Integração econômica e desenvolvimento sustentável na região amazônica: um desafio diante do problema da (in) efetividade normativa

Resumo: A efetividade do direito ambiental se concretiza pela a ação estatal através de mecanismos sancionadores e de fiscalização que devem operar em favor da proteção ao meio ambiente. Este entendimento é fundamental na tentativa de compreensão das dificuldades que envolvem a tutela ambiental no Brasil e o desenvolvimento sustentável diante, do desafio de conciliar a exploração econômica dos recursos naturais amazônicos com a preservação ambiental prescrita na Constituição Federal.  

Abstract: The effectiveness of environmental law takes effect through state action by sanctioning and enforcement mechanisms that should operate in favor of protecting the environment. This understanding is crucial in trying to understand the difficulties that involve environmental protection and sustainable development in Brazil faced the challenge of reconciling economic exploitation of natural resources with environmental preservation prescribed by the Constitution.

Palavras-chave: Desenvolvimento sustentável, direito ambiental, efetividade normativa, Amazônia.

Keywords: Sustainable development, environmental law, regulatory effectiveness, Amazonia.

Sumário: 1.A (in)efetividade da norma ambiental e o desenvolvimento da Região Amazônica. 2. O direito ambiental brasileiro como fator de desproteção ao meio ambiente. 3. Integração econômica e o desenvolvimento da Amazônia 4. O desenvolvimento regional como forma de erradicação da pobreza 5.  Constituição estadual e o desenvolvimento sustentável na Amazônia brasileira 6. Referências bibliográficas.

1. A (IN)EFETIVIDADE DA NORMA AMBIENTAL E O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO AMAZÔNICA

A tutela jurídica do meio ambiente manifesta-se a partir do momento em que sua degradação passa a ameaçar não só o bem-estar, mas a qualidade da vida humana, se não a própria sobrevivência do ser humano. Cumpre compreender que ele é um fator preponderante, que há de estar acima de considerações como as de desenvolvimento, como as de respeito ao direito de propriedade e como as de iniciativa privada. (SILVA, 2000)

Concordamos com o uso da razoabilidade na manutenção de recursos naturais capazes de assegurar qualidade de vida aos brasileiros de hoje e aos de amanhã. Entretanto, é preciso que se diga que o Brasil conta com uma biodiversidade abundante e muito bem preservada e por isto mesmo admirada e invejada pela comunidade internacional.

Com efeito, a região brasileira melhor aquinhoada do ponto de vista dos recursos naturais é também umas das mais desfavorecidas do ponto de vista econômico. Estabelece-se assim na Região Norte do Brasil um embate feroz entre a conservação ambiental e a necessidade de progresso econômico.

Claro que a selvageria capitalista que destruiu as florestas européias ao longo dos séculos não pode prevalecer no Brasil. Em países com recursos naturais diminutos o desenvolvimento deve curvar-se a este fator, visto que neste caso o bem ambiental escasso não pode ser destruído em favor da exploração econômica desmedida. Neste caso, é preciso modular a economia à disponibilidade dos recursos naturais, através do chamado desenvolvimento sustentável. Em países assim a alternativa é se valer de recursos naturais extraídos no estrangeiro e transformá-los em produtos acabados agregando-lhes valor, nesta hipótese, os recursos naturais abundantes em um determinado país contribuem para o desenvolvimento econômico de vários países que já não conseguem mais como explorar seus recursos naturais.

Deste modo, quando há abundância de recursos naturais, como ocorre no Brasil, o princípio da preservação ambiental não poderá ser absoluto, ou seja, deverá ele compatibilizar-se harmoniosamente – a partir de critérios de razoabilidade devidamente normatizados – com a atividade econômica.

