El concepto de terrorismo en las Naciones Unidas: antecedentes y perspectiva actual

Resumo: O artigo discute as dificuldades da comunidade internacional para alcançar um conceito adequado de terrorismo, para facilitar a prevenção, a punição dos responsáveis ​​e a cooperação interestadual para combatê-lo. Primeiro, menciona o trabalho da Liga das Nações, tendo adotada uma Convenção sobre este assunto em 1937, que nunca entrou em vigor. Em seguida, analisa a técnica da aprovação de acordos setoriais que incidem sobre atos terroristas específicos, como um instrumento paliativo a falta de uma definição comum. Em terceiro lugar, faz uma referência às tentativas para conseguir uma definição apropriada pela Convenção contra o Financiamento do Terrorismo, do Estatuto do Tribunal Penal Internacional e da Convenção contra o Crime Organizado Transnacional Roma. Em quarto lugar, discute o trabalho da Assembléia Geral e o Conselho de Segurança das Nações Unidas, que, através de suas resoluções contribuiu para encontrar uma solução para todos os Estados. Finalmente, estuda as disposições do projeto de Convenção Geral contra o Terrorismo, cuja redação é confiada a uma Comissão Especial a partir de 1996 até o presente.

Palavras-chave: Terrorismo internacional. Conceito. Liga das Nações. Organização das Nações Unidas. Convenção Geral contra o Terrorismo.

Resumen: El artículo analiza las dificultades de la comunidad internacional para alcanzar un concepto adecuado de terrorismo, que facilite su prevención, el castigo de los responsables y la cooperación interestatal para combatirlo. En primer lugar, menciona los trabajos realizados por la Sociedad de las Naciones, que en 1937 aprobó una Convención sobre este tema, que no entró en vigor. Seguidamente, analiza la técnica de aprobar convenios sectoriales, que se enfocan en actos terroristas específicos, como una herramienta paliativa frente a la ausencia de una definición común. En tercer lugar, hace referencia a los intentos por alcanzar una definición apropiada a través del Convenio contra el Financiamiento del Terrorismo, el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional. En cuarto lugar, comenta el trabajo realizado por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, quienes, a través de sus resoluciones contribuyeron a la búsqueda de una solución para todos los Estados. Finalmente, estudia las disposiciones del proyecto de Convenio General contra el Terrorismo, a cuya redacción se aboca un Comité Especial desde el año 1996 hasta la actualidad.

Palabras clave: Terrorismo internacional. Concepto. Sociedad de las Naciones. Organización de las Naciones Unidas. Convenio General contra el Terrorismo.

Abstract: The article discusses the difficulties of the international community to achieve an adequate concept of terrorism, to facilitate its prevention, the punishment of those responsible, and the interstate cooperation to combat it. Firstly, it mentions the work of the League of Nations, which adopted a Convention on this issue in 1937, that never came into force. Next, it analyzes the technique of adopting sectoral agreements that focus on specific terrorist acts, as a palliative tool due to the absence of a common definition. Thirdly, it makes a reference to the attempts to achieve an appropriate definition through the Convention against the Financing of Terrorism, the Rome Statute of the International Criminal Court and the Convention against Transnational Organized Crime. Fourthly, it discusses the work of the UN General Assembly and the Security Council, which contributed with their resolutions to finding a solution for all States. Finally, studies the provisions of the draft General Convention against Terrorism, whose writing is entrusted to a Special Committee from 1996 to the present.

Keywords: International terrorism. Concept. League of Nations. United Nations. General Convention against Terrorism.

Sumário: Palabras iniciales. 1. Primeros esfuerzos en la búsqueda de una solución normativa. 2. El enfoque convencional sectorial y los primeros trabajos de la ONU. 3. Los debates en la Asamblea General. 4. Los esfuerzos convencionales indirectos. 5. El proyecto de Convenio General. 6. Perspectiva de los recientes trabajos de la ONU. Observaciones finales.

Palabras iniciales[1]

La ausencia de una definición jurídica y universalmente aceptada del fenómeno del terrorismo es posiblemente una de las principales divergencias en el campo de la seguridad internacional actual. A pesar de los esfuerzos desplegados por los Estados, las organizaciones y otros actores internacionales, no se ha podido llegar a un consenso en cuanto a considerar cuál es, con exactitud, la conceptualización del fenómeno que se quiere enfrentar. Y aunque pueda percibirse como una cuestión meramente teórica, los efectos de esta divergencia son de una gravedad trascendental.

Lo expresado en el párrafo anterior no significa que la tarea de conceptualizar el terrorismo sea imposible. Por el contrario, el problema es que existen tantas definiciones como definidores, y se carece de estándar unificador. En términos generales, BELLAMY (2009, pp. 211-216) opina que las definiciones existentes se centran en una o más de las siguientes características: 1) el terrorismo tiene motivaciones políticas; 2) lo llevan a cabo actores no estatales; 3) ataca a no combatientes deliberadamente; y 4) logra sus objetivos generando miedo en las sociedades.[2] Para circunscribir esta problemática y otorgarle determinados efectos jurídicos, cada Estado puede tomar una o más de las características antes mencionadas, o recurrir a otras no enumeradas allí, de acuerdo a los elementos que considere como esenciales. El resultado es una tipificación diferente en cada ordenamiento jurídico nacional, lo que contribuye a dificultar la cooperación interestatal (YOUNG, 2006, pp. 30-31).[3] Además, esta disparidad limitaría notoriamente la extradición, ante la falta de un requisito básico como la doble incriminación en materia penal.

Este estancamiento en la búsqueda de una conceptualización común resulta evidente al ser puesto en perspectiva con otras áreas de la seguridad internacional. Por regla general, los tratados en materia penal incluyen una clara definición de su ámbito de aplicación, ya sea que se enfoquen en el alcance del ilícito que busca combatirse, o en la figura de quien comete el delito. Ejemplos del primer grupo se pueden encontrar en las definiciones de “tráfico ilícito” (Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, 1988), “acto de corrupción” (Convención Interamericana contra la Corrupción, 1996), “trata de personas” (Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, 2000), “tráfico ilícito de migrantes”  (Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, 2000), o “fabricación ilícita” y “tráfico ilícito” (Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus Piezas y Componentes y Municiones, 2002). Un claro ejemplo del segundo tipo de definiciones, cuantitativamente menos habitual, lo constituye el término “grupo delictivo organizado”, de acuerdo con la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000).

Partiendo de otra técnica legislativa, los tratados internacionales que regulan el terrorismo responden a un enfoque que se suele identificar como sectorial, mediante el cual se tipifican diferentes acciones ilícitas que, por afectar ciertos bienes jurídicamente protegidos, son adjetivadas como “terroristas”. Así, son sancionadas una multitud de conductas, englobadas en dieciocho instrumentos a nivel universal, además de muchos otros de alcance regional, que consideran como “actos terroristas” los ataques con bombas, las afectaciones de la navegación aérea y marítima, los homicidios o las lesiones graves a personas internacionalmente protegidas, los atentados contra objetivos nucleares y la financiación de grupos terroristas, entre otros.[4]

Sobre la base de esos acuerdos internacionales los Estados pueden encontrar fundamento suficiente para prevenir y sancionar esas conductas ilícitas, de acuerdo con las normas que incluyan en sus códigos penales, e incluso para extraditar a quienes cometen estos actos. Ahora bien, en el ámbito específico de la cooperación internacional las dificultades se pueden presentar, entre otras causas, por la laxitud de los compromisos asumidos en dichos acuerdos. Esto surge de la necesidad de lograr un texto convencional que sea aceptado por la mayor cantidad posible de Estados. Para ello, se adoptan fórmulas jurídicas amplias, en las cuales “los Estados parte harán todo lo posible” para cumplir sus obligaciones, o ciertas disposiciones serán cumplidas siempre que “no se opongan al derecho interno de los Estados” o “en la medida que su derecho interno lo permita”. Esta forma de redacción no disminuye en ninguna medida la obligatoriedad de los compromisos internacionales asumidos, pero en la práctica dificulta la verificación del cumplimiento y la posible alegación de responsabilidad del Estado que no satisfaga sus obligaciones.[5] De esta manera, como queda explicado, cada Estado tiene una libertad considerable para tipificar en su derecho interno tanto lo que considera como “terrorismo”, en forma global, como los actos específicos que son adjetivados como “terroristas”. Por este motivo, la búsqueda de una definición consensuada permitiría reforzar un marco jurídico hoy sectorizado, al disponer de un esquema conceptual común, al cual remitirse en caso que la aplicación de los acuerdos específicos se torne inviable, o cause controversias entre los Estados parte (SAUL, 2006).

