Crédito rural – Evolução histórica, aspectos jurídicos e papel do conselho monetário nacional e do banco central do Brasil

Resumo: No Brasil, o crédito rural é um importante instrumento de desenvolvimento da atividade agropecuária, tendo sido fundamental nos últimos quarenta anos para permitir o crescimento da economia nacional. No entanto, ele não se mostra unicamente um instituto econômico, mas também jurídico, regido por normas que disciplinam desde suas fontes de recursos até sua aplicação e fiscalização. É nesse aspecto que o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil têm papel importante no que diz respeito ao crédito rural. Por essa razão, torna-se fundamental uma correta compreensão do instituto e de sua evolução histórica, bem como o entendimento de seus aspectos jurídicos.

Palavras-chave: CRÉDITO RURAL – DIREITO COMERCIAL – DIREITO AGRÁRIO – CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL – BANCO CENTRAL DO BRASIL – ECONOMIA

Abstract: In Brazil, the farm credit is an important tool for development of farming, having been fundamental in the last forty years to allow the growth of the national economy. However, it doesn’t only one economic institute, but also legally, disciplined by rules which control their sources of funds, implementation and monitoration. It is this aspect that the National Monetary Council and the Central Bank of Brazil have an important role with regard to farm credit. For this reason, it is fundamental to a correct understanding of the institute and its historical evolution, for understanding of its legal aspects.

Keywords: RURAL FARM – COMMERCIAL LAW – AGRARIAN LAW – NATIONAL MONETARY COUNCIL – CENTRAL BANK OF BRAZIL – ECONOMY

Sumário: 1. Introdução – 2. Evolução Histórica – 3. Aspectos Jurídicos: 3.1. Fontes de Custeio do Crédito Rural; 3.2. Funcionamento do Crédito Rural – 4. Papel do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central do Brasil – 5. Conclusão – 6. Bibliografia.

1. Introdução

Institucionalizado em 1965, através da Lei nº 4.829, de 5 de novembro daquele ano, o Crédito Rural é um importante instrumento de incentivo à produção, investimento e comercialização agropecuária e, consequentemente, à economia nacional.

Historicamente, sempre foi reconhecida a importância da agropecuária no cenário econômico brasileiro, destacando-se os ciclos da cana-de-açúcar, do algodão, do café, da mandioca, do milho e da soja. Por esse motivo, os governos sempre se preocuparam em traçar estratégias para a produção agropecuária, os chamados “planos de safra”, instituindo medidas de incentivo à produção de certos produtos e o volume de recursos direcionados para tanto, incluindo o montante de crédito a juros reduzidos a ser disponibilizado aos produtores rurais e a suas cooperativas no ano safra, período compreendido de julho do ano corrente a junho do ano seguinte, montante esse sempre dependente da disponibilidade orçamentária do Tesouro Nacional.

Tal medida de concessão de subsídios à produção agropecuária é praticada por governos de diversos países, como política de incentivo, sob o fundamento de que a dependência às condições climáticas é um risco adicional daquela atividade, se comparada à indústria ou ao comércio.

Em outros países, inclusive nos mais ricos – que pregam a não intervenção estatal na economia e são os que mais investem em políticas de proteção e subvenção do setor rural, o instituto do crédito rural está presente, como por exemplo a Política Agrícola Comum (PAC) da União Européia, o Sistema de Crédito Rural (Farm Credit Sistem) dos Estados Unidos, e o Crédit Agricóle de France da França.

Dada a importância do crédito rural, sempre se buscou sistematizá-lo dentro de um arcabouço normativo forte o suficiente para garantir-lhe executoriedade mas também flexível para permitir sua adequação às políticas governamentais e condições sazonais próprias da atividade agropecuária.

Por esse motivo, o crédito rural é fundamentado tanto em leis e decretos do Poder Executivo quanto em resoluções do Conselho Monetário Nacional e circulares e cartas-circulares do Banco Central do Brasil.

Este artigo pretende descrever a breve evolução histórica desse importante instituto de desenvolvimento da economia nacional, bem como destacar seus aspectos jurídicos e delinear o papel do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central do Brasil no que se refere ao crédito rural.