Assim é que Gilmar Mendes, referindo-se a Karl Larenz, afirma que os princípios, em si mesmos, não são – ou ainda não são – regras suscetíveis de aplicação direta e imediata, mas apenas pontos de partida ou pensamentos diretores, que sinalizam – aí se detém o legislador – para a norma a ser descoberta ou formulada por quem irá aplicá-la conforme as exigências do caso. (MENDES, 2008)

A idéia de que no Brasil – em nome da preservação ambiental – não se deve mais derrubar nenhum metro de floresta, atenta contra o princípio da dignidade humana dos habitantes da Amazônia, e isto porque a exploração sensata da floresta e dos minérios ali existentes é fundamental para o pregresso material destes povos. O Brasil não está nem perto de esgotar seus recursos naturais, deste modo é preciso que capitalistas e ambientalistas cooperem para que o direito ambiental brasileiro expresse através da lei o ponto de equilíbrio ideal em favor do desenvolvimento sustentável.

Em matéria ambiental se constata que embora os grandes poluidores sejam os países desenvolvidos, são as nações proletárias que sofrem mais intensamente os efeitos da degradação ambiental. (COMPARATO, 2003).

Apesar das razoáveis considerações dos países em desenvolvimento com relação à histórica degradação ambiental promovida pelos países ricos, seria melhor para o planeta a manutenção do compromisso na efetiva adoção de medidas capazes de minorar a agressão ambiental desprovida de qualquer senso de preservação na utilização racional dos recursos naturais.

Esta diferenciação em função da responsabilidade histórica é contestada por alguns países desenvolvidos ao defenderem que isto se compensaria em virtude da maior capacidade dos países desenvolvidos em contribuir para a defesa do meio ambiente. Mais recentemente a noção de responsabilidade ambiental histórica também fundamentou o estabelecimento de obrigações diferentes para países desenvolvidos, em desenvolvimento e em transição para economias de mercado, de acordo com suas capacidades. (ACCIOLY, 2009)

A temática ambiental desperta o interesse de todas as nações, isto porque as conseqüências de alguns danos ambientais não se restringem apenas aos limites geográficos do país onde ocorreu o fato, muitas vezes, o dano ambiental ultrapassa as fronteiras e atinge outras terras vitimando quem não o causou. (FREITAS 1995)

Assim, a proteção ambiental é um dever de todos os países, em virtude mesmo da natureza difusa do bem jurídico ambiental sob tutela. O direito a um meio ambiente sadio e equilibrado configura-se uma extensão ou corolário lógico do direito à vida, sem o qual nenhum ser humano pode vindicar a proteção dos seus direitos fundamentais violados. (MAZZUOLI, 2004)

Apesar disto, mediante mecanismos apropriados, no plano externo os países têm estabelecido deveres ambientais numa referência a uma espécie de núcleo duro (cláusulas pétreas), com valores não passíveis de exclusão do conteúdo das ordens jurídicas internas. (CASSESE, 2002)

No que tange à eficiência está ela ligada ao entendimento de que a norma gera deveres que devem ser executados mediante procedimentos e ações que se deixam influenciar por vários fatores que poderão ou não operar em favor do cumprimento do conteúdo normativo (CHAYES, 1993).

A ineficácia poderá surgir da inobservância normativa ou pelo seu cumprimento em desconformidade com os mecanismos garantidores da plena eficácia, e isto em matéria ambiental significa a ausência de tutela efetiva a um bem jurídico universal, que é o meio-ambiente.

No Brasil a produção de leis ambientais pautadas em tratados internacionais ou na doutrina ambiental dos países desenvolvidos poderá significar a manutenção do subdesenvolvimento da Região Amazônica, em virtude de tais países rechaçarem uma exploração econômica dos recursos naturais proporcional ao tamanho da floresta amazônica, mesmo que pautada na sensatez e razoabilidade. A idéia vigente é preservar, e não interessam as implicações econômicas que isto acarrete.

Diante disto, constata-se um paradoxo, no Brasil a falta de efetividade da lei ambiental tem permitido a manutenção de situações que cooperam para o desenvolvimento da economia nacional através, por exemplo, da pecuária e das lavouras de soja exercidas em terras desflorestadas.