Como resulta lógico en este tipo de fenomenologías con múltiples aristas, existen opiniones diversas, entre ellas, algunas que alejan el foco del debate de la necesidad de una definición univoca a nivel internacional, ya sea por considerar que la denominación de “terrorismo” es parte de un lenguaje eufemístico, o porque es simplemente una forma de adjetivar a determinados actos ilícitos. De esta manera, lo importante sería sancionar las consecuencias de los ilícitos en sí, más que buscar catalogarlos bajo parámetros estancos.

En uno de sus estudios sobre los crímenes contra la humanidad, BASSIOUNI (2011, p. 66). señala que: “Los eufemismos son etiquetas con carga emotiva creadas para referirse a situaciones, grupos y acciones como una manera de condicionar la aceptación individual o colectiva de las premisas que contienen, así como también la aceptación de las consecuencias que se derivan de esas premisas.” Para el autor, el término “terrorismo” es un claro ejemplo de este tipo de lenguaje, ya que permite a una de las partes en un conflicto deslegitimizar la causa de la contraparte. Así, advierte que: “Los efectos de polarización y radicalización del término valorativo ‘terrorismo’ incrementa la violencia colectiva y favorece la racionalización de los abusos cometidos por ambos lados en un conflicto determinado. La explicación de los años ‘80 al fenómeno era que ‘lo que constituye terrorismo para algunos, es heroísmo para otros.’ De esa manera, cada lado de este argumento no sólo contradecía al otro, sino que se legitimizaba a sí mismo y simultáneamente deslegitimizaba a su opuesto.” (BASSIOUNI, 2011, pp. 66-67).

Otro ejemplo de estas posiciones es la enunciada por HIGGINS (1997, p. 28), quien explica: “‘Terrorismo’ es un término sin significado jurídico. Es simplemente una forma conveniente de aludir a actividades, ya sea de Estados o de individuos, ampliamente desaprobadas y en las cuales los métodos utilizados son ilegales, o los objetivos se encuentran protegidos, o ambos. El derecho internacional en general, y los mecanismos de las Naciones Unidas específicamente, han buscado incansablemente a lo largo de los años especificar exactamente aquello que está prohibido, y proveer amplias posibilidades para el ejercicio de la jurisdicción sobre esos hechos y personas. De hecho, ninguna de esas actividades ha necesitado un concepto amplio de ‘terrorismo’, más allá de los tópicos específicos de rehenes, aeronaves, personas protegidas, etc. El término es una forma genérica para hacer referencia a una variedad de problemas con algunos elementos en común, y a un método para indicar la condena de la comunidad por las conductas involucradas.”[6]

Más allá de la esfera académica, las opiniones de estos autores son de gran importancia ya que han tenido un reflejo en la posición diplomática de múltiples decisores políticos. En nuestra opinión, si bien compartimos que la utilización del término “terrorismo” muchas veces implica una carga valorativa que dificulta un análisis racional de la cuestión, no consideramos que sea estéril el esfuerzo para conceptualizar jurídicamente este fenómeno. Por el contrario, una definición consensuada permitiría superar muchos obstáculos actuales a la cooperación internacional y acotar la mera utilización eufemística del término bajo estudio.

1. Primeros esfuerzos en la búsqueda de una solución normativa

A pesar que el interés de la comunidad internacional por el terrorismo hizo eclosión luego de los atentados en EE.UU. en el año 2001, el problema de su definición no es novedoso, sino que se acerca a su centenario.

Los primeros pasos en este sentido fueron dados entre 1927 y 1934 por una serie de Conferencias Internacionales para la Unificación del Derecho Penal, donde se debatieron diferentes tópicos de política criminal, tipificación de figuras delictivas y cooperación interestatal para enfrentar a la delincuencia.[7] Si bien los especialistas coincidían en la necesidad de sancionar la comisión de atentados terroristas, no existía una visión precisa de qué tipo de actos deberían ser incluidos en esa figura, más allá del objetivo central de condenar los ataques contra Jefes de Estado y otras figuras políticas destacadas (QUINTANO RIPOLLÉS, 1957, Tomo 1, pp. 297 y ss.). Otras divergencias surgieron respecto de su calificación como un delito no político y por lo tanto susceptible de extradición, y a la aplicabilidad del principio de jurisdicción universal.[8] A pesar de los desacuerdos, este primer hito del ámbito académico y doctrinario tuvo la importancia de volcar esta problemática en la agenda política, y propiciar los posteriores trabajos realizados en la Sociedad de las Naciones (en adelante, SdN).

La esfera política internacional acusó recibo de la acuciante necesidad de una solución en 1934, cuando el Consejo de la SdN creó un Comité para estudiar la problemática, luego de los conflictos desatados por varios ataques y asesinatos contra gobernantes, funcionarios públicos y representantes políticos en Europa.[9] Entre abril de 1935 y el mismo mes de 1937, el Comité avanzó en la redacción de un proyecto de convención, presentado a los miembros de la SdN en tres sucesivos borradores. Finalmente, fue convocada una Conferencia de representantes en Ginebra, que se desarrolló entre el 1º y el 16/11/1937. El resultado fue la aprobación de una Convención para la Prevención y Sanción del Terrorismo (BASSIOUNI, 2001, pp. 71-78) que fue firmada por veinticuatro países (entre ellos, Argentina) y recibió una sola ratificación, por lo cual no entró en vigor.[10]

El texto de esta Convención ofrece una definición amplia del fenómeno: “En la presente Convención, por la expresión ‘actos de terrorismo’ se entienden los actos criminales dirigidos contra un Estado y con la intención o calculados para crear un estado de terror en la mente de individuos en particular, o de un grupo de personas o del público en general.” (Art. 1º, inc. 2º). Así, aparecen los principales elementos de la figura delictiva, que serían la existencia de “actos criminales” (luego especificados en el art. 2º), que tienen como sujeto pasivo exclusivamente al Estado, y la intencionalidad de crear un “estado de terror”, de forma individual o grupal.

A su vez, el art. 2º enumera cuáles son los crímenes que pueden ser asociados al concepto de “actos de terrorismo”: “Cada una de las Altas Partes Contratantes deberá tipificar como delito, si no la ha hecho aún, los siguientes actos cometidos en su propio territorio si se dirigen contra otra Alta Parte Contratante y si constituyen actos de terrorismo de acuerdo con el significado del Artículo 1: 1. Cualquier acto intencional que cause la muerte o daños corporales graves o pérdida de la libertad a: a) Jefes de Estado, personas que ejerzan las prerrogativas de un jefe de Estado, sus herederos o sucesores designados; b) Las esposas o esposos de las personas antes mencionadas; c) Las personas encargadas de funciones públicas o que ocupen puestos públicos, cuando el acto se dirija contra ellos en su capacidad pública. 2. La destrucción intencional o el daño de propiedad pública, o de propiedad dedicada a un fin público, que pertenezca o se encuentre bajo la autoridad de otra Alta Parte Contratante. 3. Cualquier acto intencional calculado para poner en peligro las vidas de los ciudadanos. 4. La tentativa de cometer alguno de los delitos que caiga bajo las prescripciones del presente artículo. 5. La fabricación, obtención, posesión o provisión de armas, municiones, explosivos o sustancias dañinas con el objetivo de cometer en cualquier país alguno de los delitos que caiga bajo las prescripciones del presente artículo.”

El art. 3º determina que las Partes también deberán tipificar como delito la conspiración, cualquier tipo de instigación (si el delito efectivamente se cometiera), la instigación pública directa a cometer los delitos del art. 2º, inc. 1º, 2º y 3º (tanto si arroja resultados concretos o no), la participación voluntaria y la asistencia con conocimiento del objetivo ilícito a realizar. Para ser aplicables estos tipos penales deben ser cometidos en el territorio del Estado que ejerce su jurisdicción, tener por objetivo la concreción de un acto terrorista conforme el art. 2º, y ser dirigidos contra otra Alta Parte Contratante, sin importar en qué país vaya a ser cometido el delito.