2. Evolução histórica

Ao longo de mais quarenta anos, apesar do crédito rural ter mantido sua formatação básica, diversos marcos podem ser entendidos como evolução do instituto, dentre os quais podem ser citados:

1964: criação do Sistema Nacional de Crédito Rural, por meio da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964;

1965: institucionalização do Crédito Rural, através da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965;

1966: edição do Decreto nº 58.380, que aprovou o Regulamento do Crédito Rural;

1967: resolução do Conselho Monetário Nacional tornou obrigatório o direcionamento de 10% dos depósitos à vista no sistema bancário para a concessão de crédito ao setor agrícola;

1967: o Decreto-Lei nº 167, de 14 de fevereiro de 1967 dispõe sobre os títulos de crédito rural;

1973: institucionalização do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), por meio da Lei nº 5.969, de 11 de maio de 1973;

1986: extinção da conta-movimento, o que limitou os recursos para o crédito rural à disponibilidade da União;

1986: criação da poupança rural;

1991: aumento da participação do BNDES no crédito rural através do Finame Rural e do Programa de Operações Conjuntas e do Programa de Operações Diretas;

1995: criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf);

1996: criação do Programa de Securitização das dívidas dos agricultores, que permitiu o reescalonamento do vencimento das operações a taxas de juros compatíveis com a atividade agropecuária;

1998: criação do Programa de Revitalização das Cooperativas Agropecuárias (Recoop).

3. Aspectos Jurídicos

Para a Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, considera-se crédito rural o suprimento de recursos financeiros por entidades públicas e estabelecimentos de crédito particulares a produtores rurais ou a suas associações, para aplicação exclusiva em atividades que se enquadrem nos objetivos indicados na legislação em vigor, tendo como objetivos: estimular os investimentos rurais, inclusive para armazenamento, beneficiamento e industrialização de produtos rurais, feitos pelos produtores ou por suas associações; favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e comercialização de produtos agropecuários; fortalecer economicamente o setor rural, em especial pequenos e médiod produtores; e incentivas a introdução de métodos racionais de produção, visando ao aumento da produtividade, à melhoria do padrão de vida das populações rurais e a adequada utilização dos recursos naturais (artigos 2º e 3º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965).

O artigo 7º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, cria o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), constituído pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil S/A, Banco da Amazônia S/A e Banco do Nordeste S/A; tendo ainda como órgãos vinculados o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), banco privados e estaduais, caixas econômicas, cooperativas de crédito rural e sociedades de crédito, financiamento e investimentos; e como instituições articuladas os órgãos oficiais de valorização regional e de prestação de assistência técnica.

Nesse sistema, há uma interação entre a esfera pública, que direciona, determina, institui fontes de recursos e fiscaliza, e a privada, que é a esfera de contratação do empréstimo pelo produtor rural junto à instituição financeira, ou seja, é no âmbito desse sistema que os recursos para o crédito rural são obtidos e aplicados, as normas sobre o assunto editadas e o seu funcionamento fiscalizado.

3.1 Fontes de custeio do crédito rural

Para operar, o crédito rural precisa de recursos, que são obtidos através das fontes de custeio previstas no artigo 15 da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965. Essas fontes de custeio são classificadas como internas e externas.

As internas são as dotações orçamentárias atribuídas a órgãos que integrem o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), com destinação específica; os recursos próprios dos órgãos que participem do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR); os recursos obrigatórios decorrentes da exigibilidade de depósitos à vista; o produto das multas recolhidas; o resultado das operações de financiamento ou de refinanciamento; os recursos nunca inferiores a 10% dos depósitos de qualquer natureza dos bancos privados e sãs sociedades de crédito, financiamento e investimento; e quaisquer outros recursos atribuídos exclusivamente para aplicação em crédito rural.

Já as fontes externas são os recursos decorrentes de empréstimos ou acordos reservados especialmente para crédito rural e os produtos de acordos ou convênios celebrados com entidades internacionais ou estrangeiras conforme normas que Conselho Monetário Nacional editar, desde que seja destinada ao desenvolvimento das atividades rurais.