Deste modo, a eficácia plena da legislação ambiental no Brasil significaria a preservação da floresta e a satisfação dos interesses ambientalista de alguns brasileiros e da maioria dos estrangeiros, e por outro lado significaria também a reprodução de um modelo de riqueza ambiental associada à miséria dos povos da floresta.

Para que se resolva esta situação de extremos – em que o meio ambiente se incompatibiliza com a economia de mercado – é que o direito se mostra um grande aliado. Com efeito, o atual modelo jurídico ambiental no Brasil não favorece aos interesses econômicos dos estados amazônicos e a influência advinda dos tratados ambientais, em tese, pode piorar ainda mais esta situação, tornando a norma ambiental ainda mais rigorosa em favor da tutela ao meio ambiente, apesar de na prática em algumas regiões do País ser ela pouco efetiva. Diante disto é preciso que o legislador busque uma equação que atenda aos interesses ambientais e aos de natureza econômica, compatibilizando-os na busca do progresso econômico sustentável.

Enquanto a norma ambiental não se adapta a esta realidade, o desenvolvimento da Região Amazônica dependerá muito mais da ineficácia da lei ambiental, manifesta pela ausência de controle e fiscalização do Poder Público, do que propriamente pela manutenção de um sistema jurídico vigente que engessa a assunção de um modelo que agregue a preservação da natureza à exploração econômica de parte dos recursos naturais.

2. O DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO COMO FATOR DE DESPROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE

Com efeito, as normas ambientais podem revestir roupagens diversas. A legislação ambiental interna é em grande parte feita para reger situações presentes, enquanto a maioria dos tratados internacionais converge no sentido de orientar ou disciplinar situações futuras a depender do planejamento governamental.

Boa parte das normas ambientais tem natureza programática não oferecendo assim aplicabilidade imediata, sendo indicativas para políticas públicas tendentes à proteção do meio ambiente ao sabor dos governos.

Algumas normas ambientais são programáticas porque apenas orientam políticas públicas e não obrigam as partes contraentes ao cumprimento da avença – por certo não terão aplicabilidade imediata, mostrando-se débeis em sua missão de proteger o meio ambiente. (REZEK, 2010)

Dentro desta perspectiva, o direito a um meio ambiente sadio e equilibrado configura-se uma extensão ou corolário lógico do direito à vida, sem o qual nenhum ser humano pode vindicar a proteção dos seus direitos fundamentais violados. (MAZZUOLI, 2004)

Como afirmamos anteriormente a mera produção de norma jurídica não garante proteção ao meio ambiente, entre a eficácia (validade social) e o tratado internacional (validade jurídica) está a atuação do Poder Público através do poder de polícia, regulação, fiscalização, etc.

O conceito de cumprimento inclui aspectos que vão além do processo de implementação; ocupa-se, por exemplo, em explicar as razões pelas quais os Estados não cumprem os acordos assinados (Weiss & Jacobson, 1999).

A década de 1990 foi importantíssima para o direito internacional ambiental pela consolidação de uma política de dignidade da pessoa humana numa perspectiva nova, aquela vista a partir da preservação do meio ambiente, no sentido de compatibilizar o desenvolvimento econômico, imprescindível às nações, com a preservação dos ecossistemas essenciais às presentes e futuras gerações.

O meio ambiente é considerado patrimônio comum da humanidade não sendo passível de apropriação por nenhum Estado nacional, e ao mesmo tempo devendo por todos ser protegido em prol da presente e futuras gerações.

A proteção aos direitos humanos traduz-se num inequívoco desdobramento da manutenção da dignidade concedida a todo Ser Humano, cujos efeitos alcançaram, ainda que de modo involuntário, a necessária salvaguardada ao meio-ambiente.