Como se aprecia de las disposiciones transcriptas, la Convención de 1937 es un fiel reflejo de las particularidades políticas y sociales de la época, así como también de los objetivos buscados, v. gr., la especial atención puesta en los Jefes de Estado, sus familiares, herederos y sucesores, o de aquellas personas que ejerzan cargos públicos. En cuanto crítica general, y al igual que ocurre con otros intentos de definición, se puede señalar que al amparo de sus disposiciones sería posible considerar como actos terroristas una infinidad de conductas, no siempre identificables con la gravedad del término. Sin embargo, como destacan la mayoría de los autores, el principal problema de la Convención no se encuentra en la definición, ya que representa un esfuerzo cabal por combatir la problemática que más preocupaba a los Estados en ese momento.[11] Su mayor inconveniente deriva de las restricciones al momento de plantearse una posible extradición. El art. 8º determina, en sus primeros tres incisos, que los delitos previstos en la Convención serán considerados como extraditables, ya sea que exista o no un tratado previo entre las Partes sobre esta materia. Sin embargo, el cuarto inciso de este artículo advierte que la obligación de conceder la extradición estará sujeta a “cualquier condición y limitación” reconocida por la ley o la práctica del país que sea requerido. De esta manera, una de las Altas Partes Contratantes podía seguir considerando al terrorismo como un delito político y no extraditable, si ello se derivaba de los términos de sus disposiciones internas, o de la práctica que hubiera seguido tradicionalmente ante pedidos de extradición.

Junto con esta Convención, la Conferencia de representantes aprobó otro tratado, en el cual se creaba un Tribunal Penal Internacional, encargado del juzgamiento del terrorismo. Esta instancia jurisdiccional permitía que un Estado, al detener a un individuo acusado de este delito, pudiera remitirlo al Tribunal para su juzgamiento, si no optaba por juzgarlo o extraditarlo a un tercer Estado. Este segundo instrumento tampoco entró en vigor, aunque siempre es señalado como el primer antecedente del establecimiento de un tribunal permanente en materia penal (HUDSON, 1938), aspiración que sólo lograría concretarse en 1998, con la aprobación del Estatuto de la Corte Penal Internacional, que entró en vigor en el año 2002.[12]

Posiblemente, la comunidad internacional no estaba preparada en los años ‘30 del siglo pasado para las grandes innovaciones que proponían estas dos Convenciones. Los conflictos entre los Estados aumentaban, los preparativos bélicos se aceleraban y menos de dos años después del debate en la Conferencia de representantes, se desataba la Segunda Guerra Mundial. La búsqueda de consensos en este campo quedó sepultada durante los casi seis años que duró la contienda. Y lamentablemente, una vez finalizado el conflicto armado, el enfrentamiento entre los antiguos aliados dio inicio a la llamada Guerra Fría y pospuso nuevamente la prioridad de enfrentar el terrorismo a través de la cooperación interestatal.

2. El enfoque convencional sectorial y los primeros trabajos de la ONU

En el contexto de la Guerra Fría, las décadas del ‘50 y ‘60 del siglo pasado fueron testigos de las luchas iniciadas en diversos territorios para obtener la independencia, lo cual puso en el tapete nuevamente la problemática de los medios utilizados para enfrentar la dominación colonial y la ocupación extranjera. Estas circunstancias reabrieron el viejo debate de la época de la Sociedad de las Naciones, respecto de la dicotomía entre aquéllos que adjetivaban como terroristas a los hechos de violencia utilizados para alcanzar la independencia, de otros que los admitían como herramientas válidas para lograr sus objetivos políticos.

En el ámbito de las Naciones Unidas, la Comisión de Derecho Internacional (CDI) incluyó el término en su Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad, aunque sin entrar en la cuestión de la definición. Así, el art. 2º, inc. 6º, establece como crimen internacional: “El hecho de que las autoridades de un Estado emprendan o estimulen actividades terroristas en otro Estado, o la tolerancia por las autoridades de un Estado de actividades organizadas, encaminadas a realizar actos terroristas en otro Estado” (INTERNATIONAL LAW COMMISSION, 1954, Vol. II, p. 117).

La descripción anterior era insuficiente para reflejar las diversas aristas del problema y, lo que era más acuciante, encontrar soluciones prácticas ante el incremento de actos de violencia. Por ello, ante la falta de una definición global, los Estados debieron acudir a una técnica legislativa diferente para enfrentar los numerosos hechos delictivos respecto de los cuales existía un consenso en calificarlos como “terroristas”. Así, fueron aprobándose a lo largo de los años varios convenios que tienen como objetivo regular la obligación de los Estados parte de prevenir y sancionar determinados actos ilícitos, y colaborar internacionalmente para la persecución de sus autores.[13]

Los primeros acuerdos sectoriales se enfocaron en la problemática de la seguridad de la aviación, a través de tres instrumentos: el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves (Tokio, septiembre de 1963), el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (La Haya, diciembre de 1970), y el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (Montreal, septiembre de 1971), todos ellos celebrados bajo el auspicio de la Organización para la Aviación Civil Internacional. Sus articulados reflejaron la preocupación de los Estados respecto del accionar de diversos grupos, que utilizaban el secuestro y desvío de aeronaves, o los sabotajes en vuelo, como una práctica habitual para llamar la atención respecto de sus intereses y objetivos, o para obtener determinadas compensaciones a cambio de la liberación de la aeronave y sus pasajeros (EVANS, 1969 y SHUBBER, 1973, pp. 169 y ss.) En la década del ‘80, el mismo tipo de accionar delictivo en los mares y océanos determinó el interés de la Organización Marítima Internacional, quien impulsó la adopción de varios convenios para extender las normas de seguridad y de prevención del terrorismo a su ámbito de competencia (HALBERSTAM, 1988 y BLANCO-BAZÁN, 2007, pp. 713-733).

El resultado de esta actividad normativa fue una gran cantidad y diversidad de textos, tanto de alcance universal,[14] como regional.[15] Esta forma de regulación es identificada como un abordaje sectorial a la problemática del terrorismo, es decir que ante la imposibilidad de partir de una definición general, el esfuerzo se centra en identificar determinados actos particulares como terroristas, y a partir de allí estipular los mecanismos para su prevención y sanción, y las medidas de cooperación internacional.

Asimismo, estos convenios fijan ciertas pautas para que los Estados apliquen su jurisdicción sobre los hechos delictivos, basados en la nacionalidad de los presuntos autores y de las víctimas, o el territorio donde se cometan, entre otros. Cabe resaltar que los convenios se ocupan exclusivamente de aquellos actos que impliquen un terrorismo “internacional”, lo que significa que no son aplicables si: a) el ilícito se cometió en un solo Estado; b) el presunto delincuente y las víctimas son nacionales de ese Estado; c) el presunto culpable se encuentra en el territorio de ese Estado; y d) ningún otro Estado esté facultado para ejercer su jurisdicción (GUTIÉRREZ POSSE, 2006, pp. 168-169).

Esta multiplicidad de instrumentos internacionales, pese a abarcar una gran cantidad de conductas prohibidas y establecer un sinnúmero de reglas que permiten su prevención y sanción, recibe críticas por diversos motivos, algunos ya mencionados en los primeros párrafos de este trabajo, como es la problemática de la doble incriminación a los efectos de la extradición. El Grupo Asesor sobre las Naciones Unidas y el Terrorismo (GANUT, 2002, p. 8), creado en octubre de 2001 por el Secretario General, advierte al respecto: “…los actuales instrumentos jurídicos internacionales relativos al terrorismo no forman un régimen integrado, y sigue habiendo vacíos. Además, su ritmo de ratificación sigue siendo demasiado lento.” Por su parte, TIEFENBRUN (2003, p. 388) señala que esta mecánica normativa, de alcance parcial, deriva en la necesidad de aprobar nuevos convenios que prevengan y sancionen otras manifestaciones del fenómeno, por ejemplo, el empleo de armas de destrucción masiva, el ciber-terrorismo y cualquier otra nueva forma de terrorismo que pueda surgir. Para la autora, la solución debe venir desde otro enfoque: “Las diversas reglas vigentes sobre terrorismo podrán ser reunidas de manera más eficiente en una convención multilateral abarcativa. Sin embargo, las protecciones que se necesitan en contra del terrorismo no serán provistas adecuadamente por la mera creación de nuevas normas. Lo que se necesita es la efectiva implementación de las normas vigentes, la adopción de una definición de terrorismo universalmente aceptada, el acuerdo de todas las naciones de que el terrorismo debe ser prohibido sin importar sus motivaciones, y la aplicación de las leyes vigentes al terrorismo fomentado por los Estados.” (TIEFENBRUN, 2003, p. 388)