Quanto aos chamados recursos obrigatórios decorrentes de depósitos à vista, importante notar que na forma do art. 21 da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, as instituições de crédito e demais entidades financeiras que compõe o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) manterão aplicada em operações de crédito rural, contratas diretamente com produtores rurais ou suas associações, percentagem a ser fixada pelo Conselho Monetário Nacional dos recursos com que operarem. As entidades que assim não o fizerem recolherão esse valor em depósito no Banco Central, para aplicação no crédito rural, sob pena de aplicação de multa sobre esses valores não aplicados.

3.2 Funcionamento do Crédito Rural

Podem ser financiadas pelo crédito rural atividades de custeio das despesas normais de cada ciclo produtivo, de investimento em bens e serviços cujo aproveitamento se estenda por vários ciclos produtivos e de comercialização da produção agropecuária. Nesse passo, classifica-se o custeio como agrícola, pecuário e de beneficiamento ou industrialização, quando destinado, respectivamente, às despesas relacionadas ao ciclo produtivo de lavouras periódicas, de entressafra de lavouras permanentes ou da extração de produtos vegetais espontâneos, inclusive o beneficiamento primário da produção obtida e seu armazenamento no imóvel rural ou em cooperativa; à exploração pecuária; e ao beneficiamento ou industrialização de produtos agropecuários (artigos 8º e 9º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965).

O crédito rural pode ser utilizado pelo produtor rural (pessoa física ou jurídica) e suas associações, a cooperativa de produtores rurais e a pessoa física ou jurídica que, mesmo não sendo produtor rural, se dedique a uma das seguintes atividades: pesquisa ou produção de mudas ou sementes fiscalizadas ou certificadas; pesquisa ou produção de sêmen para inseminação artificial; prestação de serviços mecanizados de natureza agropecuária, em imóveis rurais, inclusive para a proteção do solo; prestação de serviços de inseminação artificial, em imóveis rurais; e exploração de pesca, com fins comerciais.

Para a concessão do crédito rural, são exigidos a apresentação de orçamento, plano ou projeto, exceto em operações de desconto de nota promissória rural ou de duplicata rural; oportunidade, suficiência e adequação de recursos; observância de cronograma de utilização e de reembolso; fiscalização pelo financiador; e idoneidade do tomador (art. 10 da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965). Também é necessária a apresentação de garantias para a obtenção do financiamento, sendo livremente pactuadas entre o financiado e o financiador, que devem ajustá-las de acordo com a natureza e o prazo do crédito, podendo ser utilizado penhor agrícola, pecuário, mercantil, industrial ou cedular; alienação fiduciária; hipoteca comum ou cedular; aval ou fiança; bilhete de mercadoria; warrants; caução; ou outros que o Conselho Monetário Nacional admitir (artigo 25 da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965). Cabe ao produtor decidir a necessidade de assistência técnica para elaboração de projeto e orientação, salvo quando considerados indispensáveis pelo financiador ou quando exigidos em operações com recursos oficiais.

O crédito rural está sujeito a despesas de remuneração financeira, imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários (IOF), custo de prestação de serviços, adicional do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), sanções pecuniárias e prêmio do seguro rural, não sendo possível a exigir-se nenhuma outra despesa do mutuário, exceto o valor exato dos gastos efetuados à sua conta pela instituição financeira ou decorrentes de expressas disposições legais.

Os recursos do crédito rural classificam-se em controlados, que são os recursos obrigatórios decorrentes da exigibilidade de depósitos à vista, os oriundos do Tesouro Nacional e os subvencionados pela União sob a forma de equalização de encargos (diferença de encargos financeiros entre os custos de captação da instituição financeira e os praticados nas operações de financiamento rural, pagos pelo Tesouro Nacional); oriundos de fundos e programas, como por exemplo os do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), dos Fundos Constitucionais do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO), e do Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcafé); e não-controlados, que são todos os demais. Para os recursos não-controlados não existe limite de financiamento, sendo pactuados livremente entre as partes. Já para os recursos controlados existem limites, que variam de acordo com o produto ou a região do país, isto é, o montante de crédito de custeio para cada tomador, não cumulativo, em cada safra e em todo o Sistema Nacional de Crédito Rural, deve limitar-se a valores previamente estabelecidos (ex. para algodão, R$ 400.000,00; para milho, R$ 250.000,00; quando destinado à soja nas regiões Centro-Oeste e Norte e sul do Maranhão, do Piauí e da Bahia, R$ 200.000,00). Quanto aos recursos oriundos de fundos e programas, os limites são previstos em cada um deles.