A legislação ambiental no Brasil está majoritariamente disposta no plano infraconstitucional, entretanto, é possível que as mesmas regras contidas no Art. 5º, §3º da CF/88 direcionadas aos tratados internacionais sobre direitos humanos, possam também ser aplicadas aos acordos internacionais que versem sobre questões ambientais. O resultado disto será a existência de norma ambiental com força de norma constitucional e com aplicabilidade imediata.

Entretanto, na prática o que há é uma enorme dificuldade enfrentada pelo Brasil em fazer valer os tratados internacionais em favor da preservação da floresta, cujo resultado se manifesta pelos crescentes níveis de degradação ambiental irresponsável em desrespeito a um modelo ideal de exploração sustentável dos recursos florestais.

Diante disto, é possível que o meio ambiente no Brasil passe a contar com um valioso recurso com envergadura e robustez constitucional no sentido de fazer valer as diretrizes globais referentes à tutela ambiental, manifesto por normas fortes (constitucionais ou infraconstitucionais), com eficácia plena e com maior garantia à proteção do meio ambiente. Todavia, se está super norma ambiental não contemplar a exploração econômica sustentável da Amazônia, e preferir optar pela manutenção do atual modelo de tutela ambiental, muito provavelmente o direito ambiental continuará a funcionar como obstáculo ao direito de desenvolvimento pertencente aos povos da Amazônia.

3. integração econômica e desenvolvimento da amazônia

Com efeito, os estados e municípios emergem na atualidade como palco das relações econômicas internas e externas, cabendo à União o exercício das competências de planejamento e articulação. Em verdade, os estados devem representar no plano nacional os interesses locais e neste propósito as constituições estaduais são documentos que devem manifestar os interesses dos estados com base na realidade regional. (Medeiros, 2006)

A competência legislativa dos estados é bem diminuta e mesmo em matérias cuja competência é concorrente, a preferência é da União, mesmo quando a matéria seja de interesse eminentemente regional, configurando uma lesão à autonomia estadual e à democracia.

No Brasil as regiões nunca lograram uma constitucionalização política de grau federativo propriamente dito, e a crise da federação é a crise das regiões cujo foco de tensão é o desequilíbrio na ordem econômica e financeira. (BONAVIDES, 2002)

O desequilíbrio econômico-financeiro da federação no Brasil é agravado, dentre outras razões pela: inexistência de uma equação razoável entre as responsabilidades dos entes e as fontes de recursos; cooperação financeira mal planejada; pouca efetividade dos fundos constitucionais de participação dos estados e municípios e pela deficiência de planejamento nacional para o desenvolvimento regional. (Martins Filho, 2007)

Para garantir competitividade aos produtos nacionais é preciso compatibilizar a ordem econômica brasileira com os sistemas adotados pelos maiores parceiros comerciais a fim possibilitar a adequada inserção do Brasil em processos de integração econômica internacional, e isto se aplica logicamente à realidade econômica da Região Amazônica. (QUEIROZ, 2003)

A integração econômica se dá a partir da esfera federal, entretanto seus efeitos se irradiam pelos estados, apesar disto a Constituição não permite que os estados decidam de modo precípuo sobre os rumos de sua própria integração. Assim senso, “a Lei Maior precisa de cláusulas transformadoras a fim de assegurar existência digna a todos conforme os ditames da justiça social.” (GRAU, 2007)

Os efeitos da internacionalização da economia exigem a atuação normativa do Estado brasileiro, visto que o espaço regional interno é economicamente heterogêneo e desequilibrado, enquanto “o processo de integração produzirá efeitos sobre o espaço subnacional tornando-o mais homogêneo, com sérios prejuízos a lógica federal adotada no Brasil.” (FIORI, 1994)

Nos países periféricos o protecionismo se apresentava como um instrumento capaz de possibilitar crescimento econômico através de incentivos e subsídios à produção nacional com qualidade e preços competitivos no mercado internacional com substituição das importações.

