Efeitos sistêmicos da prescrição de créditos públicos

Resumo: O presente artigo abordará questões afetas ao pagamento de créditos prescritos, diferenciando-os quanto ao pagamento após a constituição definitiva e antes da prescrição da pretensão executória. Também abordará os efeitos do pagamento realizado no curso do processo punitivo fulminado pela prescrição quinquenal ou intercorrente.

Palavras-chave: Pagamento. Créditos. Prescritos. Efeitos.

Sumário: 1.Efeitos sistêmicos da prescrição de créditos tributários e créditos não tributários decorrentes do exercício do poder de polícia do Estado. 2. Conclusão.

Introdução: O presente estudo visa à análise dos efeitos da prescrição de créditos públicos nos sistemas de controle e gerenciamento de créditos da Administração Pública, bem como, estudar a necessidade de ressarcimento dos valores pagos a título de créditos prescritos ou decaídos.

1. EFEITOS SISTÊMICOS DA PRESCRIÇÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS E CRÉDITOS NÃO TRIBUTÁRIOS DECORRENTES DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA DO ESTADO

Trata-se de discussão acerca do tratamento a ser conferido aos créditos das Autarquias e Fundações Públicas Federais quando da ocorrência do instituto da prescrição.

A Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da PGF – CGCOB, possuía o entendimento de que os créditos não tributários, ao serem atingidos pela prescrição da pretensão executória, deveriam ser mantidos no sistema, consignando-se tratar de créditos prescritos, a fim de permitir eventual pagamento espontâneo do devedor.

Contudo, houve mudança do citado entendimento. Atualmente, entende-se que os créditos não tributários, decorrentes do exercício sancionador do Estado, ao serem atingidos pela prescrição, devem ser extintos tal como os créditos tributários, devendo ser baixados dos sistemas, uma vez desprovidos de exigibilidade, sequer sendo admissíveis pagamentos voluntários.

Em relação ao tema, faz-se alusão ao Despacho nº 43/DIVSIST/CGCOB/DIGEVAT[1], que alterou o posicionamento exarado na Nota Técnica CGCOB/DIGEVAT Nº 049/2009[2], no tocante aos créditos não tributários decorrentes do poder de polícia atingidos pela prescrição:

“Sob este turno, tem-se que a Nota Técnica nº 49/09, data vênia, há que ser retificada para constar expressamente que os créditos decorrentes do exercício sancionador do Estado, ao serem atingidos pela prescrição, são extintos tal como os créditos tributários. Igualmente os demais créditos, os créditos em questão devem ser baixados de sistemas de controle, pois não são dotados mais de exigibilidade, ao que se mantém na seara da inatividade. Considerando a amplitude dos créditos de Autarquias e Fundações Públicas, tem-se que a prescrição dos mesmos, quando o regime jurídico do crédito for afeto ao direito civil (por exemplo, decorrente de receita patrimonial), não havendo previsão legal específica, não impede sua baixa do sistema. (…)”

A Nota Técnica CGCOB/DIGEVAT Nº 049/2009 estabelecia o seguinte:

“5. No caso de créditos tributários, conforme já mencionado, tanto a prescrição quanto a decadência extinguem o próprio crédito. Desta forma, uma vez constatada a incidência de qualquer um dos institutos, o crédito deverá ser baixado do sistema, uma vez que sequer pagamentos voluntários poderão ser recebidos, já que valores eventualmente recebidos teriam de ser repetidos;

6. Já no caso de créditos não tributários, apenas a prescrição da pretensão punitiva, a qual extingue o próprio crédito, deverá ensejar a baixa do crédito no sistema. Isso porque, a prescrição da pretensão executória não extingue o crédito, apenas retira dele sua exigibilidade. Dessa forma, em tais casos, embora não seja mais possível a utilização de meios jurídicos para promover a cobrança do crédito, ele continua existindo, razão pela qual se deve manter o crédito no sistema, consignando-se apenas que se trata de crédito prescrito, para permitir eventual pagamento espontâneo/voluntário do devedor.”

Assim, equipararam-se os efeitos da prescrição dos créditos decorrentes do exercício do poder de polícia do Estado aos efeitos da prescrição dos créditos tributários. Ambos, quando atingidos pela prescrição, devem ser baixados do sistema sem que haja possibilidade de recebimento por parte da Administração, sob pena de repetição. Nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. REPETIÇAO DE INDÉBITO. IPTU. ARTIGOS156, INCISO V, E 165, INCISO I, DO CTN. INTERPRETAÇAO CONJUNTA. PAGAMENTO DE DÉBITO PRESCRITO. RESTITUIÇAO DEVIDA.