Junto con los trabajos de la CDI y los primeros convenios sectoriales, el fenómeno del terrorismo tuvo un tratamiento tangencial en la órbita de la Asamblea General de la ONU (en adelante, AG). La conocida Resolución 2625 (XXV), aprobada en 1970, que contiene la “Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”, incluye dos referencias a esta problemática. En el principio referido a la prohibición del uso de la fuerza se establece: “Todo Estado tiene el deber de abstenerse de organizar, instigar, ayudar o participar en actos de guerra civil o en actos de terrorismo en otro Estado o de consentir actividades organizadas dentro de su territorio encaminadas a la comisión de dichos actos, cuando los actos a que se hace referencia en el presente párrafo impliquen el recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza.”[16] Asimismo, en el principio que prohíbe la intervención en asuntos internos de otros Estados, se estipula: “Todos los Estados deberán también abstenerse de organizar, apoyar, fomentar, financiar, instigar o tolerar actividades armadas, subversivas o terroristas encaminadas a cambiar por la violencia el régimen de otro Estado, y de intervenir en las luchas interiores de otro Estado.”[17]

En los párrafos transcriptos se aprecia como el término no es definido, remitiéndose implícitamente a la práctica de los Estados, que es parcialmente codificada en dicha Resolución. Además, es utilizado en el contexto de los conflictos armados no internacionales (guerras civiles o internas) y al intento de un tercer Estado de tener injerencia en dicha situación, entre otras formas, a través de la comisión de actos terroristas, para influir en el país afectado.

3. Los debates en la Asamblea General

Durante los primeros años de la década del ‘70 del siglo pasado, tanto la cantidad de actos de terrorismo perpetrados, como su magnitud y difusión, impulsaron su salto a los primeros lugares de la agenda de seguridad. Ello determinó que la ONU comenzara un acercamiento cauteloso, teniendo en cuenta las notorias diferencias de opinión entre sus miembros. Javier RUPEREZ (2005), ex Director Ejecutivo del Comité contra el Terrorismo de la ONU, sintetiza el tratamiento del tema en el órgano plenario de la Organización con las siguientes palabras: “La Asamblea…ofrece un adecuado reflejo de lo que ha sido la sensibilidad mundial sobre el terrorismo a lo largo de las últimas tres décadas. Se han distinguido a tales efectos tres épocas: una primera, que abarcaría desde 1972 hasta 1991, caracterizada, en los mismos términos adoptados por las Resoluciones del momento, por ofrecer «medidas para prevenir el terrorismo»; una segunda, desde 1993 hasta 2001, en donde la consideración básica es «derechos humanos y terrorismo»; una tercera, y actual, en donde el concepto, y la terminología, evoluciona hacia las «medidas para eliminar el terrorismo». No hace falta recordar que para estas consideraciones, como para tantas otras en la vida internacional, existe un antes y un después de la Guerra Fría.”[18]

En el año 1972, el Secretario General de la ONU remitió una nota a la AG, donde solicitaba la inclusión en su temario de un tópico especial, bajo el título “Medidas para prevenir el terrorismo u otras formas de violencia que pone en peligro vidas humanas inocentes o causa su pérdida, o compromete las libertades fundamentales”.[19]

La AG aprobó la inclusión en la agenda del tema y lo remitió a su Sexta Comisión, encargada de los asuntos jurídicos. A su vez, la Sexta Comisión, a efectos de iniciar sus deliberaciones, solicitó que la Secretaría redactara un documento de trabajo preliminar que contemplara el fenómeno desde una perspectiva histórica y jurídica. Como respuesta a este pedido, se elaboró el “Estudio preparado por la Secretaría de conformidad con la decisión adoptada por la Sexta Comisión en su Reunión nº1314, el 27 de septiembre de 1972”.[20] En los primeros párrafos de este documento, se señala que la competencia para definir con precisión esta problemática recaería en la AG o en otro órgano (parágrafo 5º), como una forma de advertir que un organismo técnico como la Secretaría no estaría en condiciones de hacerlo. A renglón seguido, el documento expresa que, a pesar de lo expuesto, se harían algunas consideraciones respecto de la definición, aunque de forma general. Lo primero que se aclara es que el tipo de terrorismo que se analiza es el internacional, excluyendo la actividad de un Estado con relación a sus propios nacionales (par. 6º). Así, se establece: “El significado corriente de la palabra terrorismo ha sufrido una evolución desde que comenzó a utilizarse por primera vez a finales del siglo XVIII, y ha sido interpretada de manera diversa de acuerdo con los diferentes tipos de actos que estaban más presentes en las mentes de aquéllos que discutían esta cuestión. (…) Terrorismo, como demuestra la derivación de la palabra, implica la imposición de terror. Esto no siempre se hace a las víctimas inmediatas, que pueden ser destruidas sin aviso, pero el acto debe ser tal como para propagar el terror o la alarma entre una población en particular, o entre amplios grupos de personas. El acto es necesariamente uno conspicuamente violento, frecuentemente con la intención de llamar la atención pública y coaccionar a un Estado a una determinada acción. Una de las formas más efectivas de alcanzar ese objetivo es poner en peligro, amenazar o causar la pérdida de vidas humanas inocentes y comprometer las libertades fundamentales.” (Par. 7º y 8º).

Asimismo, el documento sugiere no limitar una posible definición a actos con intencionalidad política, principalmente teniendo en cuenta que las víctimas del terrorismo eran, en la mayoría de los casos, personas inocentes (par. 9º). Por último, se descarta que el terrorismo sea una forma válida de uso de la fuerza, y se distingue este accionar de los movimientos revolucionarios de masas (“revolutionary mass movements”), teniendo en cuenta que estos últimos podrían entrar en categorías admitidas por el derecho internacional y reconocidas por la ONU, como la de movimientos de liberación nacional (par. 10). Otras secciones de este Estudio de la Secretaría se abocan a los orígenes y las causas subyacentes del terrorismo, y a la enumeración cronológica de las acciones internacionales llevadas a cabo hasta esa fecha para enfrentar la problemática.

Luego de analizar las recomendaciones remitidas por la Sexta Comisión, la AG aprobó la Resolución 3034 (XXVII), donde reformula la propuesta original del Secretario, expresándola como “Medidas para prevenir el terrorismo internacional que pone en peligro vidas humanas inocentes o causa su pérdida, o compromete las libertades fundamentales, y estudio de las causas subyacentes de las formas de terrorismo y los actos de violencia que tienen su origen en las aflicciones, la frustración, los agravios y la desesperanza y que conducen a algunas personas a sacrificar vidas humanas, incluida la propia, en un intento de lograr cambios radicales”. Luego de ese extenso título, la Resolución 3034 expresa la preocupación de la AG por la frecuencia cada vez mayor de actos de terrorismo internacional y la consiguiente pérdida de vidas humanas. Por ello, insta a los Estados a que busquen una solución a las causas que derivan en el terrorismo, reafirma el derecho a la libre determinación de los pueblos y sostiene la legitimidad de su lucha, identificando a los actos de las potencias coloniales tendientes a mantener el status quo en sus dominios como “actos represivos y de terrorismo”.[21] Asimismo, se decide crear un Comité Especial sobre el Terrorismo Internacional, para analizar las propuestas enviadas por los Estados, tanto en lo referido a la definición, como a otras cuestiones asociadas con esta problemática, incluyendo sus causas y las formas de prevenirlo.[22]

Este primer Comité desarrolló una función destacable, pero a pesar de sus esfuerzos y de la favorable situación de la negociación en un grupo reducido de Estados, los representantes dejaron en evidencia sus marcadas discrepancias: “Se dijo asimismo que… el Comité debía definir lo que se entendía por terrorismo internacional, identificar sus causas y procurar determinar medios preventivos; tres tareas que, según se indicó, estaban estrechamente relacionadas. Aunque coincidían en que era conveniente y tal vez, incluso, necesario, llegara una definición del terrorismo, otras delegaciones destacaron que ninguna definición podía ser totalmente adecuada ni suficientemente amplia para tener en cuenta todos los puntos de vista. A su juicio, en el trasfondo de la cuestión existían posiciones y percepciones políticas absolutamente dispares.”[23] (Par. 33 y 34).

