aplicados em ações de conservação e fomento para o uso sustentável das florestas.
Por fim, os contratos para a primeira concessão de manejo sustentável da Floresta Nacional do Jamari foram assinados em 30 de setembro de 2008, oportunidade em que o Ministro do Meio Ambiente Carlos Minc manifestou que “todas as medidas estão ligadas à sustentabilidade e são importantes para gestão florestal, pois promovem o uso sustentável e conservação das florestas”, em notícia publica no portal eletrônico do Serviço Florestal Brasileiro[63].
4.3. Da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIN n. 3.989/DF
Em novembro de 2007, o Partido Popular Socialista (PPS) entrou com Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de liminar cautelar, objetivando que seja declarado parcialmente inconstitucional o art. 10 da Lei 11.284/06, sob a alegação de estar este em desconformidade com o art. 49, XVII da Constituição Federal.
O PPS fundamenta o seu pedido no sentido de que cabe ao Congresso Nacional aprovar previamente a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2.500 hectares, conforme:
“Art. 49. É de competência exclusiva do Congresso Nacional: (…)
XVII – aprovar, previamente a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.”
Adequando a sua fundamentação, o PPS equipara a concessão de florestas com a concessão de terras, e afirma que as florestas constituem acessório do bem principal terra, de forma que na prática, o imóvel ficaria afetado pela atividade do manejo florestal. Concluindo, o PPS traz as mesmas fundamentações do MPF e da Juíza Federal, a de que a concessão florestal e a concessão de terras seriam sinônimas, e a de que qualquer atividade que se relacione com a floresta também comprometeria o solo, justificando assim, a previa aprovação.
Toda essa divergência, tanto a que motivou a Ação Civil Pública, como a que motivou a ADIN, teve seu início quando ainda tramitava o projeto originário da Lei n. 11.284/06. Por todas as suas fases e atos o projeto gerou discordância entre os Legisladores, mas foi na fase de promulgação que o momento de maior abalo, pois por meio da Mensagem n. 124, de 2 de março de 2006, o Presidente da República manifestou os seus vetos, excluindo do diploma o §4º do art. 10, entre outros.
O §4º previa o seguinte:
“Art. 10. (…)
§4º – o PAOF deverá ser submetido a prévia aprovação pelo Congresso Nacional quando incluir a concessão de florestas públicas com área superior a 2.500 hectare (ha.) (dois mil e quinhentos hectares), nos termos do inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal”.
Este veto teria ocorrido em razão do texto aprovado pelo Congresso Nacional ter se contraposto ao princípio apontado no inciso VIII do art. 2º do mesmo Projeto de Lei que dizia: “a garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo prazo no manejo, na conservação e na recuperação das florestas” (BARBOSA, 2008).
Somente após a publicação e regulamentação da Lei n. 11.284/06 (ausente o §4º do art. 10), e dado início ao processo licitatório para a primeira concessão, foi que se passou a analisar, por instrumentos jurídicos, se regra prevista no inciso XVII do art. 49 da CF, deveria incidir também nas concessões de florestas públicas.
Até o presente momento, ambos os processos judiciais (ADIN e ACP) encontram-se pendente de julgamento definitivo. Enquanto isso, a aplicação da Lei ainda não alcançou uma interpretação comum entre os integrantes da comunidade jurídica e ambientalista, evidenciando-se a existência de duas correntes: a primeira, dos defensores da implementação do sistema de concessões florestais sem que haja o controle do Legislativo, por ser esta atividade de exploração de produtos serviços florestais, prevista em lei própria, e que veda a transferência de domínio; e a segunda, daqueles que concordam que seria inviável a separação entre solo e cobertura florestal, pois o imóvel ficaria afetado a uma determinada atividade (BARBOSA, 2008).
4.4. Concessão Dominial X Concessão Florestal
Percebe-se que o debate referente à aplicação do art. 49, XVII da Constituição para as concessões florestais, reside na discussão de ser essa modalidade de concessão comparável a modalidade de concessão de terras públicas.
