Fiscalização financeira e orçamentária: Do controle interno e externo, do Tribunal de Contas da União, sua composição e competência

Resumo: Trabalho apresentado com o intuito de demonstrar de forma sistematizada a fiscalização financeira e orçamentária no Brasil, dentro do contexto do controle interno e externo, bem como demonstrar a composição, competência e atuação do Tribunal de Contas da União no cenário brasileiro.

Palavras-chave: Fiscalização Financeira e Orçamentária. Controle interno e externo. Tribunal de Contas da União.

Sumário: Introdução. 1. Do controle Interno. 2. Do controle externo. 3. Tribunal de Contas da União: Composição e Competência. Referências bibliográficas.

Introdução

A fiscalização financeira e orçamentária do Estado possui um importante caráter político, em especial impedindo que o Poder Executivo exceda os créditos que lhe foram concedidos ou não perceba verbas autorizadas, também evitando desperdícios e dilapidações do patrimônio público, mas de modo a não atrasar ou paralisar as operações da execução orçamentária para não prejudicar as finanças públicas e a vida do próprio Estado. (ROSA JUNIOR, 2002, p. 103)

Conforme KiyoshiHarada (2010, p. 86), a fiscalização e controle orçamentário serve justamente para coibir abusos do Poder Público no que se refere ao dinheiro público e sua destinação dentro da melhor destinação e com responsabilidade.

Essa fiscalização das contas públicas é exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo controle interno de cada poder, encontrando-se sua fundamentação maior no artigo 70 da Constituição Federal,tendo por objeto três elementos distintos: legalidade, legitimidade e economicidade relativos à despesa pública. (PISCITELLI, 2015, p. 242) Abrange o âmbito contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial da Fazenda Pública como um todo no Estado nas esferas federal, estadual e municipal. (HARADA, 2010, p. 87)

Em relação a fiscalização financeira, verifica-se a entrada e a saída de dinheiro; enquanto que a orçamentária fiscaliza a correta execução do orçamento. A fiscalização operacional é relacionada ao procedimento de arrecadação e liberação de verbas. Por fim, a fiscalização patrimonial está relacionada com a própria execução orçamentárias no sentido de mudanças patrimoniais, sendo que as alterações patrimoniais devem ser fiscalizadas permanentemente pelo Estado. (HARADA, 2010, p. 88)

Em relação a fiscalização pelo prisma da legalidade, a despesa deve estar de acordocom as normas previstas na Constituição e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, o agente público deverá ser fiel seguidor da lei, devendo verificar todos os requisitos legais para a realização da despesa, ou seja, ao gastar o dinheiro público o agente deverá observar limites e autorizações impostas pelo legislador na Lei Orçamentária em execução, sob pena, por exemplo, de incorrer em crime de responsabilidade. (HARADA, 2010, p. 87)

A legitimidade, por sua vez, é medida pela eficiência do gasto em atender as necessidades publicas, verificando-se se a despesa atingiu o bem jurídico valorado pela norma ao autorizá-la. Já a economicidade se refere à verificação do objetivo da despesa com o menor custo possível, ou seja, saber se o ente ou órgão utilizou da melhor relação custo/benefício para alcançar a finalidade pretendida. (PISCITELLI, 2015, p. 242-243)

Outrossim, o controle recairá, também, sobre a concessão de renúncia de receitas e aplicação de recursos em subvenções, que por sua vez, em ambos os casos, haverá redução das receitas públicas e, por conta disso, plena aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar 101 do ano 2000.

Assim, no caso da renúncia, deve-se observar as normas e condições que estão previstas no artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo o foco da fiscalização, que indica que “A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias” dentro de determinadas condições previstas em seus incisos.

Na subvenção, há a transferência de recursos a entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, visando auxiliar tais entidades a executar atividades que são de interesse público, ou seja, vale mais a pena para o Estado conceder o auxílio do que executar a tarefa, percebendo-se assim, a economicidade. (PISCITELLI, 2015, p. 243)

A partir do artigo 70 da Constituição, estabeleceu-se que o controle externo seria realizado pelo Poder Legislativo/ Congresso Nacional com o auxílio do tribunal de contas na área contábil, financeira, orçamentária, operacional (verificação da eficiência na aplicação dos recursos) e patrimonial dos outros Poderes. (ROSA JUNIOR, 2002, p. 108)

Não obstante, a atual administração, baseada nas modernas táticas de gestão empresarial, também adotou o sistema de autocontrole, ou seja, o controle interno de que é titular cada um dos Poderes, legislativo, executivo e judiciário. (ROSA JUNIOR, 2002, p. 108)

Outra possibilidade ainda é o controle privado, através dos cidadãos a partir de denúncias enviadas ao Tribunal de Contas, previsto no artigo 74, § 2º da Constituição Federal de 1988. (PISCITELLI, 2015, p. 243; HARADA, 2010, p. 91)

1. Do controle interno

O controle interno, previsto no artigo 74, § 1º da Carta Magna, consiste no sistema integrado de fiscalização dos três Poderes com o objetivo de apoiar o controle externo nas missões institucionais.Em detrimento disso, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidades na gestão orçamentárias, os responsáveis do controle interno deverão comunicar imediatamente o Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária do chefe do Poder que se omitiu a esse respeito. (PISCITELLI, 2015, p. 245)

Desta forma de acordo com TathianePiscitelli (2015, p. 245), deverão ser verificados, em relação a suas missões institucionais: a) o cumprimento das metas previstas pelo Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; b) a legalidade e resultados, quanto à eficácia e á eficiência, relativos aos gastos públicos realizados por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recursos provenientes de subvenções; c) o cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além de direitos e deveres da União.