En lo que hace a las conductas que deberían ser excluidas del concepto de terrorismo, el Informe destaca que: “Al mismo tiempo, se llamó la atención sobre la inaceptabilidad de una interpretación amplia del concepto de terrorismo internacional que incluyera la lucha de liberación nacional, los actos de resistencia contra el agresor en territorios ocupados por éste, y las manifestaciones de trabajadores que se opusieran a la explotación. Trazar un paralelo entre esos fenómenos y el terrorismo internacional constituiría una afrenta a los movimientos nacionales y sociales que luchaban por la implantación de los principios mantenidos por las Naciones Unidas.” (Par. 16).

Como resultado de sus debates, el Comité elaboró algunas propuestas, aunque en términos muy abarcativos, que permitieran reflejar la diversidad de las posiciones de todas las delegaciones participantes. 

A pesar del fracaso en términos legislativos, esto es, de plasmar ciertos consensos en proyectos de normas, el trabajo del Comité fue de utilidad para debatir en el plano político el fenómeno del terrorismo y, mínimamente, encontrar entre todos una coincidencia: la de condenar los actos de violencia injustificada contra los civiles. Asimismo, permitió explicitar las diferencias entre las posturas de los Estados, concentrando las posiciones negociadoras en grupos afines. A los fines prácticos, el trabajo del Comité reforzó la idea de que la existencia de los convenios sectoriales, si bien no era la solución ideal, al menos permitía establecer algunas pautas legales sobre esta materia tan controvertida.

La Asamblea reiteró varias veces durante las décadas del ‘70 y ‘80 su posición sobre el terrorismo, expresando su preocupación por los hechos acaecidos, exhortando a los Estados a eliminar las causas subyacentes, y reafirmando el derecho a la libre determinación, sin formular una condena explícita de este fenómeno (CRETELLA NETO, 2008, p. 583).

Con el fin de la Guerra Fría se tuvo la impresión inicial de una época de mayor acercamiento entre los Estados, lo cual debía impactar positivamente en las agendas de seguridad internacional. Sin embargo, como se verá seguidamente, el optimismo inicial dio paso a una realidad muy diferente, a medida que los conflictos locales iban en aumento y se multiplicaban los actos de terrorismo, llevados a cabo por diferentes individuos y agrupaciones.

Este complejo panorama internacional forzó a la Asamblea General a cambiar su enfoque. En 1994, aprobó la Resolución 49/60, que contiene la “Declaración sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional”, cuyo punto tercero afirma: “Los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas determinadas son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos.” De esa manera, se explicitan algunos elementos definitorios, que luego serían reiterados en innumerables disposiciones: la existencia de un acto criminal, la intencionalidad política, y que provoquen (o puedan provocar) un estado de terror. Además, esta Resolución evita la invocación de las luchas por la independencia como posible justificativo para la comisión de actos de violencia, como había ocurrido en las resoluciones de las décadas anteriores, y reafirma que “Los actos, métodos y prácticas terroristas constituyen una grave violación de los propósitos y principios de las Naciones Unidas, y pueden representar una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, poner en peligro las relaciones de amistad entre los Estados, obstaculizar la cooperación internacional y llevar a la destrucción de los derechos humanos, las libertades fundamentales y las bases democráticas de la sociedad.”

Dos años después, la AG creó un nuevo Comité Especial (Resolución 51/210, del 17/12/1996), con el objetivo de elaborar “…un convenio internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas y posteriormente un convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, a fin de complementar los instrumentos internacionales vigentes conexos, y de que estudie más adelante medios de desarrollar más un marco jurídico amplio de convenciones relativas al terrorismo internacional.” Asimismo, esta disposición reitera la definición anterior, aprobada en la Resolución 49/60, reafirmando que los actos terroristas son injustificables en todas las circunstancias, sin importar las causas que se invocaran para cometerlos.

El trabajo en pos de esos tres instrumentos concentró el esfuerzo de la Asamblea y sus órganos subsidiarios durante los siguientes años, aunque, respecto del último de los mencionados, aún no se llegó a un consenso definitivo, como será analizado posteriormente.

4. Los esfuerzos convencionales indirectos

Como parte de este análisis de los trabajos internacionales en materia de terrorismo, no puede soslayarse la búsqueda de consensos durante la negociación de tres convenciones particulares: el Convenio Internacional para la represión del financiamiento del terrorismo (1999), el Estatuto de la Corte Penal Internacional (1998) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000). En diferentes estudios doctrinarios se los suele mencionar como “esfuerzos indirectos”, ya que ninguno de estos instrumentos internacionales tiene por objetivo principal fijar una definición. El primero de los convenios se centra en el combate de la financiación de este fenómeno, para lo cual se requería, de forma casi ineludible, establecer alguna descripción, aunque sea en términos muy abstractos, del terrorismo. En el caso del Estatuto de Roma, se buscó incluir al terrorismo como uno de los crímenes más graves de trascendencia internacional y así disponer la competencia material del Tribunal que se creaba. En tercer y último lugar, se negoció la posibilidad de establecer convencionalmente las vinculaciones entre el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional, en la Convención de Palermo del año 2000. Como se verá a continuación, sólo en el primero de los instrumentos se alcanzó un resultado satisfactorio, aunque jurídicamente acotado. 

a) Convenio Internacional para la Represión del Financiamiento del Terrorismo

En el marco de los tratados sectoriales ya mencionados, este Convenio Internacional, adoptado el 9 de diciembre de 1999, es considerado como el único instrumento que contiene una conceptualización general del tema. Su art. 2º, al definir lo que se entiende por financiamiento, señala: 1. Comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer: a) Un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito de uno de los tratados enumerados en el anexo y tal como esté definido en ese tratado; b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.

Asimismo, el art. 6º determina que: “Cada Estado Parte adoptará las medidas que resulten necesarias, incluida, cuando proceda, la adopción de legislación interna, para asegurar que los actos criminales comprendidos en el ámbito del presente convenio no puedan justificarse en circunstancia alguna por consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar.” La formulación de esta figura amplia del fenómeno del terrorismo es elogiada en la esfera de las organizaciones internacionales, por ser la primera definición convencional del fenómeno, “…considerándolo a través de su elemento intencional, según un procedimiento y términos que van a ser tomados por acuerdos y recomendaciones regionales posteriores (en particular en el Acuerdo Marco de la Unión Europea).” (OEA – CICTE, 2007, p. 35).

De acuerdo con el parágrafo a) del inciso 1º del art. 2º, se incurre en el delito al proveer o recolectar fondos para cometer alguno de los actos contemplados en los convenios sectoriales enumerados en su Anexo. Pero además, también comete el delito de financiamiento quien favorece la comisión de un acto que reúne los requisitos típicos del parágrafo b), entre ellos, que esté destinado a causar la muerte o lesiones a civiles, su propósito sea intimidar a la población o forzar la voluntad de un gobierno u organización internacional. Conforme BANTEKAS (2003, p. 324): “Mientras que la criminalización del financiamiento de los actos que caigan bajo la órbita de los tratados contra el terrorismo preexistentes requiere que el Estado involucrado haya ratificado esos acuerdos, esos requisitos no son aplicables a ‘otros actos violentos e intimidatorios’, como se describe en el subparágrafo 1(b).”

De acuerdo a lo expuesto, la conceptualización que aparece en el Convenio de 1999 se puede describir como indirecta o limitada.[24] Así, muchos Estados podrían considerar que esa definición es sólo a los efectos de la financiación del terrorismo, y que no puede extenderse a otras formas delictivas que podrían caer bajo su órbita. Esta interpretación es razonable y políticamente cautelosa, ya que sería inviable extender los efectos de un convenio sectorial más allá de sus propios términos. Lo que busca este instrumento internacional es combatir un delito específico, no todos los actos de terrorismo, que serían punibles de conformidad con otros tratados o con la legislación de cada Estado. Cabe destacar, asimismo, que la descripción del parágrafo b) no innova respecto de otras definiciones o descripciones preexistentes, utilizadas tanto por la Asamblea General como por el Consejo de Seguridad.[25]

De todas maneras, y considerándolo en términos más amplios, la descripción parcial de este Convenio permite corroborar que es posible, en una negociación interestatal, encontrar ciertos puntos de consenso comunes, que permiten avanzar en problemáticas concretas.

b) Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.