Hely Lopes Meirelles (2006b), quando trata da concessão de terras, ou de domínio como prefere designar, diz que esta modalidade trata na verdade de forma de alienação, doação, dação ou permuta de terras públicas, ou de terras devolutas da União/Estados/Municípios. Nesta há a transferência do domínio das terras públicas a um particular, passando este a ser o proprietário do imóvel que deixará de apresentar características públicas.
Nesta modalidade de concessão, conforme é regulamentado pelo §1º do art. 188, e pelo inciso XVII do art. 49, ambos da Constituição Federal, se a sua incidência se der sob área superior a 2.500 hectares, deverá, necessariamente, passar pela prévia aprovação do Congresso Nacional.
É o dispositivo do art. 188:
“Art.188. (…)
§1º. A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.”
Ainda sobre essa discussão, surge a argumentação de serem os bens naturais considerados como acessórios a terra (imóvel) aonde se localizam. Sobre essa perspectiva observa-se que o bem ambiental considerado como principal ou acessório em nada modifica a natureza jurídica da concessão florestal. Qualquer que seja a classificação dos bens florestais, a Lei não cogita a transferência de domínio. O imóvel não passa a ser propriedade do Concessionário da floresta pública, pelo contrário, é garantido o domínio público da propriedade porquanto perdure o contrato de exploração, não sendo o Concessionário beneficiário de qualquer vantagem para a aquisição ou doação desse imóvel.
Para o melhor esclarecimento da modalidade de concessão florestas, pode se completar o raciocínio com uma breve comparação com a modalidade de concessão para a exploração econômica de recursos minerais.
A Constituição Federal, em seu art. 176, traz o seguinte sobre essa concessão:
“Art. 176 – As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º – A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. (…)”
Em análise do caput, tem-se claro que no aproveitamento econômico dos recursos minerais, a semelhança do previsto na Lei de Gestão, o domínio sob o bem imóvel, aonde acontece à exploração, é de exclusividade da União, e somente no que concerne ao produto da lavra, é que se fala em propriedade do Concessionário.
Verifica-se que a Constituição Federal, quando tratou da pesquisa e da lavra de minérios, teve o cuidado de deixar claro que o produto mineral, apesar de extraído diretamente do subsolo, constitui propriedade distinta do solo (imóvel), ou seja, difere desta tanto quanto a sua natureza jurídica, como quanto a sua dominialidade. Por essa distinção o §1º prevê a possibilidade da pesquisa e/ou da lavra dos recursos minerais serem realizadas por particulares mediante concessão ou autorização (AYALA, 2007).
Diante disso, é possível se concluir, mesmo contrariando o posicionamento de alguns doutrinadores[64], que a exploração econômica de recursos florestais é análoga a exploração econômica dos recursos minerais. O direito que o Concessionário tem garantido é somente aquele sob os bens florestais preestabelecidos no contrato de concessão, sendo vedada a transmissão ou qualquer outro benefício relacionado ao domínio.
Portanto, muitas são as diferenças entre a modalidade de concessão florestal e a modalidade de concessão de terras. Esta trata, na verdade, da venda ou da doação de terras, de forma que existe a real transferência do domínio de área que antes pertencia à Pessoa Pública para a Pessoa Privada. Já concessão florestal, aquela específica da Lei n. 11.284/06, conforme o explanado no Capítulo 3 – Da Concessão de Florestas – é modalidade de uso do bem público. Por esta é permitido, tão somente, a utilização do bem concedido sem que haja a transferência de sua propriedade (MEIRELLES, 2006b).
Na concessão de bens florestais o Poder Concedente delega de forma onerosa o direito de praticar o manejo florestal sustentável para a exploração de produtos e serviços, de uma unidade de manejo. Essa atividade será previamente submetida à licitação, ou seja, somente aquele que atender a todas as prerrogativas impostas pelo Poder Público poderá assumir a responsabilidade do desempenho das atividades e dos riscos que dela provém.