O processo de integração econômica entre países tem resultado na criação de diversos blocos econômicos em todo o mundo, num movimento expansivo, fazendo surgir o chamado regionalismo hacia afuera pelo qual o crescimento econômico poderá advir da cooperação econômica entre países no estabelecimento de uma sinergia em que as importações feitas pelos países mais pobres se compensem pelo volume de exportações realizadas com os países mais ricos do bloco, numa equação em que todos acabariam ganhando. (MEDEIROS, 2006)

Deste modo, a Amazônia precisa participar mais ativamente deste processo de integração porque os estados amazônicos são ainda pouco explorados no que se refere aos seus recursos naturais, e isto tem produzido um paradoxo entre a riqueza em potencial e a pobreza real vivenciada pelo povo desta região. O desenvolvimento da Amazônia não pode ser reprimido pelo fanatismo ambientalista, é preciso buscar o equilíbrio entre a utilização econômica dos recursos naturais e a preservação de parte desses recursos para as gerações futuras, e neste desafio o direito tem papel fundamental, pois é pela norma jurídica que se deve balizar o desenvolvimento sustentável.

As constituições dos estados amazônicos precisam se adaptar a este projeto nacional de integração econômica através da instituição de dispositivos que facilitem, privilegiem e autorizem o estreitamento de laços econômicos com os países que compõem a Amazônia Legal e o Mercado Comum do Cone Sul.

A abertura comercial modificou o panorama econômico exigindo uma nova conjuntura capaz de inserir o Brasil num cenário economicamente globalizado. (MEDEIROS, 2006)

Tal adequação, deve também incluir a Região Amazônica, apesar da preocupação com a preservação da floresta, é preciso entender que as populações locais também têm o mesmo direito ao desenvolvimento que tem o resto do País. Neste sentido, a preservação da floresta não pode servir de justificativa ao atraso e ao subdesenvolvimento, mesmo porque aproximadamente metade do território brasileiro está nesta condição. É preciso deixar claro que não estou defendendo a destruição maciça da floresta, apenas defendo um maior aproveitamento das riquezas naturais existentes na Amazônia a partir de uma razoabilidade e proporcionalidade estabelecidas aqui mesmo por nós e não por Países que destruíram suas florestas e agora se acham autorizados a nos ensinar como agir nesta matéria.

4. O Desenvolvimento Regional COMO FORMA DE ERRADICAÇÃO DA POBREZA

Desenvolvimento não se confunde com crescimento econômico, este poderá estar dissociado daquele, de modo que além de contemplar o progresso econômico o desenvolvimento também inclui bem estar social e desenvolvimento humano.

O desenvolvimento regional busca o crescimento econômico e a solução de problemas sociais a partir da realidade experimentada em cada estado. As características geográficas e socioeconômicas de cada Região não podem ser desconsideradas e seus problemas demandam uma solução específica. É neste sentido que a Amazônia precisa de um plano de desenvolvimento específico que considere suas características e peculiaridades.

As políticas de desenvolvimento precisam compatibilizar o aumento da produção e da renda com a sua distribuição entre os vários segmentos da população e as diversas regiões dos estados amazônicos

Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais são objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil dispostos no Art. 3º, inciso III, da CF/88, e isto deve necessariamente contemplar também a superação da pobreza experimentada pelo povo da Amazônia.

O desenvolvimento econômico aqui deve ser pensado como uma forma de melhorar substancialmente as condições de vida das pessoas da comunidade. Assim, parece correto pensar que essa experiência de desenvolvimento local também adota imperativos não econômicos, além de propor um desenvolvimento capaz de produzir transformação social a partir da base, “de baixo para cima” (SANTOS, 2002).