En 1994 la Comisión de Derecho Internacional finalizó su proyecto de Estatuto, luego de muchos años de trabajo enfocados en la consolidación de las reglas referentes a la prevención y sanción de diversos crímenes internacionales. Los borradores finales de este cuerpo normativo reflejaban el consenso entre los miembros de la ONU acerca de la importancia de crear un tribunal internacional que juzgara a individuos por la comisión de estos crímenes. Así, se evitaría que la jurisdicción fuera excluyente del país de la nacionalidad de presunto criminal, lo que podía derivar en situaciones de impunidad, o del país en donde se habían cometido los ilícitos, que no garantizaría en todos los casos un juicio justo.[26]

En su proyecto, la CDI incluyó al terrorismo como uno de los futuros delitos que caerían bajo la órbita del tribunal, junto con el genocidio, los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y la agresión. En este proyecto, el delito era descripto como: “(1) Llevar a cabo, organizar, patrocinar, ordenar, facilitar, financiar, alentar o tolerar actos de violencia contra otro Estado, dirigidos contra personas o propiedad y que sean de tal naturaleza como para crear terror, miedo o inseguridad en la mente de personalidades públicas, grupos de personas, el público en general o la población, cualquiera que sean las consideraciones o propósitos de tipo político, filosófico, ideológico, racial, étnico, religioso, o de cualquier otra naturaleza que puedan ser invocados para justificarlos; (2) Un delito bajo las siguientes Convenciones: [Se enumeran los convenios sectoriales contra el terrorismo]; (3) Un delito que implique el uso de armas de fuego, armas, explosivos y sustancias peligrosas cuando sean utilizadas como un método para perpetrar una violencia indiscriminada que implique la muerte o lesiones corporales graves a personas o grupos de personas o poblaciones o un daño grave a la propiedad.”[27]

Uno de los representantes argentinos en la Conferencia celebrada en Roma, el diplomático Juan M. GRAMAJO, explica: “En el proyecto originario de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) y en los debates en el ámbito del Comité Especial se reconocieron dos categorías de delitos. Una fue la de los denominados ‘delitos de núcleo duro’ (core crimes), que ya estaban reconocidos como tales por el derecho internacional general (genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y agresión). La otra fue la de los delitos previstos en tratados internacionales (treaty crimes). En esta categoría, el proyecto de la CDI incluía instrumentos tales como los que prohíben actos terroristas contra la navegación aérea y marítima.” (GRAMAJO, 2003, p. 113).

No obstante, al momento de ser debatido el proyecto en el seno de la Conferencia, varios Estados se opusieron a incluir los delitos de la segunda categoría: “En relación con estos delitos, la competencia de los Estados hubiera sido consensual, basada en la aceptación por cada uno de los Estados partes. Sobre este particular, un gran número de delegaciones objetó este esquema no sólo porque los referidos tratados no contienen normas penales sino obligaciones para los Estados partes, sino también porque, a su juicio, la Corte [Penal Internacional] debía ser una jurisdicción excepcional, cuya competencia se extendería a un número reducido de delitos, de extrema gravedad. Por ello se propició la supresión de esta categoría y la limitación de la competencia a los delitos de ‘núcleo duro’” (GRAMAJO, 2003, p. 120).

Esta supresión significó, desde el punto de vista político y jurídico, que el delito en estudio no era equiparado en cuanto a su gravedad y trascendencia internacional con los otros crímenes.[28] Por otra parte, es posible que, de haberse insistido con esa tesitura, el debate en torno al terrorismo hubiera retrasado indefinidamente la negociación del texto del Estatuto o, habiéndolo adoptado, hubiera sido rechazado por muchos Estados y nunca hubiera entrado en vigor.

Para dejar conformes a los Estados que habían sostenido la necesidad de juzgar este delito en el plano internacional, al finalizar la Conferencia los representantes aprobaron una resolución en la que recomendaron estudiar la posibilidad de incluir los crímenes de terrorismo en la jurisdicción de la Corte.[29] En el año 2010, en la Conferencia de Kampala, que tuvo por objetivo propiciar algunas enmiendas al Estatuto y consensuar una definición del delito de agresión, se volvió a plantear la posibilidad de ampliar el espectro de delitos que caen bajo la esfera de la Corte, aunque nuevamente la posición mayoritaria de los Estados participantes fue mantener la actual competencia material del Tribunal en forma restringida.

c) Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional

Dos años después de la Conferencia de Roma, al negociarse en la ciudad de Palermo la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, hubo diferentes propuestas para agregar una tipificación de los actos terroristas como parte del texto legal.[30] Si bien el resultado fue negativo, se consiguió mencionarlos en los incisos 6º y 7º del Preámbulo, donde se exhorta a los Estados a que reconozcan los vínculos existentes entre estos actos y las actividades de la delincuencia organizada transnacional, y recomendando que se elabore un convenio general sobre terrorismo internacional (LABORÍAS, 2008 [1] y [2]).

Diversos instrumentos de la ONU han señalado la estrecha relación que existe entre ambas esferas delictivas, principalmente los diferentes métodos por los cuales a través de la comisión de delitos los grupos terroristas consiguen su financiamiento. Entre ellos, la Resolución AG 51/210, del 17/12/1996, que creó el Comité Especial que lleva adelante el trabajo de adoptar una Convención General contra el Terrorismo, exhorta a todos los Estados a que: “Adopten medidas para prevenir y contrarrestar, mediante medidas internas apropiadas, la financiación de terroristas y de organizaciones terroristas, ya sea que se haga en forma directa o indirecta, por conducto de organizaciones que tengan además o que proclamen tener objetivos caritativos, sociales o culturales, o que realicen también actividades ilícitas, como el tráfico ilegal de armas, la venta de estupefacientes y las asociaciones ilícitas, incluida la explotación de personas a fin de financiar actividades terroristas, y en particular a que consideren, en su caso, la adopción de medidas regulatorias para prevenir y contrarrestar los movimientos de fondos que se sospeche se hagan con fines terroristas, sin impedir en modo alguno la libertad de los movimientos legítimos de capitales, y que intensifiquen el intercambio de información acerca de los movimientos internacionales de ese tipo de fondos.” (Art. 3º, inc. f).

Asimismo, el GANUT afirma categóricamente que: “El terrorismo internacional y la delincuencia organizada transnacional con frecuencia están estrechamente vinculados entre sí, por ejemplo, por medio del tráfico de estupefacientes y de armas, y el blanqueo de dinero. Por consiguiente, los programas generales de lucha contra el terrorismo internacional serán más eficaces si se coordinan con la lucha contra la delincuencia organizada transnacional.” (GANUT, 2002, p. 8). Otro ejemplo de esta vinculación es la prohibición del pago de rescates a grupos terroristas que practiquen el secuestro extorsivo, por considerarlo una forma de financiación, de acuerdo a lo afirmado por el punto 5º de la Resolución 1904/2009 del Consejo de Seguridad (en adelante, CS).

Por su parte, la Organización de los Estados Americanos afirma que: “Un gran número de organizaciones terroristas ahora utiliza más y más el crimen en casi todas sus formas: agresiones, tráficos de todo tipo, secuestros, extorsiones, chantajes, fraudes, contrabando, etc. El terrorismo se alimenta de los crímenes lucrativos. En realidad, ahora cualquier delito lucrativo puede servir al financiamiento, tanto de una organización clásicamente criminal, como de un grupo o una red terrorista.” (OEA-CICTE, 2007, p. 21). Y además, que “El nexo entre el crimen organizado y las organizaciones terroristas se ubica en el cruce de sus actividades ilegales, de sus posibilidades de generar fondos e ingresos, y del lavado de los mismos. Muchas veces, lavadores profesionales de dinero prestan sus servicios de manera indistinta a los narcotraficantes y terroristas.” (OEA-CICTE, 2007, p. 22). El trabajo del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) es elocuente al respecto: además de sus tradicionales “40 recomendaciones” destinadas a combatir el lavado de activos, emitidas por primera vez en 1990, a partir de octubre de 2001 emitió otras nueve recomendaciones para prevenir la financiación del terrorismo.