Pela análise do que foi exposto, conclui-se que a concessão de florestas não é o mesmo que concessão de terras, e que as duas modalidades não podem ser comparadas sem que os resultados gerem mais divergências do que semelhanças, sendo o procedimento das concessões de florestas aquele próprio descrito na Lei n. 11.284/06, que veda expressamente a transferência do domínio da terra pública, e que por conseqüência, abstém a atividade da prévia autorização do Congresso Nacional.
4.6. O exemplo da Floresta Estadual do Antimary – ACRE
O Estado do Acre tem se destacado pelo fortalecimento de sua política florestal, por criar instituições e programas para promover o uso sustentável dos recursos florestais por meio de gestão com participação do Estado.
O Acre foi pioneiro em promover o manejo florestal em Florestas Estaduais. No final da década de 80, o Governo do Acre e a International Tropical Timber Organization (ITTO), uma organização intergovernamental[65] criada pela ONU (Organização das Nações Unidadas), assinaram um convênio para promover o manejo sustentável dos recursos da Floresta Amazônica. Este deu origem ao Programa de Desenvolvimento Florestal Sustentável na Amazônia Brasileira, e para a sua implementação foi criada, em 1988, a Floresta Estadual do Antimary, no município de Bujari, próximo a Rio Branco, com cerca de 77 (setenta e sete) mil hectares. (PROGRAMA DE MANEJO SUSTENTÁVEL NA AMAZÔNIA, 2007)
A partir de 1997 a unidade foi categorizada como unidade de conservação de uso sustentável, onde é permitido o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para a exploração sustentável de florestas nativas. Esta foi a primeira floresta estadual a permitir a exploração de iniciativa privada através do regime de concessão pública florestal, representando importante passo para a utilização dos recursos florestais, sob o regime de rendimento sustentado e integrado, havendo a inclusão das populações tradicionais no processo. (PEREIRA e RÊGO, 2004)
A atividade realizada prioriza a agregação de valor aos produtos florestais e o uso sustentável desses recursos, se organizando em torno do manejo sustentável de produtos madeireiros e não-madeireiros.
Quanto a exploração de produtos madeireiros, principal atividade exercida, a Secretaria Estadual de Florestas do Acre estima que são geradas riquezas anuais da ordem de US$ 1 bilhão de dólares ao Estado do Acre (PEREIRA e RÊGO, 2004). .
A extração da madeira é feita por um consórcio de empresas, que participaram de uma licitação do governo estadual. Nesta licitação, inclui-se uma série de exigências para garantir que a atividade seja sustentável, a fim de causar o menor dano possível à floresta[66].
Para a gestão dessa modalidade de concessão, o Governo acreano criou no final da década de 90 uma secretaria para a elaboração de políticas e fomento às atividades florestais (Secretaria Estadual de Florestas), um Fundo Estadual de Florestas e uma secretaria para prover assistência técnica e extensão florestal (Secretaria Estadual de Assistência Técnica e Extensão Rural). Criou também uma agência de negócios (Agência de Negócios do Acre), destinada a apoiar a produção e a comercialização de produtos florestais, servindo como ponte entre o produtor, por meio de cooperativas ou empresas, e o mercado nacional.
Como resultado de quase vinte anos de investimento na atividade de manejo sustentável, constatou-se que a produtividade das áreas manejadas é superior à da exploração madeireira convencional, mesmo se contabilizados os gastos com planejamento. Isso se deve à ampliação do número de espécies exploradas e aos ganhos de escala trazidos pelo planejamento, tanto na utilização dos insumos quanto no investimento em maquinário e pessoal. (PEREIRA e RÊGO, 2004)
As vantagens verificadas ao longo dos anos de exploração do Antimary são as de que com o manejo sustentável, amplia-se indefinidamente o uso das áreas exploradas, seja pela diversificação do mercado de madeira, seja pela renovação constante da cobertura vegetal, que por conta da técnica utilizada, poderão ser exploradas novamente no prazo de dez a trinta anos. Outro ponto de importância a ser frisado e a de que a exploração privada da Floresta do Antimary proporciona o aumento da renda das comunidades locais, bem como propicia o acesso a serviços e direitos básicos, como saúde, moradia e educação. Como resultado, as taxas de analfabetismo foram significativamente reduzidas, assim como a incidência de endemias tropicais. (PEREIRA e RÊGO, 2004)
As atividades exercida na Floresta Estadual do Antimary em muito se assemelham com as previsões da Lei de Gestão de Florestas, de modo que, os resultados alcançados pela gestão do Antimary podem ser esperados para as futuras atividades a serem realizadas na Flona Jamari no Estado de Rondônia.