Deste modo, é insustentável o modelo de democracia política – cujos valores fundamentais são a liberdade e a igualdade – onde a organização da produção e do consumo reduza os citados princípios a afirmações solenes e vãs. (FERREIRA FILHO, 2001)

Na Amazônia onde os índices socioeconômicos traduzem injustiça social e em que os parcos recursos públicos se mostram insuficientes para assegurar o mínimo necessário à dignidade humana, é que se faz urgente a adoção de medidas no sentido de estimular a atuação de segmentos produtivos que operacionalizem a economia regional através da agricultura, atividade empresarial e comércio com benefícios ao mercado de trabalho e resultados que favoreçam à distribuição de renda.

O desenvolvimento local resulta da articulação entre diversos atores, a saber, a sociedade civil, organizações não governamentais, instituições políticas, empresas e o próprio governo, cada um em seu próprio campo de atuação. (BUARQUE, 1999).

A iniciativa privada e o Poder Público enquanto agentes do desenvolvimento econômico devem promover estratégicas em que sejam devidamente consideradas as potencialidades locais e a demanda por bens na Região Amazônica.

Neste sentido, o Estado em seu compromisso com o desenvolvimento na Amazônia deverá promover ações facilitadoras que permitam a adequada interação entre os agentes econômicos e o Poder Público.

A realidade amazônica exige o emprego de um modelo de desenvolvimento próprio capaz de considerar as políticas locais e regionais em suas especificidades e peculiaridades.

O desenvolvimento regional demanda a construção de um marco jurídico próprio pelos estados da Amazônia, dentro das competências e limites impostos pela Constituição Federal. A competência legislativa concedida pela CF/88 aos estados é sobremodo tímida, isto logicamente prejudica as iniciativas favoráveis ao desenvolvimento amazônico. Neste sentido, uma reforma constitucional em prol do reequilíbrio das competências legislativas dos estados se mostra urgente no Brasil a fim de assegurar existência digna a todos, conforme os ditames da justiça social.

5. Constituição Estadual e O Desenvolvimento Sustentável na Amazônia BRASILEIRA

O desenvolvimento regional é um fator condicionante do desenvolvimento nacional. Neste sentido é que um projeto de desenvolvimento nacional deve levar em consideração as potencialidades de cada uma das regiões brasileiras.

Os estados da Região amazônica devem encarar a Constituição Estadual como uma possibilidade de exercício pleno de sua autonomia política em prol da construção do seu próprio desenvolvimento de acordo com as potencialidades regionais e locais de cada estado.

Neste sentido, o Poder Constituinte estadual deve exercer suas atribuições com maior compromisso com o desenvolvimento da Região Amazônica, no sentido de descartar a mera repetição no texto da Constituição Estadual dos dispositivos contidos na Constituição Federal como atualmente ocorre.

A manutenção de um modelo único de desenvolvimento nacional a ser aplicado em todas as regiões do país, desconsiderando as peculiaridades de cada estado, estará destinado ao fracasso. Neste sentido é que as desigualdades regionais e setoriais exigem posturas jurídicas diferenciadas por parte do Estado. A reforma da Constituição Estadual é fundamental na criação de um marco jurídico garantidor de desenvolvimento econômico nos estados e municípios da Amazônia.

No Brasil o desenvolvimento econômico regional passa pelo sucesso da efetivação dos mecanismos de cooperação que devem caracterizar a nossa federação. A desarmonia entre estados causada por distorções de natureza fiscal também poderá influenciar o desenvolvimento da Amazônia. A integração econômica com países fronteiriços só será bem sucedida se internamente os próprios estados alinharem seus objetivos na construção de uma pauta comum pela qual os estados cheguem a um denominador comum no que se refere á defesa dos interesses nacionais perante os citados países. 

Assim, o desenvolvimento nacional se fortalecerá a partir de um marco normativo que favoreça o desenvolvimento regional, por isto é que insistimos em que a ordem econômica disposta em cada uma das Constituições dos estados      que compõem a Amazônia brasileira terá de contemplar mecanismos favoráveis ao desenvolvimento da Região Amazônica.