De acuerdo con lo expresado, si bien es notoria la existencia de vínculos antes ambas esferas ilícitas, la Convención de Palermo no incluyó una tipificación del terrorismo. Entendemos que esta decisión es acertada, ya que lo contrario hubiera implicado una forzada coexistencia de figuras penales que responden notoriamente a diferentes motivaciones. De ello se podría haber derivado que la prevención y sanción bajo el mismo marco normativo de estas conductas diversas se tornara de muy difícil aplicación efectiva.

5. El proyecto de Convenio General

El Comité Especial creado mediante la Resolución 51/210 (1996) inició los esfuerzos por consensuar el texto de un convenio general, siendo apoyado por un Grupo de Trabajo sobre Medidas para Eliminar el Terrorismo Internacional, dependiente de la Sexta Comisión de la AG. En paralelo, se fueron realizando consultas oficiosas con los Estados miembros de la ONU, para alcanzar puntos de interés comunes. Como fruto de este trabajo, se elaboró un proyecto de Convenio General contra el Terrorismo, que se encuentra en un estado muy avanzado de redacción, pero en el cual las divergencias respecto de algunas disposiciones clave impiden la adopción de un texto definitivo.[31] Conforme REMIRO BROTÓNS (2007, p. 1135), “La definición del terrorismo, su distinción con el derecho de los pueblos a la libre determinación y la relación del convenio general con el racimo de convenios ya en vigor son algunos de los puntos aún hoy problemáticos.”

El primer párrafo del preámbulo marca el estado actual de la problemática, al recordar “… los tratados internacionales vigentes que se refieren a diversos aspectos del problema del terrorismo internacional…”, para luego enumerar los diversos instrumentos sectoriales, desde el Convenio de Tokio de 1963 hasta aquellos adoptadas durante el año 2005. Es decir que el Convenio en estudio  parte de un panorama regulatorio disperso, que abarca “diversos aspectos del problema”, con el objetivo de abocarse a dar una solución de alcance general.

El art. 2º señala que comete un delito con el alcance del Convenio General, quien provoque la muerte, lesiones corporales, o daños graves, de forma ilícita e intencionalmente, “…cuando el propósito de tal acto sea, por su naturaleza o contexto, intimidar a la población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar o abstenerse de realizar un determinado acto.” También son penadas la amenaza verosímil y seria de cometer esos ilícitos, su tentativa, la participación, la organización o dirección, o la contribución a la comisión.

El art. 4º (antiguo art. 2º bis) marca el principio de complementariedad de este Convenio, que también podría ser identificado como lex spetialis, generalis abrogat (la ley especial deroga la general): “Cuando el presente Convenio y un tratado que se refiera a una categoría concreta de delito de terrorismo sean aplicables en relación con el mismo acto entre Estados que sean partes en el presente Convenio y en el tratado mencionado, prevalecerán las disposiciones del último.” Por su parte, el art. 5º señala de manera inequívoca que el campo de aplicación de las disposiciones convencionales son los actos de terrorismo internacional: “El presente Convenio no será aplicable cuando el delito se haya cometido en un solo Estado, el presunto delincuente y las víctimas sean nacionales de ese Estado, el presunto delincuente se halle en el territorio de ese Estado y ningún otro Estado esté facultado para ejercer jurisdicción con arreglo a lo dispuesto en los párrafos 1 o 2 del artículo 8 del presente Convenio, si bien serán aplicables a esos casos, cuando corresponda, las disposiciones de los artículos 10 y 14 a 18 del presente Convenio.”

Los arts. 6º a 22 reflejan disposiciones que ya se encontraban en los convenios sectoriales, y respecto de las cuales se alcanzó un acuerdo entre los representantes de los Estados. Así, se regula lo referente al ámbito de aplicación espacial, el alcance de la jurisdicción estatal, la cooperación internacional y la extradición, entre otros. Los arts. 23 a 27 también reflejan áreas de consenso, principalmente porque varios de ellos hacen referencia a cuestiones procedimentales en todos los tratados, tales como las reglas en materia de solución de controversias,[32] las formas de manifestación del consentimiento, la entrada en vigor, la posibilidad de denunciar el texto convencional, los idiomas oficiales y la designación del depositario.

Uno de los puntos álgidos de la discusión se encuentra en el art. 3º (antiguo art. 18), que tendría por objetivo excluir determinados actos de la aplicación del Convenio General. La inclusión o no de estas excepciones, así como su mayor o menor amplitud, constituye el nudo gordiano del debate.[33] Al texto propuesto por la Coordinadora del Grupo de Trabajo de la Sexta Comisión, a los efectos de servir de base para la negociación, se opone la propuesta de los Estados que integran la Organización de la Conferencia Islámica, de acuerdo al siguiente detalle:

Como se evidencia, el inciso 1º coincide en ambas propuestas, mientras que son los términos más o menos restrictivos de los incisos 2º y 3º los que acarrean las diferencias por el momento insalvables. El inciso 2º propuesto por la Coordinadora del Grupo de Trabajo hace referencia a la exclusión de la aplicación del Convenio General a “las actividades de las fuerzas armadas durante un conflicto armado”, mientras que la Conferencia Islámica propone excluir a “las actividades de las partes durante un conflicto armado, incluso en situaciones de ocupación extranjera”. Esta segunda propuesta hace hincapié en “las partes” del conflicto, que pueden o no ser fuerzas armadas, y refuerza esta idea con la mención de la “ocupación extranjera”. Así, la lucha de un pueblo que se declare víctima de una ocupación no podría ser considerada como terrorista, incluso si sus actos materiales tipifican bajo los términos del Convenio General.

Por su parte, el inciso 3º de la Coordinadora también excluye de su aplicación a “las actividades realizadas por las fuerzas militares de un Estado en el cumplimiento de sus funciones oficiales, en la medida en que se rijan por otras normas del derecho internacional”. La propuesta de la Conferencia Islámica, en cambio, señala la necesidad de excluir a esas mismas actividades “en la medida en que se ajusten al derecho internacional”. La primera de las cláusulas implicaría que los actos oficiales de las fuerzas armadas estatales no serían pasibles de ser considerados como terroristas, ya que esos mismos actos se encuentran regidos por otras normas del derecho internacional, en particular, del derecho internacional humanitario. Esto no significa excluir la responsabilidad del Estado cuyas fuerzas armadas cometen ilícitos, sino sólo aplicarles las sanciones a partir del marco legal dado por las leyes de la guerra. En cambio, de aceptarse la propuesta de la Conferencia Islámica, si las fuerzas armadas no cumplen sus obligaciones bajo el derecho internacional general, podrían ser calificados como terroristas.[34] Por último, las versiones actuales de este art. 3º incluyen una redacción ampliada del inciso 4º y el agregado del inciso 5º (ambos destacados con itálicas en el cuadro anterior).

Es evidente que la divergencia, si bien centrada en una escasa cantidad de palabras, es lo suficientemente profunda como para trabar el desarrollo del borrador del Convenio General hacia una norma efectiva. Y si bien hubo varias propuestas para reunir una conferencia internacional de plenipotenciarios que negociara y adoptara un texto definitivo, nunca llegó a consensuarse su convocatoria. Esta dificultad llevó a que, en el año 2004, el Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio de la ONU, advirtiera que “La falta de consenso sobre una definición clara y bien conocida compromete la posición normativa y moral contra el terrorismo y ha mancillado la imagen de las Naciones Unidas. La aprobación de una convención amplia sobre el terrorismo, con una definición clara, constituye una necesidad política imperiosa.” (ASAMBLEA GENERAL, 2004, p. 53). Casi diez años después de esta afirmación, la situación se mantiene en los mismos términos y en el corto plazo no se aprecian signos de que esta situación pueda modificarse.