1.    A partir de uma interpretação conjunta dos artigos 156, inciso V, (que considera a prescrição como uma das formas de extinção do crédito tributário) e 165, inciso I, (que trata a respeito da restituição de tributo) do CTN, há o direito do contribuinte à repetição do indébito, uma vez que o montante pago foi em razão de um crédito tributário prescrito, ou seja, inexistente. Precedentes: (REsp 1004747/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 18/06/2008; REsp 636.495/RS, Rel. Min. Denise Arruda, DJ02/08/2007) 2. Recurso especial provido. (REsp 646.328-RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 04.06.2009)”

A mesma linha segue o doutrinador Hugo de Brito Machado, ao defender que a ocorrência da prescrição não atinge apenas a ação para cobrança do crédito tributário, mas fulmina o próprio crédito. In verbis:

“Na Teoria Geral do Direito a prescrição é a morte da ação que tutela o direito, pelo decurso do tempo previsto em lei para esse fim. O direito sobrevive, mas sem proteção. Distingue-se, neste ponto, da decadência, que atinge o próprio direito.

O CTN, todavia, diz expressamente que a prescrição atinge o crédito tributário (art. 156, V). Assim, nos termos do Código, a prescrição não atinge apenas a ação para cobrança do crédito tributário, mas o próprio crédito, vale dizer, a relação material tributária.[3]”

Dúvida poderia surgir em relação aos créditos pagos antes da ocorrência da prescrição.

Nesse caso, se o pagamento tiver ocorrido após a constituição definitiva do crédito e antes dos cincos anos subsequentes (prazo que a Administração teria para cobrar o crédito), entende-se que o crédito foi extinto pelo próprio pagamento[4], não havendo, portanto, que se falar em repetição.

Segundo palavras do tributarista Alexandre Ricardo, “o pagamento é a causa mais natural de extinção das obrigações.”[5]

É diferente do que ocorre, por exemplo, quando o pagamento é realizado no curso do processo punitivo e verifica-se, posteriormente, a ocorrência de prescrição quinquenal punitiva ou intercorrente. Nesta hipótese, é necessário proceder-se à devolução do valor pago.

A repetição, nesses casos, é devida em virtude de ter havido pagamento quando não havia obrigação nem crédito, uma vez que o próprio processo de constituição do crédito foi fulminado pela prescrição.

Sobre o assunto, o ilustre doutrinador Luciano Amaro assim dispôs:

“Nesses casos, não obstante se tenha tido o nascimento da obrigação tributária, com a realização do fato gerador, o indivíduo só será compelível ao pagamento do tributo pertinente se (e a partir de quando) o sujeito ativo efetivar o ato formal previsto em lei, para a determinação do valor do tributo, dele cientificando o sujeito passivo. Antes da consecução desse ato, embora nascida a obrigação tributária, ela está desprovida de exigibilidade.

A esse ato do sujeito ativo (credor) dá-se o nome de lançamento. [6][…]

Se inexistia obrigação tributária, de igual modo não havia nem sujeito ativo, nem sujeito passivo, nem tributo devido. […]

O pagamento indevido é chamado de “extinção do crédito tributário” (art. 168, I), quando é óbvio que, no pagamento indevido, não há obrigação nem crédito. O que pode ter havido é a prática de um ato administrativo irregular de lançamento, seguido de pagamento pelo suposto devedor, ou o pagamento, sem prévio lançamento, por iniciativa exclusiva do suposto sujeito passivo”.[7]

Na mesma linha, discorreu o tributarista Alexandre Ricardo. In verbis:

“É cediço em direito que quem pagou o que não era devido possui direito à restituição. O fundamento da regra é princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, pois não é justo que alguém obtenha um aumento patrimonial sem que tenha concorrido para tanto, sendo apenas beneficiário de erro de outrem.(…)

Nas hipóteses em que o dispositivo transcrito fala de direito à restituição, sempre há a presença de um pagamento indevido ou maior que o devido, mesmo que o reconhecimento do fato se dê a posteriori, por meio de uma decisão judicial ou administrativa relacionada à situação que resultou no pagamento em discussão.[8]”

Pode-se inferir, assim, que o legislador equiparou o sujeito passivo que paga “crédito prescrito” àquele que paga “crédito decaído”, quanto ao direito de restituição, ao prever, no art. 156, inciso V, do CTN, a prescrição e a decadência como causas de extinção do crédito tributário.

2. CONCLUSÃO

Pelo exposto, conclui-se que tanto os créditos decorrentes do exercício do poder de polícia do Estado quanto os créditos tributários, quando atingidos pela prescrição, devem ser baixados dos sistemas de controle sem que haja possibilidade de recebimento por parte da Administração, sob pena de repetição.

O CTN expressamente prevê que a prescrição atinge o crédito tributário (art. 156, V). Assim, nos termos do Código, a prescrição não atinge apenas a ação para cobrança do crédito tributário, mas o próprio crédito, vale dizer, a relação material tributária.[9]

Em relação aos créditos pagos antes da ocorrência da prescrição, entende-se que, se o pagamento tiver ocorrido após a constituição definitiva do crédito e antes dos cincos anos subsequentes, (prazo que a Administração teria para cobrar o crédito) entende-se que o crédito foi extinto pelo próprio pagamento[10], não havendo, portanto, que se falar em repetição.

De outro lado, quando o pagamento é realizado no curso do processo punitivo e verifica-se, posteriormente, a ocorrência de prescrição quinquenal punitiva ou intercorrente, é necessário proceder-se à devolução do valor pago, em virtude de ter havido pagamento quando não havia obrigação nem crédito, uma vez que o próprio processo de constituição do crédito foi fulminado pela prescrição.