Segundo a origem dos recursos aplicados, as taxas de juros podem ser de 8,75% ao ano, exceto para o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), com relação aos recursos controlados; livremente pactuadas entre as partes, no caso dos recursos não-controlados; ou a serem fixadas segundo a linha de crédito específica, quando tratar-se de recursos das operações oficiais de crédito destinadas a investimentos.

O crédito rural pode ser liberado de uma só vez ou em parcelas, em dinheiro ou em conta de depósito, de acordo com as necessidades do empreendimento, devendo sua utilização obedecer ao cronograma de aquisições e serviços, e pode ser pago também de uma só vez ou em parcelas, segundo os ciclos das explorações financiadas, sendo o prazo e o cronograma de reembolsos estabelecidos em função da capacidade de pagamento do tomador, de forma que os vencimentos coincidam com as épocas normais de obtenção dos rendimentos da atividade assistida.

A instituição financeira deve fiscalizar a aplicação da quantia liberada, podendo realizar fiscalização por amostragem em créditos de até determinado valor. A fiscalização, com relação ao crédito de custeio agrícola, deve ser feita pelo menos uma vez no curso da operação antes da época prevista para liberação da última parcela ou até sessenta dias após a utilização do crédito, no caso de liberação de parcela única; quando se tratar de Empréstimo do Governo Federal (EGF), segundo previsto no Manual de Operações de Preços Mínimos; e nos demais financiamentos, até sessenta dias após cada utilização, para comprovar a realização das obras, serviços ou aquisições, cabendo ao fiscal verificar a correta aplicação dos recursos orçamentários, o desenvolvimento das atividades financiadas e a situação das garantias, se houver.

Para a formalização do crédito rural são utilizados os seguintes títulos de crédito, previstos no Decreto-Lei nº 167, de 14 de fevereiro de 1967: cédula rural pignoratícia (garantida através de penhor), cédula rural hipotecária (garantida através de hipoteca), cédula rural pignoratícia e hipotecária (garantida através de penhor e hipoteca) e nota de crédito rural (sem garantia real). O crédito rural também pode ser formalizado por contrato, no caso de peculiaridades insuscetíveis de adequação aos títulos anteriormente elencados. A cédula rural vale entre as partes desde a emissão, mas só adquire eficácia contra terceiros depois de registrada no Cartório de Registro de Imóveis.

Além das linhas de crédito tradicionais do crédito rural (para custeio, investimento e comercialização agropecuário), existem linhas de crédito específicas, equalizados pelo Tesouro Nacional, utilizados em diversos programas, tais como Moderfrota (Programa de Modernização da Frota de Tratores Agrícolas e Implementos Associados e Colheitadeiras), Prosolo (Programa de Incentivo ao Uso de Corretivos de Solos), Propasto (Programa Nacional de Recuperação de Pastagens Degradadas), Proleite (Programa de Incentivo à Mecanização, ao Resfriamento e ao Transporte Graneleiro da Produção de Leite), Prodamel (Programa de Desenvolvimento da Apicultura), Profruta (Programa de Apoio à Fruticultura), Prodecap (Programa de Desenvolvimento da Ovinocaprinocultura), Procaju (Programa de Desenvolvimento da Cajucultura), Sisvárzea (Programa de Sistematização de Várzeas), Prodevinho (Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Vitinicultura), Prodeflor (Programa de Desenvolvimento Sustentável de Floricultura), Proazem (Programa de Incentivo à Construção e Modernização das Unidades Armazenadoras em Propriedades Rurais), Proirriga (Programa de Apoio à Agricultura Irrigada), Prodecoop (Programa de Desenvolvimento Cooperativo para Agregação de Valor à Produção Agropecuária), Procacau (Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cacauicultura), Propflora (Programa de Plantio Comercial de Florestas), Finame, dentre outros programas de desenvolvimento rural (Pronaf, Pronatureza, Proger, Moderinfra, Moderagro, Prodeagro etc), operados por agentes financeiros credenciados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