6. Perspectiva de los recientes trabajos de la ONU

Los esfuerzos en el ámbito de la ONU han seguido adelante, aunque posiblemente el escollo que representa el proyecto de Convenio General haya provocado un relativo desaliento entre los Estados. En la esfera propia de su competencia, los diferentes órganos principales y subsidiarios de la Organización trabajan continuamente en el establecimiento de criterios generales y pautas de actuación, condenan los actos de violencia que pueden ser calificados como terroristas, y monitorean la implementación que hacen los Estados de la legislación específica que ayude a prevenir y combatir el terrorismo, entre otras medidas. Un ejemplo cabal de este trabajo fue la aprobación de la Resolución 1373 (2001) del CS, dictada en virtud de sus competencias del Capítulo VII de la Carta. Su texto establece un marco para una mejor cooperación internacional, e impone a los Estados la obligación de tipificar y enjuiciar los actos de terrorismo, y a interrumpir e impedir los medios para su financiamiento. Asimismo, crea un Comité contra el Terrorismo, órgano subsidiario del CS, a efectos de verificar el cumplimiento de la Resolución. A pesar de la gran importancia de esta norma, tanto por el contexto en el cual fue aprobada (los atentados en EE.UU. del 11 de septiembre de 2001) como por la amplitud de las obligaciones que estableció el Consejo para todos los miembros de la ONU, no se especifica cuál es el alcance del concepto que debe tipificarse, quedando librado a la apreciación de los Estados (SAUL, 2005 [1]).

La preocupación de la ONU luego de los atentados del 11-S derivó en la creación del ya mencionado GANUT, el cual se abocó a “…las esferas en que las Naciones Unidas pueden tener una ventaja comparativa, y aportar una contribución novedosa y tangible a las actividades internacionales antiterroristas.” (GANUT, 2002, p. 5). Al haber trabajado en aspectos concretos, el Grupo Asesor no se enfocó específicamente en la cuestión de la definición, tarea que ya era desarrollada en otros ámbitos de la Organización. No obstante, dentro del marco de su trabajo, esboza algunas ideas generales de interés: “Aunque no se pretende dar una definición exhaustiva del terrorismo, sería conveniente delinear algunas características generales del fenómeno. En la mayoría de los casos, el terrorismo es esencialmente un acto político. Su finalidad es infligir daños dramáticos y mortales a civiles, y crear una atmósfera de temor, generalmente con fines políticos o ideológicos (ya sean seculares o religiosos). El terrorismo es un acto delictivo, pero se trata de algo más que simple delincuencia. Para superar el problema del terrorismo es necesario comprender su carácter político y también su carácter básicamente criminal y su psicología. Las Naciones Unidas tienen que ocuparse de los dos miembros de la ecuación.” (GANUT, 2002, p. 6).

Las normas posteriores al año 2001 reiteran el esquema habitual de condena al terrorismo, de negarle justificación de cualquier tipo, y de instar a los Estados miembros a que adopten medidas efectivas para prevenirlo y combatirlo, entre ellas la Resolución CS 1566/2004, referida a las “Amenazas a la paz y la seguridad internacionales creadas por actos de terrorismo”[35] y la Resolución AG 60/288 (8 de septiembre de 2006), que aprueba la “Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo”[36].

Otro ejemplo del trabajo de la Organización fue el establecimiento del ya mencionado Grupo de Alto Nivel, convocado por el Secretario General con el objetivo de evaluar las actuales amenazas a la paz y la seguridad internacionales, así como también determinar si las políticas adoptadas por la ONU y el trabajo institucional habían encarado con éxito esas amenazas. Asimismo, se le pidió a este Grupo que formulara las recomendaciones necesarias para fortalecer a la ONU, a fin de proporcionar seguridad colectiva para todas las personas en el siglo XXI. Dentro de los tópicos estudiados se incluye al terrorismo, respecto del cual el Grupo considera que su definición debería incluir los siguientes elementos: “a) El reconocimiento en el preámbulo de que el uso de la fuerza contra civiles por parte de un Estado está sujeto a las disposiciones de los Convenios de Ginebra y a otros instrumentos y que, en escala suficiente, constituye un crimen de guerra o de lesa humanidad; b) La reiteración de que los actos comprendidos en los 12 convenios y convenciones anteriores contra el terrorismo constituyen actos de terrorismo y una declaración de que constituyen un delito con arreglo al derecho internacional y la reiteración de que los Convenios y Protocolos de Ginebra prohíben el terrorismo en tiempo de conflicto armado; c) Una referencia a las definiciones contenidas en el Convenio internacional de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad; d) La siguiente descripción del terrorismo: “Cualquier acto, además de los actos ya especificados en los convenios y convenciones vigentes sobre determinados aspectos del terrorismo, los Convenios de Ginebra y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo” (ASAMBLEA GENERAL, 2004, p. 54).

Como se aprecia, el marco descriptivo anterior es lo suficientemente amplio como para lograr un consenso entre los miembros de la Organización. Sin embargo, quedan pendientes algunas problemáticas específicas que son, justamente, las que han impedido adoptar el texto definitivo del Convenio General, entre ellas, disponer con claridad cuáles serán las excepciones admitidas a la figura penal del acto terrorista.

Observaciones finales

Como se ha visto, los esfuerzos a nivel global para consensuar una definición de terrorismo hasta el momento no han arrojado resultados concretos. En el plano regional, los países parecen haber encontrado mayor éxito, lo cual indicaría que los regionalismos (culturales, políticos, económicos) aún mantienen su vigencia en ciertas áreas, pese a los anuncios globalizadores de la invisibilidad de las fronteras. No obstante, esos consensos focalizados entre grupos de Estados no necesariamente se han traducido en la existencia de una definición que satisfaga a todas las partes.

En el corto plazo, es poco probable que los trabajos en la ONU alcancen un resultado satisfactorio. Las resoluciones de la Asamblea y el Consejo, y las recomendaciones de los grupos de trabajo, se seguirán acumulando, aunque esto no tenga – en la mayoría de los casos- una consecuencia tangible. Respecto del enfoque sectorial, si bien los tratados alcanzan un elevado nivel de ratificaciones, quedan sujetos a la implementación de los Estados, con el suficiente margen de libertad para tipificar diferentes figuras en sus normas penales. De estas circunstancias se deriva que, más allá de los aspectos normativos nacionales o internacionales y de la necesidad de enfrentar las mismas problemáticas, la cooperación interestatal dependerá en gran medida de los intereses políticos o afinidades entre Estados y gobiernos.

Lo antedicho, empero, no debe desalentar los esfuerzos de los Estados para combatir el terrorismo. Más allá de sus deficiencias, el marco normativo internacional ofrece amplias posibilidades para prevenir y sancionar este delito: “Una definición del delito de terrorismo que sea capaz de recibir un amplio consenso por parte de la comunidad internacional ya se encuentra presente en el conjunto de la práctica internacional y sólo necesita ser extraída con más valentía. Esta definición podría rápidamente gozar de status consuetudinario, debido al número crítico de información legalmente relevante que se ha cristalizado, a la opinio que se consolida en la conciencia social internacional y a la abrumadora lógica racional que la sustenta.” (DI FILIPPO, 2008, p. 561).

Desde la óptica de Argentina, con la particularidad de haber sido dos veces víctima del terrorismo internacional en su territorio, se debería avanzar en un esfuerzo por mejorar la tipificación penal de esta figura, tomando como base los textos de los Convenios sectoriales y las resoluciones emanadas de la ONU. Pero además, habría que lograr que su aplicación sea efectiva y eficiente, evitando desvíos hacia lo micro (considerar como “terroristas” actos delictivos de escasa complejidad) o hacia lo macro (utilizar la figura con referencia al “terrorismo de Estado”).[37]

En este análisis se ha enfatizado una visión jurídica internacional del fenómeno del terrorismo, particularmente enfocado en los aspectos de definición o descripción. Asimismo, se sostuvo que la existencia de esa definición era una necesidad imperiosa para concretar una cooperación internacional exitosa. Era, por lo tanto, la piedra angular de un esquema que debería permitir enfrentar de forma colectiva una amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Sin embargo, cabe recordar las opiniones de algunos especialistas, como HIGGINS y BASSIOUNI, que reflejan otras miradas posibles sobre el terrorismo, alejadas del esfuerzo normativista que caracterizó la tarea en pos de un Convenio General. Así, esas opiniones permiten entrever que, quizás, el eje del debate no deba ser puesto en buscar una definición unívoca, ya que podría ser suficiente con la tipificación sectorial y una verdadera intención para cooperar de buena fe. Al igual que en otros campos de la seguridad, la voluntad de los Estados para prevenir las amenazas y combatirlas, será un remedio más eficaz que la mera aprobación de normas internacionales.