Esse controle é exercido pelos superiores em relação aos subordinados que sejam responsáveis pela execução dos programas orçamentários e pela aplicação do dinheiro público; trata-se, portanto, de um controle de natureza administrativa.

Em nível infraconstitucional, esse controle da execução orçamentária é realizado pela lei 4320/64, que em seu artigo 70 estabelece três tipos de controle orçamentário: o de legalidade dos atos (prévio, concomitante ou subsequente – ou seja, contínuo), da fidelidade funcional dos agentes públicos e o cumprimento do programa orçamentário (incumbido ao órgão de elaboração da proposta orçamentária). Todos levando em conta o princípio da hierarquia, em que as autoridades deverão fiscalizar seus subalternos, motivo pelo qual, a não denúncia de irregularidades poderá acarretar em responsabilidade solidária dos agentes. (HARADA, 2010, p. 89-90)

2. Do controle externo

O Poder Legislativo é o responsável pela realização do controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cujas funções estão delineadas no artigo 71 e 49, X da Lei Maior (HARADA, 2010, p. 90). O Poder legislativo, independentemente do Tribunal de Contas, irá exercer, por si, a fiscalização das contas públicas. (PISCITELLI, 2015, p. 246)

Doutrinariamente, esse controle é colocado em três tipos: o prévio, o concomitante e o posterior, também dada a necessidade de permanente controle em prol do interesse público, levando-se em consideração a discricionariedade do agente público. (HARADA, 2010, p. 91)

O controle prévio se dá pela prévio registro do contrato para a realização da despesa. O controle concomitante pode se dar com a sustação do ato de execução na descoberta de alguma irregularidade, bem como o controle posterior pode se verificar no julgamento das contas dos agentes, cabendo ao Tribunal de Contas aplicar as consequências e sanções previstas em lei. (HARADA, 2010, p. 91)

A fiscalização externa se dará especialmente por uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que nos termos do artigo 166 § 1º da Constituição Federal de 1988, é constituída para examinar e emitir pareceres sobre os projetos das leis orçamentárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e, também acerca dos planos e programas previstos na Magna Carta, com acompanhamento e fiscalização das gestões orçamentárias respectivas. (PISCITELLI, 2015, p. 246)

Essa Comissão, no exercício de suas atividades, poderá verificar indícios de despesas não autorizadas e, nessa situação, de acordo com o artigo 72, caput,da Constituição Federal, poderá solicitar esclarecimentos à autoridade responsável. (PISCITELLI, 2015, p. 246)

Se os esclarecimentos não forem prestados, ou forem considerados insuficientes, a comissão encaminhará o caso para o Tribunal de Contas, a quem será solicitado que, no prazo de 30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto. Caso o Tribunal entenda que a despesa é irregular, a Comissão poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, desde que possa causar “dano irreparável ou grave lesão à economia pública”, como consta o artigo 72, § 1º, § 2 º. (PISCITELLI, 2015, p. 246)

Para esta forma de controle externo, verifica-se que há uma atuação subsidiária do Tribunal de Contas, cuja função, neste caso, seria de apresentar um parecer sobre uma dada despesa, mediante a provocação do Legislativo. Com isso, é equivocado dizer que o controle externo se dá apenas pelo auxílio do Tribunal de Contas, mas percebe-se a função do Poder Legislativo também.

3. Tribunal de contas da união: da composição e dacompetência

O Tribunal de Contas teve origem em 1890, pelo Decreto Lei 966-A, com o objetivo de controlar a atividade estatal com o objetivo de se impedir o cometimento de irregularidades. (HARADA, 2010, p. 92)

Como se pôde verificar, o Tribunal de Contas é um órgão técnico auxiliar do Poder Legislativo cuja competência é a de fiscalizar as despesas da administração pública, com o objetivo de eventualmente reconhecer e apurar irregularidades. Assim, o mesmo julga contas, produz pareceres e realiza inspeções. (PISCITELLI, 2015, p. 247)

De acordo com o artigo 71 da Constituição Federal, o Tribunal de Contas possui basicamente duas funções, portanto: a de fiscalização e a de jurisdição, dado o poder de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluindo sociedades de economia mista e empresas públicas (ROSA JUNIOR, 2002, p. 108) De acordo com Harada (2010, p. 91), suas decisões são estritamente técnicas, não julgando pessoas mas apenas as contas dos agentes. Face à jurisdição una no Brasil, não opera coisa julgada, portanto, podendo as mesmas serem reapreciadas pelo Poder Judiciário face ao artigo 5º, XXXV da Constituição Federal de 1988.