4. Conselho Monetário Nacional e Banco Central do Brasil

Na forma do artigo 4º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, compete ao Conselho Monetário Nacional disciplinar o crédito rural, estabelecendo normas sobre os seguintes assuntos: avaliação, origem e dotação dos recursos a serem aplicados; diretrizes e instruções relacionadas com sua aplicação e controle; critérios seletivos e de prioridade para sua distribuição; e fixação e ampliação dos programas de crédito rural, abrangendo todas as formas de suplementação de recursos, inclusive refinanciamento.

Toda a política agrária no tocante ao crédito rural é, portanto, implementada pelo Conselho Monetário Nacional.

Já ao Banco Central compete dirigir, coordenar e fiscalizar o crédito rural, sendo o órgão de controle do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). Dentre suas atribuições estão sistematizar a ação dos órgãos financiadores e promover a sua coordenação com os que prestam assistência técnica e econômica ao produtor rural; elaborar planos globais de aplicação do crédito rural e conhecer sua execução, tendo em vista a avaliação dos resultados para introdução de correções quando cabíveis; determinar os meios adequados de seleção e prioridade na distribuição do crédito rural e estabelecer medidas para o zoneamento dentro do qual devem atuar os diversos órgãos financiadores em função dos planos elaborados; incentivar a expansão da rede distribuidora do crédito rural, especialmente através de cooperativas; e estimular a ampliação dos programas de crédito rural, mediante financiamento aos órgãos participantes da rede distribuidora do crédito rural, especialmente aos bancos com sede nas áreas de produção e que destinem ao crédito rural mais de 50% de suas aplicações (artigos 5º e 6º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965).

O Conselho Monetário Nacional disciplina o crédito rural através da edição de resoluções, enquanto o Banco Central atua por meio de circulares e cartas-circulares.

Os recursos destinados ao crédito rural ficam sob o controle do Conselho Monetário Nacional, que fixará anualmente as normas de distribuição aos órgãos que participam do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). O Conselho Monetário Nacional também poderá tomar medidas de incentivo que visem ao aumento da participação da rede bancária não-oficial na aplicação do crédito rural (artigos 16, 18 e 20 da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965), bem como estabelecer os termos e condições em que poderão ser contratados os seguros dos bens vinculados aos instrumentos de crédito rural (art. 30 da Decreto-Lei nº 167, de 14 de fevereiro de 1967).

Além disso, é o Conselho Monetário Nacional que determina o percentual que as instituições financeiras devem recolher sobre os depósitos à vista para serem aplicadas em crédito rural.

A atuação do Poder Legislativo, bem como do Poder Executivo através de medidas provisórias, vem sendo feita no sentido de permitir a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas do crédito rural e a concessão de subvenção econômica nas suas operações, dentre elas equalização de preços, equalização de taxas de juros e outros encargos e rebates nos saldos devedores.

5. Conclusão

Observa-se, portanto, que o crédito rural tem importante papel no desenvolvimento da atividade agropecuária, tendo sido fundamental nos últimos quarenta anos para permitir o crescimento da economia nacional.

E isso só foi possível graças à confecção de normas e a implementação de políticas públicas que permitiram o livre desenvolvimento do instituto, de forte atuação estatal e rígido controle e direcionamento de seus recursos.

O papel do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central do Brasil é fundamental no correto funcionamento do sistema, recolhimento, administração e aplicação de seus recursos, bem como na sua fiscalização.

O entendimento de instituto tão complexo e importante, inclusive quanto aos seus aspectos jurídicos, é essencial para compreender porque o crédito rural é fundamental para o desenvolvimento da economia brasileira.

Informações Sobre o Autor

Alberto André Barreto Martins

Procurador do Banco Central do Brasil em Brasília-DF, Assessor Jurídico da Coordenação-Geral de Processos de Consultoria Bancária e de Normas da Procuradoria-Geral do Banco Central, Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Brasília-UNICEUB e Especialista em Direito, Estado e Constituição.