CONCLUSÃO
Ao regulamentar a utilização econômica dos recursos florestais provindos de áreas públicas, a Lei n. 11.284/06 evidencia um grande avanço na legislação ambiental. A legalização da exploração em áreas públicas, além de constituir o meio legalmente correto para a proteção e utilização do meio ambiente, também se mostra como um possível instrumento de combate às atividades degradadoras, como por exemplo, a exploração ilegal de madeira e a ocupação desordenada de terras.
Outro ponto contemporâneo trazido pela Lei é a possibilidade do envolvimento direto das comunidades locais na administração dos recursos ambientais. Trazer para a atividade de gestão o conhecimento tradicional, a cultura e o desenvolvimento economico-sustentável dessas população, também são objetivos traçados pela Lei n. 11.284/06, que se efetivados, resultarão na melhoria da qualidade de vida, bem como no crescimento da economia dos Estados e dos Municipios aonde ocorrerem a sua aplicação.
O que se espera da Lei é a redução dos índices de desmatamentos, primeiro pela adaptação dos Órgãos Públicos as novas atribuições, e segundo por ser interesse do próprio Concessionário a manutenção e renovação dos recursos florestais para o seu próprio proveito. Também se espera atingir a compatibilidade entre a preservação do meio ambiente e a exploração sustentável dos recursos florestais, possibilitando o aumento do desenvolvimento econômico regional, sem que para isso haja a necessidade do esgotamento dos recursos naturais, conciliando a sustentabilidade ecológica com a viabilidade financeira das florestas públicas, e propiciando o aumento da renda não só dos empresários concessionários, mas também das populações habitantes do entorno das unidades de manejo.
No entanto, não é difícil concluir que, a eficácia plena da Lei se relaciona diretamente com a implementação hábil e com a estruturação dos mecanismos de gestão. Ou seja, para a ideal aplicação e o alcance dos objetivos propostos pela Lei, as deficiências que atualmente compõe o Sistema Público em geral deverão ser superadas. Para isso o Instituto Chico Mendes, o IBAMA e o Ministério Público deverão efetivamente exercer as suas atividades de fiscalização e de inibição de agressões ambientais, bem como identificar e punir aqueles que não cumprirem as previsões da lei.
Há ainda que se lembrar da importância da participação cidadã no processo de fiscalização das atividades concedidas. Pois conforme o previsto no art. 225 da Constituição, a obrigação de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações é de toda a coletividade, e para isso, não há melhor fiscal do que aqueles que residem nos arredores das áreas concedidas, que conhecem e respeitam aquele ambiente.
Por fim, com estudo apresentado, conclui-se que Lei n. 11.284/06 é um plano bem elaborado, cheio de inovações, que precisa do conhecimento e da confiança da sociedade. Esta Lei deve ser recebida com muita expectativa, e com a real esperança de se atingir a compatibilidade entre a preservação do meio ambiente e a exploração sustentável do recursos da floresta, possibilitando o aumento da renda, não só dos concessionários, mas também das populações locais, vindo agregado a esses benefícios o aumento da segurança, saúde, educação e entre outros. Portanto, a Lei de Gestão de Florestas Públicas deve ser reconhecida como um potencial instrumento para a preservação da biodiversidade.
Advogada
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