Sequer se pode falar na possibilidade controle de constitucionalidade exercido pelo Tribunal de Contas, dado que o mesmo não possui tal competência constitucional. Assim vem decidindo o Supremo Tribunal Federal, não se podendo aplicar nesse sentido a súmula 347 do mesmo órgão. (PISCITELLI, 2015, p. 248)

Destaca-se que as regras relativas à organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União aplicam-se paralelamente aos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, conforme o artigo 75 da Constituição Federal de 1988, fundamentando-se pelo princípio federativo. (HARADA, 2010, p. 99; PISCITELLI, 2015, p. 249)[1]

Em relação ao Tribunal de Contas da União, o mesmo tem sede no Distrito Federal, por força do artigo 73 da Constituição Federal, com jurisdição em todo o território nacional. Composto ainda por nove ministros, que devem preencher os requisitos constitucionais do § 1º do artigo 73 da Constituição – acima de 35 e abaixo de 65 anos de idade, idoneidade moral e boa reputação, notório saber específico relacionado ao tema, mais de dez anos de exercício de função ou atividade relacionada a tais conhecimentos. (ROSA JUNIOR, 2002, p. 110)

Tais ministros são indicados por indicação de um terço pela presidência da república dentre auditores e membros do Ministério Público, bem como por dois terços do Congresso Nacional. Todos os ministros possuem mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justiça, sendo vitalícios e podendo se aposentar com mais de cinco anos de exercício do cargo. (HARADA, 2010, p 93; ROSA JUNIOR, 2002, p. 110)

A Lei 8.443/92 trata sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União. (ROSA JUNIOR, 2001, p. 110)

Em relação as atribuições constitucionais do Tribunal de Contas da União, há a divisão em três blocos distintos a partir da leitura do artigo 71 da Carta Magna: a) Atividades de fiscalização em sentido estrito (Incisos I, II, IV, V, VI e VII, dividindo-se entre fiscalização de contas e a realização de inspeções e auditorias – elaboração de pareceres prévios), b) Controle da legalidade dos atos (sendo que em relação a empresas supranacionais deve-se atentar para acordos internacionais, bem como fiscalizar contas dos Estados-Membros e Municípios quando houver transferência da União), c) providencias práticas diante de ilegalidades ou irregularidades. (PISCITELLI, 2015, p. 249-252)

No entanto, o artigo 71, III da Constituição Federal contempla duas exceções. De acordo com TathianePiscitelli (2015, p. 253), em relação à legalidade de admissão de pessoal, são ressalvados os cargos em comissões, como os de Direção e Assessoramento Superior – DAS´se as Funções Gratificadas (FG´s). Em relação à concessão de aposentadorias, reformas e pensões, não haverá análise pelo Tribunal de Contas, no que se trata de melhorias posteriores que não modifiquem o fundamento legal do ato concessório inicial (HARADA, 2010. p. 96; PISCITELLI, 2015, p. 253)

Em relação ao ultimo bloco de atribuições do Tribunal de Contas, destaca-se a realização dos atos concretos em relação a verificação de irregularidades e ilegalidades, podendo requerer informações de autoridades, emitir pareceres conclusivos e adotar as providencias previstas nos incisos VIII a XI do artigo 71 do Diploma Maior, tais como multas e demais sanções. (HARADA, 2010, p. 97; PISCITELLI, 2015, p. 256)

Existem leis como a 1.079/50, bem como Decreto Lei 201/67 que definem respectivamente crimes de responsabilidade de ato irregular do Presidente da República e do Prefeito de Município, mas que devem ser aplicadas pelo Congresso ou Tribunais Jurisdicionais. (HARADA, 2015, p. 97)

Poderá o Tribunal notificar a atividade irregular para que possa sanar o vício, hipótese de controle concomitante, com posterior comunicação às autoridades competentes. Se no prazo de noventa dias nem o Congresso nem o Poder Executivo tomar as medidas cabíveis, o Tribunal de Contas deverá decidir a respeito, pela sua sustação, conforme o inciso X, comunicando a decisão à Camada dos Deputados e ao Senado Federal (HARADA, 2010, p. 98; PISCITELLI, 2015, p. 256).

Poderá o Tribunal de Contas ainda, de acordo com o inciso XI, representar abusos ou irregularidades ao Poder Competente. (PISCITELLI, 2015, p. 256)

Em relação ao Tribunal de Contas e sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000, pode-se afirmar que tal relação é de controle interno, sendo que a atuação dessa corte é extremamente importante, dado que averigua o cumprimento de todas as normas contidas nesse diploma legal. Nessas situações, o Tribunal de Contas atua como auxiliar do Legislativo, bem como órgão técnico a disposição de todos os demais poderes, buscando-se a maior eficiência e controle para a responsabilidade na gestão do dinheiro público. (PISCITELLI, 2015, p. 259)